opinia prawna

Olsztyn, dnia 31marca 2015 r.
Numer sprawy: 75/DOR/2015
Podmiot zadający pytanie: Urząd Gminy
Imię i nazwisko eksperta: dr Stanisław Bułajewski
Afiliacja eksperta: Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
OPINIA PRAWNA
I.
Treść zadanego pytania
Czy w świetle obowiązujących przepisów (ustaw i uchwał Rady Gminy X)
sołtysowi pełniącemu również funkcję radnego przysługują za udział w sesji dwie diety
tj. dieta radnego i dieta sołtysa? A ponadto, czy radnemu - sołtysowi przysługują dwie
diety, a jeśli tak, to czy radnemu, który w zeszłej kadencji był jednocześnie sołtysem
należy wypłacić zaległe należności.
II.
Sentencja odpowiedzi
Tak – w świetle obowiązujących przepisów, sołtysowi pełniącemu również
funkcję radnego – przysługują za udział w sesji dwie diety tj. dieta radnego i dieta
sołtysa. Ponadto należy stwierdzić, że radnemu, który w zeszłej kadencji był
jednocześnie sołtysem nie należy wypłacać zaległości.
III.
Opis stanu faktycznego
W jednej z miejscowości niektórzy radni pełnią jednocześnie funkcje sołtysów a
tym samym rodzi się pytanie – czy w świetle obecnych przepisów (ustaw i uchwał Rady
Gminy) sołtysowi pełniącemu również funkcję radnego przysługują za udział w sesji
dwie diety tj. dieta radnego i dieta sołtysa?
Dotychczas (w gminie X) radnemu, który był jednocześnie sołtysem wypłacana
była za udział w sesji tylko jedna dieta (dieta radnego) i wysyłano do niego tylko jedno
zaproszenie - zaproszenie dla radnego. Do radnego nie wysyłano jednak zaproszenia,
jako zaproszenia dla sołtysa. Zgodnie z uchwało Rady Gminy X, dieta przysługuje
sołtysowi m.in. za udział w sesjach Rady Gminy na zaproszenie Przewodniczącego Rady
Gminy. Do pozostałych sołtysów wysyłano zaproszenia na sesję.
Wypłacając jedną dietę sugerowano się stwierdzeniem, iż dieta ma
rekompensować utracone zarobki, a sołtys-radny dojeżdża na sesję tylko raz i traci ten
sam czas, co pozostali radni.
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 1 z 4
IV.
Podstawa prawna udzielonej odpowiedzi
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U z 1997
r., 78, poz. 483 z późna. zm.
2. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz. U.
z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.
3. Uchwała uchwałą nr XXX/20/2009 Rady Gminy X z dnia ……………………. roku w
sprawie uchwalenia Statutu Gminy X.
4. Uchwała nr XX/20/2007 z dnia …………………… r. w sprawie ustalenia zasad
na podstawie, których sołtysom przysłuchiwać będzie dieta oraz zwrot
kosztów podróży służbowych.
5. Uchwała nr XX/20/2010 z dnia …………………… r. w sprawie zmiany uchwały.
6. Uchwała nr XX/20/2010 z dnia……………… r. w sprawie ustalenia wysokości
diet radnym.
7. Uchwała nr XX/XX/2010 z dnia ……………….. r. w sprawie zmiany uchwały.
V.
Uzasadnienie
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści
art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu przysługują diety oraz zwrot
kosztów podróży służbowych, natomiast w myśl art. 37b ust. 1 wymienionej ustawy
analogiczne uprawnienia przysługują przewodniczącym organów wykonawczych
jednostek pomocniczych, m.in. sołtysom. „Oznacza to, że ustawa o samorządzie
gminnym zawiera dwie niezależne podstawy prawne do przyznania diet różnym
podmiotom występującym w gminie, a mianowicie: radnym i przewodniczącym
organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Przy czym z literalnego brzmienia
art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że sołtysom może być przyznana
dieta, lecz nie musi - zależy to wyłącznie od woli rady gminy. Przepisy ustawy nie
zobowiązują jej, bowiem do podjęcia uchwały w tym zakresie. Pod pojęciem "diety"
należy rozumieć wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem określonej
funkcji” – Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20
kwietnia 2012 r. NK.4.4131.145.2012.SA.
W tej sytuacji unormowanie przyjęte przez Radę Gminy X nie jest prawidłowe,
ponieważ jak słusznie (w analogicznej sytuacji), wskazał Wojewódzki Sąd
Administracyjny z siedzibą w Gliwicach „skutkuje to tym, że osoby będące zarówno
radnymi jak i przewodniczącymi organu wykonawczego jednostki pomocniczej
otrzymują tylko jedną dietę, a okoliczność ta, jak zasadnie podniósł to organ nadzoru
narusza postanowienia art. 32 Konstytucji RP, a mianowicie zasadę równości” – zobacz
wyrok z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 197/08.
W tym miejscu należy dalej przytoczyć zawartą w powyższym wyroku
argumentacje wojewody, który podobnie jak sąd wyraźnie wskazuje, że „stosownie do
postanowień art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu przysługują diety
oraz zwrot kosztów podróży służbowych, a po myśli art. 37b tej ustawy analogiczne
unormowanie przysługuje sołtysom. Nadto wskazany organ zasygnalizował, że rada
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 2 z 4
gminy może przyznać sołtysom diety i zwrot kosztów podróży służbowej i jest to jej
prawo a nie obowiązek, jednakże zdaniem organu nadzoru rada gminy nie może
uzależniać prawa do ich otrzymania od tego, czy osoba będąca sołtysem pełni
równocześnie funkcję radnego czy też nie. Zdaniem wskazanego organu unormowania
zamieszczone w art. 25 ust. 4 i wart. 37b ustawy o samorządzie gminnym wykluczają się,
co oznacza, że osoba będąca jednocześnie radnym i sołtysem winna otrzymywać dwie
niezależne diety z uwagi na pełnienie dwóch niezależnych funkcji społecznych, a
ograniczenie prawa obywateli musi posiadać umocowanie w przepisie ustawowym, a
obowiązujące unormowania prawne takich ograniczeń nie wprowadzają”.
Ponadto w pełni należy się zgodzić w WSA w Gliwicach, który w dalszej części
swojego uzasadnienia wskazał, „że Rada Gminy w M. uregulowała (…), w jaki sposób
winno wyglądać unormowanie dotyczące osób pełniących jednocześnie obie te funkcje.
(…). Otóż należy dostrzec istotę i cel, jaki pełni przyznawana dieta radnym i
przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysom).
W przypadku radnych dieta posiada charakter obligatoryjny, natomiast sołtysom
może być ona przyznana, lecz nie musi, zatem posiada charakter fakultatywny. Jej istota
sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem
wskazanych funkcji. Z tego też powodu osoby pełniące równocześnie obie te funkcje
winny otrzymywać dwie niezależne diety, jednakże ich łączna wysokość winna być inna
niż zwykła suma dwóch diet, ponieważ diety te przysługują między innymi za udział w
pracach rady gminy. Z tego też powodu osoby takie za udział w pracach rady nie mogą
otrzymywać dwóch różnych diet, lecz winny posiadać tylko jedną. W kwestionowanym
przepisie zaskarżonej uchwały Rada Gminy w M. w sposób nieprawidłowy ustaliła
wysokość diety przysługującej radnym będącym równocześnie sołtysem, ponieważ
wszystkie diety ustaliła na jednym poziomie, a przecież sołtysi wykonują inne funkcje
niż udział w sesjach organu stanowiącego i kontrolnego w gminie, analogicznie radni nie
tylko biorą udział w pracach rady, zatem kierując się zasadą równości i sprawiedliwości
osoby takie winny otrzymywać dwie diety, których łączna wysokość winna uwzględniać
wykonywanie obu tych funkcji”.
Tym samym w opiniowanej sprawie rada winna na nowo określić zasady
przyznawania i wypłacania diet radnym, którzy pełnią dodatkowo funkcje sołtysów i
tym radnym, którzy takich funkcji nie pełnią. Wysokość wypłacanych kwot powinna
uwzględniać fakt, iż niektórzy radni pełnią dodatkową funkcję sołtysa a tym samym
przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości –
wyższej niż dieta radnego, który tej dodatkowej funkcji nie pełni.
Jeżeli zaś chodzi o obowiązek wyrównania diet radnym z poprzedniej kadencji,
którzy wypełniali jednocześnie funkcje sołtysa, to z całą stanowczością należy
stwierdzić, że taki obowiązek nie istnieje. Rada działała, bowiem na podstawie uchwał,
które co prawda były wadliwie skonstruowane, to jednak stanowiły prawo, które było
prawem wewnętrznie obowiązującym i jako takie musiało być stosowane. Także w
obecnej kadencji radni, którzy wypełniają jednocześnie funkcje przewodniczących
organów wykonawczych jednostek pomocniczych, uzyskają prawo do dwóch diet, ale
jedynie z chwilą wejścia w życie nowych uwał, które to w sposób prawidłowy określą
interesującą nas materię.
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 3 z 4
VI.
Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji
1. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Rzeszowie z dnia 21
sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Rz 496/13.
2. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gliwicach z dnia 3
listopada 2008 r.. sygn.. akt IV SA/Gl 197/08.
3. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 kwietnia
2012 r. NK.4.4131.145.2012.SA.
Stanisław Bułajewski
radca prawny
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem zarówno Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji,
jak i Partnerów biorących udział w projekcie.
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach sądowych,
administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają bowiem walor doradczoinformacyjny.
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 4 z 4