Przeczytaj fragment - Wydawnictwo UMCS

Wprowadzenie
Współczesne miasta ulegają ciągłym przeobrażeniom, zmieniają swoje oblicze
i pozycję w sieci ośrodków miejskich. W wyniku globalizacji specyficznie przebiegają procesy urbanizacji i internacjonalizacji prowadzące do nierównomiernego
rozwoju społecznego i gospodarczego. Skłania to do refleksji nad pożądanymi
kierunkami rozwoju miast, aglomeracji, metropolii. W przypadku Polski odpowiedzią na wielorakie problemy różnych typów ośrodków są założenia krajowej
polityki miejskiej, której celem jest wyznaczenie kierunków i obszarów tematycznych wymagających szczegółowego przeanalizowania. Jej efektem są lub będą
zmiany legislacyjne, instytucjonalne i organizacyjne. W ten sposób dąży się do
wzmacniania zdolności miast i otaczających ich obszarów zurbanizowanych, do
kreowania wzrostu gospodarczego, tworzenia miejsc pracy i poprawy jakości życia
mieszkańców.
Zróżnicowania miast, aglomeracji, metropolii sprawiają, iż wymagają one odrębnego podejścia. Wsparciem w toczącej się debacie może służyć prezentowana książka. Celem dociekań autorów, których artykuły składają się na tom, jest
diagnoza i określenie uwarunkowań oraz perspektyw rozwoju ośrodków miejskich. Istotne stało się również wskazanie czynników, które umożliwiają tworzenie
warunków rozwojowych, generowanie wzrostu gospodarczego, czy wzmacnianie
spójności terytorialnej miast, aglomeracji czy metropolii. W pracy składającej
się z dwudziestu pięciu tekstów został przyjęty trzyczęściowy podział zawartości
merytorycznej: pierwsza część to zagadnienia definicyjne i delimitacyjne, druga
zagadnienia prawno-polityczne i ostatnia społeczno-ekonomiczne.
Obserwujemy, że kształtują się układy osadnicze, wobec których stopniowo
zaprzestaje się używania tradycyjnych terminów, jak: miasto, aglomeracja, konurbacja, a wprowadza pojęcia: metropolia, obszar (układ, zespół, region) metropolitalny albo miejski obszar funkcjonalny. Mamy zatem do czynienia z ewolucją i poszukiwaniem nowych pojęć i ujęć. Ubocznym skutkiem takich działań
jest brak jednoznacznego, powszechnie uznanego sposobu rozumienia i definio-
8
Wprowadzenie
wania nowych terminów1 . Jednym z pierwszych poddanych analizie problemów
jest charakterystyka i usystematyzowanie doświadczeń w zakresie definicji miast,
aglomeracji, obszarów metropolitalnych i metropolii. Przegląd najważniejszych,
najczęściej występujących terminów i definicji pozwala na uporządkowanie siatki pojęciowej. Część dotyczącą kwestii definicyjnych i delimitacyjnych otwiera
tekst Agnieszki Lisowskiej i Roberta Szmytkie odnoszący się do pojęcia miasta i kryteriów miejskości w prawie polskim. Prezentując wieloaspektowość tego terminu, podkreślają, że zdefiniowanie miasta w sposób jednolity i wynikający z konstytuujących je kryteriów nie jest łatwe. Kolejny autor, Zbigniew
Rykiel, prezentuje definicję metropolii, różnice między metropolią a obszarem
metropolitalnym, metody i kryteria delimitacji obszarów metropolitalnych. Podkreśla, że podstawą uznania danego układu osadniczego za metropolie są pełnione funkcje, a nie decyzje administracyjne. Zajmuje stanowisko w sprawie
modelu zarządzania obszarami metropolitalnymi, stwierdzając, iż dostatecznym
narzędziem koordynacji rozwoju są związki gmin i powiatów. Rozważania Katarzyny A. Kuć-Czajkowskiej również koncentrują się na problemach terminologicznych związanych z metropolią, kryteriach wyodrębniania metropolii oraz
różnicach między aglomeracją a obszarem metropolitalnym. W konkluzji autorka stwierdza, że miasto metropolitalne powinno być względnie duże, a przede
wszystkim charakteryzować się rozwiniętymi funkcjami metropolitalnymi oraz
morfologiczną złożonością. W przypadku polskich miast, poza Warszawą, nie
występują ośrodki o funkcjach decyzyjnych na międzynarodową skalę. Podobny pogląd wyraża Magdalena Szmytkowska, pisząc, że za tym, czy dane miasto jest metropolią przemawiają realne zjawiska gospodarcze i społeczne. Statusu metropolii nie uzyskuje się mocą uchwały władz samorządowych. Do grona
metropolii trafiają miasta znane i uznane w Europie i świecie. Autorka odnosi się też do uwarunkowań rozwoju, delimitacji i problemów integracji układu
powiązań kształtującego się wokół: Gdańska, Sopotu i Gdyni. Na Lubelskim
Obszarze Metropolitalnym koncentruje swoje rozważania Janina M. Zabielska.
Zastanawia się, czy jest to byt realny, czy jedynie wykreślony na mapie, wskazuje na jego słabe punkty: kwestię niedorozwoju w komunikacji podmiejskiej,
czy zróżnicowanie jednostek samorządu konstytuujących Lubelski Obszar Metropolitalny. Z kolei Katarzyna Iwaszko-Niziałkowska docieka, jaka jest specyfika
rozwoju obszaru metropolitalnego Wrocławia. Wyniki badań wskazują na mocno scentralizowany układ połączeń regionalnych, krzyżujących się we Wrocławiu.
Rozważania w tej części zamykają meksykańskie doświadczenia w zakresie de1
I. Ładysz, Konkurencyjność obszarów metropolitalnych w Polsce na przykładzie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego, Warszawa 2009, s. 5.
Wprowadzenie
9
finicji i delimitacji obszarów metropolitalnych zilustrowane przez Annę Winiarczyk-Raźniak.
Rozwój przestrzenny miast cechuje się dużą złożonością. Miasta i ich obszary
metropolitalne (a w świetle nomenklatury krajowej polityki miejskiej – obszary
funkcjonalne) powinny posiadać wyodrębniony system zarządzenia prawno-administracyjnego i finansowego oraz własny podmiot koordynujący współpracę miasta
i samorządów z jego otoczenia. Stworzenie takiego sprawnego systemu zarządzania daje szansę na wzrost konkurencyjności, zwiększenie napływu inwestycji,
szybszy rozwój. Umożliwia skupienie uwagi i działań wielu instytucji na osiągnięciu wspólnego celu, jakim jest zwiększenie znaczenia całego obszaru metropolitalnego2 . Dlatego zagadnienia prawno-polityczne, przybliżenie problematyki
integracji obszarów metropolitalnych, a także roli, miejsca i perspektyw rozwoju dużych ośrodków miejskich w systemie politycznym Polski oraz dokumentach
strategicznych Unii Europejskiej zdominowały drugą część książki. Izolda Bokszczanin przybliża włoskie doświadczenia w zakresie uregulowań legislacyjnych
dla miast metropolitalnych, stwierdzając, że kwestia rządów metropolitalnych od
dawna stanowi nierozwiązany problem instytucjonalny. Pomimo licznych wysiłków ustawodawcy nie udało się doprowadzić do powołania jednostek o statusie
metropolitalnym. Autorka szeroko analizuje też przygotowane w 2012 r. regulacje w tym zakresie. Z kolei Robert Szmytkie omawia czynniki i skutki zmiany
liczby miast wywołane procesami inkorporacji i secesji w Polsce. Analizowany
okres, lata 1945–2012, cechuje się zróżnicowaną dynamiką tych procesów. Nasilenie zmian administracyjnych miało miejsce w latach 70. Ówczesne modyfikacje
nie wynikały z przestrzennego rozwoju jednostek, ale były efektem decyzji politycznych. Skutkowało to powstawaniem tzw. miast-zlepieńców, składających się
z kilku miejscowości o miejskim charakterze, które mimo formalnego połączenia pozostawały odrębnymi jednostkami osadniczymi. Natomiast procesy secesji
stanowiły reakcję na niewłaściwie dokonane procesy inkorporacji. Zmiany granic
miast w Polsce – konkluduje autor – dokonywano zbyt często i „na wyrost”.
Odnosząc się do trudności wynikających z fragmentaryzacji zarządzania w obszarach metropolitalnych, Bogdan Dolnicki przedstawia propozycję ustawowego
uregulowania problemów Górnego Śląska i Zagłębia w formie powiatu metropolitalnego. Uzasadnia, że wybór powiatowego poziomu administrowania pozwala
lokalnym społecznościom na zachowanie tożsamości i istniejących więzi społecznych. Proponuje, aby przepisy ustawy objęły w perspektywie najbardziej zintegrowane polskie aglomeracje. Omawiane rozwiązanie należy do form „twardych”,
regulowanych w drodze ustawy. Z kolei „miękki” rodzaj integracji na przykładzie
2
Ibidem, s. 73.
10
Wprowadzenie
współpracy Lublina z gminami sąsiadującymi omawia Grzegorz Wenarski. Jak
pisze, brak podmiotu międzykomunalnego sprawia, że poszczególne kwestie regulowane są poprzez porozumienia międzygminne. Lublin ma podpisane umowy
z siedmioma sąsiadującymi gminami w zakresie podmiejskiego transportu zbiorowego. Współpraca nie należy do łatwych. Gminy wiejskie z nieufnością traktują
dużego sąsiada. Problemy ze współdziałaniem – w opinii autora – mają szansę na rozwiązanie, gdyż unijna perspektywa 2014–2020 uwzględnia inwestycje
w rozwój miejskich obszarów funkcjonalnych.
Pozostając przy tematyce koegzystencji miast i ich gmin sąsiednich, Robert
Gawłowski na przykładzie bydgosko-toruńskiego obszaru metropolitalnego docieka, czy jednostki samorządu w swoich dokumentach strategicznych dostrzegają
rolę i znaczenie położenia w ramach takiego obszaru. Z badań wynika, że gminy i powiaty sąsiadujące z największymi miastami regionu wskazują na kwestię
metropolitalności w odniesieniu do miejsca geograficznego i korzyści, wynikających z rozwoju tego obszaru. Przy czym nie precyzują, jakie korzyści mają na
względzie. Natomiast w przypadku liderów regionalnych: Bydgoszczy i Torunia
można znaleźć stwierdzenia o konieczności rozwoju obszaru metropolitalnego ze
względu na wzrost pozycji międzynarodowej i rozwój gospodarczy miast. W dokumentach strategicznych nie istnieje szersza wizja czy plan działań, jak ten cel
ma być osiągnięty.
Szczególna forma współpracy ponadnarodowej – miasta partnerskie to problematyka dwóch kolejnych tekstów. Liliana Węgrzyn-Odzioba dokonuje przeglądu
regulacji europejskich w tym zakresie oraz charakteryzuje współpracę polskiego
Świdnika, holenderskiej gminy Aalten i położonego na terenie Słowacji miasta
Svidnik. Opisane doświadczenia wskazują na znaczenie osobistych relacji na poziomie władz miasta czy instytucji współpracujących (szkół, stowarzyszeń, fundacji, domów kultury). Pomijająca struktury rządowe kooperacja sprzyja zbliżeniu
społeczeństw, poszerzeniu wiedzy, aktywizuje do podejmowania działań na rzecz
wspólnot lokalnych. Do prawnych podstaw współpracy międzynarodowej jednostek samorządu odwołuje się też Monika Cieciora. Argumentuje, że polskie miasta
najchętniej współpracują ze swoimi odpowiednikami w państwach wysoko rozwiniętych. Często o wyborze partnera przesądzają wspólne więzi historyczne i kulturalne. Analiza współpracy partnerskiej Lublina i Wrocławia nasuwa wniosek,
iż są to głównie projekty miękkie z zakresu: kultury, oświaty, wymiany uczniów,
sportu, turystyki, zarządzania miastem.
Drugą część książki zamykają rozważania poświęcone aspektom politycznym.
Miejsce dużych miast w systemie politycznym Polski przybliża Stanisław Michałowski. Podstawą rozważań są relacje systemu samorządowego, a precyzyjniej
władz dużych miast z organami państwowymi, systemem partyjnym i organiza-
Wprowadzenie
11
cjami pozarządowymi. Rola miast – pisze autor – wzrastała wraz z dążeniem partii
politycznych do poszerzania swoich wpływów w jednostkach samorządu. Proces
ten rozpoczął się w okresie funkcjonowania władz gminnych pierwszej kadencji, a pogłębił wraz ze zrealizowaniem idei bezpośrednich wyborów burmistrzów
i prezydentów miast. Z kolei Przemysław Maj omawia rolę miast w koncepcjach Platformy Obywatelskiej oraz Prawa i Sprawiedliwości. Analiza obejmująca
okres od 2001 r. (moment powstania obu partii) do 2012 r. dowodzi, że polityka miejska obu ugrupowań podyktowana jest pragmatyką polityczną. Koncepcję
PO charakteryzuje: preferowanie asymetrycznego systemu miejskiego, polaryzacyjno-dyfuzyjnego modelu rozwoju oraz faworyzowanie rozwoju dużych miast
zachodniej Polski. Model PiS sprowadza się do: preferowania policentrycznego
systemu miast, zrównoważonego rozwoju i szczególnego wzmacniania miast Polski Wschodniej. Bogusław Kotarba zajmuje się rolą miast w polityce regionalnej
po 2014 r. Ukazuje założenia i planowane działania sformułowane w polskich
dokumentach strategicznych oraz dokonuje analizy perspektywy finansowej Unii
Europejskiej 2014–2020 pod tym kątem. W polskiej polityce regionalnej – stwierdza autor – pojawił się decentralistyczno-konkurencyjny model rozwoju, który
zakłada wsparcie tzw. lokomotyw rozwoju. Natomiast w założeniach unijnych
jednym z narzędzi zwiększenia współdziałania miast i ich gmin sąsiednich będą
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne.
Miasta odgrywają kluczową rolę w systemie społeczno-gospodarczym, są skupiskiem miejsc pracy oraz obszarami cechującymi się najwyższą zdolnością do
kreowania wzrostu gospodarczego. Debata nad rozwojem miast, aglomeracji, metropolii jest dyskusją nad ich przemianami społecznymi i gospodarczymi. Dlatego
zagadnieniom społeczno-ekonomicznym, charakterystyce potencjału, fundamentów
oraz barier konkurencyjności ośrodków miejskich w krajowych bądź światowych
systemach społeczno-gospodarczych poświęcona jest trzecia część książki. Piotr
Raźniak przybliża wybrane hierarchie miast zawarte w globalnych, europejskich
i krajowych analizach. Z klasyfikacji wynika, że powiązaniami globalnymi charakteryzują się Londyn i Nowy Jork. Co ciekawe, swoje oddziaływanie międzynarodowe zwiększają miasta położone w Azji Południowo-Wschodniej. Ośrodkiem
zauważanym w globalnych klasyfikacjach jest Warszawa. Do statusu metropolii
kontynentalnej pretendują Kraków, Wrocław i Poznań. W przyszłości do metropolii potencjalnych mogą dołączyć: Łódź, konurbacja katowicka, Trójmiasto i Szczecin. Natomiast Toruń, Bydgoszcz, Lublin, Białystok i Rzeszów posiadają obecnie
zbyt słabe powiązania międzynarodowe.
Do przywołanych miast Azji Południowo-Wschodniej odnosi się też Damian
Gwóźdź. Analizuje czynniki ograniczające rozwój obszarów miejskich na przykładzie indonezyjskiej stolicy – Dżakarty. Dowodzi, iż elementem charakterystycz-
12
Wprowadzenie
nym azjatyckich aglomeracji jest postępujący proces urbanizacyjny. Skutkuje to
przeludnieniem, zadrażnieniami o podłożu religijnym czy etnicznym, konfliktami na tle praw własności, problemami mieszkaniowymi. Większość ludzi pozbawiona jest dostępu do bieżącej wody, węzła sanitarnego, klimatyzacji. Kolejnym
problemem Dżakarty pozostaje niska jakość infrastruktury drogowej i brak odpowiedniego zaplecza transportowego. Ponadto obszar ten to jedno z najniebezpieczniejszych miejsc pod względem liczby i rozmiarów katastrof naturalnych.
Wszystko to wraz z powszechną korupcją tworzy splot niekorzystnych czynników
rozwojowych.
Kolejna autorka ocenia potencjał gospodarczy miast z województwa lubelskiego. Urszula Bronisz podkreśla, iż warunkiem ich dynamicznego rozwoju jest
koncentracja na działalności inwestycyjnej, potencjale endogenicznym, a priorytetowym zadaniem staje się identyfikacja i pełniejsze wykorzystanie dostępnych
potencjałów. Pozostając przy tematyce miast województwa lubelskiego, Mariusz
W. Sienkiewicz porównuje strategie rozwoju lokalnego wybranych ośrodków miejskich. Skupia się na analizie: części diagnostycznej, misji i wizji rozwojowej oraz
formuły celów i priorytetów w tych dokumentach. Władze miejskie – konkluduje autor – nie zdają sobie sprawy z istoty strategii jako narzędzia zarządzania
rozwojem gospodarczym. Z kolei Adam Kościołek zastanawia się, czy przystąpienie Polski do UE i dostępne środki unijne spowodowały rozwój czy stagnację
Polski lokalnej, w jaki sposób samorządy wykorzystały te fundusze, czy nastąpiły proinwestycyjne zmiany w budżetach miast. Podstawą analizy stały się dane
ekonomiczne dla Opatowa i Sandomierza.
Potencjał konkurencyjny miast na Dolnym Śląsku jest przedmiotem zainteresowania Arlety Ciarczyńskiej i Piotra Drzewińskiego. Autorzy, dokonując porównania Legnicy i Jeleniej Góry, dowodzą, że o zdolnościach konkurencyjnych, obok
kosztów prowadzenia działalności, infrastruktury, sposobu zarządzania miastem,
tworzenia klimatu dla działalności związanej z zaawansowanymi technologicznie
i wyspecjalizowanymi usługami, decydujące znaczenie ma jakość życia w mieście.
Sprzyjać temu może opisany przez Beatę Namyślak sektor kreatywny. Przemysły kreatywne obejmują dynamicznie rozwijające się rodzaje działalności oparte
na własności intelektualnej, pracują tam ludzie młodzi, wykształceni, gotowi do
podjęcia ryzyka. Wymienione cechy sprawiają, że sektor kreatywny odznacza się
wysoką dynamiką przemian, a przebudowa charakteru dzielnic miejskich na oparte o przemysły kreatywne, staje się coraz częściej celem polityki urbanistycznej.
Autorka dokonuje analizy podmiotów reprezentujących działalności twórcze we
Wrocławiu i jego strefie podmiejskiej.
Książkę zamyka Dorota Celińska-Janowicz, która charakteryzuje przekształcenia funkcjonalne głównych ulic handlowych Warszawy pod kątem ich oferty
Wprowadzenie
13
w zakresie handlu i usług dla ludności. Okres 1996–2010 to czas przeobrażeń
wynikających między innymi z powstawania wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych oraz intensywnych przeobrażeń struktury funkcjonalnej stolicy. Autorka dowodzi, że ma miejsce zastępowanie handlu i usług niższego rzędu przez
placówki wyspecjalizowane, oferujące artykuły wyższego rzędu, z asortymentem
dla klientów zamożniejszych i turystów. Dynamicznie rozwija się branża gastronomiczna i placówki bankowe.
Książka Miasta, aglomeracje, metropolie w nurcie globalnych przemian nie
wyczerpuje całości problematyki wyzwań, które tworzy funkcjonowanie współczesnych ośrodków miejskich. Zaprezentowane analizy, stanowiska, wnioski to
jedynie fragment dyskusji wyłaniającej się z wymiany myśli nad kondycją dzisiejszych miast, aglomeracji, metropolii. Redaktorki tomu, który jest już kolejnym
przygotowanym przez Zakład Samorządów i Polityki Lokalnej Wydziału Politologii UMCS3 , żywią nadzieję, że niniejsza monografia wzbogaca debatę na temat
funkcjonowania miast, aglomeracji, metropolii, a przede wszystkim stanie się źródłem inspiracji dla zainteresowanych tytułową problematyką.
Katarzyna Kuć-Czajkowska, Monika Sidor
3
Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej. Dziesięć lat doświadczeń, red. S. Michałowski,
Lublin 2002; Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania, red. S. Michałowski, A. Pawłowska, Lublin 2004; Władza lokalna a media. Zarządzanie informacją – public relations – promocja jednostek samorządu terytorialnego, red. W. Mich, S. Michałowski, Lublin 2006; Przywództwo lokalne a kształtowanie demokracji partycypacyjnej, red. S. Michałowski, K. Kuć-Czajkowska, Lublin 2008; Demokracja bezpośrednia w samorządzie terytorialnym,
red. M. Marczewska-Rytko, S. Michałowski, Lublin 2012; 20 lat samorządu terytorialnego w Polsce – sukcesy, porażki, perspektywy, red. K. Mieczkowska-Czerniak, K. Radzik-Maruszak, Lublin
2012; Społeczeństwo obywatelskie Lublina i Wrocławia – studia przypadków, red. K. Kuć-Czajkowska, K. Efner, Lublin 2013; Miasta – społeczne aspekty funkcjonowania, red. K. Kuć-Czajkowska,
M. Sidor, Lublin 2014.