PL - consilium
Transkrypt
PL - consilium
RADA UNII EUROPEJSKIEJ Bruksela, 27 maja 2010 r. (03.06) (OR. en) 9989/10 SOC 359 ECOFIN 289 PISMO PRZEWODNIE Od: Komitet Ochrony Socjalnej Do: Komitet Stałych Przedstawicieli (część I) / Rada (EPSCO) Dotyczy: Śródokresowe wspólne sprawozdanie Komitetu Polityki Gospodarczej i Komitetu Ochrony Socjalnej na temat świadczeń emerytalnych – Streszczenie Delegacje otrzymują w załączeniu streszczenie śródokresowego wspólnego sprawozdania Komitetu Polityki Gospodarczej i Komitetu Ochrony Socjalnej w wersji sfinalizowanej przez Komitet Polityki Gospodarczej i Komitet Ochrony Socjalnej oraz przedstawionej z myślą o posiedzeniu Rady (EPSCO) w dniach 7–8 czerwca 2010 r. Pełny tekst sprawozdania znajduje się w addendum 1 do niniejszego dokumentu. __________________ 9989/10 nz/JW/lw DG G 2B 1 PL KOMISJA EUROPEJSKA Sekretariat Komitetu Polityki Gospodarczej Bruksela, dnia 10.05.2010 r. Okresowe wspólne sprawozdanie Komitetu Polityki Gospodarczej i Komitetu Ochrony Socjalnej na temat emerytur 9989/10 2 DG G 2B PL Spis treści Streszczenie ................................................................................................................... 4 A – Wyzwania i osiągnięcia........................................................................................... 4 B – Pozostałe rodzaje ryzyka pogorszone przez kryzys gospodarczy ......................... 7 C – Powiększenie wyzwań i pogorszenie perspektyw .................................................. 8 9989/10 3 DG G 2B PL Streszczenie Priorytetem UE pozostaje prowadzenie takiej polityki publicznej, która zagwarantuje stabilne, dostępne i odpowiednie dochody na emeryturze, zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości. Państwa członkowskie stykają się z podobnymi fundamentalnymi wyzwaniami, ale istotnie się różnią pod względem rytmu demograficznego starzenia się społeczeństwa, projektów rozwiązań emerytalnych, potencjału wzrostu oraz ograniczeń związanych z sytuacją budżetową i konkurencyjnością zewnętrzną. Przewidywany wzrost wydatków publicznych związany ze starzeniem się populacji stanowi ważne wyzwanie dla państw członkowskich UE. Decydujące jest działanie na rzecz poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, a przy tym zagwarantowanie adekwatności emerytur. A – WYZWANIA I OSIĄGNIĘCIA (1) Obecnie ludzie są zdrowsi i żyją dłużej niż kiedykolwiek wcześniej. Jednocześnie mają mniej dzieci niż kiedyś. Przez ostatnie kilkadziesiąt lat średnie trwanie życia stale się zwiększało, osiągając wzrost o nawet dwa i pół roku na dekadę. Jeśli redukcja umieralności utrzyma się w tym tempie, większość ludzi w UE będzie wiodło bardzo długie życie. To oznacza, że w ciągu następnych pięćdziesięciu lat średnie trwanie życia w chwili urodzenia wzrośnie o 8,5 roku dla mężczyzn i o 6,9 roku dla kobiet. Współczynnik dzietności spadł w prawie wszystkich państwach członkowskich, a w niektórych utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. Połączenie rosnącej długowieczności i niskiej dzietności doprowadzi do gwałtownego pogorszenia się poziomu obciążenia demograficznego. Przewiduje się, że populacja osób w wieku produkcyjnym będzie się kurczyć, a to ograniczy potencjalną podaż pracy i wzrost gospodarczy. Będzie to miało dalekosiężne konsekwencje dla rozwoju sytuacji gospodarczej, budżetowej i społecznej. (2) W obliczu gwałtownego wzrostu poziomu obciążenia demograficznego w ciągu ostatnich dziesięciu lat większość państw członkowskich zreformowała swoje systemy emerytalne, aby zachować stabilność i adekwatność świadczeń, a także aby zagwarantować sprawiedliwość międzypokoleniową i w ramach jednego pokolenia oraz między kobietami a mężczyznami. Reformy umożliwiły osiągnięcie znaczącego postępu, przede wszystkim jeśli chodzi o stabilność publicznych systemów emerytalnych, a do pewnego stopnia również w odniesieniu do niektórych aspektów adekwatności i zapewniania dochodów minimalnych, zwłaszcza dla osób starszych. 9989/10 4 DG G 2B PL Ze sprawozdania na temat starzenia się społeczeństwa z 2009 r. wynika, że w perspektywie długoterminowej przyjęte reformy istotnie ograniczają wzrost przewidywanych wydatków publicznych na emerytury. Dlatego też mogą one bardzo poprawić zdolność systemów publicznych do dalszego stabilnego zapewniania adekwatnych świadczeń emerytalnych. Niemniej przewiduje się, że do 2060 r. wydatki publiczne na emerytury w UE wzrosną ogólnie o 2,5 punktu procentowego PKB, co jest równoznaczne ze średnim wzrostem wydatków publicznych na emerytury o 23%; w niektórych państwach członkowskich wzrost ten będzie jeszcze bardziej wyraźny. Poprawa stabilności w dużej mierze wynika z zacieśnienia relacji między składkami a świadczeniami przyszłych okresów, mechanizmami dostosowania aktuarialnego a zmianami zasad waloryzacji i indeksacji, co – jak wynika ze sprawozdania podgrupy ds. wskaźników Komitetu Ochrony Socjalnej (ISG-SPC) z grudnia 2009 r.1 – ma wpływ na redukcję zależnych od zarobków wskaźników zastępowania pokoleń w przypadku ludzi odchodzących na emeryturę w takim samym wieku, co dziś. Po wprowadzeniu wielu reform wyzwania związane z wypłacaniem emerytur ze środków publicznych coraz bardziej dotyczą osiągnięcia adekwatnego poziomu zastępowania pokoleń przy jednoczesnym zagwarantowaniu stabilności. Reformy systemów publicznych zwykle obejmują środki zwiększające wskaźniki zastępowania pokoleń poprzez wydłużenie okresu aktywności zawodowej, a w kilku państwach członkowskich nowe lub rozszerzone uzupełniające systemy emerytalne otworzyły wielu osobom dodatkowe możliwości kompensowania redukcji świadczeń ze środków publicznych poprzez zwiększenie oszczędności i gromadzenie dodatkowych uprawnień. Wiele reform doprowadziło do poszerzenia zakresu (np. włączenie rolników, osób prowadzących działalność na własny rachunek, kobiet o niskich uprawnieniach itd.) i lepszego dopasowania do ról związanych z płcią (np. zaliczanie lat opieki) oraz do zmian na rynku pracy, ale niektóre problemy wciąż czekają na rozwiązanie (np. nietypowy przebieg kariery zawodowej i kontrakty krótkoterminowe). W wielu państwach członkowskich zmiana podstawy naliczania z najlepszych lat na średnią z przebiegu kariery wzmocniła wewnątrzpokoleniową sprawiedliwość i stabilność systemów emerytalnych zależnych od zarobków. Przyjęte zmiany dotyczyły również obecnie wypłacanych emerytur. Kilka reform doprowadziło do wzrostu emerytur minimalnych i dodatkowych świadczeń. 1 Więcej szczegółowych informacji, zob. sprawozdanie „Updates of current and prospective theoretical pension replacement rates 2006–2046” http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=752&newsId=551&furtherNews=yes 9989/10 5 DG G 2B PL Wydłużenie okresów wysokiego popytu na rynku pracy i zmiany cech osób w wieku 55–59 lat – wzmocnione przez ograniczenie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę i wzmocnienie zachęt do pracy – doprowadziły do podwyższenia wskaźnika zatrudnienia starszych pracowników, a tym samym do odwrócenia utrzymujących się od dawna tendencji do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. (3) Pomimo postępów, w niektórych państwach członkowskich UE przystosowanie systemów emerytalnych do oczekiwanych zmian demograficznych wciąż jest jak najbardziej realnym wyzwaniem. W kilku krajach potrzebne będą dodatkowe reformy polityki emerytalnej. Ponadto wiele wskazuje na to, że trwające reformy mogą nieść za sobą istotne ryzyko zarówno pod względem adekwatności, jak i stabilności. Zmiany w systemach emerytalnych będą wykazywały tendencję do uzależniania świadczeń od rozwoju rynków pracy i rynków finansowych, poważne ryzyko wiąże się więc z niewystarczającym wzrostem wskaźnika zatrudnienia lub niespełniającymi oczekiwań wynikami rynków kapitałowych. Konsolidacja budżetowa, która po kryzysie gospodarczym stała się bardziej pilna, jest niezbędna w celu redukcji długu publicznego i wsparcia finansowania przyszłego wzrostu wydatków publicznych na emerytury. W wyniku reform systemy emerytalne w wielu państwach członkowskich przekształciły się z systemów w większości jednopoziomowych w prawdziwie wielopoziomowe. W większości państw członkowskich znakomita część emerytur wypłacana jest w ramach publicznych systemów repartycyjnych. Jako że wzrasta rola emerytur kapitałowych i składkowych, a publiczne emerytury coraz częściej opierają się na składkach zależnych od zarobków z całego życia, adekwatność przyszłej emerytury będzie coraz częściej zależeć od dobrych wyników gospodarczych, oferowanych przez rynek pracy szans na dłuższe i bardziej ciągłe okresy opłacania składek w trakcie kariery zawodowej, wzmocnienia relacji między składkami a świadczeniami z systemów emerytalnych oraz połączenia bezpieczeństwa i odpowiedniego poziomu obrotów na rynkach finansowych. Ponadto nadal utrzymują się pewne istotne rodzaje ryzyka. W niektórych państwach członkowskich potrzebne będą dodatkowe reformy polityki emerytalnej, uwzględniające skalę przyszłych zmian demograficznych. W kilku krajach, gdzie proces reformy emerytalnej nie został dostatecznie rozwinięty, istnieje pilna potrzeba przeglądu „przyrzeczenia emerytury”, uwzględniającego wsparcie, jakiego można oczekiwać od pozostałych gałęzi gospodarki. W innych krajach mogą być potrzebne dodatkowe środki, aby zagwarantować trwały sukces reform już wdrożonych. 9989/10 6 DG G 2B PL B – POZOSTAŁE RODZAJE RYZYKA POGORSZONE PRZEZ KRYZYS GOSPODARCZY (4) Kryzys pogorszył obawy co do stabilności i adekwatności systemów emerytalnych każdego rodzaju. Niższe perspektywy wzrostu oraz wzrost deficytu i zadłużenia odbiły się na stabilności. Co do adekwatności, dzisiejsi emeryci zostali ogólnie dobrze ochronieni przed kryzysem, ale okresy bezrobocia, niższe składki i słabsze obroty na rynkach finansowych mogą się odbić na emeryturach. Kryzys wpłynął na obecnie aktywną populację, a tym samym na nabywanie uprawnień emerytalnych, zwłaszcza przez młodsze pokolenia. Dzięki bezpiecznym dochodom z emerytur publicznych, którym pozwolono na odegranie roli czynników automatycznie stabilizujących, obecni emeryci jak na razie należą do grupy populacji najmniej odczuwającej skutki kryzysu. Z pewnymi wyjątkami świadczenia z systemów kapitałowych nadal odgrywają jedynie marginalną rolę w obecnych emeryturach Europejczyków i tylko nieliczne państwa członkowskie, borykające się z bardzo poważnymi problemami budżetu publicznego, musiały dostosować płatności z tytułu emerytur publicznych. W kilku państwach członkowskich znaczenie systemów kapitałowych dla wypłacania świadczeń wzrośnie w przyszłości. Kryzys mocno zredukował wartość rynkową aktywów funduszy emerytalnych, a to pociągnęło za sobą znaczne pogorszenie finansów publicznych, które w różnym stopniu oddziałuje na wydatki publiczne związane z zapewnianiem emerytur. Po gwałtownym spadku cen na rynkach finansowych w 2008 r. wiele funduszy emerytalnych zdołało w pewnym stopniu odbudować straty w 2009 r.2 i na początku 2010 r. Należy to rozpatrywać w kontekście skali pogorszenia sytuacji budżetowej w wyniku kryzysu, która – wyrażona w kategoriach zadłużenia – reprezentuje prawie 20% PKB, znacznie ograniczając możliwość zapewnienia emerytur publicznych. W połączeniu z wcześniejszymi słabościami i nierównowagą oznacza to, że w przyszłości wystąpić może niespotykana dotąd konieczność skoordynowanej konsolidacji budżetowej. 2 Zob. sprawozdanie OECD temat systemów emerytalnych „Pension Markets in Focus”, październik 2009 r., wyd. 6. 9989/10 7 DG G 2B PL (5) Kryzys uwypuklił potrzebę przeglądu stopnia narażenia rynku finansowego i sposobu dzielenia ryzyka w emeryturach kapitałowych. Obserwowane w niektórych państwach członkowskich tendencje do większego sprywatyzowania sektora emerytur kapitałowych mogą pomóc w redukcji wyraźnych publicznych zobowiązań finansowych, ale tworzą również nowe wyzwania i postacie ryzyka. Zróżnicowane możliwości przetrwania obecnego kryzysu przez systemy kapitałowe wykazały, że różnice w planowaniu, regulowaniu i strategii inwestycyjnej mają znaczenie. Zagwarantowanie osobom oszczędzającym na emeryturę i podmiotom wypłacającym emerytury lepszej równowagi między ryzykiem, bezpieczeństwem a dochodami będzie kluczem do wzmocnienia zaufania publicznego do emerytur kapitałowych i zagwarantowania ich wkładu na rzecz adekwatności dochodów na emeryturze. C – POWIĘKSZENIE WYZWAŃ I POGORSZENIE PERSPEKTYW (6) Adekwatność i stabilność to dwie strony tego samego medalu. Ludzie muszą pracować więcej i dłużej, aby zagwarantować obie powyższe cechy3. Nie ma rozwiązania kwestii emerytur, które zadowalałoby wszystkich: każdy system ma swoje wady i zalety i wszystkie muszą się dostosować do długoterminowych tendencji demograficznych i gospodarczych. Wyzwaniem dla decydentów jest osiągnięcie odpowiedniej równowagi między stabilnością a adekwatnością. Będzie to trudniejsze i pilniejsze ze względu na kryzys i potencjalne spowolnienie wzrostu gospodarczego. Dlatego też konieczne jest pogłębienie wiedzy na temat dostępnych dróg pozyskiwania adekwatnego dochodu na emeryturze. Przejrzystość i odpowiednie informowanie są konieczne, aby zdobyć zaufanie publiczne i kierować zachowaniami. Do zapewnienia pełnej równowagi między adekwatnością a stabilnością systemów emerytalnych potrzeba będzie poprawić koordynację pracy na poziomie UE w zakresie pomiarów i danych. Nadal obowiązują ogólne ramy uzgodnione na posiedzeniu Rady Europejskiej w Sztokholmie w celu stawienia czoła wyzwaniom wynikającym ze starzenia się populacji, a więc strategia obejmująca trzy filary: (i) szybką redukcję zadłużenia; (ii) zwiększenie wskaźników zatrudnienia i wydajności; oraz (iii) zreformowanie systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej; niezbędne jest rozwijanie każdego z tych trzech filarów. 3 Osoby o złym stanie zdrowia mogą wymagać szczególnej uwagi. 9989/10 8 DG G 2B PL Niemniej w niektórych krajach kryzys zwiększył pilność zmodernizowania polityk emerytalnych przy użyciu podejścia holistycznego. Konsolidacja budżetowa i osiągnięcie średnioterminowych celów budżetowych jest konieczne do redukcji długu publicznego i wsparcia finansowania przyszłego wzrostu wydatków publicznych na emerytury. Kryzys odbije się na wszystkich rodzajach systemów emerytalnych. Ujawnił on słabości pewnych aspektów zreformowanych systemów, którym trzeba będzie zaradzić, a zwłaszcza rolę systemów kapitałowych i interakcję między filarem publicznym a prywatnym. Kryzys uwypuklił również fakt, że wzrost gospodarczy, zatrudnienie i dobra regulacja solidarności i sprawiedliwości między- i wewnątrzpokoleniowej na rynkach finansowych to wzajemnie powiązane kluczowe elementy polityki emerytalnej. są potrzebne Do dobrej pracy systemów emerytalnych konieczna jest stabilność makroekonomiczna i dobrze funkcjonujące rynki pracy i rynki finansowe. Znaczne korzyści mogłaby też przynieść redukcja bezrobocia strukturalnego. Bez dłuższej pracy trudno będzie osiągnąć równowagę między adekwatnością a stabilnością. W wielu przypadkach reformy emerytalne same w sobie mogłyby redukować roczne wskaźniki zastępowania pokoleń, chyba że ludzie będą pracować więcej i dłużej. Należy uświadomić im możliwości podniesienia dochodów na emeryturze za pomocą gromadzenia dodatkowych świadczeń emerytalnych i dodatkowych uprawnień, przy zachowaniu dostępu do odpowiednich informacji na temat różnych powiązanych rodzajów ryzyka. Kryzys wzmógł potrzebę zapewnienia stabilności przez decydentów poprzez zapewnianie przejrzystych informacji na temat polityki emerytalnej oraz obecnych i przyszłych dróg dostępu do dochodów na emeryturze w przyszłości, a także potrzebę zapewnienia doradztwa, aby umożliwić ludziom zmianę ich zachowania. (7) Poprawa wskaźnika zatrudnienia w ciągu ostatnich dziesięciu lat może być zagrożona i nadal istnieje istotne zapotrzebowanie na postęp. Perspektywy wzrostu, odpowiednie zachęty do pracy, otwarty rynek pracy i wzrost faktycznego wieku emerytalnego są potrzebne, aby umożliwić większej liczbie osób pracowanie więcej i dłużej. 9989/10 9 DG G 2B PL Jedynie około 40 % ludzi w wieku 60 lat nadal pracuje, a wskaźnik zatrudnienia kobiet jest wciąż nieporównanie niższy od wskaźnika zatrudnienia mężczyzn. Stanowi to ogromny niewykorzystany potencjał, dlatego zwiększenie ogólnego wskaźnika zatrudnienia dla wszystkich, a zwłaszcza starszych pracowników i kobiet, a co za tym idzie, podwyższenie faktycznego wieku emerytalnego, będzie kluczowym celem strategicznym dla państw członkowskich UE. W tym kontekście należy w pełni wykorzystać pozytywne aspekty migracji. W związku z ciągłym wydłużaniem się średniego trwania życia, osiągnięcie niezbędnego wydłużenia okresu aktywności zawodowej będzie trudne, ponieważ dopasowania wymagać będą również zarządzanie wiekiem w miejscach pracy i na rynkach pracy oraz oczekiwania i zachowania pracowników. System podatków/świadczeń i wynagrodzeń może zapewnić bodźce finansowe, zachęcające do przedłużania aktywności zawodowej i budowania własnego kapitału ludzkiego. Konieczna jest także polityka zwalczania dyskryminacji ze względu na wiek i promowania uczenia się przez całe życie, elastyczne drogi przechodzenia na emeryturę i możliwości zdrowej pracy dla starszych pracowników. Poza środkami dotyczącymi systemów emerytalnych władze muszą promować możliwości pracowania więcej i dłużej oraz możliwości dalszego rozwoju dodatkowych źródeł dochodu. Dostęp do systemów emerytalnych, które są zrozumiałe, tanie i dopasowane do współczesnych miejsc pracy, jest konieczny, aby zaradzić zmianom związanym z wiekiem. Ważne będzie zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron (np. partnerów społecznych) w dążenie do osiągnięcia tego celu. 9989/10 10 DG G 2B PL