Pomoc Publiczna a rozwój firmy Szanse i zagrożenia

Pomoc publiczna
a rozwój firmy
Szanse i zagrożenia
Jerzy Choroszczak
Marek Mikule
ISBN: 978-83-7561-187-8
format 165/235, oprawa miękka
liczba stron: 192
cena: 29,90 zł
Sposoby zewnętrznego wsparcia twojej działalności gospodarczej.
Książka poświęcona roli pomocy publicznej w osiąganiu przewagi konkurencyjnej na rynku. Jest to temat szczególnie ważny i aktualny z racji wielu realizowanych obecnie programów wspieranych pomocą publiczną. Autorzy przedstawiają możliwości, jakie dają przedsiębiorcom środki pomocy publicznej w różnych
dziedzinach. Charakteryzują szczegółowo:
• rodzaje, formy i zasady udzielania pomocy publicznej,
• aktualne programy pomocowe, z których można skorzystać, jak również mechanizmy przyznawania pomocy publicznej oraz sposoby jej obliczania.
• konkretne obszary działalności gospodarczej, w których pomoc publiczna
może być użytecznym narzędziem wspierającym szybszy rozwój przedsiębiorstwa.
Książka adresowana jest głównie do praktyków – przedsiębiorców, którzy szukają sposobów zewnętrznego wsparcia swojej działalności gospodarczej, może
również zainteresować podmioty udzielające pomocy publicznej i nadzorujące
rezultaty wydatkowania środków, a także studentów kierunków biznesowych,
uczelni ekonomicznych i technicznych.
www.poltext.pl
Pomoc publiczna a rozwój firmy
3PISTREyCI
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Rozdział 1
Pojęcie pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. Istota pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. Rodzaje pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.1. Pomoc regionalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.2. Pomoc horyzontalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.3. Pomoc sektorowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Formy pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4. Pomoc publiczna dla przedsiębiorców a programy operacyjne . . . . . . . .
1.5. Wspólnotowe zasady i procedura udzielania pomocy publicznej . . . . . .
1.5.1. Zasady udzielania pomocy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5.2. Procedura przyznawania pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . .
11
11
15
15
20
37
38
41
43
43
45
Rozdział 2
Wykorzystanie pomocy publicznej w rozwijaniu zdolności
konkurencyjnych przedsiębiorstwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Pomoc publiczna a zmiany organizacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Pomoc publiczna a cykl rozwoju organizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Strategiczny wymiar pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49
49
55
60
Rozdział 3
Zasady ubiegania się o pomoc publiczną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.1. Przygotowanie wniosku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Zasady ubiegania się o pomoc publiczną przyznawaną w ramach
wybranych programów pomocowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
www.poltext.pl
71
71
71
90
Pomoc publiczna a rozwój firmy
3.3.1. Prace interwencyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
3.3.2. Wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy dla skierowanego
bezrobotnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
3.3.3. Rekompensata podwyższonych kosztów zatrudnienia osób
niepełnosprawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3.3.4. Program pomocy dla małych i średnich przedsiębiorców w zakresie
ulg podatkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
3.3.5. Pożyczki na innowacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
3.4. Ubieganie się o pomoc publiczną przyznawaną na podstawie programów
operacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.4.1. Zasady ubiegania się o pomoc publiczną przyznawaną w ramach
regionalnego programu operacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.4.2. Zasady ubiegania się o pomoc publiczną przyznawaną w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
3.4.3. Zasady ubiegania się o pomoc publiczną przyznawaną w ramach
Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko . . . . . . . . . . 107
3.4.4. Zasady ubiegania się o pomoc publiczną przyznawaną w ramach
Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka . . . . . . . . . . . 114
Rozdział 4
Pomoc publiczna w Polsce i Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. Charakterystyka pomocy publicznej udzielanej w krajach
Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2. Pomoc publiczna w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. Kierunki udzielania pomocy publicznej w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1. Ogólna charakterystyka pomocy publicznej w latach 2007–2013
4.3.2. Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka . . . . . . . . . . . . . .
4.3.3. Program Operacyjny Kapitał Ludzki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.4. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko . . . . . . . . . . . .
4.3.5. Regionalne Programy Operacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.6. Pomoc publiczna niezwiązana z programami operacyjnymi . . . .
127
127
132
138
138
141
142
142
143
144
Wnioski końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Załączniki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
www.poltext.pl
Pomoc publiczna a rozwój firmy
2OZDZIA
0OJÇCIEPOMOCYPUBLICZNEJ
)STOTAPOMOCYPUBLICZNEJ
Pojęcie pomocy publicznej jest bardzo różnie rozumiane, co odzwierciedla bogactwo form, w jakich może być stosowana pomoc.
Najczęściej przez pojęcie pomocy publicznej rozumie się selektywne przysporzenie korzyści finansowych przedsiębiorcy, czemu musi odpowiadać jednocześnie
powstanie obciążenia finansowego po stronie finansów publicznych.
Obciążenie to może występować w postaci bądź wydatkowania środków na rzecz
przedsiębiorcy, bądź pomniejszenia należnych świadczeń z jego strony na rzecz
finansów publicznych. W przypadku tak scharakteryzowanej pomocy publicznej
bardzo ważną rzeczą jest zbadanie źródeł finansowania podmiotu gospodarczego,
zbadanie, czy środki te pochodzą ze źródeł państwowych [Postuła, Werner 2006,
s. 49]. Sprawą drugorzędną jest natomiast, kto udziela takiej pomocy. Może to być
bezpośrednio państwo lub władze lokalne oraz inne podmioty dysponujące środkami publicznymi i powołane na drodze statutowej do wspierania przedsiębiorstw
w ich działalności gospodarczej.
Drugą z głównych cech charakterystycznych dla pomocy publicznej jest jej selektywny charakter. Cecha ta polega na przyznawaniu pomocy niektórym tylko
przedsiębiorcom, co tworzy preferencyjne warunki dla jednych przedsiębiorstw
kosztem innych i tym samym zniekształca zasady konkurowania na rynku. Selektywność pomocy publicznej może mieć swoje źródło w przynależności przedsiębiorcy do określonego sektora (selektywność sektorowa), prowadzenia działalności
na określonym terytorium (selektywność regionalna) czy ze względu na realizację
takich horyzontalnych celów, jak: ratowanie i restrukturyzacja, badania i rozwój,
zatrudnienie, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, ochrona środowiska oraz
szkolenia (selektywność horyzontalna) [Barcz 2003, s. 273].
www.poltext.pl
Pomoc publiczna a rozwój firmy
Selektywność pomocy publicznej oznacza zróżnicowanie sytuacji rynkowej przedsiębiorstw poprzez przyznanie określonych korzyści niektórym tylko przedsiębiorcom z jednoczesnym wyłączeniem takiej możliwości wobec
innych podmiotów. Oczywiście to swoiste uprzywilejowanie ma charakter jedynie czasowy [Gotz 2000, s. 947]. Pomoc publiczna nie może trwale wyłączać
działania konkurencji na rynku, może jedynie tworzyć czasowo w danym okresie uprzywilejowaną pozycję niektórym przedsiębiorstwom w celu rozwiązania
ich konkretnych problemów. Uprzywilejowanie to ma służyć uzdrowieniu sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa, a nie sztucznemu podtrzymywaniu jego
istnienia na rynku.
Selektywny charakter pomocy publicznej wyłącza uznanie za taką pomoc ogólnych
rozwiązań systemowych, właściwych dla każdego systemu prawa, powodujących
zwolnienia przedsiębiorców z określonych obowiązków finansowych wobec państwa. Jeżeli z takich środków mogą skorzystać w równym stopniu wszyscy przedsiębiorcy na takich samych zasadach, to nie jest to pomoc publiczna. Takie środki de facto nie dają żadnych przywilejów określonym sektorom czy konkretnym
przedsiębiorstwom [Modzelewska-Wąchal 2003, s. 14]. Przykładem tego może być
chociażby ogólne obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne, zmiany stóp procentowych czy nieodpłatne dokształcanie zawodowe przeznaczone dla wszystkich
osób starających się o pracę.
Beneficjantami tak rozumianej pomocy publicznej są przedsiębiorstwa zarówno
prywatne, jak i publiczne, bez względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej i formę prawną.
Wspólnotowe regulacje prawne dotyczące pomocy publicznej stanowią część prawa konkurencji, gdyż przyczyniają się do tworzenia mechanizmów chroniących
swobodną konkurencję na jednolitym rynku wewnętrznym. Tworzenie takich mechanizmów ochronnych należy do najważniejszych zadań Wspólnoty, co zostało
dobitnie potwierdzone w art. 3 ust. 1 lit. g Traktatu Wspólnot Europejskich (TWE)
stanowiącym, iż jej działania obejmują w szczególności tworzenie systemu będącego
gwarantem niezakłócania konkurencji w ramach rynku wewnętrznego.
W ramach tego systemu tworzone są mechanizmy, które zabezpieczają przed wyłączeniem, ograniczeniem lub naruszeniem konkurencji na rynku unijnym ze strony
państw członkowskich, udzielających pomocy publicznej krajowym przedsiębiorstwom. Pomoc taka może mieć negatywny wpływ zarówno na wymianę handlową
między państwami członkowskimi na wspólnym rynku unijnym, jak i na konkurencję na rynku krajowym. Dlatego udzielanie takiego wsparcia musi być poddane
szczegółowym regulacjom prawnym na poziomie prawa wspólnotowego, zapewniającego stosowanie jednolitych zasad dotyczących pomocy publicznej dla wszystkich
państw członkowskich.
Tak umiejscowione prawo pomocy publicznej obejmuje swym zasięgiem zespół
norm materialnych i proceduralnych regulujących szczegółowo zasady i warunki
www.poltext.pl
Pomoc publiczna a rozwój firmy
przyznawania oraz monitorowania pomocy dla podmiotów gospodarczych, pochodzącej ze środków państwa członkowskiego.
Przystępując do analizy regulacji unijnych dotyczących prawa pomocy publicznej,
należy we wstępie zaznaczyć, iż w prawie wspólnotowym brak jest jednej, legalnej
definicji pomocy publicznej. Artykuł 87 TWE enigmatycznie i dosyć ogólnie wskazuje jedynie, że „ (...) wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie
lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub
grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom
lub produkcji niektórych towarów, jest nie do pogodzenia ze wspólnym rynkiem
w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Głównym celem cytowanego artykułu jest zabezpieczenie handlu w ramach
jednolitego rynku wewnętrznego przed zakłóceniami, których źródłem mogą być
korzyści udzielane w postaci środków publicznych. To implikuje fakt, iż przy charakteryzowaniu pomocy publicznej bierze się przede wszystkim pod uwagę skutek,
jaki ona wywołuje dla konkurencji na wspólnym rynku, a nie formy, które mogą być
dowolne, czy cele, jakie osiąga się przy wykorzystaniu pomocy publicznej [orzeczenie ETS w sprawie nr 310/85: Deufil GmbH & Co. KG v Commision, European
Court Reports 901, 1987].
Ogólne, negatywne zdefiniowanie pomocy publicznej jest posunięciem w prawie
wspólnotowym celowym i zamierzonym [Poradowski 2004, s. 325]. Ciągłe zmiany
i ewoluowanie procesów gospodarczych, warunków rynkowych, w jakich funkcjonuje współczesne przedsiębiorstwo, a także różnorodność i swoista „pomysłowość”
państw członkowskich w tworzeniu nowych form wspierania krajowych firm, to
wszystko sprawia, iż niezwykle trudne byłoby opracowanie w miarę precyzyjne
i dokładne jednej definicji pomocy publicznej. Komisja przy badaniu konkretnej
sprawy jest zobligowana do precyzyjnego określania charakteru pomocy publicznej
na podstawie ogólnych znamion wyznaczonych art. 87 TWE. Na przykład definicja
pomocy dla przemysłu górnictwa węgla kamiennego opracowana przez Komisję
Europejską brzmiała „(...) wszelkie środki pośrednie lub bezpośrednie lub wsparcie
ze strony władz państwowych w odniesieniu do produkcji, sprzedaży lub eksportu,
nawet jeśli nie odnosi to skutku dla budżetu państwa, jeżeli powoduje to przewagę
ekonomiczną przedsiębiorstwa węglowego przez redukcję kosztów, ponoszonych
w normalnej jego działalności. Pomoc ta obejmuje również środki finansowe przyznawane przedsiębiorstwu węglowemu, których zaangażowanie przekracza normalne ryzyko kapitałowe określone standardami praktyki rynkowo-ekonomicznej”
[Decyzja nr 2064/86/ECSC]. Definicja ta szczegółowo zakreśla charakter pomocy
przyznawanej sektorowi górniczemu, akcentując zwłaszcza skutek, jaki może ona
powodować.
Przedstawienie jedynie w zarysie cech pomocy publicznej nie obejmuje oczywiście
pomocy udzielanej ze środków wspólnotowych. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, pomoc wspólnotowa, nawet gdy jest rozdzielana
www.poltext.pl
Pomoc publiczna a rozwój firmy
za pośrednictwem państwa członkowskiego, nie podlega ocenie z punktu widzenia
art. 87–89 TWE, gdyż przepisy te odnoszą się jedynie do pomocy udzielanej ze środków państwa członkowskiego [orzeczenie ETS w sprawach 213–215/81 dotyczących
Norddeutsches Vieh i Fleishkontrol v Balm. Zb. orz.1982, s. 3583].
Ogólny, sformułowany w art. 87 TWE, zakaz udzielania pomocy publicznej nie ma
charakteru bezwzględnego. Analizując treść art. 87, można ogólnie stwierdzić, iż
zakazana jest jedynie pomoc, która zakłóca konkurencję i jest nie do pogodzenia
ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Nie będzie wpływać na handel między państwami
członkowskimi i nie będzie zakłócać konkurencji pomoc przyznawana w stosunkowo małych ilościach, pomoc bagatelna, o charakterze de minimis, czyli pomoc
przyznana przedsiębiorcy w wysokości nieprzekraczającej 200 000 euro w okresie
trzech ostatnich lat [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 r.
w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis]. Z pomocy tej
nie mogą korzystać przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej i może być ona udzielana tylko w przypadku tzw. przejrzystych form pomocy.
Pomoc taka nie spełnia wszystkich przesłanek pomocy publicznej w świetle art. 87
TWE i nie musi być notyfikowana Komisji Europejskiej zgodnie z art. 88 TWE.
Celem wprowadzenia konstrukcji de minimis była konieczność ograniczenie liczby
spraw Komisji Europejskiej, aby mogła się skoncentrować wyłącznie na sprawach
istotnych z punktu widzenia naruszania konkurencji na wspólnym rynku.
Wychodząc od ogólnego zakazu udzielania pomocy publicznej, prawo wspólnotowe
uznaje jednak za zgodną ze wspólnym rynkiem i dopuszczalną pomoc udzielaną
w pewnych wyjątkowych okolicznościach,
w ten sposób konstrukcję tzw.
Zachęcamy dotworząc
lektury!
warunkowej dopuszczalności pomocy publicznej [Pełka, Stasiak 2002, s. 29]. Okoliczności te dotyczą tylko takich sytuacji, w których konkurencja w rezultacie może
na tym w dłuższym okresie zyskać, a pozytywne skutki udzielenia takiej pomocy
są większe niż spowodowane przez nią negatywne konsekwencje w dziedzinie warunków konkurowania. Te wyjątkowe okoliczności mogą mieć charakter zarówno
zwolnień automatycznych, obligatoryjnych, gdzie pomoc uznaje się za dopuszczalną
z mocy samego prawa (ex lege), jak i warunkowych, fakultatywnych, uzależnionych
od uznania jej za zgodną ze wspólnym rynkiem przez Komisję Europejską.
Zwolnieniami automatycznymi są: pomoc na wyrównywanie szkód spowodowanych przez klęski żywiołowe lub wyjątkowe okoliczności, pomoc natury socjalnej
przyznana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że nie dyskryminuje
ona miejsca pochodzenia produktu oraz pomoc przyznawana dla wschodnich landów Republiki Federalnej Niemiec, w zakresie niezbędnym do wyrównywania
strat gospodarczych spowodowanych przez podział Niemiec. Katalog tej pomocy
ma charakter zamknięty.
Zwolnienia warunkowe od zakazu stosowania pomocy państwowej zakłócającej
konkurencję na wspólnym rynku to:
www.poltext.pl