Opinia - projekt nowelizacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym
Transkrypt
Opinia - projekt nowelizacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym
OPINIA NT. PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY – PRAWO O SZKOLNICTWIE WYŻSZYM ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW Z DNIA 16 LIPCA 2013 ROKU O ile same cele proponowanej nowelizacji należy ocenić pozytywnie, to już konkretne propozycje na taką ocenę nie zasługują. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że część z tych rozwiązań nie spowoduje istotnych zmian, a niektóre są wręcz sprzeczne z tymi celami. Wbrew przewijającym się w projekcie twierdzeniom brak jest w przedstawionych propozycjach istotnych rozwiązań projakościowych, część zmian wymierzona jest wyraźnie w uczelnie niepubliczne zmierzając do ich wyeliminowania. Poniżej uwagi szczegółowe. 1. Koncepcja potwierdzania kwalifikacji uzyskiwanych poza szkolnictwem wyższym stanowi niewątpliwie dość ciekawe rozwiązanie. Niestety szczegółowe zasady, warunki i tryb ma określić senat uczelni (art. 170g ust. 1). Oznacza to w praktyce, że uprawnione jednostki będą to robić w różny sposób i według różnych zasad. Wydaje się, że zasadnym byłoby ustawowe określenie pewnego minimalnego standardu w tym zakresie. Poza tym pamiętać należy, że w znacznej części takie kwalifikacje mają charakter specjalistyczny, a więc stosunkowo wąski, a nadto o charakterze typowo praktycznym. W tym kontekście zastanawiające jest, iż potwierdzaniem tych kwalifikacji mają się zajmować przede wszystkim jednostki mające uprawnienia do nadawania stopnia doktora, które mają się specjalizować, zgodnie z projektem, w kształceniu o charakterze akademickim. Stanowi to więc oczywisty przejaw niekonsekwencji autorów projektu. Po wtóre, procedury potwierdzania kwalifikacji mają być prowadzone w ramach kierunków i poziomów kształcenia. Nie wskazano w projekcie, czy będzie to możliwe w ramach studiów stacjonarnych (w uczeniach publicznych finansowanych z dotacji z budżetu państwa), czy tylko niestacjonarnych. Po trzecie nie wiadomo, jakie uzasadnienie ma ograniczenie liczby punktów ECTS uzyskiwanych w drodze potwierdzenia kwalifikacji tylko do 50% puli punktów przypisanych do danego programu kształcenia (art. 170g ust. 3). Ogranicza to niewątpliwie potwierdzenie kwalifikacji osób o bogatym doświadczeniu zawodowym. Pominięto przy tym fakt, iż realizacja efektów kształcenia odbywa się w ramach różnych przedmiotów. Nie wiadomo, kto ma decydować, do którego przedmiotu przypisany będzie uznany efekt. A może do wszystkich, w ramach których występuje? W tym ostatnim przypadku będzie to wymagało odrębnego sprawdzania efektów kształcenia osób, których efekty uczenia się będą potwierdzane. Nie wiadomo też, czym jest uzasadnione ograniczenie liczby osób, które uzyskały takie potwierdzenie do 20% ogólnej liczby studentów na danym kierunku. Pomijając fakt braku uzasadnienia przyjętej wielkości, to można przypuszczać bez ryzyka popełnienia błędu, że przynajmniej przez kilka pierwszych lat z rozwiązania takiego będą korzystać nieliczne osoby. Wynika to z jednej strony z faktu zupełnej nowości takiego rozwiązania w polskim systemie szkolnictwa wyższego, a po drugie z faktu, iż wykształcenie wyższe wcale nie cieszy się już takim prestiżem, jak jeszcze kilka, czy kilkanaście lat temu. Na rynku pracy liczy się znacznie bardziej rzeczywiste doświadczenie zawodowe i posiadane umiejętności, a nie ich formalne potwierdzenie. 2. Zupełnie niezrozumiałe są propozycje, które zdaniem autorów projektu mają zapewnić lepszą jakość kształcenia. Proponowane zmiany należy ocenić w części jako „ruchy pozorowane”, a w części jako działania wręcz szkodliwe dla jakości kształcenia. O ile sam pomysł, żeby część uczelni prowadziła studia praktyczne a inne – studia o charakterze ogólnoakademickim jest godny poparcia, to już sam sposób określenia, która jednostka (czy uczelnia) będzie mogła takie studia prowadzić budzi wątpliwości. Przede wszystkim należałoby rozważyć, czy właściwe jest prowadzenie kierunków o profilu ogólnoakademickim na studiach pierwszego stopnia (art. 11). Przecież studia te z założenia mają charakter zawodowy, a to znaczy, że powinny być studiami o profilu praktycznym (art. 9a ust. 2). W tym kontekście pozytywnie trzeba się odnieść do możliwości zaliczenia do tzw. minimum kadrowego osób z niższymi kwalifikacjami formalnymi (np. magistrów zamiast doktorów), o ile tylko będą posiadać znaczne doświadczenia zdobyte poza uczelnią. Tyle tylko, że wadliwie został sformułowany 3. 4. 5. 6. 7. warunek umożliwiający takie „zaliczenie”. Doświadczenie zdobyte poza uczelnią nie zawsze musi mieć charakter praktyczny. Czy bowiem takim doświadczeniem będzie np. praca naukowa w którymś z Instytutów Polskiej Akademii Nauk, albo też prowadzenie kursów w jakiejś instytucji szkoleniowej? Użyte sformułowanie przesądza o odpowiedzi pozytywnej, tymczasem takie doświadczenie zdecydowanie nie przystaje do kształcenia praktycznego. Należałoby więc doprecyzować, że nie może się ono wiązać z pracą naukową czy też dydaktyczną. Można natomiast rozważać, czy doświadczenie w pracach badawczych winno być tu uwzględnione. Jest to o tyle istotne, że studia o profilu praktycznym mają mieć w ponad połowie charakter praktyczny (dokładniej kształcenie, za które student uzyska ponad połowę punktów ECTS ma mieć taki charakter). Nie bardzo wiadomo, jakie jest uzasadnienie wprowadzenia odrębnego minimum kadrowego do kształcenia ogólno akademickiego na studiach drugiego stopnia i to na poziomie bardzo zbliżonym, jak w przypadku ubiegania się o uzyskanie uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora (art. 11 ust. 3a pkt 2 lit. b). Tym bardziej, że na pierwszym stopniu kształcenia takiego zróżnicowania wymagań kadrowych nie ma. Trudno się oprzeć wrażeniu, że jest to przejaw faworyzowania dużych uczelni publicznych. Na aprobatę zasługuje położenie nacisku na kształcenie praktyczne na studiach o profilu praktycznym. Niestety nie określono bliżej, poza wskazaniem zajęć warsztatowych, jakie formy zajęć będą uznane za kształtujące umiejętności praktyczne. Czy będą to wyłącznie praktyki, czy też laboratoria i projekty może też ćwiczenia? O ile godne poparcia jest położenie nacisku na kształcenie praktyczne, to nieprzemyślane wydają się zasady zaliczania nauczycieli akademickich mających doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią do minimum kadrowego. Mogą oni być bowiem zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy (art. 9a ust. 1). Niestety nie określono w jakim minimalnym wymiarze czasu pracy. Rodzi to pole do nadużyć i zatrudniania takich nauczycieli akademickich w niewielkim wymiarze. Jako godne wprowadzenia należy ocenić proponowane rozwiązania w zakresie rozszerzenia kształcenia interdyscyplinarnego (art. 10a). Tyle tylko, że projekt nie zawiera żadnych wskazówek, w jaki sposób ma być finansowane i rozliczane kształcenie prowadzone wspólnie przez podstawowe jednostki różnych uczelni. Która uczelnia będzie wykazywać takich studentów przy przekazywaniu danych do obliczenia tzw. dotacji stacjonarnej? zastanawiający jest powrót do obowiązku złożenia pracy dyplomowej (art. 167a). O ile można taki obowiązek uznać za zasadny, choć nie bez uwag, na studiach o profilu ogólno akademickim, to stawianie takiego wymagania na studiach o profilu praktycznym, zwłaszcza pierwszego stopnia, wydaje się być zupełnie pozbawione podstaw. Skoro bowiem kształcenie ma mieć charakter praktyczny, to końcowa weryfikacja zdobytej wiedzy i umiejętności powinna bazować na ocenie właśnie tych praktycznych efektów kształcenia. W przypadku pracy dyplomowej będzie to często niemożliwe, a w najlepszym razie jedynie fragmentaryczne. Tym bardziej, że praca dyplomowa ma być „samodzielnym opracowaniem zagadnienia naukowego lub artystycznego lub dokonaniem artystycznym”. Doświadczenia tych jednostek uczelni, które wprowadziły egzamin dyplomowy bez pracy dyplomowej są bardzo pozytywne więc należałoby rozważyć, czy ich nie upowszechnić, zamiast uniemożliwiać kontynuację stosowania takich rozwiązań. Powyższy pomysł jest niezrozumiały również z tego powodu, że jakość prac dyplomowych jest powszechnie krytykowana. Powstaje więc pytanie o cel narzucenia tak wątpliwego elementu procesu kształcenia. Kolejny zakres proponowanej regulacji, tj. „usprawnienie” trybu postępowania w sprawach uruchamiania i zawieszania kierunków studiów oraz likwidacji uczelni niepublicznych jest wymierzony zdecydowanie w uczelnie niepubliczne (art. 23a, art. 37, art. 37b). Mimo, że samo dbanie o jakość kształcenia jest niewątpliwie celem, którego realizacja jest ze wszech miar godna poparcia, to nie może ono bazować na różnym traktowaniu uczelni w zależności od tego, czy są to uczelnie publiczne, czy niepubliczne. Działania nadzorcze ministra powinny być oparte na kryteriach oceny zgodności z prawem działalności uczelni i jej jednostek oraz weryfikacji jakości kształcenia, a nie na kryteriach czysto formalnych. Nie wiadomo dlaczego autorzy projektu zakładają, że skutki niżu demograficznego mają przynieść efekt jedynie w postaci konsolidacji i likwidacji uczelni niepublicznych, a w przypadku uczelni publicznych, zwłaszcza zawodowych, już takiej możliwości nie przewidują. Nieprzestrzeganie prawa czy niska jakość kształcenia nie jest wszak wyłącznie domeną uczelni niepublicznych. Analiza ocen dokonywanych prze Polską Komisję Akredytacyjną wskazuje, że przypadki takie zdarzają się nie tylko w Państwowych Wyższych Szkołach Zawodowych ale również na Uniwersytetach. Proponowany tryb zawieszania i cofania uprawnień powinien mieć więc zastosowanie do wszystkich uczelni i ich jednostek organizacyjnych. Podobnie powinno być z procedurą likwidacji uczelni. Należy wyraźnie przewidzieć możliwość likwidacji słabych uczelni publicznych i to w takich samych przypadkach, jak uczelni niepublicznych. Proponowane zróżnicowanie skutków dopuszczenia się podobnych czy wręcz identycznych uchybień w działalności przez różne uczelnie należy ocenić jako naruszające konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa będącą fundamentem funkcjonowania całego systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Symptomatyczne jest to, że w przypadku uczelni publicznych minister będzie mógł jedynie wezwać do zaprzestania naruszania przepisów oraz wyznaczyć w tym celu odpowiedni termin (art. 37 ust. 1). Tymczasem w przypadku uczelni niepublicznej ma prawo cofnąć pozwolenie na utworzenie takiej uczelni i rozpocząć jej likwidację. Jest to tym większy przejaw nierównego traktowania, że uczelnia niepubliczna może zostać zlikwidowana za naruszenia prawa popełnione przez jej założyciela (art. 37 ust. 3). Jest to niedopuszczalny przypadek wprowadzenia odpowiedzialności za czyny innego podmiotu. Narusza on Konstytucję RP, w szczególności zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2). 8. Niezrozumiały jest również powrót do trybu zatwierdzania statutu uczelni przez ministra, a nawet zakładanie rozwiązania bardziej rygorystycznego, bo dotyczącego wszystkich uczelni, a nie, jak przed nowelizacją z marca 2011r., tylko tych, których jednostki nie posiadają uprawnień do nadawania stopnia doktora habilitowanego (art. 56-57). Doświadczenia z funkcjonowania trybu zatwierdzania statutów przez ministra wskazują, że niejednokrotnie zarzuty stawiane statutom uczelni w poszczególnych kwestiach były nieuzasadnione, a nadto wcale nierzadkie były przypadki, gdy zarzuty te były sprzeczne z przepisami prawa. Spostrzeżenia te są efektem doświadczeń Autora niniejszej opinii z procedurą zatwierdzania statutów. Zdarzały się zresztą przypadki (znane mi osobiście), kiedy to statuty nie były weryfikowane ponieważ egzemplarze złożone w ministerstwie po prostu zaginęły. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że projekt nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Oznacza to, że w pierwszym okresie, w związku z koniecznością dostosowania postanowień statutów do znowelizowanych przepisów konieczne będzie przeanalizowanie przez ministerstwo ponad 400 statutów. Projekt nie przewiduje bowiem żadnego okresu przejściowego w tym zakresie. Oznacza to, że wszystkie uczelnie będą musiały zmienić statuty na dzień wejścia w życie nowelizacji. 9. O ile pozytywnie należy ocenić lepsze informowanie kandydatów na studia o uczelniach łamiących prawo (i znowu w uzasadnieniu wskazuje się, że będą to tylko uczelnie niepubliczne, więc powstaje pytanie, dlaczego autorzy są tak optymistycznie nastawieni do uczelni publicznych), o tyle przekazywanie takich informacji już w momencie wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia lub cofnięcia uprawnień jest zdecydowanie za wczesne (art. 37b ust. 3). Pamiętać należy, że w demokratycznym państwie prawa nikt nie może być uznany za winnego (a z taką sytuacją będziemy tu w rzeczywistości mieli do czynienia), bez prawomocnego orzeczenia właściwego organu. Informacja taka mogłaby być więc upowszechniana dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania. W przeciwnym razie może dojść do wyrządzenia uczelni niepowetowanej szkody, jeśli zarzuty będące podstawą wszczęcia takiego postępowania nie znajdą potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Charakterystyczne jest, że w projekcie nie wspomina się o naprawieniu przez ministra szkody wyrządzonej uczelni takim postępowaniem, a w skrajnych przypadkach taki wątpliwy zarzut może doprowadzić przecież nawet do likwidacji uczelni z powodu „odpływu” kandydatów na studia. Odpierając argument, że postępowanie administracyjne, a następnie sądowoadministracyjne może trwać nawet kilka lat należy wskazać, że w prawie polskim niczym nietypowym nie jest nadanie orzeczeniu (decyzji, wyrokowi), rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie ma podstaw, żeby minister nie stosował go w przypadku postępowań o zawieszenie, a zwłaszcza cofnięcie uprawnień. Pozwoliłoby to dodatkowo dostosować w pewnym zakresie działania ministra do „ciężaru gatunkowego” danej sprawy. 10. Bardzo duże wątpliwości budzi pomysł obciążenia założyciela uczelni niepublicznej obowiązkiem pokrywania kosztów likwidacji uczelni z własnego majątku, jeśli majątek uczelni okaże się niewystarczający (art. 27 ust. 6a). Przede wszystkim przypomnieć należy, że założyciel uczelni niepublicznej nie jest jej właścicielem, ani też nie ma bezpośredniego wpływu na jej funkcjonowanie. Zachowuje pewien wpływ pośredni poprzez powoływanie jej organów (rektora, senatu), czy też nadawanie statutu. Nie oznacza to jednak, że założyciel kieruje uczelnią. Pamiętać należy, że każda uczelnia, w tym niepubliczna, posiada osobowość prawną, a więc odpowiada samodzielnie za swoje zobowiązania. Podkreślić należy, że w prawie polskim nie jest znana instytucja odpowiedzialności z mocy prawa za zobowiązania likwidowanej osoby prawnej. Można wręcz zgłosić zastrzeżenie, czy takie rozwiązanie nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności bądź zasady demokratycznego państwa prawa, tym bardziej, że będzie obciążać podmioty, które podejmując decyzję o przyjęciu funkcji założyciela (albo poprzez utworzenie uczelni, albo poprzez „przejęcie” uczelni istniejącej), nie mogły brać takiej okoliczności pod uwagę. Tymczasem mogłaby ona w sposób istotny wpłynąć na podjęcie takiej decyzji. Poza tym wprowadzenie takiej odpowiedzialności będzie jedynie iluzoryczne. W zdecydowanej większości przypadków założycielami uczelni niepublicznych są organizacje non profit, zwłaszcza stowarzyszenia, ewentualnie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Minimalny kapitał zakładowy spółki z o.o. to 5 tys. złotych. W przypadku stowarzyszeń nie ma żadnego wymagania co do minimalnego kapitału. Podmioty te często nie prowadzą też żadnej innej działalności poza pełnieniem funkcji założyciela uczelni. W efekcie wprowadzenie wskazanego rozwiązania niczego w istotny sposób nie zmieni, a jedynie doprowadzi do tego, że założyciel będzie się musiał odpowiednio „przygotować” do rozpoczęcia likwidacji uczelni niepublicznej. Nie będzie to jednak zbyt trudne. 11. Jako niezasadną należy ocenić propozycję zakazu wprowadzania przez uczelnie nowych opłat w trakcie studiów (art. 160a ust. 3). Nie oznacza to, że uczelnie winny mieć w tym zakresie zupełną swobodę, jednak wyłączenie możliwości wprowadzenia nowych opłat w sytuacji, gdy wzrost kosztów kształcenia jest spowodowany okolicznościami niezależnymi od uczelni (na które uczelnia nie ma żadnego wpływu), jest zbyt daleko idące tym bardziej, że student może zawsze nie zgodzić się na taką zmianę. Ponieważ warunki odpłatności za studia określa umowa, to oczywistym jest, że zmiana tych warunków jest zmianą umowy a ta nie może być dokonana jednostronnie przez uczelnię w sytuacji, gdy drugą stroną umowy jest konsument (student). Dopuszczenie możliwości zmiany umowy (podwyższenia opłat lub wprowadzenia nowych), poza sytuacjami niezależnymi od uczelni musi być oceniane, jako niedozwolona klauzula umowna, którą można obecnie podważyć na drodze sądowej. Trudno przypuszczać, że wprowadzenie dodatkowego zakazu samo z siebie cokolwiek zmieni. 12. Uczelnia będzie mogła pobierać opłaty za kształcenie dopiero po podpisaniu umowy ze studentem (nie dotyczy to oczywiście wpisowego i opłaty rekrutacyjnej, choć z projektu to wprost nie wynika, a można podnieść uzasadnione argumenty, iż są to opłaty związane z odbywaniem studiów, bo bez ich uiszczenia odbycie studiów jest niemożliwe) – art. 160a ust. 4. Przepis ten wydaje się zbędny. Skoro bowiem to umowa ma określać warunki pobierania opłat, to oczywistym jest, że bark umowy oznacza niemożliwość pobierania opłat. Stosowanie odmiennego rozwiązania, zwłaszcza przez uczelnie publiczne, jest oczywistym łamaniem prawa. 13. Zdecydowanie zbyt daleko idąca jest propozycja przekazania ministrowi kompetencji do określenia w drodze rozporządzenia zasad dokonywania okresowej oceny nauczycieli akademickich (art. 132 ust. 5). Są to kwestie, które powinny pozostać w gestii uczelni tym bardziej, że struktura organizacyjna poszczególnych uczelni jest różna. Poszczególne uczelnie kładą też różny nacisk na wykonywanie poszczególnych rodzajów obowiązków przez nauczycieli akademickich. Natomiast same kryteria oceny należałoby precyzyjniej określić na poziomie ustawy. Obecne sformułowanie, iż ocena jest dokonywana i to w szczególności, a więc nie tylko, w zakresie wykonywania ustawowych obowiązków nauczyciela akademickiego oraz przestrzegania prawa autorskiego i praw pokrewnych a także prawa własności przemysłowej, wydaje się zbyt lakoniczna. 14. Bardzo krytycznie należy się odnieść do propozycji nowelizacji przepisów przewidujących możliwość otrzymania tzw. dotacji stacjonarnej przez uczelnie niepubliczne (uchylenie art. 94 ust. 5). Powoływanie się na dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie może jedynie oznaczać, że zamiarem autorów projektu jest pozbawienie uczelni niepublicznych argumentu w sporze o tego rodzaju dotacje w postaci niewydania przez ministra rozporządzenia wykonawczego, mimo że taki obowiązek nakłada na niego ustawa. To przypuszczenie jest tym zasadniejsze, że sprawą niewydania tegoż rozporządzenia zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich. Powoływanie się przy tym na fakt, iż obecne rozwiązania mogłyby prowadzić do podwójnego a nawet potrójnego finansowania tych samych celów nie wytrzymuje krytyki. Uczelnie publiczne również otrzymują dotacje projakościowe oraz dotacje na kształcenie studentów stacjonarnych studiów doktoranckich. Skoro w uczelni niepublicznej te dwa źródła połączone z dotacją stacjonarną mogłyby doprowadzić do finansowania potrójnego, to pojawia się pytanie, dlaczego takie potrójne finansowanie ma być dopuszczalne w uczelniach publicznych? Propozycja nowelizacji we wskazanym zakresie nie odnosi się bowiem do tej grupy uczelni. Poza tym dotacja tzw. projakościowa z założenia miała stanowić swego rodzaju „premię” dla uczelni kształcących na najwyższym poziomie, a więc miała przysługiwać obok dotacji stacjonarnej. Wskazany wyżej argument, zawarty w założeniach, o podwójnym finansowaniu, zupełnie przeczy uzasadnieniu wprowadzenia dotacji projakościowej. Dodać należy, że niejako „przy okazji” pozbawia się uczelnie niepubliczne możliwości uzyskania dotacji na inne zadania niż tylko kształcenie na studiach stacjonarnych. 15. Pracownikowi naukowemu zostaną przyznane prawa majątkowe do wynalazków, wzorów użytkowych, wzorów przemysłowych, topografii układów scalonych, wyhodowanej lub odkrytej odmiany roślin oraz niektórych rodzajów utworów. Uczelnia uzyska jedynie prawo do udziału w zysku z komercjalizacji ww. dóbr (10 do 25%, w zależności od rozwiązania przyjętego w regulamin własności intelektualnej). Uczelnia będzie miała też prawo pierwokupu tych dóbr (art. 86d i art. 86e). Jest to swoisty tryb uwłaszczenia pracowników naukowych na mieniu publicznym. Zauważyć przy tym należy, że dla tego uwłaszczenia nie ma znaczenia, czy badania naukowe lub prace rozwojowe prowadzone będą ze środków publicznych, czy też ze środków własnych uczelni. Jest to szczególnie istotne w przypadku uczelni niepublicznych. Z jednej bowiem strony ustawa nakłada na te uczelnie obowiązek prowadzenia prac naukowych i badawczo rozwojowych nie przyznając im na ten cel środków, jak uczelniom publicznym, a z drugiej strony pozbawia je efektów prac, które muszą finansować. Będzie to rodziło pokusę do tworzenia rozwiązań, które pozwolą obejść to rozwiązanie. Opracował: dr Andrzej Kiebała Adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie