POLSKIE FINANSE PUBLICZNE – STAN I PERSPEKTYWA

Transkrypt

KANCELARIA PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
POLSKIE FINANSE PUBLICZNE
– STAN I PERSPEKTYWA
RAPORT Z DRUGIEGO POSIEDZENIA
NARODOWEJ RADY ROZWOJU
KANCELARIA PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
POLSKIE FINANSE PUBLICZNE
– STAN I PERSPEKTYWA
RAPORT Z DRUGIEGO POSIEDZENIA
NARODOWEJ RADY ROZWOJU
WARSZAWA 2010
ZESPÓŁ REDAKCYJNY:
Elżbieta Mączyńska – redaktor prowadzący
Jerzy Osiatyński – redaktor prowadzący
Andrzej Koźmiński
WSPÓŁPRACA I KOORDYNACJA:
Danuta Kazimiera Wawrzynkiewicz
Przemysław Bryksa
Agnieszka Nowakowska
Łukasz Gralak
KOREKTA:
Zofia Wieluńska
GRAFIKA I SKŁAD:
Mariusz Sidor
WYDAWCA:
Kancelaria Prezydenta RP
Warszawa 2010
ISBN 978-83-931191-2-7
SPIS TREŚCI
1. Wprowadzenie
1.1
Słowo wstępne ................................................................................................................ 15
2. Debata
Przemówienie Lecha Kaczyńskiego, Prezydenta RP, otwierające
posiedzenie ........................................................................................................................ 25
2.2
Synteza debaty. Wnioski i rekomendacje – Jerzy Osiatyński ................................. 28
2.3
Referaty
2.3.1
Statystyka budżetu państwa i długu publicznego
– Grażyna Ancyparowicz................................................................................. 46
2.3.2
Finanse publiczne. Kwestia pozycji państwa i perspektyw rozwoju
gospodarki – Jerzy Żyżyński ........................................................................... 77
2.3.3
Czy polski sektor finansów publicznych jest w kryzysie?
– Mirosław Gronicki........................................................................................104
2.4
Wypowiedź Lecha Kaczyńskiego, Prezydenta RP, otwierająca dyskusję .........116
2.5
Wypowiedź Jana Vincenta-Rostowskiego, Ministra Finansów............................119
2.6
Pierwszy pakiet reform dla konsolidacji finansów publicznych
– propozycje dla Prezydenta RP – Ministerstwo Finansów .................................121
2.7
Finanse publiczne. Podstawy i kierunki debaty – Elżbieta Mączyńska ..............139
2.8
Zapis dyskusji
Lech Kaczyński, Prezydent RP .....................................................................149
2.8.2
Marek Nawara, marszałek województwa małopolskiego .......................151
2.8.3
Ryszard Bugaj, Doradca Prezydenta RP .....................................................154
2.8.4
Kazimierz Frieske, Uniwersytet Warszawski .............................................156
2.8.5
Tadeusz Markowski, Uniwersytet Łódzki...................................................157
2.8.6
Elżbieta Mączyńska, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne,
Szkoła Główna Handlowa .............................................................................159
2.8.7
Andrzej Sadowski, Centrum im. Adama Smitha.......................................162
2.8.8
Józefina Hrynkiewicz, Uniwersytet Warszawski .......................................163
2.8.9
Mirosław Pietrewicz, Szkoła Główna Handlowa .....................................165
2.8.10 Witold Modzelewski, Uniwersytet Warszawski .........................................167
2.8.11 Jan Wojtyła, Akademia Ekonomiczna w Katowicach .............................169
5
SPIS TREŚCI
2.8.1
2.1
2.8.12 Jerzy Osiatyński, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN .........................172
2.8.13 Lech Kaczyński, Prezydent RP .....................................................................175
2.8.14 Jolanta Szołno-Koguc, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej ............175
2.8.15 Krzysztof Opolski, Uniwersytet Warszawski ............................................178
2.8.16 Janusz Steinhoff, Krajowa Izba Gospodarcza ..........................................179
2.8.17 Jan Vincent-Rostowski, Minister Finansów ...............................................181
2.8.18 Piotr Gliński, Instytut Filozofii i Socjologii PAN .....................................184
2.8.19 Stanisława Golinowska, Uniwersytet Jagielloński .....................................186
2.8.20 Paweł Szałamacha, Instytut Sobieskiego.....................................................188
2.8.21 Cezary Wójcik, Szkoła Główna Handlowa ...............................................190
2.8.22 Stanisław Gomułka, Business Centre Club ...............................................191
2.8.23 Henryka Bochniarz, Polska Konfederacja Pracodawców
Prywatnych „Lewiatan”...................................................................................193
2.8.24 Lech Kaczyński, Prezydent RP .....................................................................195
2.9
6
Indywidualne materiały uczestników debaty
2.9.1
Związek kryzysu subprime z kursem złotego i finansami sektora
rządowego – Grażyna Ancyparowicz ..........................................................200
2.9.2
Polskie finanse publiczne – stan i perspektywa – Grzegorz Bierecki...207
2.9.3
O sanacji finansów publicznych – Ryszard Bugaj.....................................217
2.9.4
Polskie finanse publiczne – stan i perspektywa do 2012 r. w świetle
Programu konwergencji. Aktualizacja 2009 – Stanisław Gomułka ......220
2.9.5
List do Prezydenta RP – Tomasz Gruszecki .............................................230
2.9.6
Kilka refleksji o kryzysie systemu podatkowego
– Witold Modzelewski .....................................................................................234
2.9.7
Zagrożenia we wpływach podatkowych. Kilka uwag – Irena Ożóg ....242
SPIS TREŚCI
2.10 Wybrane dane statystyczne dotyczące finansów publicznych ..............................249
3. Materiały dodatkowe
3.1
Lista członków Narodowej Rady Rozwoju ..............................................................259
3.2
Lista gości obecnych na drugim posiedzeniu NRR ................................................260
3.3
Materiały prasowe
3.3.1
Nikt nie chce pokrywać kosztów sanacji – Jacek Zalewski,
Puls Biznesu, 3 marca 2010 ...........................................................................262
3.3.2
Prezydent kręci nosem, rząd nie zrezygnuje – Piotr Skwirowski,
Gazeta Wyborcza, 4 marca 2010 .................................................................263
Trudno liczyć na miliardy z reform Rostowskiego,
Money.pl, 4 marca 2010 ..................................................................................266
3.3.4
Boże, ratuj podatników! – Piotr Skwirowski, Gazeta Wyborcza,
8 marca 2010 ......................................................................................................273
3.3.5
Ustawki z lasem w tle – Jacek Sroka, Rzeczpospolita,
9 marca 2010 ......................................................................................................276
3.3.6
Bieda z nierównością – ze Stanisławą Golinowską rozmawia
Ryszard Holzer, Tygodnik Powszechny, 16 maja 2010...........................278
3.3.7
Wyzwania polityki fiskalnej – Jerzy Osiatyński, Rzeczpospolita,
21 maja 2010 ......................................................................................................286
Niezrealizowane plany
3.4.1
Narodowa Rada Rozwoju. Posiedzenie dotyczące ochrony
zdrowia – Tomasz Zdrojewski, Oktawian Kuc.........................................292
3.4.2
Plany dotyczące dalszej debaty o finansach publicznych –
Jerzy Osiatyński .................................................................................................300
3.4.3
Niezrealizowane plany i spuścizna – Przemysław Bryksa.......................301
4. O tych, którzy odeszli…
4.1
Przemówienie Macieja Łopińskiego ...........................................................................307
4.2
Przemówienie Janusza Śniadka....................................................................................309
4.3
Wspomnienia o Lechu Kaczyńskim, Prezydencie RP
Sprawne państwo, solidarność, modernizacja. Główne wyzwania
ekonomiczne Polski w ujęciu Prezydenta RP profesora
Lecha Kaczyńskiego – Adam Glapiński .....................................................311
4.3.2
Kapitał ludzki, nierówności społeczne, polska transformacja
w wypowiedziach Prezydenta Lecha Kaczyńskiego –
Andrzej Kaźmierczak .....................................................................................320
Minister Paweł Wypych. Skuteczna administracja. Państwo odpowiedzialne
społecznie – Ewa Leś ...................................................................................................327
7
SPIS TREŚCI
4.4
4.3.1
3.4
3.3.3
TABLE OF CONTENTS
1. Introduction
Foreword .................................................................................................................. 19
2. The Debate
2.1
Opening Address of Lech Kaczyński, the President of the Republic
of Poland ................................................................................................................... 25
2.2
Synthesis of the Debate, Conclusions and Recommendations –
Jerzy Osiatyński ........................................................................................................ 28
2.3
Papers
2.3.1
General Government Budget and Public Debt Statistics –
Grażyna Ancyparowicz ............................................................................. 46
2.3.2
Public Finances. The Position of the State and Prospects
of Economic Development – Jerzy Żyżyński....................................... 77
2.3.3
Is the Polish Public Finance Sector in a Crisis? –
Mirosław Gronicki .................................................................................... 104
Introduction to the Discussion by Lech Kaczyński, the President
of the Republic of Poland ..................................................................................... 116
2.5
Statement by Jan Vincent-Rostowski, the Finance Minister .......................... 119
2.6
The First Package of Reforms to Consolidate Public Finances –
Proposals of the Ministry of Finance for the President of the Republic
of Poland .................................................................................................................. 121
2.7
Public Finances. The Present Position and Questions for Debate –
Elżbieta Mączyńska ................................................................................................ 139
2.8
Transcript of the Discussion
2.8.1
Lech Kaczyński, the President of the Republic of Poland .............. 149
2.8.2
Marek Nawara, Małopolska Voivodeship Marshal ............................. 151
2.8.3
Ryszard Bugaj, Advisor to the President of the Republic
of Poland ..................................................................................................... 154
2.8.4
Kazimierz Frieske, Warsaw University ................................................. 156
9
TABLE OF CONTENTS
2.4
POLAND’S PUBLIC FINANCES - CONDITION AND PROSPECTS
1.1
2.8.5
Tadeusz Markowski, Łódź University ................................................... 157
2.8.6
Elżbieta Mączyńska, Polish Economic Society and Warsaw
School of Economics ............................................................................... 159
2.8.7
Andrzej Sadowski, the Adam Smith Center ......................................... 162
2.8.8
Józefina Hrynkiewicz, Warsaw University ............................................ 163
2.8.9
Mirosław Pietrewicz, Warsaw School of Economics ......................... 165
2.8.10 Witold Modzelewski, Warsaw University ............................................. 167
2.8.11 Jan Wojtyła, University of Economics in Katowice .......................... 169
2.8.12 Jerzy Osiatyński, Institute of Economic Sciences of the
Polish Academy of Sciences .................................................................... 172
2.8.13 Lech Kaczyński, the President of the Republic of Poland ................ 175
2.8.14 Jolanta Szołno-Koguc, the Maria Curie-Skłodowska University ..... 175
2.8.15 Krzysztof Opolski, Warsaw University ................................................. 178
2.8.16 Janusz Steinhoff, Polish Chamber of Commerce ............................... 179
2.8.17 Jan Vincent-Rostowski, the Finance Minister ..................................... 181
2.8.18 Piotr Gliński, Institute of Philosophy and Sociology
of the Polish Academy of Sciences ........................................................ 184
2.8.19 Stanisława Golinowska, the Jagiellonian University ........................... 186
2.8.20 Paweł Szałamacha, the Sobieski Institute ............................................. 188
2.8.21 Cezary Wójcik, Warsaw School of Economics ................................... 190
2.8.22 Stanisław Gomułka, Business Centre Club .......................................... 191
2.8.23 Henryka Bochniarz, "Lewiatan" the Polish Confederation
of Private Employers ................................................................................ 193
10
2.8.24 Lech Kaczyński, the President of the Republic of Poland ................ 195
2.9
Supplementary Contributions of the Debate’s Participants
TABLE OF CONTENTS
2.9.1
The Connection between the Subprime Crisis, the Rate of the
Zloty and Government Finances – Grażyna Ancyparowicz ............ 200
2.9.2
Polish Public Finances – Condition and Prospects
– Grzegorz Bierecki .................................................................................. 207
2.9.3
Reforming Public Finances – Ryszard Bugaj ....................................... 217
2.9.4
Polish Public Finances – Condition and Prospects until 2012
in Light of the Convergence Program. Update 2009 –
Stanisław Gomułka .................................................................................. 220
2.9.5
Letter to the President of the Republic of Poland
– Tomasz Gruszecki ................................................................................ 230
2.9.6
A Few Reflections on the Crisis of the Tax System
– Witold Modzelewski .............................................................................. 234
2.9.7
Some Comments on Tax Collection Challenges – Irena Ożóg ....... 242
2.10 Selected Statistical Data on Public Finances ..................................................... 249
3 Supplementary Materials
List of Members of the National Development Council ................................ 259
3.2
List of Guests Attending the Second Meeting of the National
Development Council ............................................................................................ 260
3.3
Press Materials
3.3.1
No One Wants to Pick Up the Bill for Sanation – Jacek
Zalewski, Puls Biznesu, March 3, 2010 ................................................. 262
3.3.2. The President Turns Up His Nose, the Government Persists
– Piotr Skwirowski, Gazeta Wyborcza, March 4, 2010 ...................... 263
3.3.3
Billions from Rostowski’s Reforms Not to Be Expected,
Money.pl, March 4, 2010 ......................................................................... 266
3.3.4. God Save the Taxpayer! Piotr Skwirowski,
Gazeta Wyborcza, March 8, 2010 .......................................................... 273
3.3.5
Arranged Fights With Forest in the Background – Jacek Sroka,
Rzeczpospolita, March 9, 2010 ............................................................... 276
3.3.6
Trouble with Inequality – Stanisława Golinowska Interviewed
by Ryszard Holzer, Tygodnik Powszechny, May 16, 2010 ............... 278
3.3.7
Fiscal Policy Challenges – Jerzy Osiatyński, Rzeczpospolita,
May 21, 2010 .............................................................................................. 286
3.4.1
The National Development Council. Meeting on Health Care
– Tomasz Zdrojewski, Oktawian Kuc .................................................. 292
3.4.2
Continuation of the Debate on Public Finances
– Jerzy Osiatyński ...................................................................................... 300
3.4.3
Plans that had to be Cancelled and Legacy
– Przemysław Bryksa ................................................................................ 301
11
TABLE OF CONTENTS
3.4 Plans that had to be Cancelled
3.1
4 Tributes To Those Who Are Gone…
12
4.1
Address by Maciej Łopiński ................................................................................. 307
4.2
Address by Janusz Śniadek ................................................................................... 309
4.3
In memoriam of Lech Kaczyński, the President of the Republic of
Poland
4.4
4.3.1
Efficient State, Solidarity and Modernization: Poland’s Main
Economic Challenges as Seen by the President of the Republic
of Poland – Adam Glapiński................................................................... 311
4.3.2
Human Capital, Social Inequalities and Polish Transformation
in President Lech Kaczyński’s Statements – Andrzej
Kaźmierczak ............................................................................................... 320
Minister Paweł Wypych. Effective Administration. A Socially
Responsible State – Ewa Leś ................................................................................ 327
TABLE OF CONTENTS
WPROWADZENIE
SŁOWO WSTĘPNE 1
1
Jest to łączne wprowadzenie do raportów z dwóch debat Narodowej Rady Rozwoju. Pierwsza odbyła się
7 stycznia 2010 r., a jej tematem były Problemy demograficzne Polski i ich skutki ekonomiczne. Druga
odbyła się 2 marca 2010 r. n.t. Polskie finanse publiczne – stan i perspektywa.
15
WPROWADZENIE
Powoływanie przez władze państwa gremiów doradczych stanowi pozytywną odpowiedź na pytanie, czy władze te uznają, że warto mieć tego typu
forum dyskusyjne i opiniotwórcze, które z udziałem przedstawicieli państwa
podejmuje tematy strategiczne. Odpowiedź na tak postawione pytanie ma
jednak zarazem charakter wyboru politycznego.
K
iedykolwiek władze państwowe powoływały ciała doradcze, zawsze budziło to, i do dziś budzi, rozmaite wątpliwości, kontrowersje i zastrzeżenia. Klasyk liberalnej szkoły ekonomii, Friedrich
von Hayek uważał, że doradzanie władzom państwowym ma sens tylko
wówczas, gdy równocześnie doradza się społeczeństwu. Podobny pogląd
reprezentował wybitny polski ekonomista Michał Kalecki. Nie ma jednak
wątpliwości co do tego, że zderzanie zróżnicowanych poglądów ekspertów,
w tym naukowców reprezentujących rozmaite szkoły i dyscypliny, z opiniami
polityków stwarza warunki obiektywizacji ocen dotyczących rozpatrywanych
kwestii, a tym samym może sprzyjać racjonalizacji decyzji podejmowanych na
różnych szczeblach władzy w państwie. Jednak warunkiem takiej racjonalizacji jest kierowanie się zasadą pluralizmu. Ważne jest zatem, aby do udziału
w tego typu gremiach doradczych zapraszani byli eksperci reprezentujący
różne kierunki myślenia i opcje teoretyczne, polityczne, a także instytucjonalne. Pluralistyczne zderzanie poglądów warunkuje celowość i efektywność
funkcjonowania ciał doradczych w otoczeniu struktur państwa, warunkując
zarazem obiektywizację sądów i opinii. Tylko bowiem przez wsłuchiwanie się
w poglądy innych można uzyskać – tak ważny w podejmowaniu decyzji –
obiektywizm ocen.
Kontrowersje dotyczące gremiów doradczych nie ominęły także Narodowej Rady Rozwoju. Kiedy w styczniu 2010 r. Lech Kaczyński, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, powoływał ją do życia, przez media przetoczyła się
debata, której osią było pytanie o doraźne cele polityczne Prezydenta. Na
marginesie tej debaty pozostawała troska Prezydenta RP o pomyślny rozwój
Polski oraz dobrostan jej obywateli. A temu właśnie podporządkowana była
idea powołania Narodowej Rady Rozwoju.
16
WPROWADZENIE
Decyzja o powołaniu NRR miała specjalny wymiar, zwłaszcza wobec
faktu, że w Polsce mamy do czynienia z niebezpiecznym zaniedbywaniem
kwestii strategicznych i z zanikiem kultury myślenia strategicznego. Przyczyny
tego są złożone i mają m.in. podłoże doktrynalno-polityczne. Niemniej jednak w początkowym etapie transformacji ustrojowej w Polsce na szczeblu
rządowym podejmowane były próby nadania odpowiedniej rangi refleksji
strategicznej w skali kraju. Wyrazem tego było powołanie w 1996 r. Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, a wcześniej, w 1994 r. Rady Strategii
Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów. Jednak obydwie te instytucje zostały w 2005 r. rozwiązane. Od tego czasu w zasadzie nie funkcjonowały w otoczeniu centralnych struktur państwa żadne instytucje zajmujące się
kwestiami strategicznych kierunków rozwoju kraju. W warunkach dokonujących się w skali światowej burzliwych przemian i narastającej w związku
z tym globalnej niepewności, brak na szczeblu centralnym ośrodka badającego regularności oraz trendy w przemianach gospodarczych i społecznych
musi budzić niepokój. Niedostatek długofalowego podejścia do kształtowania rozwoju kraju wpływa bowiem na poszerzanie się obszarów niepewności
strategicznej. Lukę tę tylko w części może zmniejszyć Narodowy Program
Rozwoju. Jest on bowiem ukierunkowany przede wszystkim na planowanie
absorpcji funduszy, jakie Polska otrzymuje z UE. Program ten nie tworzy
natomiast rozwiązań generalnych problemów strategicznych.
W otoczeniu najwyższych organów państwa brakowało ośrodka niezależnej
myśli strategicznej. Narodowa Rada Rozwoju mogła tę lukę wypełnić.
Wraz z innymi przyjęliśmy zaproszenie Pana Prezydenta, aby wejść
w skład NRR. Przyjęliśmy tę propozycję w głębokim przekonaniu o pilnej
potrzebie formułowania zobiektywizowanych, strategicznych ocen i wnio-
sków, ukierunkowanych na harmonijny rozwój Polski. Cechujące ideę powołania NRR dążenie do jej pluralizmu stanowiło dodatkowy, ważny argument
na rzecz celowości włączenia się w jej prace.
Wraz z tragiczną śmiercią Prezydenta RP w katastrofie lotniczej w dniu
10 kwietnia 2010 r. w Smoleńsku, Narodowa Rada Rozwoju z mocy prawa
zakończyła swoją działalność. Została ona bowiem powołana jako ciało opiniodawczo-doradcze Prezydenta Lecha Kaczyńskiego.
Odejście Pana Prezydenta Lecha Kaczyńskiego to niepowetowana strata.
Katastrofa smoleńska zabrała też Pawła Wypycha, sekretarza stanu
w Kancelarii Prezydenta RP, który był odpowiedzialny za sprawy Narodowej
Rady Rozwoju. W katastrofie tej zginął też Władysław Stasiak, który jako szef
Kancelarii Prezydenta RP współuczestniczył w powstawaniu NRR, brał
udział w jej pracach i je wspomagał. Jak wielką stanowi to wyrwę
w potencjale ludzkim i intelektualnym, po części przynajmniej zaświadczają
wspomnienia o ofiarach katastrofy zamieszczone w raporcie z drugiego posiedzenia Rady.
****
Większość wystąpień na posiedzeniach NRR była autoryzowana, natomiast wystąpienia nieautoryzowane zostały edytorsko opracowane przez ze-
17
WPROWADZENIE
Pierwsze, inauguracyjne posiedzenie Rady, odbyło się 7 stycznia 2010 r.
i dotyczyło problemów demograficznych Polski oraz ich skutków ekonomicznych. Podczas drugiego posiedzenia, 2 marca 2010 r., Rada rozpoczęła debatę
o stanie i perspektywach polskich finansów publicznych. Przygotowanie raportów z obydwu tych posiedzeń ma wobec zaistniałej sytuacji specjalny charakter.
Dlatego też, poza opublikowaniem materiałów związanych ściśle merytorycznie
z przedmiotem prac NRR, zdecydowaliśmy się włączyć do obu tomów materiały formalno-informacyjne i wspomnieniowe.
Z jednej strony Rada gromadziła naukowców różnych dziedzin: ekonomistów i prawników, socjologów i specjalistów z zakresu polityki społecznej,
przedstawicieli nauk medycznych. Z drugiej strony jej członkami zostali szefowie związków zawodowych i organizacji pracodawców, a także reprezentanci wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Zaproszenie Prezydenta
RP przyjęli eksperci reprezentujący zarówno poglądy konserwatywne, jak
i liberalne, centrowe czy lewicowe.
spół redakcyjny, który kierował się przede wszystkim troską o zachowanie
merytorycznych treści wystąpień, ale także o zachowanie atmosfery dyskusji.
Celem pełniejszego uzasadnienia i udokumentowania formułowanych
w raporcie tez dodatkowo prezentujemy tematycznie dobrane syntetyczne
informacje statystyczne oraz wybrane publikacje członków NRR.
Funkcjonowanie NRR było podporządkowane zasadzie, że jej prace będą
miały charakter otwarty, a ich wyniki będą szeroko rozpowszechniane. Stąd
też inicjatywa wydania w formie raportów wyników prac NRR. Przekazujemy
Państwu zatem raporty z dwóch posiedzeń Rady w przekonaniu i z nadzieją,
że będą z pożytkiem służyły dalszej publicznej debacie nad wyzwaniami rozwoju społeczno-gospodarczego Polski2.
Elżbieta Mączyńska
Jerzy Osiatyński
Andrzej Koźmiński
Współpraca:
Przemysław Bryksa – Kancelaria Prezydenta RP
18
WPROWADZENIE
2.
Raporty powstały z inicjatywy członków Zespołu Koordynacyjnego Narodowej Rady Rozwoju, który – po
akceptacji kandydatur przez Radę – został powołany Decyzją nr 2 Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia
14.01.2010 roku w sprawie wyznaczenia Zespołu Koordynacyjnego Narodowej Rady Rozwoju w następującym składzie: Danuta Wawrzynkiewicz, Paweł Wypych, Piotr Gliński, Andrzej Koźmiński, Jerzy Osiatyński.
W pracach Zespołu Koordynacyjnego od 6 marca 2010 r. uczestniczyła Elżbieta Mączyńska, która przyjęła
obowiązki Sekretarza Narodowej Rady Rozwoju. Raporty zostały przygotowane przy współpracy zespołu
pracowników Kancelarii Prezydenta RP w składzie: Agnieszka Nowakowska, Przemysław Bryksa, Łukasz
Gralak.
FOREWORD1
1
This is a collective introduction to Reports from the two debates of the National Development Council.
The first was held on January 7, 2010 and its subject master was Poland’s Demographic Problems and their
Economic Consequences. The second took place on March 2, 2010 and addressed issue of Polish Public
Finances – their Condition and Prospects.
19
WPROWADZENIE
The creation of advisory bodies by state authorities represents an
affirmative answer to a question whether such authorities deem it worthwhile
to have this kind of discussion and opinion-making fora, in which strategic
issues are addressed in a debate with the participation of representatives of
the state. However, once a question is posed in this way, an answer to it is
also a matter of political choice.
E
very time state authorities set up advisory bodies, by so doing they
have always raised doubts and reservations and stirred
controversies. A classic of the liberal school in economics,
Friedrich von Hayek, believed that it made sense to advise state authorities
only provided that at the same time the advice is addressed to the public. A
similar view was espoused by a prominent Polish economist, Michał Kalecki.
However, there is no doubt that a confrontation of different experts’
opinions, including academics who represent different schools of thought
and diverse disciplines, with those of politicians, creates conditions in which
assessments of addressed issues can be objectified, thereby helping to
rationalize decisions made at different levels of power in the state. However,
to enable rationalization, one needs to adhere to the principle of pluralism
and consequently to invite experts who represent different schools of
thought, and different theoretical and political as well as institutional options
to participate in such advisory bodies. A pluralistic confrontation of views
preconditions the very purpose and effectiveness of operation of advisory
bodies affiliated at state structures, as well as objectivity of judgments and
opinions. Objectivity of opinions, which is so important in any decisionmaking, can be attained only by listening to other people’s views.
The National Development Council has not been free of controversies
surrounding the establishment of advisory bodies of that nature. When in
January 2010. Lech Kaczyński, the President of the Republic of Poland,
called it to life, the media were abuzz with comments, the main point of
which was a question about the President’s immediate political objectives.
Media commentators largely overlooked the President of the Republic of
Poland’s concern about Poland’s social and economic development and the
well-being of its citizens. Yet, this was the overarching idea behind the
creation of the National Development Council.
20
WPROWADZENIE
The decision to establish the National Development Council was
significant considering that strategic issues had been neglected in Poland's
public debate for a long time, and the decline of a culture of strategic
thinking. The reasons for that are manifold and rooted in the present-day
dominant doctrine and politics. Nevertheless, at the initial stage of systemic
transformation in Poland, attempts were made at the government level to
provide the right rank to strategic reflection on a nationwide scale. This was
manifested by the creation of a Government Center for Strategic Studies in
1996, and earlier of the Council for Socio-Economic Strategy at the Council
of Ministers in 1994. However, these two institutions were dissolved in 2005.
Since then, in principle no advisory institutions dealing with strategic issues
of Poland’s development have operated in the environment of the state’s
central authorities. Considering the undergoing dramatic changes in the
world and the ensuing global uncertainty, the lack of a center studying
regularities and trends in economic and social developments has to raise
concern. Deficiency of a long-term approach to the formation of a country’s
development tends to enlarge areas of strategic uncertainty. This gap could
be closed but in part by the elaboration of the National Development
Program, the primary purpose of which was the full absorption of funds that
Poland receives from the EU. However, this program cannot provide
solutions to general strategic development issues.
In the absence of a center of independent strategic thought in the
environment of the highest state authorities, the establishment of the
National Development Council could have filled in this gap.
We and others accepted the President’s invitation to become members of
the National Development Council being deeply convinced about the urgent
need to form unprejudiced assessments and conclusions regarding strategic
challenges to Poland’s harmonious social and economic development.
Attention given to its pluralistic nature, which was behind the idea of creating
the National Development Council, was an important argument in support
of becoming involved in its work.
The National Development Council was called into being as an opinionmaking and consultative body of the President of the Republic of Poland
Lech Kaczyński. After his tragic death in a plane crash on April 10, 2010,
near Smoleńsk, the Council ended its activities by operation of law.
The inaugural meeting of the Council was held on January 7, 2010. The
meeting addressed Poland’s demographic problems and their economic
consequences. During its second meeting, on March 2, 2010, the Council
began a debate on the condition and prospects of Polish public finances.
21
WPROWADZENIE
The death of President Lech Kaczyński is an irreparable loss. The
Smoleńsk plane crash also took the life of Paweł Wypych, the Secretary of
State in the Chancellery of the President of the Republic of Poland who was
responsible for matters relating to the National Development Council.
Another victim of this air crash was Władysław Stasiak, the Chief of the
Chancellery of the President of the Republic of Poland who participated in
the creation of the National Development Council, was engaged in its work
and supported it. Recollections published in the report from the second
meeting of the Council give a fragmentary account of the enormous loss of
human and intellectual potential caused by this tragic event.
*****
On the one hand, the Council grouped academics from different areas:
economists, lawyers, sociologists and social policy specialists, as well as
representatives of the medical sciences. On the other hand, heads of trade
unions and employers’ organizations, as well as representatives of all the
levels of local government became its members. Experts who represented
conservative, liberal, center or left-wing views accepted the President of the
Republic of Poland’s invitation.
Given the present circumstances, the drafting of reports from these two
meetings has taken on a special meaning. For this reason, in addition to
publishing materials that deal directly with the subject matter of both
meetings of the National Development Council, the two volumes also
provide a source of information and recollections.
Most contributions given at the National Development Council’s
meetings were authorized, a few that were not have been edited with special
care taken to preserve their substantive contents as well as to render their
atmosphere of discussion.
In addition, synthetic statistical information and selected publications of
the National Development Council’s members are included in these volumes
to provide a more comprehensive account and a better foundation for the
points raised in these reports.
The National Development Council operated on the presumption that its
work will be open to the public at large and its results will be widely
disseminated. Hence, the initiative to publish proceedings from the National
Development Council’s work in the belief that they will well serve further
public debate on Poland’s social and economic development challenges 2.
Elżbieta Mączyńska
Jerzy Osiatyński
Andrzej Koźmiński
22
In collaboration with:
WPROWADZENIE
Przemysław Bryksa – the Chancellery of the
President of the Republic of Poland
2.
The reports were written on the initiative of members of the Coordinating Group of the National Development Council, which was called into being after the Group’s membership has been approved by the
Council pursuant to Decision no. 2, of January 14, 2010, of the Chief of the Chancellery of the President of
the Republic of Poland, on the Appointment of the Coordinating Group of the National Development
Council. The members of the Group were: Danuta Wawrzynkiewicz, Paweł Wypych, Piotr Gliński, Andrzej
Koźmiński, and Jerzy Osiatyński. Since March 16, 2010, Elżbieta Mączyńska assumed the duties of the
Secretary of the Coordinating Group. Reports were drafted in collaboration with the staff of the Chancellery of the President of the Republic of Poland: Agnieszka Nowakowska, Przemysław Bryksa and Łukasz
Gralak.
DEBATA
PRZEMÓWIENIE LECHA KACZYŃSKIEGO,
PREZYDENTA RP, OTWIERAJĄCE POSIEDZENIE
P
rzede wszystkim chciałem podziękować państwu za przybycie,
a także przeprosić za to, że termin posiedzenia został przesunięty
z 25 lutego na 2 marca. To wynikało z tego, że 25 lutego został zaprzysiężony prezydent Ukrainy. Polska jest krajem sąsiadującym – musiałem
być w Kijowie.
Kilka słów o przedmiocie naszych obrad. Finanse publiczne to obok problemów służby zdrowia, ubezpieczeń społecznych i edukacji jedna z kwestii
podstawowych, jeżeli idzie o przyszłość naszego kraju. Kwestią o charakterze
bardzo istotnym jest także sposób funkcjonowania państwa. Jak sądzę, to
również będziemy omawiać, choć oddzielne seminarium poświęcone temu
zagadnieniu odbędzie się już jutro.
W ostatnich latach mieliśmy do czynienia z dwoma procesami, które jakby wzajemnie się zniosły. Od roku 2005 do 2007 sytuacja finansów publicznych wyraźnie się poprawiała aż do stanu, w którym mieliśmy – nie w budżecie państwa, bo tam było 16 miliardów deficytu, ale on też gwałtownie spadał
– lekką, minimalną, prawie niezauważalną nadwyżkę: 1 miliard 700 milionów.
25
DEBATA
Jaki jest stan naszych finansów publicznych? Bardzo się cieszę, że w porównaniu z innymi krajami Europy nie jest to stan najgorszy. Cieszę się również z tego, że nasze zadłużenie jest wprawdzie wysokie, ale na średnim poziomie, jeżeli chodzi o Unię Europejską, a wziąwszy pod uwagę przeciętny
poziom zadłużenia, a nie kolejność według państw, to nawet poniżej średniego. Pod koniec tego roku nasze zadłużenie powinno wynieść 54,7 procent,
natomiast przeciętne zadłużenie w Unii – 66 procent.
Szanowni Państwo!
W kolejnych latach ten stan się pogarszał. Przedmiotem społecznego
niepokoju – bo tak wykazują badania – jest dynamika wzrostu zadłużenia
państwa w ciągu ostatnich lat, ze szczególnym uwzględnieniem przewidywań
dotyczących roku 2010. Weźmy pod uwagę – choć ja jestem przekonany, że
te wartości w istocie będą mniejsze – że tegoroczny deficyt budżetu państwa
został zapisany na 52 miliardy złotych (podaję w zaokrągleniu); deficyt sektora finansów publicznych na 80 miliardów; do tego można jeszcze doliczyć
deficyt środków unijnych: w wysokości ponad 14 miliardów złotych, choć to
zależy od sposobu liczenia.
26
Nawet jeśli te wyniki będą lepsze – a ja głęboko w to wierzę – to i tak ta
dynamika jest bardzo niepokojąca. I to jest nie tylko odczucie ekspertów, to
jest także powszechne odczucie społeczne. Trzeba temu zaradzić, ale nie ma
co kryć, że proces zaradzania nie jest wolny od sprzeczności. Dlatego niezmiernie się cieszę, że na tej sali zgromadziliśmy uczonych, praktyków, prezesów firm; o bardzo różnej orientacji, jeśli chodzi o przekonania, bowiem
sprawa, o której mówimy, wymaga dyskusji bez dogmatów. Dlaczego? Dlatego że naprawa finansów publicznych łączy się z niejedną sprzecznością. Polsce potrzebne są środki na modernizację, na utrzymanie aparatu państwowego w odpowiednim stanie. Pod tym względem w ostatnim okresie sytuacja
uległa pogorszeniu. Potrzebny jest wysiłek edukacyjny, zwłaszcza jeśli chodzi
o jakość edukacji, bo wskaźniki ilościowe są bardzo dobre. A to wszystko
kosztuje.
DEBATA
Z drugiej strony rozwój przez zadłużanie jest rozwojem niebezpiecznym
w długim okresie czasu. Wyrażając swoje osobiste przekonanie, chciałbym
powiedzieć, że nie uważam długu publicznego za zło samo w sobie. Doświadczenia roku 2009 wykazały, że w krajach o bardzo niskim długu publicznym, na przykład na Łotwie i w Estonii, nastąpiło bardzo gwałtowne
załamanie PKB. To samo dotyczy Rumunii – chociaż ona ma już wyższy
dług publiczny – gdzie jak na duże państwo, ponad 20-milionowe, spadek
PKB był bardzo istotny, bo w granicach ośmiu procent. On był jeszcze wyższy, jeśli chodzi o Estonię i Łotwę: 13-, 14-procentowy. Niski dług publiczny
zatem nie gwarantuje tego, że nie dojdzie do kryzysu. Do kryzysu może dojść
i to na bardzo znaczną skalę. Ale to, co mówię, w niczym nie przekreśla fak-
tu, że narastanie długu publicznego w szybkim tempie jest bardzo poważnym
niebezpieczeństwem.
Wszystko to składa się na całość wielopłaszczyznową i niezwykle skomplikowaną. Nie ma w Polsce lepszego gremium do otwartej i pozbawionej
dogmatów dyskusji. Aby tę dyskusję zacząć, bardzo dobrze byłoby, żeby rząd
odpowiedzialny w Polsce za finanse publiczne przedstawił konkretne propozycje. Stąd raz jeszcze chciałem powitać Pana Ministra Finansów na naszym
posiedzeniu. Uważam to za dowód tego, że powołanie Narodowej Rady Rozwoju było krokiem niezmiernie celowym.
Szanowni państwo!
Dziękuję bardzo serdecznie za uwagę.
27
DEBATA
Będziemy mieli dzisiaj trzy wystąpienia wstępne, w tym jedno dotyczące
danych – witam panią profesor – i dwa inne, które niecałkowicie się na siebie
nakładają. Ich przedmiot nie jest dokładnie taki sam, a poglądy autorów –
pana doktora Gronickiego, byłego ministra finansów, i pana profesora Żyżyńskiego – nie są dokładnie podobne. Ale o to mi właśnie chodziło, kiedy
powoływałem Narodową Radę Rozwoju.
Chcielibyśmy kolejne spotkania poświęcić działaniu w ramach pewnego
przedsięwzięcia intelektualnego, które zaproponował pan prof. Osiatyński,
były minister finansów, na zasadzie: dochody – wydatki – koszty społeczne.
Tylko w tej płaszczyźnie można mówić o racjonalnej naprawie finansów publicznych. Oczywiście poważnymi, autonomicznymi problemami są problemy służby zdrowia, a także problemy związane z ubezpieczeniami społecznymi, a szerzej – z zabezpieczeniem społecznym. Bo przecież część wydatków
na cele związane z utrzymaniem osób będących na emeryturach i rentach to
są świadczenia zabezpieczenia społecznego i te rodzą największą społeczną
dyskusję. To są świadczenia bezskładkowe – idzie o świadczenia dla służb
mundurowych przede wszystkim, ale w ogóle o system emerytalny związany
z przywilejami określonych grup. Tutaj możemy mieć także do czynienia
z przywilejami wynikającymi z systemu ubezpieczenia, a nie zaopatrzenia
społecznego.
SYNTEZA DEBATY. WNIOSKI I REKOMENDACJE
PROF. JERZY OSIATYŃSKI
INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH PAN
28
1. STAN FINANSÓW PUBLICZNYCH
NO-GOSPODARCZEGO1
A STRATEGIA ROZWOJU SPOŁECZ-
DEBATA
Naturalnym mandatem Narodowej Rady Rozwoju jako organu doradczego Prezydenta RP są kwestie o charakterze strategicznym. Także kwestie stanu finansów publicznych muszą być rozpatrywane w związku ze strategią
rozwoju społeczno gospodarczego Polski: wyzwań, z jakimi musi się ta strategia zmierzyć i celów, których realizacji ma sprzyjać. Konkretne wartości
ekonomicznych parametrów polityki gospodarczej, jej ilościowo określone
cele, pułapy poszczególnych wskaźników polityki fiskalnej i pieniężnej oraz
drogi do nich dochodzenia, a także zobiektywizowane mierniki realizacji tych
celów – z punktu widzenia średnio- i długookresowego interesu państwa
wszystkie te zmienne nie są bynajmniej wartościami autotelicznymi; są to
zmienne będące głównie pochodnymi obranej i realizowanej strategii gospodarczej.
Poglądy na temat celów, priorytetów, wyzwań i ograniczeń rozwoju społeczno-gospodarczego są różne, a ich rozstrzyganie następuje w drodze politycznego arbitrażu. Zadaniem polityki makroekonomicznej jest zapewnienie
narzędzi realizacji obranej strategii rozwoju. Wobec tego w obszarze strategicznych zadań i wyzwań związanych ze stanem finansów publicznych
1
W syntezie uwzględniono nie tylko wypowiedzi przedstawione podczas posiedzenia Narodowej Rady
Rozwoju, ale także nadesłane do protokołu i zamieszczone w tym tomie materiały i publikacje członków
rady i innych osób uczestniczących w tym posiedzeniu. Ze względu na autorski charakter syntezy za wszystkie wyrażone w niej poglądy i wnioski odpowiada wyłącznie jej autor.
w Polsce przedmiotem poszukiwanego konsensusu powinna być ocena rzeczywistej sytuacji wyjściowej, ograniczeń wyboru oraz konsekwencji przyjętych celów i priorytetów rozwoju. Jednak zważywszy, że kwestie strategiczne
są z natury długookresowe, wybiegają poza horyzont wyznaczany cyklami
wyborczymi i wymagają konsekwentnej realizacji, uzyskanie konsensu w tych
obszarach może dobrze służyć tak samemu rozstrzyganiu o celach i priorytetach, jak i wykorzystaniu szans rozwojowych Polski.
Punktem wyjścia debaty nad stanem finansów publicznych musi być zatem określenie funkcji publicznych państwa, zdefiniowanie zakresu zadań
państwa w obszarze usług publicznych, który zapewni utrzymanie spójności
społecznej, niedopuszczanie do rozszerzania się różnych form społecznego
wykluczenia, dostępu do oświaty na odpowiednio wysokim poziomie, dostępu do opieki zdrowotnej albo bezpieczeństwa wewnętrznego.
Kiedy zadania państwa w ramach realizowanej strategii zostały zaakceptowane (w planie kroczącym, obejmującym okres kilkuletni) i powiązane z konkretnymi kosztami ich realizacji, dopiero wtedy można rozważać kwestie zapewnienia odpowiedniego poziomu finansowania wydatków państwa, tj. zarówno kwestie dochodów publicznych, wyniku finansowego, jak i systemu
podatkowego oraz innych zobowiązań publiczno-prawnych.
29
DEBATA
Kwestie, ile ma być „państwa w państwie”, czy jakie zadania powinny być
wykonywane przez sektor publiczny, jakie zaś należy pozostawić sektorowi
prywatnemu czy sektorowi instytucji i organizacji pozarządowych, są przedmiotem doktrynalnych sporów, których krańcowe stanowiska wyznaczają
z jednej strony poglądy etatystyczne, z drugiej zaś poglądy skrajnie liberalne.
Jakkolwiek różnice poglądów w tej sprawie są naturalne, to każda przyjęta
i realizowana strategia rozwoju powinna jasno definiować zakres zadań publicznych w obszarach zabezpieczenia społecznego, usług publicznych, infrastruktury gospodarczej, zaangażowania państwa w pomoc dla sektora prywatnej przedsiębiorczości i tak dalej, a także definiować koszt utrzymania aparatu
państwa.
2. FUNKCJE PUBLICZNE PAŃSTWA
3. OGRANICZENIA
STRUKTURALNE POLSKICH FINANSÓW PUBLICZ-
NYCH
30
Podstawowe ograniczenia strukturalne polskich finansów publicznych,
występujące od lat i których rozwiązanie także lat będzie wymagało, to po
pierwsze – trwała nierównowaga między ich stroną wydatkową i dochodową,
po drugie – znaczny udział wydatków sztywnych w całości wydatków państwa, po trzecie – stałe dążenie do obniżania ciężaru opodatkowania i po
czwarte – w konsekwencji stałe narastanie długu publicznego w szybszym
tempie niż wzrost PKB. Trwałe rozwiązanie tych problemów jest nie tylko
warunkiem stabilności finansów publicznych Polski, ale i warunkiem wypełnienia zobowiązania zawartego w traktacie akcesyjnym i wymagającego od
każdego nowego kraju członkowskiego Unii Europejskiej przystąpienia także
do obszaru wspólnej waluty. To zaś wymaga spełnienia kryteriów konwergencji, w tym kryteriów fiskalnych wyznaczających wielkość deficytu sektora
finansów publicznych poniżej progu 3 proc. PKB i długu publicznego poniżej 60 proc. PKB.
DEBATA
Jeżeli przekroczenie progu 3 proc. relacji deficytu sektora do PKB zostanie uznane za wyraz braku stabilności finansów publicznych, Komisja Europejska wszczyna procedurę nadmiernego deficytu, która w przypadku braku
odpowiednich dostosowań grozi utratą pomocy strukturalnej w ramach Funduszu Spójności UE. Wobec tego, niezależnie od długofalowej strategii rządu, której celem jest zapewnienie stabilności finansów publicznych w horyzoncie kilkuletnim, zaktualizowany program konwergencji (z 8 lutego 2010
r.), operujący horyzontem trzyletnim, zawiera dodatkowe propozycje reform.
Te zaś są jeszcze wspierane nowymi inicjatywami rządu, głównie o charakterze legislacyjnym. Zadaniem projektowanego pakietu „konsolidacji i rozwoju” jest przyspieszenie i pogłębienie koniecznych reform.
Szukanie ponadpolitycznego porozumienia w sprawie naprawy finansów
publicznych musi zatem dotyczyć tak długofalowych rozwiązań strukturalnych, jak i rozwiązań średnio- i krótkookresowych związanych z realizacją
zaktualizowanego programu konwergencji oraz Planu rozwoju i konsolidacji
finansów na lata 2010–2011, a także wewnętrznej spójności między tymi pro-
gramami. Musi też dotyczyć ich konsekwencji dla realizacji strategii rozwoju
społeczno-gospodarczego, w tym dla umacniania konkurencyjnej pozycji
polskich przedsiębiorstw, oraz adekwatności proponowanych rozwiązań
w stosunku do potrzeb.
4. SZTYWNOŚĆ WYDATKÓW
Przy deficycie sektora w 2009 r. w wysokości ok. 97 mld zł (7,2 proc.
PKB) i niewiele niższej prognozowanej relacji w 2010 r. doprowadzenie deficytu sektora do pożądanych 3 proc. PKB musi oznaczać redukcję deficytu
o około 50 mld zł. Czy takie oszczędności można osiągnąć przez redukcję
tylko wydatków elastycznych? Przy łącznych wydatkach budżetu państwa
innych niż z budżetu środków europejskich w 2010 r. rzędu 300 mld zł
i przy 3/4 udziału w nich wydatków sztywnych redukcja wydatków elastycznych nawet aż o 10 proc. (praktycznie niewykonalna) mogłaby przynieść nie
więcej niż 7,5 mld zł oszczędności. Konieczne jest zatem „odsztywnienie”
wydatków, do których poniesienia zobowiązują inne niż budżet ustawy lub
zobowiązania cywilno-prawne.
31
DEBATA
W wydatkach sztywnych dominują trzy pozycje: subwencje i dotacje do
jednostek samorządu terytorialnego, obsługa długu publicznego oraz dotacje
do świadczeń społecznych. Jednostki samorządu wraz z przekazywanymi
zadaniami publicznymi od kilku lat otrzymują na ich realizację z reguły niewspółmiernie małe środki; zdarzają się też przeniesienia zadań bez środków
na ich sfinansowanie. Z wieloletnich badań nad realizacją społecznych funkcji
samorządu lokalnego wynika ich głębokie i postępujące zróżnicowanie; na
przykład jedna trzecia samorządów mazowieckich nie występuje o żadne
Kiedy u podstaw tworzonych i realizowanych strategii rozwoju leży przekonanie, że tym wyższa jest dynamika gospodarcza i dobrobyt obywateli, im
mniej jest „państwa w państwie”, i kiedy wobec tego imperatywem jest co
najmniej nie podwyższanie – a w miarę możliwości obniżanie – stopy opodatkowania, wtedy wszelkie projekty reform finansów publicznych muszą się
skupiać na redukowaniu wydatków. Tym ważniejsze staje się wtedy pytanie,
jakiego rzędu redukcje wydatków są potrzebne, i jakie są w ogóle możliwe.
środki unijne, gdyż potencjalnych projektów inwestycyjnych nie ma z czego
współfinansować. Tak więc nawet jeżeli także na poziomie jednostek samorządu terytorialnego jest przestrzeń do racjonalizacji wydatków, to nie należy
tu oczekiwać większych oszczędności, a nawet sam wynik negocjacji na te
tematy w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego nie jest z góry
przesądzony. Podobnie na wydatkach związanych z obsługą długu publicznego potencjalne oszczędności są ograniczone, niepewne, zależne od sytuacji na
światowych rynkach finansowych.
32
5. REDUKCJE FINANSOWANIA USŁUG PUBLICZNYCH
Głównym obszarem oszczędności w obszarze wydatków sztywnych pozostają zatem wydatki socjalne. Hasło reformy finansów publicznych, kiedy je
rozszyfrować, sprowadza się głównie do ograniczania wydatków na te świadczenia i na usługi publiczne. Niezależnie od naturalnych politycznych trudności, jakie napotykają próby ich ograniczania, nawet kiedy kończą się umiarkowanym powodzeniem, ze względu na następujące wraz z nimi zmiany
w zróżnicowaniu dochodów gospodarstw domowych prowadzą one do naruszenia równowagi społecznej i z reguły wiążą się z odsuwaniem reformatorów od rządów.
DEBATA
Co jeszcze ważniejsze, lata ograniczeń wydatków na usługi publiczne
w niektórych obszarach doprowadziły do niezdolności państwa w realizacji
wielu podstawowych funkcji (na przykład w obszarach służby zdrowia, infrastruktury, szeroko rozumianych usług administracji państwowej, zdolności
egzekwowania prawa, kultury i dziedzictwa narodowego) oraz do braku jednoznacznego określania zakresu zadań, których świadczenie państwo nadal
gwarantuje. W efekcie, zważywszy że państwo funkcjonuje w otoczeniu rynkowym, a instytucje publiczne za pozyskiwane dobra i usługi niezbędne dla
swego funkcjonowania muszą płacić ceny rynkowe, zaś o zasoby muszą konkurować z sektorem rynkowym, to „tanie państwo”, które nie jest w stanie
opłacić rachunków wystawionych przez sektor rynkowy, i w którym zakresu
świadczeń nie dostosowano do zdolności ich sfinansowania, nie tylko musi
przegrywać w konkurencji o te zasoby, ale nie jest w stanie realizować swych
funkcji, ze wszystkimi tego konsekwencjami kryzysowymi tak w obszarze
finansów publicznych, jak w sferze społecznej i politycznej. Mamy więc państwo słabe, z przerostami administracyjnymi w relacji do możliwości wykonywania zadań, ale także niezdolne do wspomagania rozwoju społecznogospodarczego, zwłaszcza w obszarach wspierania badań naukowych i oparcia rozwoju o naukę i informatykę, budowania trwałych przewag konkurencyjnych i wspierania sektora małych i średnich przedsiębiorstw, z ograniczonymi możliwościami prowadzenia polityki regionalnej i wyrównywania terytorialnych zróżnicowań możliwości rozwoju.
Wprowadzony w Polsce w 1999 r. nowy system świadczeń emerytalnych
właśnie ze względu na prognozy demograficzne i na rynku pracy zakładał
zmniejszenie stopy zastąpienia (tj. relacji przeciętnej emerytury do przeciętnej
płacy) o około 10 punktów procentowych (czemu miało towarzyszyć zwięk-
33
DEBATA
W obszarze wydatków socjalnych szczególnej uwagi wymaga system zabezpieczeń społecznych. Ważnym dorobkiem inaugurującego posiedzenia
Narodowej Rady Rozwoju było wskazanie, że zachodzące w ostatnich dekadach zmiany demograficzne w Polsce i na świecie podważają stabilność naszych systemów emerytalnych, zaś samo przejście od systemu repartycyjnego
do systemu kapitałowego tych problemów bynajmniej nie rozwiązuje. Kiedy
z przyczyn demograficznych zwiększa się liczba niepracujących w stosunku
do liczby pracujących i kiedy dodatkowo (i z innych względów) zmniejsza się
aktywność zawodowa ludności, wtedy – bez względu na to czy mamy repartycyjny, czy kapitałowy system zabezpieczeń – zachowanie równowagi bilansowej między łącznym funduszem świadczeń emerytalnych a wielkością rezygnacji z bieżącej konsumpcji obecnie pracujących na rzecz konsumpcji emerytów wymaga obniżenia relacji przeciętnej emerytury do przeciętnej płacy (tj.
zmniejszenia stopy zastąpienia) lub zwiększenia składki emerytalnej, lub kombinacji jednego i drugiego. Jednak, podczas gdy w systemie repartycyjnym te
decyzje, politycznie graniczące z niemożliwymi, musi podejmować rząd, to
w systemie kapitałowym zadanie to wykonuje „niewidzialna ręka rynku”,
odpowiednio nisko wyceniając wartość aktywów zgromadzonych na naszych
indywidualnych rachunkach emerytalnych.
6. ZMIANY W SYSTEMIE ZABEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH
szanie dobrowolnych oszczędności emerytalnych). Jednak gdyby w konsekwencji ostatnio forsowanych zmian w systemie tych świadczeń miało dojść
do dalszej, daleko większej redukcji stopy zastąpienia w stosunku do przyszłych emerytów (według niektórych szacunków mogliby oni liczyć ledwie na
około 30 proc. przeciętnej płacy, wobec około 60 proc. obecnie), to społeczne i polityczne skutki takich przesunięć są trudne do wyobrażenia.
7. AKTYWNOŚĆ ZAWODOWA POLAKÓW
34
Drugim, obok redukcji stopy zastąpienia czynnikiem zmniejszania dopłat
do świadczeń społecznych jest zwiększanie współczynnika aktywności zawodowej Polaków. Obecnie jest on o 8 pp. niższy niż przeciętnie w starych krajach członkowskich Unii Europejskiej (wskaźnik zatrudnienia osób w wieku
15–64 lata wynosi w Polsce 59 proc., a w UE 67 proc.). Według ostrożnych
szacunków, gdyby nie te różnice, nie byłoby potrzeby dopłat do ZUS ani
chronicznego deficytu finansów publicznych. Za część tak niskich współczynników aktywności zawodowej w Polsce odpowiadają liczne przywileje
emerytalne, często o wątpliwym uzasadnieniu, uprawniające do wcześniejszego przechodzenia na emerytury, także z zachowaniem zdolności do dalszej
pracy.
DEBATA
Źródła tych przywilejów są złożone. Po pierwsze, od początku transformacji w zasadzie aż do końca 2008 r. jedną z metod walki z bezrobociem,
ubóstwem i wykluczeniem społecznym było przenoszenie na system ubezpieczenia społecznego skutków likwidacji nierentownych przedsiębiorstw i redukcji zatrudnienia w przedsiębiorstwach czynnych. Pogarszało to bilans
funduszu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i wymagało wspierania FUS
dotacjami z budżetu państwa. Przy zakładanej wówczas niższej dynamice
świadczeń niż płac w ciągu kilkunastu następnych lat równowaga miała zostać przywrócona. Jednak konieczne do tego zróżnicowanie dynamiki okazało się niemożliwe do wprowadzenia.
Po drugie, nastąpił wzrost obciążeń Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
zwłaszcza funduszu emerytalnego, w związku ze zwiększeniem liczby świadczeniobiorców z przyczyn innych niż demograficzne. Według nowych szacunków, na przestrzeni lat 2009–2014 w kapitałowym systemie emerytalnym
– przy tym samym stażu ubezpieczeniowym i kwocie zgromadzonych składek
– stopa zastąpienia wynagrodzenia świadczeniem może wynieść o ok. 20–30
pp. mniej niż w systemie repartycyjnym.2 Wskutek tego wiele osób skorzystało
z możliwości przejścia na emeryturę w ramach systemu repartycyjnego.
Wreszcie na wzrost liczby emerytów wpłynęła także ustawa z 21 listopada
2008 r. o emeryturach kapitałowych, która dała możliwość uzyskania świadczenia i kontynuowania pracy zawodowej bez powiadamiania pracodawcy.
Skutkiem tych zmian ustawowych i społecznej reakcji na nie był przyrost
liczby emerytów o ok. 600 tys. osób (w stosunku do 2007 r.), a w następstwie
dodatkowe obciążenia FUS wypłatą świadczeń.
Dlatego, nawet uzyskując ponadpolityczną zgodę co do kierunków koniecznych zmian, oczekiwania, że działania te mogą przynieść radykalną
zmianę bilansu FUS i całego sektora finansów publicznych już w następnych
2
Bliżej na ten temat zob. zamieszczony w tym tomie referat Grażyny Ancyparowicz (s. 53).
35
DEBATA
Jakkolwiek wydłużanie przeciętnego wieku emerytalnego jest w obecnych
warunkach demograficznych w Europie i na świecie powszechną koniecznością, wszędzie, gdzie takie próby są podejmowane, napotykają one opór nie
tylko ze strony beneficjentów tych przywilejów, zaś samo ich wprowadzanie
musi być rozkładane na wiele lat. Tym bardziej dotyczy to Polski, gdzie – jak
już wskazano – przyczyny znacznego i długoterminowego obciążenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i całego sektora finansów publicznych są
szczególnie złożone. Co więcej, nie wystarczy wydłużyć przeciętny wiek emerytalny. Dla uzyskanej w ten sposób dodatkowej podaży siły roboczej muszą
się znaleźć dodatkowe miejsca pracy, jeśli operacja ta nie ma się skończyć
przede wszystkim zmianą pokoleniowych wskaźników bezrobocia – zwiększeniem stopy aktywności zawodowej generacji najstarszych i jej zmniejszeniem w generacji dopiero wchodzących na rynek pracy.
Ponadto na wzrost liczby emerytów wpłynęło wprowadzenie emerytur
pomostowych oraz drastyczne skrócenie listy zawodów zaliczanych do kategorii pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, co
także skłoniło wielu uprawnionych do przejścia na wcześniejsze emerytury,
zanim projektowane zmiany zaczęły obowiązywać.
2–3 latach są iluzoryczne, a przedstawiane przez rząd szacunki skali oszczędności mało wiarygodne. Poważniejsze oszczędności, i też tylko pod warunkiem wieloletniej konsekwencji w ich realizacji i utrzymania dla nich szerokiego politycznego poparcia, wymagają kilkakrotnie dłuższego czasu.
8. DOCHODOWA STRONA FINANSÓW PUBLICZNYCH
36
Kiedy rosnące relacje deficytu i długu publicznego do PKB nie dają się
pogodzić z wymogami stabilnego rozwoju, osłabiają dynamikę gospodarczą,
a ponadto grożą utraceniem istotnej części pomocy spójnościowej Unii Europejskiej, zaś oszczędności po stronie wydatków publicznych są niewspółmierne w stosunku do potrzeb i mogą się zmaterializować dopiero po dłuższym
czasie, wtedy szczególnej uwagi wymaga strona dochodowa finansów publicznych. Przedmiotem uwagi są tu trzy kierunki działań, które zresztą nie
zawsze są wzajemnie ze sobą zgodne: a) ograniczenie szarej strefy w gospodarce i poprawa ściągalności podatków, b) reformy już istniejących podatków
i danin, c) wprowadzenie nowych obciążeń publicznych i/lub podniesienie
stawek podatkowych (poszerzanie bazy podatkowej mieści się częściowo
w tych wszystkich punktach, obejmuje bowiem wyższą egzekwowalność już
obowiązujących przepisów, jak i wprowadzanie nowych, np. objęcie podatkiem VAT prywatnie świadczonych usług medycznych itp.).
DEBATA
Zgodnie z metodologią GUS szara strefa w Polsce jest szacowana na około 13–14 proc. PKB (wg innych szacunków jest to około 15–30 proc. obrotów w gospodarce). Są to wskaźniki nie odbiegające wiele w górę od przeciętnej w Unii Europejskiej. Ich redukcja w kilku najbliższych latach choćby
o 3–4 pp. PKB byłaby niewątpliwym sukcesem, w realność którego można
wszakże powątpiewać. Zważywszy, że suma dochodów podatkowych i składek na ubezpieczenia społeczne całego sektora finansów publicznych w latach 2008–2010 wynosi przeciętnie nieco ponad 30 proc. PKB, przyniosłoby
to około 1–1,2 proc. PKB dodatkowych wpływów, tj. w warunkach 2010 r.
około 13,5–14,5 mld zł. Byłaby to raczej górna granica dodatkowych dochodów w tych latach, po około 3,5–4,5 mld zł rocznie.
Według jednego stanowiska narzędziem redukcji szarej strefy ma być
redukcja obciążeń podatkowych. Jednak znaczna szara sfera występuje
Część ekspertów opowiada się za radykalnym „odnowieniem” systemu
podatkowego w Polsce, jego znaczną przebudową i uproszczeniem. 3 Pogląd
ten może być uzasadniony tym bardziej, że z upływem czasu następuje także
swego rodzaju „zużycie moralne” każdego z funkcjonujących systemów podatku. Jednak i w tym przypadku proces przygotowania nowych rozwiązań,
a następnie ich uchwalenia (łącznie z koniecznym w takich przypadkach vacatio legis) nie rokuje rychłego i znacznego zarazem zwiększenia wpływów
publicznych.
3 Zob. przede wszystkim wypowiedzi Witolda Modzelewskiego w tym tomie; por. też stanowisko Ireny Ożóg.
4 Zob. Kazimierz Łaski, Jerzy Osiatyński i Jolanta Zięba, Mnożnik wydatków państwowych i szacunki jego
wielkości dla Polski, Materiały i Studia NBP 2010, nr 246.
37
DEBATA
Jeżeli jednak dla poprawy stanu nierównowagi w finansach publicznych
w najbliższych 2–3 latach nie wystarczy samo tylko redukowanie wydatków –
co zresztą wskutek mechanizmów mnożnikowych o około 1/3 zmniejszałoby efekty początkowych redukcji wydatków4 i dodatkowo ograniczało dynamikę rozwoju – zaś sama redukcja szarej strefy i poprawa ściągalności podatków też tego celu w tak krótkim horyzoncie czasu nie pozwolą osiągnąć, wtedy na okres potrzebny do zrównoważenia strumieni dochodów i wydatków
(przy danym zakresie sektora publicznego) trzeba rozważyć wprowadzenie
i w krajach o niskich podatkach (także tam, gdzie funkcjonuje podatek liniowy). Zdaniem innych wielkość szarej strefy jest funkcją nie tyle samych stawek podatkowych, ile przejrzystości i prostoty sytemu podatkowego, sprawności aparatu skarbowego i podatności na korupcję administracji podatkowej,
ogólnych standardów i warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ale
także akceptacji roli usług publicznych dostarczanych przez państwo, zagwarantowania jasnych i powszechnych reguł dostępu do nich dla wszystkich
uprawnionych etc. Najprawdopodobniej redukcja szarej strefy wymaga podejścia eklektycznego i elastycznego; w miarę potrzeby stosowania uproszczonych form opodatkowania z jednej strony oraz mocnych fundamentów wykonalności zobowiązań podatkowych z drugiej. W każdym jednak razie wymaga systematycznych wysiłków i czasu, o czym świadczyć może i to, że
chociaż niemal każdy minister finansów obejmując urząd zapowiada ograniczenie szarej strefy i poprawę ściągalności podatków, na koniec urzędowania
rzadko może odnotować spektakularne sukcesy.
nowych obciążeń podatkowych i/lub zwiększenie stawek już istniejących podatków. Jakkolwiek jest to rozwiązanie sprzeczne z poglądem o wyraźnej, silnej,
ujemnej korelacji pomiędzy wysokością obciążeń podatkowych na jednostkę
PKB z jednej strony, a średnio- i długookresową dynamiką PKB z drugiej strony, badania empiryczne takiej korelacji bynajmniej nie potwierdzają.
9. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2009
38
Zaktualizowany program konwergencji budzi wątpliwości. Cel, jakim jest
redukcja deficytu sektora finansów publicznych do poziomu nie przekraczającego 3 proc. PKB najpóźniej do 2012 r., faktycznie ma zostać osiągnięty skokowo, w 2012 r. Do tego czasu deficyt sektora w relacji do PKB, który
w 2009 r. wyniósł 7,2 proc., w 2010 r. ma się obniżyć ledwie o 0,3 pp.
(wszystkie rachunki były oczywiście robione przed powodzią), w następnym
roku o 1 pp. i dopiero w 2012 r. aż o 3 punkty, z 5,9 do 2,9 proc. PKB. Ta
ścieżka schodzenia jest jeszcze wyraźniejsza w przypadku centralnej części
deficytu sektora, tj. w odniesieniu do podsektora budżetu państwa, którego
deficyt rośnie od 5,6 proc. PKB w 2009 r. do 5,7 proc. w 2010 r. i 6,1 proc.
PKB w 2011, aby spaść do 3,6 proc. PKB w 2012 r. Można zrozumieć polityczne uwarunkowania tego scenariusza, trudno radykalnie obcinać wydatki
w latach kolejnych wyborów; doświadczenia rządu Hanny Suchockiej, który
w 1993 r. zredukował deficyt w relacji do PKB o przeszło 4 punkty i zapłacił
za to przegranymi wyborami, zostały zapamiętane. Jednak równie trudno
uwierzyć, że w aktualnych warunkach w jednym roku uda się zredukować
wydatki aż w takiej skali.
DEBATA
Dalej, zapowiadane w programie konwergencji i w rządowym Planie rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010–2011 dokończenie reformy emerytalnej, której celem jest dalsze ograniczanie przywilejów emerytalnych i
oszczędności w wydatkach FUS, są dość enigmatyczne. Według ocen ekspertów ich konkretne skutki będą widoczne dopiero w 2060 r., kiedy przyniosą
16–17 mld zł (w cenach z 2009 r.).5 Podobne wątpliwości dotyczą koncepcji
kształtowania rent z tytułu stanu zdrowia na zasadach analogicznych, jak
5
Zob. referat Grażyny Ancyparowicz, s. 54 w niniejszym tomie.
emerytury (zob. punkt 11 dalej). Wynikające stąd oszczędności w wydatkach
FUS na renty w systemie pracowniczych ubezpieczeń społecznych oszacowano niewspółmiernie wysoko w porównaniu z najnowszą prognozą Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych, według której deficyt FUS w najbliższych latach
będzie wynosił 50–80 mld zł.6 W tym świetle propozycje zawarte w strategii
średniookresowej nie wydają się adekwatne do sytuacji FUS i w całym sektorze finansów publicznych, zaś realizm ich założeń, podobnie jak ich szanse
sprostania wymogom konwergencji do 2012 r., budzą wątpliwości.
Zadaniem programu konwergencji jest nie tylko dbałość o makroekonomiczne podstawy polityki gospodarczej i o strukturalne zbilansowanie dochodów i wydatków publicznych oraz rachunku bieżącego bilansu płatniczego.
Jest nim także przyspieszenie terminu spełnienia przez Polskę zobowiązania
zaciągniętego w traktacie akcesyjnym o wejściu do obszaru wspólnej waluty.
Nie kwestionując samego zobowiązania, otwarte pozostaje pytanie o konkretny termin naszej gotowości, tj. zdolności do trwałego spełniania kryteriów
z Maastricht z jednej strony i gotowości Unii Europejskiej do uznania, że te
warunki rzeczywiście trwale spełniamy — z drugiej strony.
6
Tamże, s. 54.
39
DEBATA
Im większy obszar wolnego handlu i wspólnej waluty, tym większy musi
być wysiłek dla zachowania i powiększenia konkurencyjnej przewagi każdego
przedsiębiorcy, a zatem większa dbałość o koszty, wprowadzanie nowych
rozwiązań produktowych i technologicznych i tym większa dynamika gospodarcza. To jest niekwestionowane źródło długofalowych korzyści z integracji.
Pytanie dotyczy tego, kiedy polska gospodarka będzie w stanie trwale tej
większej konkurencji sprostać. Czy może jej sprostać – przestrzegając zarazem ograniczeń polityki fiskalnej – mając nie zakończone procesy restrukturyzacji energetyki, infrastruktury, przemysłu stoczniowego i innych problemowych gałęzi gospodarki oraz wielu usług publicznych? I jak tym wyzwaniom będzie umiała sprostać, kiedy w kolejnych perspektywach finansowych
UE priorytety solidarnego wspierania w ramach funduszy strukturalnych
10. KIEDY DO EURO?
słabszych krajów członkowskich ustępują miejsca priorytetom wspierania
rozwoju centrów najwyższych technologii i postępu technicznego, skądinąd
ulokowanych głównie w starych krajach członkowskich UE?
40
W 2009 r. jednym z dwóch czynników, które zapewniły Polsce – jako
jednemu z dwóch krajów UE i nielicznych krajów OECD – dodatnią stopę
wzrostu PKB, było gwałtowne osłabienie na początku 2009 r. kursu złotego.
Dzięki temu aż do ostatniego kwartału tego roku spadek popytu wewnętrznego był z nadwyżką kompensowany znacznie głębszym spadkiem importu niż
eksportu i dodatnim wpływem znacznie niższej niż w poprzednich latach
nadwyżki importowej. Gdybyśmy już byli w obszarze euro, czynnik ten nie
mógłby wystąpić i stopa wzrostu PKB byłaby ujemna. Nie jest to argument
przeciwko wejściu do strefy euro, ale za tym, aby do niej wejść wtedy, kiedy
sektor przedsiębiorstw będzie zdolny wytrzymać presję konkurencyjną z zewnątrz bez uciekania się do wspierania dynamiki gospodarczej przez zmiany
kursu złotego, których wtedy już nie będzie.
DEBATA
Można prowadzić bardzo ostrożną i zachowawczą politykę fiskalną i mimo to znaleźć się w grupie krajów, które dziś stanowią co najmniej potencjalne zagrożenie dla obszaru euro. Jeszcze do niedawna Hiszpania i Irlandia,
które były krajami stawianymi przez Komisję Europejską i wielu analityków
gospodarczych jako godny naśladowania wzór, wykazywały rok po roku nadwyżki dochodów nad wydatkami publicznymi. U źródeł ich dzisiejszych kłopotów leży głębokie i od lat narastające zadłużenie zagraniczne, stawiające
pod znakiem zapytania ich zdolność do wywiązywania się z zobowiązań. Czy
możliwe jest trwałe utrzymywanie się w ramach wspólnego obszaru walutowego strukturalnej asymetrii: krajów, które trwale osiągają nadwyżki eksportowe, czemu odpowiadają trwale powiększające się nadwyżki importowe
i zagraniczne zadłużenie? W minionych latach takie kraje jak Grecja, Hiszpania czy Portugalia straciły 15–20 proc. na swojej pozycji konkurencyjnej
w porównaniu do przeciętnej w strefie euro, a według niektórych szacunków
między pierwszym kwartałem 2000 r. i drugim kwartałem 2009 r. jednostkowe koszty pracy w Grecji wzrosły aż o 23 proc. w stosunku do Niemiec. Rozwiązanie tych strukturalnych problemów strefy euro wymaga trwałej odbudowy i poprawy pozycji konkurencyjnej krajów dziś przeżywających trudności
lub krajów takich jak Polska – dziś jeszcze nie dość konkurencyjnych. W obszarze wspólnego pieniądza różnice w dynamice rozwoju i w jednostkowych
kosztach pracy każdego z krajów członkowskich nie mogą być zbyt duże, aby
polityka krajów o strukturalnych nadwyżkach eksportowych nie rozsadziła od
środka tego obszaru. Konsens także w tej sprawie jest ważnym czynnikiem
współokreślającym termin osiągnięcia przez Polskę trwałej zdolności wypełniania kryteriów konwergencji.
Przedstawione w Planie rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010–
20117 nowe inicjatywy rządu, głównie o charakterze legislacyjnym, idąc we
właściwym kierunku, nie zawsze wydają się adekwatne w stosunku do potrzeb ani w ogóle konieczne. Pakiet ten składa się z czterech propozycji.
Dwie z nich mają charakter średniookresowy. Pierwsza polega na wprowadzeniu reguł: wydatkowej i budżetowej. Druga – na odsztywnieniu części
wydatków budżetowych przez likwidację obecnego, ustawowego mechanizmu określania wysokości wydatków na wojsko. Trzecia – na włączeniu od
roku 2012 nowych pracowników służb mundurowych do powszechnego
systemu emerytalnego. Czwarta ma wprowadzić zasadę kapitałowego mechanizmu naliczania rent.
Nawet kiedy uznać, że wprowadzony kilka lat temu ustawowy obowiązek
określania części wydatków na obronę jako z góry zdefiniowany procent
7
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 29 stycznia 2010 r.
41
DEBATA
Rząd i stająca za nim większość parlamentarna mogą w praktyce stosować
regułę wydatkową i budżetową – zgodną z postulowaną przez rząd zasadą
realnego wzrostu wydatków elastycznych nie przekraczającego 1 proc. rocznie (lub w jakiejś innej proporcji) – także bez konieczności jakichkolwiek
zapisów ustawowych. Nawet jeżeli nową ustawą rząd zamierza ograniczyć
pole manewru przyszłej koalicji parlamentarnej, to nie jest jasne, dlaczego
miałby się z tym aż tak spieszyć. Oszczędności z tego tytułu zależą od tego,
czy rząd i jego parlamentarne zaplecze będą chciały tych reguł w praktyce
przestrzegać.
11. PLAN ROZWOJU I KONSOLIDACJI FINANSÓW NA LATA 2010–2011
PKB był błędem, to przecież wynikał wprost z przyjętego przez Polskę zobowiązania co do wielkości finansowania wydatków związanych z naszym
uczestnictwem w Pakcie Północnoatlantyckim i związaną z tym koniecznością modernizacji armii. Jak długo Polska zamierza dalej honorować te zobowiązania, tak długo odejście od obecnego sposobu ich określania, nawet jeżeli
likwidacja tego usztywnienia może być skądinąd pożądana, większych
oszczędności przynieść nie może, co zresztą zapewne tłumaczy, dlaczego ich
szacunku nie przedstawiono.
42
Włączenie od roku 2012 nowych pracowników służb mundurowych do
powszechnego systemu emerytalnego jest działaniem zgodnym z długookresową strategią likwidacji przywilejów emerytalnych. Przedstawioną propozycję cechuje wielka odwaga: przejście od systemu „bezskładkowego” i możliwości nabycia prawa do świadczenia już po piętnastu latach służby do systemu składkowego i na zasadach ogólnych w stosunkowo krótkim czasie wielu
uzna za niemożliwe. Powstają ponadto pytania, czy w tej propozycji uwzględniono zasadę ochrony praw nabytych i ile będzie kosztować skompensowanie
wycofanych przywilejów emerytalnych przez podwyżki płac i uposażeń, aby
nie dopuścić do utraty możliwości skutecznego konkurowania przez te służby na rynku zasobów ludzkich. Jeżeli zaś prawa nabyte uwzględniono, podobnie jak konieczne podwyżki płac i uposażeń, to co prawda pierwsze
oszczędności przyjdą za lat kilka lub kilkanaście, ale wydatki bieżące trzeba
będzie zwiększyć natychmiast. Saldo łącznego, pełnego rachunku tych zmian
w perspektywie najbliższych 2–3 lat, którego także nie przedstawiono, wcale
nie jest pewne.
DEBATA
Nie mniejsze wątpliwości i zastrzeżenia rodzi propozycja kapitałowego
mechanizmu naliczania rent, czyli rent z formułą tzw. zdefiniowanej składki.
W systemie ubezpieczenia społecznego renty są typowym świadczeniem
ubezpieczającym dwa rodzaje ryzyka: utraty zdolności do pracy i utraty żywiciela rodziny. Według statystyk ZUS ta grupa ubezpieczenia społecznego
obejmuje około 40 proc. ogółu ubezpieczonych. Jest to więc grupa duża,
a ponadto mająca gwarancje ustawowe, więc także w tym przypadku nie będzie można naruszyć praw nabytych. Co więcej w przypadku renty z formułą
zdefiniowanej składki rencista uzyska tyle, ile włożył, więc proponowany
8
Zob. głos w dyskusji Stanisława Gomułki, s. 191.
43
DEBATA
Zdaniem Ministra Finansów te cztery propozycje w ciągu najbliższych
dwóch – trzech lat powinny przynieść oszczędności rzędu 10 mld zł. W ocenie członków Rady oszczędności te są znacznie przeszacowane. Jednak nawet gdyby tak nie było, zamiar redukcji deficytu sektora finansów publicznych do 2012 r. do nieco poniżej 3 proc. PKB wymaga pakietu w granicach
50 mld złotych. Jeżeli przywracanie równowagi w finansach publicznych ma
się ograniczać do tylko redukcji ich wydatkowej strony, wtedy potrzebny jest
rządowy pakiet oszczędności w latach 2011–2012 w takiej skali, nie zaś
w skali odpowiadającej około 5–10 proc. potrzeb.8
zapis narusza tak zasadę solidarności, jak i przyjęte przez Polskę zobowiązania Konwencji nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy oraz Konwencji
nr 157 o ochronie praw nabytych i praw w trakcie nabywania. Nikt z ubezpieczonych nie wie, kiedy zostawi swoje nieletnie dzieci bez środków utrzymania, ani kiedy ulegnie wypadkowi i utraci zdolność do pracy. Renciści z reguły
mają okresy zatrudnienia bardzo niskie. Osoba, która uległaby wypadkowi po
ledwie dwóch latach pracy (ale nie wypadkowi przy pracy, gdyż wtedy obowiązuje inny system świadczeń), miałaby prawo do renty w wysokości około
15–25 złotych miesięcznie. Trudno sądzić, aby to właśnie było przedmiotem
propozycji rządu. Raczej należy sądzić, że system ten byłby uzupełniany
przez dodatkowy system jakiejś minimalnej renty czy minimalnego dochodu
gwarantowanego. Nawet jeżeli za tą propozycją kryje się zamysł, że te wydatki przerzuci się na jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą, że
świadczenia z pomocy społecznej wypłaca samorząd, to takie przesunięcie
w całościowym rachunku sektora finansów publicznych niczego nie zmieni.
Natomiast jeżeli liczy się na to, że jak samorząd nie będzie miał środków, to
uzupełniającego świadczenia nie wypłaci, to wtedy proponowane rozwiązanie
jest społecznie niewykonalne i w skrajny sposób naruszające zasady solidarności społecznej. W każdym też razie wymaga przedstawienia kompleksowego rachunku oszczędności i dodatkowych wydatków oraz jasnego wskazania
wielkości świadczenia po przeprowadzeniu tych zmian.
12. WNIOSKI I REKOMENDACJE
44
Strukturalna nierównowaga w polskich finansach publicznych jest odzwierciedleniem nierównowagi w procesach tworzenia i podziału dochodu
narodowego. Obecny poziom niezbilansowania wydatków i dochodów publicznych wymaga naprawy. Jednak dopóki nie jest jasno zdefiniowany zakres
usług publicznych, które w ramach przyjętej i realizowanej strategii rozwoju
społeczno-gospodarczego podlegają sfinansowaniu ze środków publicznych,
dopóty debata nad zapewnieniem stabilnej równowagi w finansach publicznych nie ma właściwego punktu odniesienia. Jej naturalnym punktem wyjścia
powinna być odpowiedź na dwa pytania. Po pierwsze, jaki poziom szeroko
rozumianych usług publicznych jesteśmy w stanie zapewnić przy aktualnych
możliwościach publicznego finansowania? Po drugie – jaki poziom tych
usług powinniśmy zapewnić, aby być w zgodzie z przyjętymi celami realizowanej strategii rozwoju. Dopiero na tym tle jest potrzebny długookresowy
i kompleksowy rachunek wyników projektowanych redukcji wydatków, także
z punktu widzenia ich wpływu na strategię rozwoju. Potrzebna jest też kompleksowa analiza strukturalnych przyczyn rozbieżności między zmianami
wpływów podatkowych a zmianami rozmiarów PKB i wolumenu sprzedaży,
a także szersza analiza dochodowej strony finansów publicznych.
DEBATA
W czasie posiedzenia poświęconego zagadnieniom stanu i perspektywy
polskich finansów publicznych Rada nie miała dostatecznych informacji w
powyższych kwestiach. Wobec tego uznano, że w tym stanie rzeczy formułowanie rekomendacji co do zakresu i treści pakietów stabilizujących stan polskich finansów publicznych nie będzie miało należytych podstaw i z natury
rzeczy będzie się ograniczać do kwestii skądinąd ważnych, ale raczej o charakterze technicznym, do rozsądzania których Rada nie czuła się powołana.
Wobec tego Rada rekomendowała odbycie w krótkim czasie swojego następnego posiedzenia poświęconego w zasadzie dwóm sprawom. Po pierwsze –
próbie zdefiniowania zakresu i poziomu usług publicznych, które przy aktualnych zdolnościach finansowania są rzeczywiście finansowane, jakie zaś powinny być finansowane zgodnie z realizowaną strategią rozwoju społeczno
gospodarczego. Po drugie – analizie dochodowej strony finansów publicznych i wyjaśnieniu niewspółmierności zmian w poborze podatków i innych
należności skarbu państwa w relacji do zmian PKB, wolumenu sprzedaży,
dochodów gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Dopiero wtedy Rada
mogłaby sformułować swoje stanowisko w sprawie programu długookresoweji trwałej stabilizacji polskich finansów publicznych.
Plan rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010–2011 jest dopiero
W sprawach aktualizacji programu konwergencji oraz Planu rozwoju i
konsolidacji finansów na lata 2010–2011 Rada nie sformułowała żadnych
rekomendacji, uważając, że kwestie te są raczej domeną rządu niż Rady.
45
DEBATA
wstępną propozycją, która zapewne będzie jeszcze podlegać zmianom. Nie
wszystkie objęte nim inicjatywy wymagają podstawy ustawowej; członkom
Rady nie przedstawiono kompleksowych wyliczeń kosztów ani wyników netto. Wprowadzenie niektórych zmian będzie wymagało znacznie dłuższego
czasu, zaś wprowadzenie tzw. renty kapitałowej wymagałoby jasnego powiedzenia przez autorów tych projektów, że istotą tej zmiany (w wersji przedstawionej na posiedzeniu Rady) byłoby zapewnienie rencistom – w przypadku
świadczenia wypłacanego osobom o krótkim stażu ubezpieczenia – renty
kształtującej się na poziomie kilkudziesięciu złotych miesięcznie. Jednocześnie w porównaniu do potrzeb stabilizacji finansów publicznych – gdyby
miały się one ograniczać tylko do redukcji wydatków – przedłożony pakiet
mógłby zapewnić jedynie 5–10 proc. potrzeb.
Średniookresowy program stabilizacji finansów publicznych zawarty
w aktualizacji programu konwergencji z lutego bieżącego roku zawiera wiele
propozycji szczegółowych, których zasadność nie budziła wątpliwości członków Rady. Jednak przesunięcie niemal całego ciężaru dostosowań na ostatni
rok okresu objętego tym programem, już po terminach kolejnych wyborów
samorządowych i parlamentarnych, jakkolwiek politycznie zrozumiałe, zdaniem wielu dyskutantów podważało szanse na jego realizację. W ten sposób,
niezależnie od politycznych deklaracji, kwestia gotowości Polski do spełnienia
kryteriów konwergencji i przystąpienia do obszaru euro została odsunięta na
bliżej nieokreśloną przyszłość, prawdopodobnie (przy pozostałych warunkach niezmienionych, a zwłaszcza przy zachowaniu obecnych ekonomicznych i politycznych standardów rozszerzania obszaru euro) nie wcześniej niż
około 2015 roku.
REFERATY
STATYSTYKA BUDŻETU PAŃSTWA I DŁUGU PUBLICZNEGO
PROF. GRAŻYNA ANCYPAROWICZ
Główny Urząd Statystyczny
46
P
DEBATA
olityka ekonomiczna, której integralną częścią jest polityka finansowa, kształtuje się pod wpływem programów wyborczych, priorytetów kolejnych gabinetów oraz zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań makroekonomicznych1. Głównym motywem aktywności państwa
powinno być działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa. Wymaga to
sprawnego i odpowiedzialnego zarządzania zasobami rzeczowymi i pieniężnymi stanowiącymi dobro wspólne w sposób zdefiniowany w systemie legislacyjnym2. Obok norm konstytucyjnych3 i krajowych aktów prawnych niższej rangi, swobodę decyzyjną rządu w dziedzinie zarządzania finansami państwa ogranicza członkostwo w Unii Europejskiej, a w szczególności poziom
stóp referencyjnych przyjęty traktatem z Maastricht. Jednym z najważniejszych wyzwań dla tej polityki w obszarze polskich finansów publicznych jest
obecnie zrównoważenie budżetu i zahamowanie tempa wzrostu zadłużenia
sektora rządowego4. Zgodnie z rekomendacją Rady Ecofin z 7 lipca 2009 r.,
Polska została bowiem zobowiązana do korekty nadmiernego deficytu do
1
2
3
4
Szerzej na ten temat por. m. in. E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo
Prawnicze „LexisNexis”, Warszawa 2002, s. 29–35, Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Znak, Kraków 1995,
s. 37; S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 55.
Normy prawa nie zawsze są precyzyjne, toteż istnieje dość duży margines swobody ich wykładni i interpretacji w
działaniach organów władzy państwowej i samorządowej.
Konstytucja RP w rozdziale X określa m. in. zasady uchwalania i wykonywania budżetu państwa (art. 219–224)
oraz sporządzania sprawozdań z jego wykonania, zastrzega że państwowy dług publiczny nie może przekroczyć
trzech piątych wartości produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5). Odrębne przepisy (zawarte w art. 227)
dotyczą Narodowego Banku Polskiego jako centralnego banku państwa, któremu przysługuje wyłączne prawo
emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej.
W 2009 r., wraz z pogorszeniem koniunktury światowej i spowolnieniem wzrostu gospodarczego w Polsce,
deficyt budżetu państwa po raz kolejny przekroczył poziom referencyjny (3 proc.), zaś planowany na 2010 r.
niedobór środków finansowych był jeszcze wyższy. W tych okolicznościach Komisja Europejska przygotowała
13 maja 2009 raport w trybie obowiązującego wówczas art. 104(3) TWE w sprawie wszczęcia procedury nadmiernego deficytu wobec Polski.
2012 r. Odpowiedzią na to zalecenie był rządowy Plan rozwoju i konsolidacji
finansów na lata 2010–2011, stanowiący deklarację naprawy sytuacji budżetu
państwa kosztem ograniczenia wydatków socjalnych5 oraz nakładów na infrastrukturę techniczną6. Plan ten zakłada również zmiany legislacyjne umożliwiające pełniejsze (niż zezwala na to obecny stan prawny) wykorzystanie
środków z prywatyzacji państwowego majątku w celu zmniejszenia przyrostu
długu publicznego i obniżenia kosztów jego obsługi.
REFORMY SYSTEMOWE A ZMIANY STRUKTURY DOCHODÓW
I WYDATKÓW BUDŻETU PAŃSTWA
W latach 1989–1990, wraz ze zmianą ustroju społeczno-gospodarczego
Polski nastąpiło głębokie załamanie gospodarki, któremu towarzyszyła galopująca inflacja7, zatory płatnicze, przewartościowanie dotychczasowych kon5
6
Narastająca od lat siedemdziesiątych inflacja gwałtownie przyspieszyła pod koniec dekady lat osiemdziesiątych.
Ceny towarów i usług konsumpcyjnych wzrosły w 1989 r. w stosunku do poprzedniego roku o 243,8 proc.,
w 1990 r. – o 617,8 proc., lecz już w 1991 r. ceny wzrosły tylko o 71,1 proc., w kolejnych latach ich tempo
wzrostu ulegało dalszej redukcji, tak, że w przeddzień akcesji do Unii Europejskiej inflacja prawie wygasła. Na
wzrost cen oddziaływały czynniki kosztowe (podwyżki cen urzędowych energii elektrycznej, gazu, centralnego
ogrzewania, wyrobów spirytusowych, leków), a także instrumenty fiskalne (wzrost stawek celnych, stawek
podatku od towarów i usług, akcyzy, znoszenie i ograniczanie ulg i zwolnień podatkowych, utrzymanie przez
pewien okres podatku importowego) oraz czynniki pieniężne (w szczególności przejściowe finansowanie deficytu budżetowego przez NBP, wzrost wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, wysokie tempo dewaluacji
złotego, wysoki realny poziom stóp procentowych). Nadzwyczajnymi zdarzeniami, pobudzającymi inflację była
susza w 1994 r. oraz dramatyczna powódź w południowo-zachodnich regionach naszego kraju w 1997 r.,
przeszacowanie wartości środków trwałych w 1995 r. skutkujące wzrostem kosztów amortyzacji do 1999 r.
W przeciwnym kierunku – to jest na zmniejszenie presji inflacyjnej w pierwszej dekadzie transformacji ustrojowej, było wprowadzenie konstytucyjnego zakazu finansowania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań wobec banku centralnego, redukcje stawek celnych, stanowiące efekt umowy przejściowej z Europejską
Wspólnotą Gospodarczą i krajami Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, rozwój giełd towarowych
w Polsce, wzrost stopy rezerwy obowiązkowej, a także – niekorzystna dla pracowników sytuacja na rynku pracy,
47
DEBATA
7
Oszczędności poszukuje się w drodze likwidacji systemu zaopatrzeniowego zawodowych wojskowych, podniesienia składek rentowych do 19,52 proc. w celu wprowadzenia rent kapitałowych.
Przykładem jest program budowy dróg krajowych, który ma być realizowany wyłącznie w oparciu o środki
Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego.
Uzdrowienie finansów publicznych zależy od prawidłowej diagnozy stanu
obecnego i podjęcia działań naprawczych, adekwatnych do przyczyn niedoboru środków budżetowych. Niniejsze opracowanie jest przyczynkiem do
identyfikacji głównej przyczyny permanentnych, pogłębiających się w ostatniej dekadzie deficytów budżetu państwa, których finansowanie generuje
coraz wyższy dług sektora rządowego. Podejmuje również temat finansowania potrzeb pożyczkowych państwa, w tym sposobu wykorzystania dochodów z prywatyzacji.
48
cepcji rozwoju kraju, reorientacja kierunków współpracy międzynarodowej.
Budżet państwa, bazujący głównie na dochodach z akumulacji finansowej
przedsiębiorstw sektora uspołecznionego, był całkowicie niedostosowany do
reguł funkcjonowania gospodarki rynkowej. Pierwszoplanowym zadaniem
polityki fiskalnej stała się zatem reforma systemu podatkowego. W latach
1991–1993 wprowadzono podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT), od
osób prawnych (CIT)8, oraz podatek od towarów i usług (PTU). Rola tych
podatków w zasilaniu finansów sektora rządowego zmieniała się w czasie. Do
połowy lat dziewięćdziesiątych w dochodach budżetu państwa dominował
podatek dochodowy od osób fizycznych, potem – mimo ograniczania przywilejów i ulg dla ludności9 – udział PIT obniżał się, co częściowo wiązało się
ze wzrostem partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w podatkach
dochodowych. Głównym źródłem zasilania budżetu państwa stały się podatki pośrednie, zwłaszcza PTU.
Z perspektywy minionych dwudziestu lat można przyjąć, że w stosunkowo krótkim czasie udało się przezwyciężyć największe trudności okresu
przejściowego. Gospodarka narodowa powróciła na ścieżkę wzrostu w połowie 1992 r., a choć nie udało się uniknąć cyklicznych wahań koniunktury, to
od tej pory we wszystkich kolejnych okresach sprawozdawczych utrzymała
się dodatnia realna dynamika produktu krajowego brutto. W ujęciu nominalnym, w cenach bieżących, polski PKB w ciągu ostatniego dwudziestolecia
zwiększył się z 56,0 mld zł w 1990 r. do 1 341,9 mld zł, tj. 24-krotnie, zaś po
wyeliminowaniu wpływu zmian cen na rynku krajowym – ponad dwukrotnie.
PKB per capita wzrósł nominalnie z ok. 771 USD w 1990 r. do 13 861 USD
w 2008 r. (23 razy), według parytetu siły nabywczej z 4 466 USD do 17 675
DEBATA
8
hamująca wzrost podaży pieniądza i kreację kredytu. W tych warunkach inflacja osiągnęła pod koniec dekady lat
dziewięćdziesiątych poziom jednocyfrowy, a tendencja spadku dynamiki cen wzmocniła się od 2001 r. Wprawdzie w 2004 r. zaobserwowano niewielki wzrost dynamiki cen, generowany zarówno oczekiwaniami inflacyjnymi, jak i wprowadzeniem nowych stawek podatków pośrednich, a także podwyżkami światowych cen żywności
i paliw, jednak w latach następnych tempo wzrostu cen utrzymano w granicach celu inflacyjnego do czasu
globalnego kryzysu gospodarczego. Jednak i w tym okresie dynamika cen nie wskazywała na zagrożenie powrotem galopującej inflacji.
Progresywny podatek dochodowy od przedsiębiorstw po kilku latach zastąpiono podatkiem liniowym,
a stawkę zredukowano do 19 proc., stosowano także liczne przywileje dla inwestorów, utworzono specjalne
strefy ekonomiczne. Wywarło to, w pewnej mierze, pozytywny wpływ na przebieg cyklu koniunkturalnego,
ale zmniejszało wydajność fiskalną tego źródła.
9 Wraz z przekazywaniem samorządom lokalnym zadań w dziedzinie edukacji, pomocy społecznej, utrzymania i rozbudowy infrastruktury technicznej i socjalnej rósł udział jednostek samorządu terytorialnego w
podatkach dochodowych. W 2009 r. przypadało na nie 48,79 proc. wpływów z PIT oraz 22,86 proc. wpływów z CIT.
USD (czterokrotnie). W przeliczeniu na jednego mieszkańca polski PKB
stanowił w 2008 r. ok. 48 proc. przeciętnego poziomu tego wskaźnika w Unii
Europejskiej (27 krajów).
Wykres 1. PKB na jednego mieszkańca krajów Unii Europejskiej według parytetu siły nabywczej
(w tys. USD)
Wysokie tempo wzrostu gospodarczego wywarło korzystny wpływ na
dochody budżetowe. W pierwszej dekadzie transformacji ustrojowej zjawisko
to można było przypisać pozytywnym efektom reform systemowych, później
na dochody budżetowe dodatnio wpłynęło uszczelnienie systemu podatkowego10, a przede wszystkim – ożywienie gospodarki w okresie poakcesyjnym.
Źródło: opracowanie własne na podstawie roczników statystycznych GUS
49
10
DEBATA
Dochody budżetowe zmieniają się nie tylko pod wpływem wahań koniunktury gospodarczej, ale zależą
także od ściągalności należnych podatków i opłat, a ta – od kompetencji urzędników skarbowych i od
sprawnie działającego aparatu kontroli skarbowej. Opór podatkowy, choć podlega sankcjom karnym, jest
nieodłącznym atrybutem postaw podatników, którzy uchylają się od płacenia należnych podatków, zatajając
dane o realizowanych dochodach, ukrywając majątek, fałszując dokumenty księgowe. Brak świadomości
przynależności do wspólnoty sprawia, że podatnik traktuje podatki jako narzędzie naruszania jego własności. Oszustwa podatkowe stają się tym bardziej powszechne, im większe są subiektywnie oceniane korzyści
w zestawieniu z sankcjami po ujawnieniu takich faktów przez organa kontroli podatkowej i skarbowej.
W polskiej gospodarce ponad połowa ujawnionych przestępstw podatkowych koncentruje się w obrocie
paliwami płynnymi (w tym gazem płynnym), częste są także przestępstwa w obrocie alkoholem etylowym
i wyrobami tytoniowymi. Przestępstwa skarbowe polegają także na: nielegalnym hazardzie, nielegalnym
transferze dochodów za granicę, nielegalnym zatrudnieniu, nierejestrowanym obrocie towarami i usługami.
Działania ukierunkowane na zwalczanie przestępczości podatkowej stawały się coraz bardziej skuteczne. Ze
sprawozdań Ministerstwa Finansów wynika, że od 2004 r. do 2007 r. skuteczność działań kontrolnych
mierzona relacją sumy ujawnionych uszczupleń i przypisów podatkowych do wykonanego deficytu budżetu
państwa, rosła z roku na rok. Relacja ta wyniosła w 2004 r. 9 proc., w 2005 r. 15 proc, w 2006 r. 17 proc.,
w 2007 r. 18 proc. Równocześnie zmniejszała się relacja uszczupleń i przypisów do wykonanych dochodów
Równocześnie jednak powstawały nowe potrzeby, które nie mogły być zaspokojone ze środków indywidualnych.
KONSEKWENCJE REFORMY SYSTEMU UBEZPIECZEŃ
EMERYTALNO-RENTOWYCH
50
Wzrost potrzeb może mieć charakter intensywny, jeśli wynika z rozwoju
cywilizacyjnego i demograficznego, co obiektywnie zwiększa zakres wykonywanych przez władze publiczne zadań. Wzrost ekstensywny występuje
w przypadku, gdy istnieje społeczna presja na władze publiczne, skłaniająca je
do przyjmowania przez nie nowych funkcji, zadań i obowiązków na rzecz
zbiorowości11. W Polsce wzrost wydatków budżetowych w znacznej mierze
wynikał z przesłanek ekstensywnych. Wprowadzone od 1 stycznia 1999 r.
reformy w sferze zabezpieczenia socjalnego z jednej strony zwiększały obciążenia ubezpieczonych składką na ochronę ryzyka socjalnego (w szczególności
ryzyka niezdrowia), z drugiej – powodowały coraz wyższy transfer środków
publicznych, pozyskiwanych ze składek na ubezpieczenia emerytalne, do
sektora prywatnego. Tym samym naruszony został podział obowiązków międzypokoleniowych, charakterystyczny dla repartycyjnego systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych. Tak więc eklektyczna reforma systemu emerytalnego, wprowadzająca obok systemu zdefiniowanego świadczenia system kapitałowy, obciążyła budżet państwa kosztami wyrównania braku środków
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwota transferów w wysokości niezbędnej dla realizacji zobowiązań pokolenia pracujących wobec pokolenia
emerytów powiększała się z każdym rokiem (zob. tabela 1 oraz wykres 2).
DEBATA
budżetu państwa z 2,3 proc. w latach 2004–2005 do odpowiednio 2 proc., 1,6 proc., 1,1 proc. w latach
następnych. W wyniku kontroli skarbowych przeprowadzonych w 2009 r. ustalenia skutkujące przypisami
należności fiskalnych wyniosły ponad 2,4 mld zł, wartość korekt deklaracji złożonych przez podatników
prawie 0,3 mld zł. Szerzej na ten temat por. m.in.: B. Ciupek, Władza publiczna wobec zjawiska uchylania
się od podatku [w:] Finanse 2009 – teoria i praktyka. Finanse publiczne I, Zeszyty Naukowe nr 546, Ekonomiczne problemy usług nr 36, Szczecin 2009, s. 46–53; Kontrola skarbowa w 2009 r. Sprawozdanie oraz
Szara strefa – raport Ministerstwa Finansów, materiały opublikowane na portalu internetowym tego resortu.
Wagner, Three Extracts on Public Finance [w:] Classics in the Theory of Public Finance pod red. R. A.
Musgrave, A. T. Peacock, Macmillan Co., London-New York 1958, s. 78.
11 A.
Tabela 1. Transfery składki z ZUS do otwartych funduszy emerytalnych
Rok
Składki i odsetki
Składki
Odsetki
w złotych
2 285 535 490,08
2 262 672 022,30
22 863 467,78
2000
7 603 491 199,72
7 586 389 864,10
17 101 335,62
2001
8 706 881 612,32
8 652 943 742,47
53 937 869,85
2002
9 546 407 203,51
9 490 364 008,64
56 043 194,87
2003
10 274 252 420,05
10 140 515 707,17
133 736 712,88
2004
11 422 490 495,52
11 219 497 959,88
202 992 535,64
2005
14 021 647 210,44
13 405 816 868,03
615 830 342,41
2006
16 155 586 075,85
15 592 622 105,68
562 963 970,17
2007
17 718 887 538,48
17 142 753 485,87
576 134 052,61
2008
20 505 255 463,16
20 030 877 536,23
474 377 926,93
2009
21 043 236 086,14
20 859 905 819,19
183 330 266,95
1999–
2009
139 382 126 550,31
136 480 688 345,92
2 901 438 204,39
Źródło: Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Wykres 2. Transfery środków budżetowych do FUS w mld zł
1999
51
DEBATA
Źródło:
opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa i ustawy budżetowej na 2010 r.
W 1998 r. dotacja budżetowa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
wyniosła 8,8 mld zł, w 1999 r., a więc w pierwszym roku realizacji reformy
emerytalnej zwiększyła się nieznacznie – do 9,4 mld zł, lecz już w następnym
roku wzrosła do 15,4 mld zł, w 2001 r. osiągnęła poziom 21,2 mld zł, w 2002
r. – 27,0 mld zł, w 2003 r. – 28,3 mld zł. W 2004 r., Ministerstwo Finansów
przekazując opinii publicznej informację o dotacjach do FUS, po raz pierwszy
zastosowało kreatywną księgowość, na skutek czego powstało wrażenie, jakoby transfery do FUS, wyrównujące niedobory funduszu emerytalnego ustabilizowały się na poziomie 30 mld zł. W rzeczywistości wzrosły one z 33,3 mld zł
w 2004 r. do 60,4 mld zł w 2010 r.
Wykres 3. Zadłużenie funduszy zarządzanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (w mln zł)
52
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa i ustawy budżetowej na 2010 r.
DEBATA
W całym analizowanym okresie dotacje na wyrównanie deficytu FUS były
jednak niewystarczające w stosunku do potrzeb, co wymagało zaciągania
przez fundusz kredytów i pożyczek na warunkach komercyjnych. Zadłużenie
to podlegało dość znacznym wahaniom w czasie; na koniec 2009 r. wyniosło
prawie 9 mld zł (zob. wykres 3.).
Wzrost obciążeń Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności
funduszu emerytalnego, wiązał się ze zwiększeniem liczby świadczeniobiorców, który nastąpił nie tylko z przyczyn demograficznych, ale także na skutek
wystąpienia szczególnych okoliczności. Po pierwsze, istotny wpływ na zacho-
Tabela 2. Prognoza salda rocznego FUS w kwotach zdyskontowanych na 2009 r. (w mln zł)
Wyszczególnienie
2011
FUS, w tym:
-67 386
Fundusz emerytalny
-49 828
Fundusz rentowy
-17 110
2012
2013
2014
2015
-63 062
-60 393
-61 032
-63 988
-46 283
-43 940
-44 817
-48 473
-16 304
-16 123
-15 878
-15 305
Wariant 1
Wariant 2
-75 039
-73 128
-72 478
-74 977
-79 492
Fundusz emerytalny
Fundusz rentowy
-54 043
-19 274
-51 952
-19 284
Wariant 3
-50 812
-19 813
-52 759
-20 172
-57 252
-20 280
FUS, w tym:
-62 500
-56 463
-52 115
-50 862
-51 957
Fundusz emerytalny
-47 183
-42 645
-39 296
-39 038
-41 565
Fundusz rentowy
-15 770
-14 442
-13 685
-12 792
-11 672
Źródło: ZUS: Prognoza wpływów i wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na lata 2011–2015, Warszawa,
12
Ubezpieczonym wyłącznie w ZUS, którzy osiągną wiek emerytalny w latach 2009–2013 i nie skorzystają
z wcześniejszej emerytury, będzie przysługiwała emerytura w wysokości ustalonej częściowo według algorytmu przyjętego w obliczaniu świadczenia dla osób urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., a częściowo na
nowych zasadach. Podstawę tej części świadczenia stanowi suma kapitału początkowego i zgromadzonych
składek (po waloryzacji) podzielona przez wskaźnik określający średnią liczbę miesięcy dalszego trwania
życia osoby w wieku 62,5 roku. Proporcje „starej” i nowej części emerytury kształtują się następująco: 2009
r. – 80 proc. i 20 proc.; 2010 – 70 proc. i 30 proc.; 2011 – 55 proc. i 45 proc.; 2012 – 35 proc. i 65 proc.;
2013 – 20 proc. i 80 proc. Oznacza to – ceteris paribus – że świadczenie uzyskane w 2014 r. będzie stanowiło 1/3 emerytury, jaka byłaby przyznana w 2008 r.
53
DEBATA
FUS, w tym:
wania ubezpieczonych miała budząca się społeczna świadomość negatywnych – dla gospodarstw domowych – skutków finansowych reformy emerytalnej. W kapitałowym systemie emerytalnym – przy tym samym stażu ubezpieczeniowym i kwocie zgromadzonych składek – stopa zastąpienia wynagrodzenia świadczeniem kształtować się będzie na poziomie znacznie niższym
(o ok. 20–30 punktów proc.) od świadczeń w systemie umowy pokoleniowej.
Pogorszenie tej relacji dla osób ubezpieczonych wyłącznie w ZUS nie nastąpi
jednorazowo, lecz będzie rozłożone w czasie (od 2009 r. do 2014 r.) 12. Jest
zrozumiałe, że kto mógł, starał się uniknąć lub zminimalizować ubytki kwoty
emerytury mniej dotkliwe w pierwszych dwu latach po wdrożeniu tego rozwiązania. Po drugie, na wzrost liczby emerytów pewien wpływ wywarło
wprowadzenie emerytur pomostowych oraz drastyczne cięcia listy zawodów
zaliczanych do kategorii pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym
54
charakterze. Te decyzje, w połączeniu z niekorzystnym algorytmem kalkulacji
świadczenia, skłoniły wiele uprawnionych osób do przejścia na wcześniejsze
emerytury, zanim projektowane zmiany zaczną obowiązywać. Po trzecie, na
wzrost liczby emerytów wpłynęła także ustawa z 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507), która w art. 37 dała możliwość uzyskania świadczenia i kontynuowania pracy zawodowej, bez powiadamiania pracodawcy. Skutkiem wprowadzonych zmian ustawodawstwa emerytalnego i społecznej reakcji na nie, był przyrost – w stosunku do 2007 r. –
liczby emerytów o ok. 600 tys. osób, a w następstwie – dodatkowe obciążenia
FUS wypłatą świadczeń.
DEBATA
Zaktualizowany w 2009 r. rządowy Program Konwergencji wraz z Planem rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010–2011 (propozycje) zapowiadają dokończenie reformy emerytalnej, jako jeden z kluczowych warunków sanacji finansów państwa. W istocie jest to kontynuacja wcześniejszych
rozwiązań, których celem jest dalsze ograniczanie przywilejów emerytalnych.
Oszczędności w funduszu emerytalnym są dość enigmatyczne, konkretne
skutki będą bowiem widoczne dopiero w 2060 r. i wyniosą (w cenach z 2009
r.) 16–17 mld zł. Pojawiła się także kontrowersyjna koncepcja kształtowania
rent z tytułu stanu zdrowia na zasadach analogicznych jak emerytury.
Oszczędności wynikające ze spadku wydatków FUS na renty w systemie pracowniczych ubezpieczeń społecznych oszacowane zostały na 8 mln zł w
2010, 41 mln zł w 2011; 94 mln zł w 2013, 254 mln zł w 2014 i 422 mln zł w
2015 r.13 Tymczasem, według najnowszej dostępnej prognozy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, deficyt FUS w najbliższych latach będzie wynosił 50–
80 mld zł. Tak więc trudno uznać propozycję zawartą w wyżej przywołanych
dokumentach rządowych za adekwatną do sytuacji FUS, a tym bardziej – za
rokującą realne szanse naprawy stanu finansów publicznych w Polsce.
Podczas gdy dotacje do FUS i koszty refundowania składek przekazanych
do otwartych funduszy emerytalnych pochłaniały coraz więcej dochodów
budżetowych, pogłębiając nierównowagę strukturalną budżetu państwa, malały wydatki na inne społeczne cele. Liczba rolników ubezpieczonych w Ka-
13
Więcej na ten temat: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Plan rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010
–2011 (propozycje), 29 stycznia 2010 r., s. 17–22 oraz Program konwergencji, Warszawa, luty 2010.
Wykres 4. Udział wydatków na ryzyka socjalne w budżecie państwa
14
15
Dotacja z budżetu państwa na świadczenia z pomocy społecznej i zasiłki rodzinne ustabilizowała się od
2004 r. Ustanowienie na bardzo niskim poziomie kryteriów dochodowych ograniczyło liczbę beneficjentów,
a usługi placówek opiekuńczych w coraz większym stopniu opłacać musieli mieszkańcy, członkowie ich
rodzin oraz samorządy lokalne.
Rozwiązanie to znajdowało uzasadnienie w postulatach teoretyków pracy socjalnej. Olbrzymie pokłady
aktywności społecznej są marnotrawione przez struktury rządowe, opierające się lobbingowi działaczy
organizacji pozarządowych dla zaspokojenia potrzeb społecznych w rejonach szczególnie narażonych na
strukturalne bezrobocie, zagrożenia środowiska oraz patologie społeczne . W. Turnowiecki, Polityka społeczna, Gdańska Wyższa Szkoła Humanistyczna, Gdańsk 2008, s. 62.
55
DEBATA
sie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego powoli, ale systematycznie spadała, a w ślad za tym pojawiła się spadkowa tendencja kwoty dotacji do Funduszu Emerytalno-Rentowego. Po wprowadzeniu składkowego systemu finansowania świadczeń zdrowotnych zmniejszyły się, a następnie ustabilizowały
na niskim poziomie dotacje na ochronę zdrowia. Podobny
„oszczędnościowy” skutek miała reforma świadczeń rodzinnych 14, która
przeniosła koszty z tego tytułu na ośrodki pomocy społecznej nadzorowane
przez samorządy lokalne. W tym samym kierunku ewoluowały zmiany w
ustawie o pomocy społecznej, które wprowadziły częściową komercjalizację
usług opiekuńczych15. Przebieg tych zmian w latach 1991-2010 przedstawia
wykres 4.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
WIELKOŚĆ DEFICYTU BUDŻETOWEGO I STRUKTURA DŁUGU
SEKTORA RZĄDOWEGO
56
Dochody budżetowe w latach 1990–1999 rosły średnio w tempie po 25
proc. rocznie, wydatki w tempie 24,4 proc., w następnej dekadzie – po przeprowadzeniu dotkliwych cięć wydatków w sferze socjalnej16 – zarówno dochody, jak i wydatki zwiększały się przeciętnie w tempie po ok. 8 proc. rocznie.
W polskim budżecie państwa wydatki majątkowe stanowiły dotychczas ok. 5,3
–5,6 proc. wydatków ogółem. W wydatkach bieżących największy udział (45–
48 proc.), a zarazem wysoką dynamikę miały dotacje i subwencje. Wyższa
w latach dziewięćdziesiątych XX w. o 0,6 punktu procentowego dynamika
dochodów niż wydatków nie wystarczyła dla zrównoważenia budżetu, a trudności te wzrosły po 1999 r., gdy wraz z wyższymi wpływami nastąpił wzrost
wydatków bieżących, przede wszystkim związany z koniecznością wypełnienia
ustawowych zobowiązań państwa w sferze ochrony ryzyka socjalnego (zob.
wykres 5 oraz 6).
W strukturze wydatków bieżących budżetu państwa dużą pozycję stanowiły koszty obsługi zadłużenia, które gwałtownie rosło, nie tyle ze względu
na wcześniejsze, pochodzące z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych kredyty17 oraz nowo zaciągane w ostatnim dwudziestoleciu zobowiązania na cele
interwencyjne bądź rozwojowe, ile z uwagi na permanentny niedobór środków w budżecie państwa18.
16
DEBATA
17
18
W pierwszej dekadzie transformacji ustrojowej było to spowodowane głównie: wysoką inflacją, reformą
szkolnictwa i wzrostem liczby uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych, pod hasłami ograniczenia – w bliżej nieokreślonym czasie – wydatków budżetowych przeprowadzono (niezależnie od reform pracowniczego systemu ubezpieczeń społecznych i ubezpieczeń zdrowotnych) bardzo kosztowne reformy systemu oświaty, administracji terytorialnej, powołano nowe instytucje
państwowe, stworzono liczne urzędy i ich delegatury. W latach następnych wydatki budżetowe starano się
zmniejszać poprzez obniżenie nakładów na interwencje i dofinansowanie zadań w sferze polityki społecznej. W szczególności w latach 2002–2004 nastąpiła likwidacja funduszu alimentacyjnego, zniesiono dotacje
do barów mlecznych, ograniczono uprawnienia do zasiłków rodzinnych, zaostrzono kryteria dostępu do
świadczeń z pomocy społecznej. Równocześnie starano się zwiększyć dochody przez opóźnianie waloryzacji
świadczeń i progów w podatku PIT, a także takie posunięcia, jak wprowadzenie podatku od dochodów
z inwestycji kapitałowych, określanego mianem podatku Belki.
W 1990 r. dług w walutach wymienialnych wobec zagranicznych kontrahentów, zgrupowanych w Klubie
Paryskim i Londyńskim, wynosił łącznie 48,5 mln USD, co stanowiło ponad 82 proc. polskiego PKB.
Zawarte porozumienia umożliwiły rozłożenie zobowiązań i spłatę zadłużenia według uzgodnionego
z wierzycielami harmonogramu; część długów podlegała ekokonwersji. W 2010 r. zadłużenie wobec obu
grup wierzycieli w zasadzie zostało uregulowane.
Polska systematycznie zadłużała się, głównie na rynku krajowym, w celu sfinansowania deficytów budżetowych oraz pozyskiwania środków na spłatę kredytów zagranicznych. W tej sytuacji szybko narastał dług
publiczny, który na koniec 2009 r. wyniósł 676,6 mld zł, w tym dług skarbu państwa stanowił 631,5 mld zł
i szybko powiększał się w następnych miesiącach.
Wykres 5. Dochody, wydatki i wynik budżetu państwa (w mld zł)
Wykres 6. Relacja dochodów, wydatków i wyniku budżetu państwa do PKB w procentach
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów i roczników statystycznych GUS
57
DEBATA
Relatywnie dobre oceny ratingowe sprzyjały pozyskiwaniu środków na
sfinansowanie niedoboru budżetu państwa i obsługę długu publicznego
z emisji skarbowych papierów wartościowych. Znajdowały one bez trudu
nabywców na rynku krajowym, lecz na rynkach zagranicznych Polska – podobnie jak inne emerging markets – musiała zapewniać inwestorom wyższą
rentowność od oferty emisyjnej krajów o wysokiej wiarygodności finansowej19.
Wykres 7. Zadłużenie sektora finansów publicznych według kryterium miejsca emisji w mln zł
58
Tabela 3. Zadłużenie sektora finansów publicznych w relacji do PKB według ESA 95
Wyszczególnienie
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Dług skarbu państwa 39,70% 35,80% 36,40% 40,60% 44,90% 43,60% 44,80% 45,10% 42,60% 44,80% 47,10%
Państwowy dług
publiczny
41,10% 37,70% 38,80% 43,60% 48,40% 46,70% 47,50% 47,80% 44,80% 47,00% 49,90%
Dług sektora General
Government
39,60% 36,80% 37,60% 42,20% 47,10% 45,70% 47,10% 47,70% 45,00% 47,20% 51,00%
Źródło: Ministerstwo Finansów
DEBATA
W strukturze długu publicznego od połowy lat dziewięćdziesiątych następowały zmiany polegające na ograniczaniu przyrostu zadłużenia nominowanego w walutach obcych kosztem wzrostu długu publicznego finansowanego
ze źródeł krajowych20 (zob. wykres 7 oraz tab. 3). Za taką strategią zarządza19
20
W 1995 r. Standard&Poor's nadał polskim długoterminowym papierom dłużnym nominowanym w walutach obcych rating BB, w 2000 r. ocena tej agencji dla tej kategorii walorów została podniesiona do BBB+,
dłużne papiery krótkoterminowe w walutach obcych otrzymały rating A-2, który utrzymał się do końca
marca 2010 r. Nieznacznie pogorszyła się w tym okresie ocena długoterminowych papierów w walucie
krajowej (z A+ w 2000 r. do A), rating krajowych krótkoterminowych papierów dłużnych utrzymuje się od
siedmiu lat na poziomie A-1.
Dług krajowy na 31 grudnia 2009 r. według kryterium miejsca emisji stanowił 493,9 mld zł, zaś według
kryterium rezydenta wyniósł 420,1 mld zł (odpowiednio 73,7 proc. oraz 63,7 proc. zadłużenia sektora
finansów publicznych ogółem).
ROLA PRYWATYZACJI W FINANSOWANIU POTRZEB SEKTORA
FINANSÓW PUBLICZNYCH
W Planie rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010–2011 prywatyzacja
majątku państwowego23 stała się jednym z kluczowych elementów sanacyjnych działań rządu w obszarze finansów publicznych. Wydaje się więc, że
warto poświęcić tej problematyce nieco uwagi na marginesie rozważań o sta21
23
59
DEBATA
22
Przeciwko zadłużaniu się w walutach obcych przemawia przede wszystkim ryzyko kursowe oraz brak
wpływu na politykę ekonomiczną i pieniężną kraju, w którego walucie wyemitowano papiery wartościowe,
a także wysoka podatność na spekulacje. Szerzej na ten temat por. m. in. P. de Fontenay, G. M. MillesiFerretti, H. Pill, The Role of Foreign Currency Debt in Public Debt Management , IMF Working Paper nr
95/1995; M. D. Bordo, C. M. Meisnner, Financial Crises, 1880–1913: the Role of Foreign Currency Debt,
NBER Working Paper nr 11173/2005, K. Marchewka-Bartkowiak, Zarządzanie długiem publicznym.
Teoria i praktyka państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 86-93.
W 2009 r., po nowelizacji ustawy budżetowej, zrealizowane dochody w kwocie 274,4 mld zł były o 0,5 proc.
wyższe od planu, wydatki wyniosły 298,2 mld zł, tj. o 0,6 proc. poniżej wartości ustawowej, deficyt stanowił
23,8 mld zł (87,5 proc. planowanego niedoboru środków). W ustawie budżetowej na 2010 r. dochody
krajowe – 245,6 mld zł – zaplanowano na poziomie nieco wyższym w porównaniu z poprzednim rokiem,
lecz dochody ogółem – 249,0 mld zł – były niższe ze względu na wyłączenie budżetu rozliczeń z Unią
Europejską. Pozwoliło to na zmniejszenie niedoboru budżetu państwa do 52,2 mln zł, lecz potrzeby pożyczkowe sektora finansów rządowych prognozowane na 2010 r. wyniosą 81,3 mld zł. Planuje się pozyskanie ze źródeł krajowych 60,1 mld zł (prawie w całości ze sprzedaży i wykupu skarbowych papierów wartościowych), ze źródeł zagranicznych 21,2 mld zł (w tym 14,5 mld zł ze sprzedaży i wykupu obligacji skarbowych). Wpłynie to na dalszy wzrost zadłużenia skarbu państwa.
Proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych – z wyjątkiem byłych państwowych przedsiębiorstw
gospodarki rolnej – prowadzony jest na podstawie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. Nr 118, poz. 561 z późn. zm.), która zastąpiła ustawę z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Ponadto ma zastosowanie ustawa z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach
państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 z późn. zm.) oraz ustawa z 30 kwietnia 1993 r. o narodowych
funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz. U. Nr 44, poz. 202 z późn. zm.).
nia zadłużeniem skarbu państwa przemawiały zarówno zalecenia teoretyków21, jak i sytuacja na światowych rynkach finansowych. Globalny kryzys
finansowy, który rozpoczął się latem 2007 r., a nasilił w październiku 2008 r.,
przyczynił się do istotnego wzrostu rentowności i asset swap spreadów papierów wielu emitentów europejskich. Zainteresowanie inwestorów przeniosło się na obligacje o dużej płynności emitowane przez podmioty o najwyższym ratingu, co spowodowało praktycznie zamknięcie rynku pierwotnego
dla pozostałych emitentów. Sytuacja ta wpłynęła na wyższe kwotowania obligacji na rynku wtórnym, co dodatkowo – po załamaniu w lipcu 2008 r. kursu
złotego względem walut obcych – podniosło koszty obsługi polskiego zadłużenia. Przyczyniło się do tego także gorsze (niż to pierwotnie zakładano)
wykonanie ustawy budżetowej w 2009 r. oraz pesymistyczne prognozy makroekonomiczne i fiskalne na 2010 r.22
nie finansów publicznych, by poszukać odpowiedzi na pytanie, jak w przeszłości wykorzystywano wpływy z prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw i który spośród trzech głównych celów prywatyzacji:
60
1.
zasilanie budżetu państwa z dochodami z wyprzedaży majątku państwowego,
2.
ograniczenie subsydiów dla nieefektywnych państwowych przedsiębiorstw,
3.
wzrost wpływów podatkowych poprzez poprawę rentowności przedsiębiorstw
dominuje w rządowym programie naprawy stanu finansów publicznych 24.
Jednym z głównych obszarów transformacji ustrojowej była odbudowa
sektora prywatnego w gospodarce narodowej. Proces ten został uwieńczony
sukcesem, co m. in. potwierdzają dane statystyczne, z których wynika, że
udział sektora publicznego w PKB zmniejszył się z 52,7 proc. w 1992 r. do
ok. 18–20 proc. w ostatnich latach. Miały na to wpływ zarówno autonomiczne procesy rozwoju gospodarczego, a w szczególności napływ zagranicznych
inwestycji bezpośrednich, jak i prywatyzacja prowadzona przez organa państwa.
DEBATA
Od początku transformacji ustrojowej do końca 2008 r. procesami prywatyzacji objęto 5 909 przedsiębiorstw państwowych, z tego 1 687 skomercjalizowano, 2 297 objęto prywatyzacją bezpośrednią, 1 915 zlikwidowano. Procesy prywatyzacji przebiegały najszybciej w okresie 1990–1995, gdy skomercjalizowano 1 062 przedsiębiorstwa, akceptację Ministerstwa Przekształceń Własnościowych dla prywatyzacji bezpośredniej uzyskały 1 174 przedsiębiorstwa,
zlikwidowano 1 383 przedsiębiorstw. W następnych latach prywatyzacja miała
zmienne natężenie, jednak wyraźnie spowolniła od 2002 r. (zob. wykres 8.)
24
Zgodnie z Planem prywatyzacji na lata 2008–2011, przyjętym przez Radę Ministrów 20 lutego 2009 r. oraz
rządowym dokumentem z 11 sierpnia 2009 r., zatytułowanym Kluczowe spółki do prywatyzacji w latach
2009–2010 między kwietniem 2008 r. a październikiem 2009 r. rozpoczęto realizację 680 projektów prywatyzacyjnych (ok. 85 proc. ogólnej liczby spółek uwzględnionych w aktualnie obowiązującym planie prywatyzacji). Prywatyzacja nastąpi poprzez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. i publiczne aukcje.
Część skomercjalizowanych przedsiębiorstw zostanie sprywatyzowana z udziałem ich załóg. Podstawę tego
projektu stanowi rządowy program z 20 października 2009 r. pod tytułem: Wspieranie prywatyzacji poprzez
udzielanie poręczeń spółkom z udziałem pracowników i jednostek samorządu terytorialnego . Dokument
ten przewiduje uruchomienie gwarancji i poręczeń, obejmujących zobowiązania spółek pracowniczych i
spółek aktywności obywatelskiej z tytułu ich udziału w prywatyzacji.
Wykres 8. Liczba sprywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych, narastająco do 2008 r.
Wpływy z prywatyzacji zależały nie od liczby sprywatyzowanych przedsiębiorstw, ale od wielkości i jakości pakietu udziałów i akcji w ofercie rządowej,
intensywności i skuteczności podjętych działań prywatyzacyjnych, a przede
wszystkim – atrakcyjności oferowanych do sprzedaży spółek. Nie wszystkie
zamierzenia prywatyzacyjne udało się zrealizować, nie zawsze cena i warunki
sprzedaży odpowiadały inwestorom. W latach, gdy oferowano akcje i udziały
w wielkich i rentownych spółkach, wpływy z prywatyzacji były znaczące 25,
w innych – miały niewielką wartość26.
25
26
W polskich warunkach prywatyzacja polegająca na sprzedaży akcji i udziałów dużych przedsiębiorstw dokonuje się z reguły poprzez pozyskanie zagranicznych inwestorów. Rekordowe wyniki uzyskano w 2000 r., gdy
wpływy z prywatyzacji stanowiły 20 proc. dochodów budżetu państwa. Sprzedano wtedy akcje m. in.:
Polskiego Koncernu Naftowego, Telekomunikacji Polskiej, Elektrociepłowni Będzin, Rolimpexu, Cementowni Ożarów, Orbisu oraz banków: Handlowego, PeKaO i PBK. Por. G. Ancyparowicz, Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w cyklu koniunkturalnym polskiej gospodarki [w:] Rynek kapitałowy a koniunktura gospodarcza, pod red. A. T. Szablewskiego oraz I. Wojciechowskiej-Toruńskiej, Monografie
Politechniki Łódzkiej 2009, s. 235–242.
Na przykład w 2008 r., przychody z prywatyzacji brutto w kwocie 2 371,7 mln zł były mniejsze od dochodów właścicielskich, które wyniosły 2 622,8 mln zł.
61
DEBATA
Decyzje o prywatyzacji mogą wspierać długofalowe programy modernizacji i restrukturyzacji gospodarki narodowej, jeśli nie są podejmowane pod
presją konieczności sfinansowania deficytu budżetowego. W Polsce doraźne
potrzeby wyraźnie dominowały nad długofalowymi zamierzeniami. Środki
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa Ministerstwa Finansów
Wykres 9. Wpływy z prywatyzacji – wykonanie ustawy budżetowej (w mln zł)
62
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa Ministerstwa Finansów
pozyskane z wyprzedaży majątku państwowego finansowały wydatki bieżące
agend rządowych, zasilały także fundusze na wypłaty odszkodowań z tytułu
reprywatyzacji, sporadycznie wspierały działalność naukową, ale przede
wszystkim służyły finansowaniu deficytu budżetowego, co miało bezpośredni
związek z reformą emerytalną. W miarę pogarszania się sytuacji FUS, deficyt
środków na emerytury w coraz wyższym stopniu pokrywały wpływy z prywatyzacji, kierowane jako zwrot składek przekazanych przez ZUS do otwartych
funduszy emerytalnych27 (zob. tabele 4 i 5).
DEBATA
Dotyczy to również zamierzeń na 2010 r. Zaplanowane w kwocie 25 mld
zł przychody ze sprzedaży akcji i udziałów spółek skarbu państwa w ujęciu
netto wyniosą 9,2 mld zł, zaś w projekcie finansowania niedoboru budżetu
państwa przewidziano rozdysponowanie prawie 39 mld zł przychodów
z prywatyzacji. Przewidziano także zmniejszenie odpisów na Fundusz Reprywatyzacji o 700 mln zł w 2010 r. i 5 mln zł w 2011 r.28 oraz odpisów na Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców o 3 000 mln zł w 2010 r. i o 840 mln zł
27
28
Dane statystyczne na ten temat są dostępne od 2004 r.
Szacunkowa wartość potencjalnych roszczeń reprywatyzacyjnych wynosi ponad 100 mld zł, z wyłączeniem
nieruchomości warszawskich, które będą przedmiotem odrębnych uregulowań prawnych. Przewidywana
w dokumentach rządowych kwota wypłat została oszacowana na 20 mld zł. Zmniejszenie odpisów na ten
cel da „oszczędności” budżetowe (zob. Program konwergencji. Aktualizacja 2009, Warszawa, luty 2010, s.
18; Plan rozwoju i konsolidacji finansów na lata 2010–2011, s. 26.)
Tabela 4. Rozdysponowanie dochodów z prywatyzacji (w mln zł)
2001
6814
6490
2002
2860
1972
557
156
57
2003
4144
2963
622
393
83
2004
10254
7371
1538
853
205
2005
3848
2772
577
213
77
77
131
2006
631
455
93
46
12
12
6
6
2007
1965
1412
292
160
39
39
23
2008
2372
1021
356
403
47
47
497
1
324
83
205
37
15
37
15
53
44
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań Ministerstwa Finansów z wykonania budżetu państwa
Tabela 5. Finansowanie niedoboru budżetu państwa (w mln zł)
Ogółem
Wyszczególnienie
2004
41 417
2005
28 361
2006
25 063
2007
15 956
2008
24 346
2009
27 186
2010
66 647
Finansowanie krajowe
38 292
16 330
18 158
11 069
20 820
18 565
45 486
bony skarbowe
-1 628 -20 778
1 633
-3 023
26 054
6 166
8 327
obligacje
38 514
47 508
38 805
31 741
9 873
33 988
51 759
środki przechodzące z poprzedniego roku
10 392
3 428
4 224
7 904
9 462
6 544
6 762
80
-986
111
-146
-1 565
-481
44
pozostałe przychody i rozchody
3 011
44
-13
38
4 702
11
0
przychody z prywatyzacji
10 254
3 848
622
1 947
2 372
12 000
25 000
rozdysponowanie przychodów z prywatyzacji
-14 945 -13 653 -15 096 -16 772 -21 262 -31 517 -38 296
w tym: OFE
-10 613 -12 575 -14 920 -16 219 -19 911 -22 260 -22 506
pożyczki udzielone
prefinansowanie zadań z udziałem środków z UE
środki na centralnym rachunku budżetu państwa
Finansowanie zagraniczne
-415
-2 665
-1 159
-2 273
-1 846
14
1 559
-1 559
0
0
0
0
6 438
3 125
4 224
12 031
7 904
6 905
9 462
4 887
6 544
3527
6 299
8 621
6762
21161
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa za lata 2004–2008 oraz ustawy budżetowej
na 2009 r. i na 2010 r.
w 2011 r.29. Ponadto zgodnie z projektem nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, w 2010 r. zaplanowano zasilenie budżetu państwa jednorazową wpłatą w wysokości 1 mld zł ze środków zgromadzonych na Funduszu
29
63
-1 348
Według szacunków Ministerstwa Finansów wzrost wpływów z prywatyzacji do budżetu państwa w wyniku
obniżenia odpisów na w.w fundusze spowoduje ograniczenie emisji SPW (skarbowych papierów wartościowych – przyp. aut.) i obniżenie długu publicznego w 2010 r. o ok. 3,8 mld zł i kolejne ok. 0,9 mld zł
w 2011 r. Plan rozwoju i konsolidacji finansów 2010–2011 (Propozycja).
DEBATA
lokata walutowa z przychodów z prywatyzacji
-933
Wyszczególnienie
2000
Ogółem
27182
Budżet państwa
26637
Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców
Fundusz Reprywatyzacji
Fundusz Skarbu Państwa
Fundusz Nauki i Technologii Polskiej
Fundusz Pracy
Fundusz im. KEN
Poręczenia i gwarancje SP
Środki pozostawione do dyspozycji Ministra
545
Skarbu Państwa
Środki przekazane do dyspozycji Ministrowi
Nauki i Informatyzacji
Podwyższenie kapitału Agencji Rozwoju
i Przemysłu S.A.
Wniesienie na majątek Fundacji na rzecz
Nauki Polskiej
Rezerwa uwłaszczeniowa na środek specjalny Ministra Gospodarki i Płacy
Komitet Badań Naukowych
Reprywatyzacji. Łączny wpływ tych operacji przekłada się na ograniczenie
przyrostu długu publicznego o ok. 13,4 mld zł (2,1 proc. zadłużenia sektora
rządowego). W ocenie Ministerstwa Finansów wpłynie to w latach 2010–
2011 na obniżenie kosztów obsługi zadłużenia skarbu państwa o ponad 700
mln zł, co jest kroplą w morzu potrzeb.
PODSUMOWANIE I WNIOSKI
64
Polska rozpoczęła transformację ustroju państwa obciążona wysokim –
w stosunku do możliwości płatniczych – długiem zagranicznym. Wewnętrzna
sytuacja w obszarze finansów publicznych była również bardzo trudna, zarówno ze względu na kryzys ekonomiczny, jak i niedostosowanie systemu fiskalnego do realiów gospodarki rynkowej. W latach dziewięćdziesiątych udało się
pokonać, zarówno na drodze dyplomatycznych rokowań, jak i zmian w systemie legislacyjnym, większość trudności okresu przejściowego. Gospodarka
weszła na ścieżkę wzrostu, a choć podlegała cyklicznym wahaniom, od 1992 r.
utrzymywała dodatnie realne dynamiki PKB. Ceną sukcesu ekonomicznego
było bezrobocie – sięgające w niektórych latach 3 mln osób – i pogłębiająca
się polaryzacja majątkowa społeczeństwa. Kwestię socjalną starano się rozwiązać różnymi metodami, poczynając od reaktywowania instytucji pomocy społecznej, poprzez pomoc publiczną aż po wspieranie (odpisami od podatku
PIT) działalności prywatnych instytucji pożytku publicznego.
DEBATA
Jedną z metod walki z bezrobociem, ubóstwem i wykluczeniem społecznym, wykorzystywaną w masowej skali od lat osiemdziesiątych XX w. do
końca 2008 r., stało się przenoszenie na system ubezpieczenia społecznego
skutków likwidacji nierentownych przedsiębiorstw i redukcji zatrudnienia
w czynnych zakładach pracy. Musiało to pogorszyć przejściowo bilans funduszu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i wymagało wsparcia FUS dotacjami z budżetu państwa. Znacznie wolniejsza dynamika świadczeń z ubezpieczenia społecznego niż wynagrodzeń, rokowałaby w perspektywie kilkunastu
lat szanse przywrócenia zakłóconej równowagi. Tak się nie stało. Wzorując
się na egzotycznym modelu, przygotowano i wdrożono w Polsce reformę
emerytalną, której skutkiem jest narastający, uwarunkowany czynnikami de-
mograficznymi transfer – za pośrednictwem ZUS – publicznych pieniędzy do
prywatnych, otwartych funduszy emerytalnych.
65
DEBATA
Rozwiązanie problemu deficytu budżetowego i ograniczenie tempa wzrostu długu publicznego nie nastąpi poprzez dalsze ograniczanie uprawnień
w sferze zabezpieczenia społecznego osób pracujących i kreatywną księgowość, nie może też czekać do 2060 r. Niezbędna jest weryfikacja prawdziwości tez, które legły u podstaw reformy systemu ubezpieczeń społecznych.
Analizując ten problem, należy uwzględnić stopień zagrożeń pauperyzacją
obecnych i przyszłych świadczeniobiorców. System zabezpieczenia społecznego, finansowany ze środków publicznych, jest wewnętrznie zintegrowany.
Oznacza to, że jeśli znaczna część polskiego społeczeństwa uzyska niższe od
kryterium ustawowego świadczenia emerytalno-rentowe, zyska tym samym
prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Pociągnie to za sobą wzrost wydatków na ten cel, a są to wydatki sięgające już teraz po 13–15 mld zł rocznie.
Państwo, wprowadzając reformę ubezpieczeń społecznych, nie zdecydowało się na odebranie nabytych uprawnień emerytalnych osobom urodzonym
przed 1 stycznia 1949 r. Musiało zatem uzupełnić brakujące środki FUS przekazane do OFE. Równocześnie wprowadzono rozwiązania prawne umożliwiające pobieranie świadczeń i wynagrodzenia za pracę, nawet bez obowiązku
informowania o tym fakcie pracodawcy. Korzystają z tego – w ograniczonym
zakresie – renciści i „młodzi” emeryci, a bez ograniczeń – osoby, które osiągnęły ustawowy wiek emerytalny. Planowane są dalsze zmiany systemowe
(w tym ubezpieczenia ze środków publicznych pomocy domowych oraz osób
opiekujących się wnukami), których rezultatem będzie dalszy wzrost obciążeń
finansów publicznych wydatkami na rzecz osób, które albo emerytury już
uzyskały, albo pobierają je łącznie z wynagrodzeniem za pracę.
BIBLIOGRAFIA
Ancyparowicz G., Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w cyklu koniunkturalnym polskiej
gospodarki [w:] Rynek kapitałowy a koniunktura gospodarcza pod red. A. T. Szablewskiego oraz I.
Wojciechowskiej-Toruńskiej, Monografie Politechniki Łódzkiej 2009.
Bordo M. D., Meisnner C. M., Financial Crises, 1880–1913: the Role of Foreign Currency Debt NBER
Working Paper nr 11173/2005.
Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis,
Warszawa 2002.
Ciupek B., Władza publiczna wobec zjawiska uchylania się od podatku [w:] Finanse 2009 – teoria i
praktyka. Finanse publiczne I, Zeszyty Naukowe nr 546, Ekonomiczne problemy usług nr 36, Szczecin
2009.
66
de Fontenay P., Millesi-Ferretti G. M., Pill H., The Role of Foreign Currency Debt in Public Debt
Management, IMF Working Paper nr 95/1995.
Marchewka-Bartkowiak K., Zarządzanie długiem publicznym. Teoria i praktyka państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.
Millon-Delsol Ch., Zasada pomocniczości, Znak, Kraków 1995.
Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002.
Turnowiecki W., Polityka społeczna, Gdańska Wyższa Szkoła Humanistyczna, Gdańsk 2008.
Wagner A., Three Extracts on Public Finance [w:] Classics in the Theory of Public Finance pod red.
Musgrave R. A., Peacock A. T., Macmillan Co., London-New York 1958.
GRAŻYNA MARIA
ANCYPAROWICZ
DEBATA
prof. dr hab., absolwentka Szkoły Głównej Handlowej
(d. SGPiS). Doktorat uzyskała w 1981, stopień dr. hab.
nauk ekonomicznych w 1988. Działalność naukowodydaktyczną łączyła od 1991 z pracą w administracji
publicznej. Obecnie jest profesorem Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie, a równocześnie dyrektorem Departamentu
Finansów w Głównym Urzędzie Statystycznym. Za działalność dydaktyczną
została odznaczona srebrnym i złotym Krzyżem Zasługi. Jest autorką kilku
książek naukowych i popularnonaukowych, licznych artykułów, raportów i
ekspertyz. Specjalizuje się w zagadnieniach makroekonomicznych ze szczególnym uwzględnieniem problematyki finansów. Prywatnie pasjonuje się historią, literaturą piękną, jest miłośniczką kotów.
DODATEK STATYSTYCZNY
Produkt krajowy brutto rok poprzedni=100
101,7
106,8
2007
105,0
106,2
2006
105,3
103,6
101,4
103,9
101,0
2002
2000
2001
104,1
104,0
1999
106,8
1997
104,8
106,1
1996
1998
107,0
1995
103,8
1993
105,2
102,6
Polski PKB na jednego mieszkańca w USD
2009
2008
2005
2004
2003
1994
93,0
1991
Źródło: GUS
108
106
104
102
100
98
96
94
92
90
1992
Realna dynamika PKB
rok poprzedni=100
67
DEBATA
Źródło: GUS
Finanse publiczne: dochody, wydatki, wynik (w mld zł)
Dochody
340
Wydatki
Wynik
2007
440
2004
540
240
140
Sektor finansów publicznych
Źródło: MF
68
DEBATA
Źródło: MF
Budżet państwa
2009
2008
2006
2005
2003
2002
2001
2000
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-60
2000
40
Dochody podatkowe budżetu państwa w mld zł
250
200
pozostałe
PIT
CIT
akcyza
PTU (VAT)
150
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Źródło: MF
Udział jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych, w procentach.
Udziały JST w PIT i CIT w %
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
50
Województwa
Powiaty
69
Gminy
DEBATA
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PIT
Źródło: MF
CIT
Struktura dochodów budżetu państwa w 2009 r.
Źródło: MF
Struktura dochodów budżetu państwa w 2010 r.
70
DEBATA
Źródło: MF
Główne pozycje wydatków budżetu państwa w mld zł
300
pozostałe wydatki
250
obsługa długu
zagranicznego
150
obsługa długu krajowego
100
pozostałe dotacje
50
dotacje do FER
Źródło: MF
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0
dotacje do FUS
71
DEBATA
200
Źródło: MF
Dotacje do FUS i FER
w relacji do wydatków budżetu państwa
25%
FUS
FER
20%
15%
10%
0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Źródło: MF
Nominalne zadłużenie (po konsolidacji)
sektora finansów publicznych; w mld zł
Źródło: MF
IX 2009
III 2009
IX 2008
III 2008
IX 2007
III 2007
IX 2006
III 2006
Sektor samorządowy Sektor rządowy
IX 2005
III 2005
IX 2004
III 2004
III 2003
IX 2003
IX 2002
III 2002
Sektor ubezpieczeń społecznych
VI 2001
DEBATA
700
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
XII 1999
72
5%
XII 2009
VI 2009
XII 2008
VI 2008
XII 2007
VI 2007
XII 2006
VI 2006
XII 2005
rezydent
VI 2005
550
XII 2009
VI 2009
XII 2008
VI 2008
XII 2007
VI 2007
XII 2006
VI 2006
XII 2005
VI 2005
XII 2004
krajowe
VI 2004
550
XII 2004
nierezydent
XII 2003
VI 2003
XII 2002
VI 2002
zagraniczne
VI 2004
650
XII 2003
VI 2003
XII 2002
450
350
DEBATA
VI 2002
XII 2001
650
150
Zadłużenie SFP według kryterium rezydenta w mld zł
250
150
XII 2001
Zadłużenie SFP wg kryterium miejsca emisji w mld zł
450
350
250
73
Zadłużenie SFP wg instrumentów
i kryterium miejsca emisji; w mln zł
600 000
500 000
pozostały dług
400 000
300 000
200 000
100 000
Dług krajowy
Dług zagraniczny
dług z tytułu
pożyczek
i kredytów
dług
z tytułu papierów
wartościowych
Źródło: MF
Zadłużenie SFP według instrumentów
i kryterium rezydenta; w mln zł
DEBATA
450 000
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
pozostały dług
XII 2001
XII 2002
XII 2003
XII 2004
XII 2005
XII 2006
XII 2007
XII 2008
XII 2009
XII 2001
XII 2002
XII 2003
XII 2004
XII 2005
XII 2006
XII 2007
XII 2008
XII 2009
74
XII 2001
XII 2002
XII 2003
XII 2004
XII 2005
XII 2006
XII 2007
XII 2008
XII 2009
XII 2001
XII 2002
XII 2003
XII 2004
XII 2005
XII 2006
XII 2007
XII 2008
XII 2009
0
Rezydenci
Źródło: MF
Nerezydenci
dług z tytułu
pożyczek
i kredytów
dług z tytułu
papierów
wartościowych
Struktura zadłużenia sektora instytucji rządowych
i samorządowych według terminów zapadalności
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Krótkoterminowe
papiery wartościowe
Długoterminowe
papiery wartościowe
XII 2001
VI 2002
XII 2002
VI 2003
XII 2003
VI 2004
XII 2004
VI 2005
XII 2005
VI 2006
XII 2006
VI 2007
XII 2007
VI 2008
XII 2008
VI 2009
XII 2009
Źródło: MF
Długoterminowe
kredyty i pożyczki
Krótkoterminowe
kredyty i pożyczki
75
DEBATA
Źródło: GUS
Relacja długu publicznego do PKB
55%
50%
45%
40%
35%
76
30%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Dług Skarbu Państwa
Dług sektora rządowego
Źródło: GUS
Państwowy dług publiczny
DEBATA
FINANSE PUBLICZNE. KWESTIA POZYCJI PAŃSTWA
I PERSPEKTYW ROZWOJU GOSPODARKI
PROF. JERZY ŻYŻYŃSKI
UNIWERSYTET WARSZAWSKI
Po pierwsze, spróbujmy w tym referacie zdefiniować przedmiot naszych
zainteresowań: czym są finanse publiczne, co ma oznaczać ich reforma.
Ustawowa definicja mówi, że finanse publiczne to procesy związane
z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem,
a w szczególności:
1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;
R
eforma finansów publicznych jest od kilkunastu lat przedstawiana
jako jedyne panaceum na problemy stojące przed państwem i gospodarką. Finanse publiczne rzeczywiście potrzebują zmian, jest to
jeden z podstawowych problemów dla rozwoju kraju i zapewnienia mu odpowiedniego naszym aspiracjom miejsca w Europie. Ale wiązane z tą reformą
propozycje budzą wiele kontrowersji i sam charakter tej reformy wciąż pozostaje niejasny.
77
2. wydatkowanie środków publicznych;
4. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu jednostki samorządu
terytorialnego;
5. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;
6. zarządzanie środkami publicznymi;
7. zarządzanie długiem publicznym;
8. rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
DEBATA
3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;
Te procesy finansowe realizowane są przez podmioty finansów publicznych, do których należą różne organy władzy publicznej, organy administracji
rządowej, sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorialnego, różne jednostki budżetowe, uczelnie publiczne, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ZUS i KRUS, NFZ, PAN itd.
Instytucje te poprzez finanse publiczne realizują podstawowe funkcje państwa:
78
ekonomiczne:
prawno-administracyjne:
1) redystrybucyjną,
10) administracyjną,
2) stabilizacyjną,
11) prawną,
3) alokacyjną,
4) fiskalną albo skarbową,
5) bodźcową,
6) kredytową,
organizacyjne:
12) ustrojową,
13) demokratyczną.
organizacyjne:
7) kontrolną,
8) koordynacyjną,
9) planowania
DEBATA
Ogólnie mówiąc, poprzez finanse publiczne realizowane są publiczne
funkcje i zadania szeroko rozumianego państwa, czyli zbioru instytucji, które
regulują funkcjonowanie społeczeństwa jako zbiorowości żyjącej w ramach
jego terytorialnych granic. Finanse publiczne stają się w tym procesie narzędziem regulującym pozyskiwanie i rozdysponowanie środków na realizację
tych zadań i funkcji.
W ten sposób państwo jest – mówiąc językiem teorii finansów – swego
rodzaju pośrednikiem finansowym, który od jednych podmiotów pobiera
środki, innym je przekazuje. Ilustruje to wykres 1.
Wykres 1. Państwo jako pośrednik finansowy
Finanse
publiczne
Gospodarstwa
domowe
Gospodarstwa
domowe
SEKTOR PUBLICZNY
Przedsiębiorstwa
- wydatki rządu
- transfery
- wynagrodzenia sektora publicznego
- dobra publiczne
- dobra społeczne
- potrzeby zbiorowe
Źródło: opracowanie własne
Schemat ten wskazuje na trzy następujące istotne aspekty:
Po drugie, sektor publiczny nie pełni tylko funkcji transferowej, alokacyjnej itd. Istotne jest to, że dostarcza tak zwanych dóbr publicznych i dóbr
społecznych oraz zaspokaja potrzeby zbiorowe. To one stanowią swego rodzaju wartość dodaną, dzięki której możemy powiedzieć, że warto żyć
79
DEBATA
Po pierwsze, środki stanowiące wpływy sektora finansów publicznych to
podatki i inne opłaty oraz pożyczki, pozyskiwane na sfinansowanie deficytu;
środki przekazane to wydatki sektora, które trafiają do gospodarstw domowych pracowników sektora finansów publicznych i innych gospodarstw (na
przykład otrzymujących zasiłki) oraz do przedsiębiorstw zawierających z nim
kontrakty – gdy państwo dokonuje zakupów dóbr i usług w przedsiębiorstwach sektora rynkowego. Te środki stają się dochodami części społeczeństwa i kreują istotną część popytu konsumpcyjnego i inwestycyjnego, co ma
szczególne znaczenie dla koniunktury gospodarczej właśnie w sytuacji kryzysowej, prowadzącej do spadku popytu globalnego – obecny kryzys dał wiele
tego dowodów.
- podatki i inne dochody
- finansow anie obligacjami
Przedsiębiorstwa
w swoim państwie. Ta wartość dodana wynika – powinna wynikać – z realizacji przez państwo zasady pro publico bono. Okazuje się, że często słowo
„publiczny” jest opacznie rozumiane, uważa się je za synonim słowa państwowy, identyfikuje się je z socjalizmem; nie rozumie się, co ono faktycznie
oznacza, gdy mówimy sektor publiczny, dobro publiczne, wartości publiczne.
80
Słowo „publiczny” pochodzi od zasady, reguły wyznaczającej właśnie
sens istnienia państwa: pro publico bono – dla dobra powszechnego, wyrosłej przecież z europejskiej tradycji państwowości, wywodzącej się z kultury
starożytnego Rzymu, kręgu cywilizacji europejskiej.
Po trzecie, lewa strona schematu pokazuje, że środki pozyskiwane na
realizację przez państwo jego funkcji są – mogą być i powinny być – dwojakiego rodzaju: są to podatki i inne dochody bezzwrotne, czyli nie rodzące
wobec państwa zobowiązań finansowych, oraz pożyczki, czyli środki rodzące
zobowiązania finansowe. Ta kwestia jest jednym z podstawowych przedmiotów sporu: czy w ogóle, a jeśli tak, to w jakim zakresie, sektor publiczny może
się zadłużać.
Po czwarte, ten szczególny pośrednik finansowy, jakim jest państwo, nie
funkcjonuje według reguł rynkowych, nie regulują go prawa podaży i popytu
ani wszystkie konsekwencje dla dynamiki i racjonalności ekonomicznej, jakie
wynikają z dążenia podmiotów gospodarczych do osiągnięcia zysku; sektor
publiczny to sfera non profit. I tu pojawiają się finanse publiczne jako ten
zastępujący rynek czynnik regulacyjny.
Dlatego finanse publiczne stanowią:
DEBATA

gałąź prawa – prawa finansowego i administracyjnego, regulującego
pozyskiwanie środków i ich wydawanie przez sektor publiczny;

gałąź polityki i administrowania, czyli podejmowanych decyzji i realizowanych działań, które tworzą praktykę funkcjonowania sektora
publicznego; oraz

gałąź nauki – nauki o finansach publicznych, badającej reguły rządzące procesami realizowanymi w ramach sektora publicznego, stojącej
jedną nogą w ekonomii, drugą w naukach prawnych.
Ale z drugiej strony państwo funkcjonuje w otoczeniu rynkowym. A to
rodzi ważne skutki. Instytucje publiczne muszą bowiem:

po pierwsze, płacić ceny rynkowe za pozyskiwane dobra i usługi niezbędne dla swego funkcjonowania;

po drugie, muszą konkurować o zasoby z sektorem rynkowym.
Taki kryzys to zatem nie tylko kryzys finansów publicznych, to także kryzys państwa, kryzys demokracji, kryzys polityki.
Państwo takie jest przez obywateli odrzucane, postrzegane jako twór obcy
i wrogi, pojawiają się głosy: Płacę podatki i jaki otrzymuję efekt? Państwo
bubel.
Rodzi się obywatelski sprzeciw, odmowa płacenia na takie państwo. I
rodzi się podatność na iluzję, że drogą do poprawy sytuacji jest obniżenie
obciążeń podatkowych, bo jak zapłacę mniej, to będzie lepiej. I rodzi się podatność na manipulację. Także o kwestiach tych manipulacji i charakterze
oferowanych iluzji warto dyskutować.
Różne obszary tych związków, które syntetycznie zilustrowano na tym
schemacie, funkcjonują wadliwie. Można powiedzieć: nic nie jest doskonałe,
są liczne przykłady marnowania środków publicznych i wadliwego wydawania przez państwo pieniędzy pozyskiwanych od podatnika (lewej strony schematu).
Ale warto zauważyć, że niektórym doktrynerstwo przesłania oczy. Nie jak
Temidzie, która ma przepaskę na oczach, by być sprawiedliwą, ale po to, by
patrzeć na rzeczywistość selektywnie, nie dostrzegać niedoskonałości drugiej
strony, otoczenia rynkowego, gdzie też marnuje się środki, źle zarządza. Nie
81
DEBATA
Wtedy to, co nazwałem wartością dodaną, jest mniejsze, niż oczekujemy
od naszego państwa. Jednak wiele krytyk jest tendencyjnych, wyrastają z ideologicznego i doktrynerskiego dążenia do minimalizowania, niemal negowania państwa.
Jeśli ignoruje się ten fakt i na przykład propaguje tanie państwo, państwo
takie, które w efekcie tej doktryny nie jest w stanie opłacić rachunków wystawionych przez sektor rynkowy i przegrywa w konkurencji o zasoby, a w rezultacie nie jest w stanie realizować swych funkcji, to powstają zjawiska kryzysowe zarówno w obszarze finansów publicznych, jak i sferze społecznej
i sferze politycznej.
jest bynajmniej prawdą, że jak ktoś źle zarządza w sektorze prywatnym, to
jest to jego prywatna sprawa, najwyżej zbankrutuje. Za bankructwami
„prywatnych spraw” często bowiem idzie utrata miejsc pracy – dziesiątek,
setek, a nawet tysięcy. Nie zawsze zauważa się, że bankructwo prywatnego
przedsiębiorcy nie jest jego prywatną sprawą. Zapomina się, że przedsiębiorstwo to nie tylko zyski, ale też odpowiedzialność za innych ludzi.
82
I także państwo, i finanse publiczne to kwestia odpowiedzialności; finanse
publiczne to przede wszystkim odpowiedzialność. Ale ten zakres odpowiedzialności, jaką implikują finanse publiczne, powinien być przedmiotem debaty. Uważam, że trzeba na nią spojrzeć szerzej, niż to się zwykle robi.
Trzeba zatem odpowiedzieć sobie na pytanie – co to jest kryzys finansów
publicznych? W tej kwestii istnieje też wiele nieporozumień. Istnieje swego
rodzaju prawda medialna, czyli rozumienie tego pojęcia spotykane w szerokim przekazie dla opinii publicznej; prawda polityczna, czyli konsekwencje
określonego stanu rzeczy dla polityki wewnętrznej, stanu demokracji, jak
i stosunków zewnętrznych, przede wszystkim w ramach Unii Europejskiej;
i wreszcie prawda ekonomiczna, która jednak nie jest jedyną prawdą, jest
z jednej strony konsekwencją obiektywnej wymowy liczb, z drugiej strony
interpretacji danych, sposobu ich rozumienia i poglądów normatywnych,
które wynikają z wyznawanej doktryny.
DEBATA
Zauważmy, że prawda ekonomiczna ma jakby dwie strony, dwie twarze:
z jednej strony istnieje coś, co można by nazwać „ekonomicznie obiektywnym stanem rzeczy” polegającym na tym, że jeśli się na przykład
„zrestrukturyzuje” zobowiązania, dług, zamieniając je na inny strumień płatności, w efekcie czego dług księgowy się zmniejszy, ale trzeba będzie płacić
w przyszłości wyższe odsetki przy niższych ratach kapitałowych, bo księgowa
wartość długu zostanie zmniejszona, to ostateczny ciężar ekonomiczny może
się nawet zwiększyć, pomimo że formalny stan zobowiązań będzie wyglądał
korzystniej (oczywiście nasuwa się przykład Grecji). To taka sztuczka finansistów nazywana swapowaniem, która zmienia formę, a nie zmienia albo wręcz
pogarsza treść – czyli ekonomicznie obiektywny stan rzeczy. Podobnie jest,
gdy się przerzuci wydatki budżetowe „pod kreskę”, czyli z budżetu w obszar
operacji finansowych finansujących deficyt albo do instytucji pozabudżeto-
wych – to oficjalny deficyt budżetu państwa się zmniejszy, ale zobowiązania
całego sektora bynajmniej nie. Te przykłady odnoszą się do naszych finansów publicznych.
Powszechnie uważa się, że przejawem kryzysu finansów publicznych jest
wzrost deficytu i długu publicznego. Rozumienie tych pojęć wymaga jednak
dyskusji. Co do deficytu, czyli finansowania części wydatków poprzez zaciąganie zadłużenia, istnieją poglądy bardzo zróżnicowane:

od skrajnej hipotezy znanego amerykańskiego ekonomisty Roberta
Barro, który stwierdził, że nie ma różnicy między finansowaniem
zwiększonych wydatków budżetowych przez wzrost opodatkowania
a pożyczaniem pieniędzy poprzez sprzedaż papierów skarbowych;

po drugi skrajny pogląd, że wszelki dług jest złem, życiem na koszt
przyszłych pokoleń, że państwo, jak gospodarstwo domowe dobrej
gospodyni, powinno wydawać tylko tyle, ile pozyskuje dochodów;
ostatnio i w Polsce lansowana jest teza, że należy przywrócić zasadę,
że nie można żyć na kredyt. Pewna medialna popularność tej tezy
wymaga wyjaśnienia, dlaczego są to poglądy błędne.
Czasami zadłużanie się jest niezbędne także dla dobrej gospodyni domowej – na przykład w przypadku gospodarstwa domowego, które otrzymuje
wynagrodzenie „z dołu”, czyli po wykonaniu pracy, powiedzmy w końcu
miesiąca. Do momentu otrzymania tego wynagrodzenia musi żyć na kredyt.
83
DEBATA
Poglądy skrajne nigdy nie są słuszne, prawda zwykle leży gdzieś między
stanami wynikającymi z takich skrajnych tez. Ale hipoteza Roberta Barro,
pomimo że została poddana w wątpliwość, ma jednak głęboki sens, wskazuje
bowiem, że zadłużanie jest ważnym alternatywnym sposobem finansowania,
że zadłużanie może i w pewnym stopniu powinno być uzupełnieniem finansowania podatkami.
Z drugiej strony jest coś, co można by nazwać subiektywnym stanem
rzeczy wynikającym z postrzegania rzeczywistości zarówno przez własnych
obywateli, jak i międzynarodowych partnerów. Ta prawda jakby miesza się
z prawdą medialną i prawdą polityczną. Oczywiście sztuczki księgowe tzw.
kreatywnej księgowości służą temu, by kształtować subiektywną prawdę ekonomiczną.
Odpowiedź na pytanie, czy finansowanie wydatków takiego gospodarstwa
długiem jest równoważne finansowaniem dochodami z pracy jest oczywista:
nie jest równoważne, bo to zależy od kosztów zadłużania się.
Przykład jest tylko częściowo porównywalny z państwem, ale w pewnym
stopniu oddaje istotę problemu. Jakie są granice tego uzupełnienia finansowania pożyczkami – łatwo odpowiedzieć: wyznaczają je koszty odsetkowe,
a te zależą bezpośrednio od stopy procentowej.
84
Kredyt jest zatem nie tylko naturalnym i niezbędnym elementem gospodarki rynkowej, ale też niezbędnym elementem sektora finansów publicznych.
Sektor finansów publicznych prawidłowo funkcjonuje tylko wtedy, gdy
część swych wydatków zaspokaja poprzez zaciąganie długu. Wynika to
z dwóch prostych spostrzeżeń:
Po pierwsze, że dla społeczeństwa stanem negatywnym jest stan nadwyżki
finansów państwa. Jest to stan negatywny, bo oznacza, że państwo więcej
zabiera społeczeństwu w formie podatków, tych niezwracalnych danin, niż
oddaje w formie swych wydatków. Społeczeństwu i gospodarce zostaje ujęta
część siły nabywczej, która nie wraca do gospodarki. Tylko w wyjątkowych
i rzadkich sytuacjach nadmiernie rozkręconej koniunktury stan taki może być
korzystny, natomiast normalnie jest to stan niepożądany.
Po drugie, że stan idealnej równości dochodów i wydatków mógłby prowadzić do ciągłych wahań wydatków w sytuacji, gdy dochody z różnych powodów są zmienne, niestabilne.
DEBATA
Deficyt jest zatem elementem stabilizującym budżet i gospodarkę jako
całość, z matematycznej analizy dynamiki gospodarczej wynika, że jest korzystny także dla przedsiębiorców, gdyż staje się ważnym źródłem dodatkowej siły nabywczej. Jak łatwo się domyślić, istnieje pewien optymalny poziom
deficytu, czyli ten właściwy punkt między skrajnymi poglądami.
Za taki optymalny poziom można uznać 3 proc. wyznaczone przez kryteria z Maastricht, ale tak naprawdę optymalna stopa deficytu zależy od konkretnych warunków gospodarczych. Granica, jakiej ten punkt optymalny nie
powinien przekroczyć, jest wyznaczona przez tak zwany deficyt pierwotny,
czyli to, co zostanie po odjęciu kosztów obsługi długu, a te zależą bezpośrednio od stopy oprocentowania obligacji skarbowych.
Deficyt prowadzi oczywiście do narastania długu. Z definicji dług jest to
po prostu skumulowany deficyt. Uważa się, że podstawowym problemem
finansów publicznych jest jego istnienie i wzrost. Ale i w tej kwestii istnieje
wiele doktrynalnych nieporozumień.
By znaleźć właściwe podejście do problemu długu, trzeba sięgnąć do
podstawowej zależności wyrażonej formułą:
γ – tempo wzrostu gospodarki.
Jest to fundamentalny wzór teorii finansów publicznych. Wzór ten mówi,
że relacja długu publicznego do PKB dąży do relacji między stopą deficytu
a tempem wzrostu gospodarczego – ten wynik to po prostu konsekwencja
matematycznych własności procesu wzrostu. Załóżmy, że zgodnie z kryterium z Maastricht deficyt stanowi 3 proc. PKB, a tempo wzrostu 5 proc.
Wtedy udział długu w PKB nie może przekroczyć poziomu 60 proc. Jest to
wielkość graniczna, nie ma żadnej możliwości, by dług rósł w nieskończoność – stabilizuje się na poziomie 60 proc. Dzieje się tak dlatego, że wzrost
powoduje stałe poszerzanie bazy podatkowej. Wzór ten daje też podstawowe
wyjaśnienie, dlaczego dług publiczny zbliżył się do niebezpiecznej granicy
60 proc. – przyczyną tego jest spadek tempa wzrostu.
85
DEBATA
Widzimy, że dekoniunktura, powodująca spadek tempa wzrostu, czyli
mianownika ilorazu α/γ, na przykład do 3 proc., przy utrzymaniu deficytu na
nie zmienionym poziomie 3 proc., będzie prowadzić do sukcesywnego wzrostu udziału długu w PKB do poziomu 100 proc., ale tego poziomu nie przeskoczy, chyba że państwo postępuje nieracjonalnie i zmniejsza bazę podatkową (bo wtedy wbrew założeniu rośnie licznik tej relacji α – i efektem ogólnym
jest zwiększenie stosunku długu do PKB ponad tę granicę).
gdzie: F – dług publiczny; Y – PKB; α – deficyt budżetowy (udział w PKB);
Ale państwo nie powinno podcinać gałęzi, na której siedzi, czyli zmniejszać bazy podatkowej. Przy czym dodajmy: pomijając te zmniejszenia podatków, które wynikają z racjonalnie skonstruowanego systemu ulg podatkowych. Ulgi są bowiem ważnym czynnikiem zwiększającym racjonalność podatków. Do sprawy racjonalności podatków przejdę za chwilę.
86
Zatem ważne jest zrozumienie tego, że przy nie zmienionym deficycie,
utrzymywanym na stabilnym poziomie 3 proc. może nastąpić zwiększenie
stosunku długu do PKB właśnie w sytuacji spadku tempa wzrostu gospodarki – i jest to naturalnym efektem matematycznego charakteru procesu wzrostu, tzw. procentu składanego, a nie kryzysu finansów publicznych. Wzrost
długu jest po prostu przesunięciem części zasobu oszczędności do sektora
publicznego, gdy w sytuacji osłabienia koniunktury nie pochłania ich sfera
rynkowa.
Tu zakładałem, że deficyt się nie zmienia i jest stale na poziomie 3 proc.
PKB. Ale deficyt w sytuacji osłabienia koniunktury gospodarczej może wzrosnąć z prostego powodu: osłabienie koniunktury prowadzi z jednej strony do
spadku dochodów budżetowych, z drugiej do zmniejszenia inwestycji, podczas gdy oszczędności utrzymują się na nie zmienionym poziomie lub nawet
rosną, bo ludzie powstrzymują się z zakupami dóbr nie pierwszej potrzeby.
DEBATA
Gospodarka dobrze funkcjonuje, gdy ludzie zarabiają i wydają. Jeśli nie
wydają, to nie wydane pieniądze w ramach oszczędności przekazują innym,
którzy je wykorzystują na cele inwestycyjne (lub konsumpcyjne). Sprawność
tego procesu zależy od jakości systemu finansowego. Wydatek jednych staje
się dochodem innych – tak kręci się machina gospodarcza. Ale w sytuacji
spadku koniunktury strumień wydatków osłabia się, powstaje nadwyżka
oszczędności w stosunku do realizowanych inwestycji; inwestycje też mogą
spadać, bo przedsiębiorcy nie widzą korzystnych perspektyw.
Rolą deficytu budżetowego jest ściąganie tej nadwyżki do gospodarki.
Zawrócony do obiegu gospodarczego pieniądz – zawrócony właśnie poprzez
wydatki budżetowe – działa pobudzająco na gospodarkę. Taka jest rola deficytu budżetowego: ekonomiści nazywają to automatycznym stabilizatorem
koniunktury.
Dezawuowanie deficytu budżetowego i postulowanie w sytuacji kryzysowej obniżania go jest swego rodzaju dywersją gospodarczą i wprowadzaniem
w błąd opinii publicznej.
Można retorycznie zapytać – czy jest rzeczą właściwą, że środki te giną
gdzieś w czeluściach banku centralnego, gdy bank centralny sprzedaje bankom swoje bony pieniężne? Czy nie byłoby lepsze dla gospodarki, by banki
kupowały bony skarbowe państwa, które by je wykorzystało na przykład na
finansowanie inwestycji w infrastrukturę czy inne inwestycje dające bodźce
nauce i przemysłowi?
Nawiasem mówiąc, ta sytuacja pokazuje, jak dobrą, ważną rzeczą jest to,
że kraj dysponuje własną polityką fiskalną i pieniężną – oczywiście, o ile są
one dobrze prowadzone. I jak ważną rzeczą jest mieć własne banki, niepodporządkowane dyrektywom swych zagranicznych central.
Ta koncepcja jest błędna z powodu nierozróżnienia inwestycji na rynku
pierwotnym od inwestycji na rynkach wtórnych. Dla niektórych wszystkie
środki kierowane na rynki finansowe to inwestycje – w efekcie traktują jako
inwestorów wszystkich, którzy wprowadzają jakieś środki do systemu finansowego. A tymczasem ekonomiczny sens obu tych kategorii jest zasadniczo
różny: tylko inwestycje na rynkach pierwotnych i inwestycje ze środków własnych, powiększające majątek rzeczowy, są inwestycjami w sensie makroeko-
87
DEBATA
Warto zwrócić uwagę, że z tym przesunięciem części oszczędności na
finansowanie deficytu budżetowego wiąże się zasadnicze nieporozumienie
związane z błędną koncepcją tak zwanego „wypychania”, wedle której deficyt
budżetowy przez finansowanie go na rynku pożyczkowym drogą emisji obligacji jest zawsze szkodliwy, ponieważ zabiera środki, które mogłyby finansować inwestycje.
Bo oczywiście Keynes się nie mylił. Ci, którzy twierdzą, że się mylił, dają
najgorsze świadectwo swych profesjonalnych kompetencji. Trzeba wyraźnie
powiedzieć, że w kryzysie deficyt budżetowy może i powinien rosnąć, bo
ściągając z sektora finansowego nadpłynność, czyli te zaoszczędzone środki,
których sektor finansowy nie wprowadził do gospodarki poprzez kredyty,
tworzy dodatkowe dochody i tym samym pobudza gospodarkę.
nomicznym – zwiększają liczbę miejsc pracy lub jej wydajność, albo tworzą
nowy majątek i prowadzą do realnego wzrostu gospodarczego.
88
Zatem inwestor inwestorowi nierówny. W sensie wpływu na wzrost gospodarczy, inwestorzy na rynkach wtórnych (zwani też portfelowymi lub
krótkoterminowymi) niewątpliwie pełnią ważną rolę, gdyż na rynku wtórnym
następuje realizacja zysków i weryfikacja wartości papierów wartościowych,
ale poprzez rynki wtórne inwestorzy poprawiają swoją kondycję majątkową
przez ściągnięcie części zasobu oszczędności wykreowanych przez innych, ale
nie przyczyniają się do wzrostu gospodarki realnej. Tymczasem dobrobyt
społeczeństwa, nasza przyszłość, zależą przede wszystkim od tego, czy rośnie
sfera realna, innymi słowy od tego, czy inwestycje tworzą nowe majątki realne, nowe miejsca pracy i czy zwiększają wydajność.
Obligacje skarbowe mają to istotne znaczenie, że zmniejszają środki, które przeszłyby na rynki wtórne, natomiast rzadko, tylko przy bardzo wysokiej
koniunkturze, odbierałyby z rynku finansowego środki, które finansowałyby
inwestycje realne. Ale przy wysokiej koniunkturze raczej nie powinno być
problemów z realizacją dochodów budżetowych, może pojawić się zrównoważenie budżetu albo nawet nadwyżka, która przy przegrzaniu koniunktury
działa hamująco na gospodarkę.
Gorzej, gdy gospodarkę hamuje się przy wcale nie nadzwyczajnej koniunkturze. Absorbując środki z rynku wtórnego, obligacje w rzeczywistości
mają pozytywne działanie, gdyż zmniejszają presję na „pompowanie” baniek
spekulacyjnych na wtórnym rynku.
DEBATA
Można oczywiście przyjąć za cel obniżenie relacji długu publicznego do
PKB, ale przedstawiony tu wzór wskazuje na dwie drogi: albo zwiększanie
mianownika, albo zmniejszanie licznika. Na przykład przy spadku tempa
wzrostu do 3 proc. trzeba by zmniejszyć deficyt do 1,8 proc. PKB – i taki jest
kierunek działania rządu. Ale dopiero to może doprowadzić do rzeczywistego
kryzysu finansów publicznych, bowiem rezultatem będzie niedofinansowanie
wielu dziedzin odpowiedzialności państwa.
Wzór ten prowadzi też do bardzo ważnego wniosku: relacja długu do
PKB to kwestia aktualnych warunków gospodarczych. Zauważmy, że jednym
z aspektów tej aktualności jest to, co dzieje się z długiem zagranicznym
w wyniku zmian kursu walutowego. Zmienia się on w zależności od stanu
koniunktury, ale też od czynników od nas niezależnych, na przykład od tego,
co dzieje się w światowej gospodarce.
Tak więc kluczowe znaczenie ma to, że obsługa zadłużenia, czyli spłaty
odsetek, które obciążają wydatki budżetowe, w przypadku długu krajowego
powiększają dochody obywateli, na przykład emerytów, ale w przypadku
długu zagranicznego, powodują wypływ części dochodu narodowego, a przez
to mogą być nawet bardzo szkodliwe – przypomina się kryzys argentyński
i nie on jeden.
Państwo powinno zadłużać się przede wszystkim u własnych obywateli.
Oczywiście mogą pojawić się problemy z lokowaniem obligacji skarbowych
na rynku krajowym, jest problem wpływu zadłużania na stopy procentowe
itd. Trzeba jednak realizować politykę ułatwiającą lokowanie długu na rynku
krajowym. Są to sprawy wymagające dyskusji.
Konstytucja i ład państwa nie mogą zależeć od tak efemerycznych czynników jak rynkowe zmiany kursu walutowego. Te zapisy konstytucyjne, bardzo
nieroztropnie żywcem przeniesione z traktatu z Maastricht, powinny zostać
z konstytucji wykreślone. Wprowadzenie ich było poważnym błędem. Uwa-
89
DEBATA
Dla kwestii stosunku długu do PKB istotne jest to, iż zmiany kursu walutowego mogą zasadniczo zburzyć ład gospodarczy. W sytuacji, gdy dajmy na
to, dług stanowi w miarę bezpieczne 50 proc. PKB, przy czym połowa tego
to zobowiązania wobec zagranicy, a pieniądz krajowy znacznie się osłabi, na
przykład z powodu zewnętrznego kryzysu – ekonomiści nazywają to szokami
zewnętrznymi – to z dnia na dzień relacja długu do PKB może przekroczyć
magiczną granicę 60 proc. i złamana zostanie konstytucja.
W pewnych okresach dług zagraniczny stanowił połowę całkowitego
długu. Zauważmy, że o ile zadłużanie się państwa u własnych obywateli powoduje, że państwo ściąga część ich oszczędności (na przykład emerytalnych)
i kieruje do gospodarki (a obywatelom daje papiery wartościowe stanowiące
ich majątek), to w przypadku zadłużania się za granicą, państwo ściąga środki
z zewnątrz, co z jednej strony pobudza tę gospodarkę, z drugiej prowadzi do
aprecjacji pieniądza krajowego, co, jak wiadomo, ma wielorakie skutki oraz
powoduje, że w przyszłości trzeba oddać część dochodu narodowego za granicę z tytułu spłaty odsetek i zwrotu długu. A pojawia się ryzyko walutowe.
żam, że na etapie tworzenia konstytucji zabrakło wsparcia ze strony dojrzałego profesjonalizmu ekonomicznego. Trzeba pamiętać, że kryteria z Maastricht są pewną normą ustanowioną dla tak zwanej konwergencji fiskalnej
krajów, które w sferze realnej i tak już były bardzo do siebie zbliżone, a chodziło o to, by nie destabilizowały wspólnego pieniądza. Ale w przypadku
kraju w sferze realnej bardzo odległego, nie powinno się ich stosować. Uważam, że w tej kwestii i Komisja Europejska powinna być bardziej elastyczna.
90
Ale oczywiście te zapisy konstytucyjne są znakomitym przykładem na to,
że łatwo jest coś zepsuć, ale potem naprawić bardzo trudno. Trzeba mieć na
uwadze to, że ewentualne zniesienie takich zapisów w sytuacji kryzysowej
byłoby dla kraju niekorzystne ze względów wizerunkowych.
Problem finansów publicznych musi być postrzegany w szerokim kontekście funkcji publicznych państwa i systemowo złożonego układu instytucji,
które te funkcje realizują, także instytucji pozabudżetowych, które z budżetu
państwa zostały wyłączone, ale stanowią istotną część sektora publicznego
i stanowią niezbywalny element odpowiedzialności państwa. Instytucje te
mają swój wpływ na stan deficytu całego sektora, który jest z definicji równy
różnicy między wydatkami i dochodami.
I tu istnieje poważny problem polegający na tym, że niektórych pokaźnych dochodów, które ewidentnie są przeznaczone na funkcje publiczne, do
dochodów nie można zaliczyć – chodzi o dochody towarzystw emerytalnych.
DEBATA
To kwestia reformy, w której zobowiązano obywateli, by przekazywali
część swych składek emerytalnych do prywatnych instytucji, nie przewidując,
że środki te przestaną być środkami publicznymi. Z drugiej strony jest to
kwestia tego, że Komisja Europejska, skądinąd formalnie słusznie, nie chce
zgodzić się na wliczanie tych środków do dochodów sektora publicznego.
Trzeba powiedzieć, że taka sztywność stanowiska jest bardzo dyskusyjna, bo
choć towarzystwa emerytalne są prywatne, to realizują zadania publiczne.
Zatem środki do nich kierowane powinny być traktowane tak, jak publiczne.
Problem systemu emerytalnego, pomijając jego ocenę, to też kwestia narastania olbrzymich zobowiązań państwa przy bardzo niepokojącej perspektywie
utraty przyszłych płatników składek – do tego prowadzi lekkomyślna polityka promowania pracy Polaków za granicą, przy braku skutecznej polityki
tworzenia miejsc pracy w kraju i braku polityki dochodowej. Analizy wskazują na bardzo niekorzystne bilanse przyszłości (szczególnie wnikliwie bada te
kwestie dr Cezary Mech).
Tabela 1. Podstawowe stawki podatku VAT w wybranych krajach zachodnich
Kanada: 5%
Belgia: 21%
Niemcy: 19%
Dania: 25%
Norwegia: 25%
Finlandia: 22%
Portugalia: 20%
Francja: 19,6%
Szwajcaria: 7,6%
Grecja: 19%
Szwecja: 25%
Hiszpania: 16%
USA: do 10% (podatek akcyzowy)
Holandia: 20%
W. Brytania: 17,5%
Irlandia: 21,5%
Włochy: 20%
Izrael: 15,5%
Polska 22%
Tabela 2. Podstawowe stawki podatków dochodowych w wybranych krajach zachodnich
Austria – 0%, 36,5%, 43,2%, 50%
Belgia – 25%, 30%, 40%, 45%, 50%
Dania – 5,04% do 59%
Kanada – 15%, 22%, 26%, 29%;
do 48,3%
Niemcy – 14% do 45%.
Francja – 0% do 40%
Norwegia – 13,5% do 51,3%
Grecja – 0%, 25%, 35%, 40%
Portugalia – 10,5% do 42%
Hiszpania – 24%, 28%, 37%, 43%
Szwecja – 31% do 56%
Holandia – 1,8%, 9,35%, 42%, 52%
USA – 10%, 15%, 25%, 28%, 33%, 35%
Irlandia – 20%, 41%
W. Brytania – 20%, 40%
Izrael – 10%, 15%, 23%, 30%, 34%,
46%
Włochy – 23%, 27%, 38%, 41%, 43%
Polska – 18%, 32%
91
DEBATA
Finlandia – 0%, 6,5%, 17,5%,
21,5%, 30%
Japonia – 5%, 10%, 20%, 23%, 33%,
40%
Austria: 20%
Tabela 3. Podstawowe stawki podatku od zysków przedsiębiorstw w wybranych krajach
92
Austria – 25%,
Japonia – 22% do 30%
Belgia – 24,98%, 31,93%, 35,53%
Kanada – 38%.
Dania – 25%
Niemcy – 15%, 25%.
Finlandia – 26%
Norwegia – 28%
Francja – 33,33% + 1,5%
Portugalia – 12,5%, 25%
Grecja – 20% do 25%
Szwecja – 26,3%
Hiszpania – 30% do 35%
USA – od 15% do 39%, 35%
Holandia – 25,5%
W. Brytania – 21% (10%) do 28%
Irlandia – 12,5% , 25%
Włochy – 31,4% (27,5+3,9)
Izrael – 26%
Polska – 19%
Dochody to kwestia podatków. Obiegowym i medialnym poglądem co do
istoty kryzysu finansów publicznych jest twierdzenie, że mamy bardzo wysokie podatki. Ktoś nawet pisał, że mamy najwyższe podatki. To jest oczywiście
nieprawda. Oto dane potwierdzające tezę, że nie mamy wysokich podatków
(zob. tabele 1, 2 oraz 3).
Nie mamy wysokich podatków – ale mamy ZŁE podatki. Mamy wadliwy,
zepsuty system podatkowy i mamy niskie dochody. To jest problem, bo niskie podatki to nie tylko nasza bieda, ale i biedne państwo o anemicznym
budżecie.
Tabela 4. Podatnicy i ich dochody brutto w 2008 r.
DEBATA
Próg
Osoby tys.
%
Dochody mld
zł
%
Doch.
mies.
bez skł.
ubezp.
Podatki
należne
mld zł
%
19
22525 92,2 402,511 72,5
1489,10
1369,25
23,559
52,3
30
1576
6,4
99,475
17,9
5261,53
4737,52
10,45
23,2
40
342
1,4
53,257
9,6
12968,15
12125,10
11,042
24,5
Ogółem 24443 100 555,243 100
1892,98
1736,95
45,051
100
Nie każdy zdaje sobie sprawę z tego, że w minionych latach, gdy obowiązywały trzy stawki podatku od dochodów osób fizycznych, olbrzymia większość, do 95 proc. podatników, płaciła podatek w pierwszej grupie 19 proc.
a ich dochody niewiele przekraczały 1000 zł.
W skali europejskiej nasze społeczeństwo jest bardzo biedne. Z tej biedy
państwo ciuła część swoich dochodów – dochody z podatku od osób fizycznych. Podatki budzą niechęć, bo dla każdego jest to obciążenie. Najbardziej
dokucza bogatym: średnie obciążenie tego 1,4 proc. najbogatszych wyniosło
nieco ponad 29 proc., zaś dla rzeszy najbiedniejszych niecałe 14 proc. No,
oczywiście każdy wolałby zapłacić mniej, ale przecież powinniśmy zdawać
sobie sprawę, że płacone przez nas podatki są swoistą skumulowaną ceną za
istnienie państwa.
Z cenami jest zwykle tak, że za niską cenę mamy kiepski produkt, tandetę,
buble. Podobnie jest z państwem: za niską cenę, jaką godzimy się płacić, mamy państwo niskiej jakości.
Podatki są też przykładem tego, że bardzo łatwo jest coś zepsuć, wprowadzić wadliwy system, chory mechanizm, ale naprawić go jest bardzo trud-
93
DEBATA
Czy to znaczy, że dla poprawienia jakości państwa powinniśmy płacić
wyższe podatki? Taka propozycja wywołuje szczególne emocje – podatki jest
łatwo obniżyć, ale podwyższyć – znacznie trudniej. Ludzie często niemal
alergicznie reagują na propozycje podwyższenia jakichkolwiek opłat. Można
by powiedzieć, że to jest swoisty mechanizm alergiczny, społeczeństwo reaguje jak organizm na przeszczep wadliwy z powodu niezgodności tkankowej.
Według ostatnich danych za 2008 r., z ogółu 24,4 mln podatników nieco
ponad 92 proc. nie przekraczało pierwszego progu dochodowego, a ich średni dochód brutto, ze składkami ubezpieczeniowymi, wynosił miesięcznie
poniżej 1500 zł, czyli ok. 350 euro (zob. tab. 4). Warto dodać, że w drugą
grupę podatkową weszło 6,4 proc., w trzecią 1,4 proc. I ta najbogatsza grupa
dała 24,5 proc. wpływów z podatku dochodowego, grupa „klasy średniej” (6,5 proc.) dała ponad 23 proc. wpływów, a olbrzymia grupa najbiedniejszych, te ponad 92 proc., dała nieco ponad połowę wpływów.
no. Obniżyć podatki – żadna sztuka, poklask murowany, ale podwyższyć –
praca syzyfowa.
Tymczasem, jak widać z tabeli 2, społeczeństwa bogatszych krajów zachodnich płacą wyższe podatki – to oczywiste: bogatemu taki ciężar łatwiej
znieść, ale ma i lepsze państwo.
Doprowadzenie polskiego społeczeństwa do takiej biedy, daje nie tylko
słabe państwo, ale i państwo niereformowalne – a w każdym razie trudno
reformowalne.
94
Sfera podatków wymaga bardzo wielu zmian, które wymagałyby właściwie rozpoczęcia prac od nowa nad spójnym i racjonalnym systemem. Ponosimy konsekwencje chaotycznego lobbingu ze strony różnych grup interesu,
różnych grup eksperckich czy pseudoeksperckich, konsekwencje doktrynerstwa i krótkowzroczności. Problemy są w sferze tworzenia, poboru, kontroli
i konstrukcji całego systemu.
Konsekwencje systemowej wadliwości są szczególnie ostro widoczne
w ostatnio nagłośnionych problemach. Oto informacja z prasy: Płacili 4 tysiące złotych, teraz muszą 150. Chodzi o to, że Wrocław zmienił wyceny gruntów i ustanowił nowe opłaty za użytkowanie wieczyste, w wyniku czego
koszty z tym związane wzrosły nawet o 3800 proc.
DEBATA
Władza, której nadano prawo tworzenia podatków, wykazuje brak zrozumienia, że podatek zawsze jest ujęciem części strumienia dochodów. Dlatego
trzeba bardzo ostrożnie podchodzić do podatków majątkowych. Raptowny
wzrost takiego podatku spowoduje albo to, że ciężar zostanie przerzucony na
odbiorcę i gwałtownie zmniejszy konkurencyjność firm, albo doprowadzi do
bankructwa lub konieczności wyprzedaży majątku, bowiem podatnik nie będzie miał strumienia dochodów pozwalających zapłacić podatek.
Inny, ostatni przykład: tzw. janosikowe. Bardzo zły, szkodliwy termin.
Niektórzy zapominają, że po to żyjemy w państwie, aby tworzyć dla wszystkich harmonijne warunki – poprzez coś, co się nazywa zasadą solidaryzmu.
Sam ten termin „janosikowe” świadczy o pewnej niedojrzałości osób, które
go wylansowały. Państwo nie jest Janosikiem, państwo ma obowiązek harmonizować struktury społeczne między innymi w ten sposób, że bardziej obcią-
ża bogatych na rzecz biedniejszych, by stworzyć im warunki egzystencji
i rozwoju.
Rację miał ten, kto mówił, że zasada solidaryzmu społecznego jest słuszna, ale nie może prowadzić do poważnych kłopotów finansowych.
Państwo nie może niszczyć podatnika – podatnik jest tą gałęzią, na której
siedzi państwo. Z drugiej strony podatnik musi zdawać sobie sprawę z doniosłości jego zobowiązania wobec państwa, rozumianego jako ogół instytucji
publicznych, które służą dobru publicznemu, dobru wspólnemu i że jednym
z elementów tego dobra wspólnego jest owoc, jaki daje zasada solidaryzmu
społecznego.
Takich problemów jest wiele. Gdy mówimy o podatkach, trzeba pewne
kwestie uporządkować. Po pierwsze, trzeba jasno powiedzieć, że podatek
95
DEBATA
Jest problem różnych absurdów podatkowych, wynikających z niezrozumienia podatku jako kategorii ekonomicznej. Na przykład opodatkowanie
przychodów niepieniężnych. Firma wysłała członka rady nadzorczej na kurs
szkoleniowy. To jest jego korzyść, przychód niematerialny, dlatego urzędnik
skarbowy nakłada mu podatek od przychodu. Absurd wynikający z niezrozumienia, jakie wnioski trzeba wyciągnąć z faktu, że podatek jest kategorią pieniężną. Można sobie wyobrazić kogoś, kto ma wyłącznie przychody niepieniężne – przysłowiowy wikt i opierunek – nie można z niego ściągnąć podatku, bo po prostu nie ma pieniędzy. Podatek może być tylko zasileniem pieniężnym, opodatkowanie przychodów niepieniężnych jest absurdem ekonomicznym.
Ale z drugiej strony obciążenie bogatych nie może niszczyć podstaw ich
egzystencji. W tym przypadku problem polega na tym, że wpłaty bazują na
dochodach sprzed dwóch lat. W czasie spowolnienia bogate gminy, miasta
muszą płacić stawki wyliczone na podstawie bardzo dobrego dla gospodarki
roku 2008. Wtedy wpływy z podatków PIT i CIT, które stanowią dla miast
ważne źródło dochodów, szybko rosły. Tymczasem już w zeszłym roku były
niższe niż w 2008 r. i w tym roku może być podobnie. Sama konstrukcja tego
podatku jest wadliwa, bo podatek jest odjęciem części realnego bieżącego
strumienia dochodów. Dlatego powinien być liczony na bazie tego bieżącego
strumienia, a nie wartości nieaktualnych.
powinien być progresywny. To jest podstawowy atrybut racjonalności systemu podatkowego – a nie po to, by państwo było Janosikiem wobec bogatego. Jest wiele argumentów na rzecz progresji podatkowej (w swojej książce
sformułowałem dziesięć takich podstawowych argumentów). Ale jeden jest
najważniejszy: progresja służy temu, by biedniejszy płacił mniej. Nie, by bogaty płacił więcej, lecz by biedniejszy płacił mniej.
96
To zmniejsza tzw. klin podatkowy pracowników, tej wielkiej rzeszy ludzi
mało i średnio zarabiających, z jednej strony zwiększa ich siłę nabywczą,
a więc i dochody realne, z drugiej – pozwala zmniejszyć koszty pracy przy
zachowaniu siły nabywczej.
Za to oczywiście muszą zapłacić bogatsi, ale ich na to stać. A co ważne,
jak łatwo udowodnić, bogaty płaci podatek nie kosztem swojego poziomu
życia, swej konsumpcji, lecz ze swej nadwyżki, która zasila rynki wtórne. Obniżanie podatków najbogatszym prawie nigdy nie dawało realnego wzrostu
gospodarczego, powodowało natomiast zwiększenie środków w systemie
finansowym, napędzanie rynków wtórnych, głównie finansowych i prowadziło do narastania baniek spekulacyjnych.
DEBATA
Ale po drugie, progresja podatkowa ma sens tylko wtedy, gdy współgra
z nią system racjonalnie skonstruowanych ulg podatkowych. Swego czasu
wylansowano tezę, że podatki powinny być jednolite (liniowe), bez ulg, bo
wtedy będą neutralne, nie będą zakłócać decyzji gospodarczych, bo każdy
będzie poddany takiemu samemu ciężarowi podatkowemu. Oczywiście nie
będą neutralne, bo każdy jest w innej sytuacji, indywidualne warunki powodują, że ten sam ciężar daje inne skutki. Dopiero ulgi pozwalają zneutralizować
działanie systemu podatkowego. Rzecz w tym, by ulgi były czytelne, ich system prosty, dający się łatwo kontrolować. To wszystko jest na świecie znane,
wiadomo, jak to robić – trzeba skorzystać z dobrych wzorców.
Warto zauważyć, że samo pojęcie ulgi ma u nas bardzo jednostronną interpretację językową: ulga to ulżenie komuś, uprzywilejowanie, budzi negatywne konotacje. Tymczasem w terminologii angielskiej ulgi to przede
wszystkim tax incentives – bodźce podatkowe (choć jest też tax reliefe i tax
deduction).
Chodzi o to, by wesprzeć i pobudzić pewne decyzje ekonomiczne służące
rozwojowi. Gdy na przykład ktoś wydał wszystkie pieniądze na budowę czy
remont domu, to w momencie rozliczania podatku może mu zabraknąć pieniędzy – ulga ma zwolnić go z tego ciężaru. Gdyby nie było ulgi, musiałby się
powstrzymać z budowaniem domu. Gdy przedsiębiorca zainwestował, ulga
uwalnia go od niebezpieczeństwa bankructwa z powodu niemożności zapłacenia podatku.
Ulga ma też działanie kompensujące pewne ryzyka. Na przykład, gdy
przedsiębiorca inwestuje w badania nad nowymi technologiami, to ryzykuje.
Ulga ma mu to ryzyko do pewnego stopnia zniwelować. Gdy wydaje na dom
kultury dla młodzieży, wspiera państwo w promowaniu wyższych wartości,
ulga go do tego motywuje itd. Dobrze skonstruowane ulgi nie zawężają bazy
podatkowej, ale wspierają jej zwiększanie obecnie lub w przyszłości, służą
państwu i gospodarce.
Istnieje wszak jedna kategoria ulg, które rzeczywiście są ulgami i są bardzo potrzebne, mają ważne znaczenie ze względu na stabilność społeczną
i rozwój kapitału ludzkiego. To ulgi prorodzinne – u nas systematycznie deprecjonowane.
Współczesne kraje cywilizowane mają szeroko rozbudowane ulgi prorodzinne. Ulgi pomagają rodzinom rozwiązywać cztery kategorie problemów:
97
DEBATA
Źle skonstruowane ulgi to takie, które bazę podatkową zawężają, które
dają przywileje. Ulga nie powinna być przywilejem, lecz czymś, co się należy
w określonych warunkach i pełni jakieś funkcje ekonomiczne. U nas niektóre
ulgi to właśnie takie szkodliwe przywileje. Na przykład możliwość przejścia
wysoko opłacanego menedżera na samozatrudnienie i opodatkowanie się
jako firma na 19 proc. – trudno to rozwiązanie uznać za racjonalne z punktu
widzenia interesu państwa i racjonalności finansów publicznych.
Ulga podatkowa dostosowuje obciążenie na rzecz państwa do skutków,
jakie dla budżetu podatnika mają pewne jego działania gospodarcze. Ulga ma
sens, bo ten, kto buduje albo remontuje dom, albo przedsiębiorca inwestujący w nowe budynki – dają pracę innym, a ci zapłacą podatek. Zatem ulga
rozszerza bazę podatkową, bo bez niej nie zdecydowałby się na te przedsięwzięcia.
dzieci, mieszkanie, zdrowie i starość. Szczególnie ważne są dzieci – chodzi po
prostu o długookresową racjonalność ekonomiczną. Dzieci to nasza ekonomiczna przyszłość, jako kapitał ludzki. Kluczowe znaczenie ma dbałość
o jego wartość, która kształtuje się w rodzinie i w dobrym systemie edukacji.
Dzieci to też przyszłość naszej gospodarki. To dzieci będą wypracowywały
dochód narodowy, od którego będzie zależała realna wartość naszych emerytur. O tym się jakoś dziwnie zapomina, deprecjonując ulgi na rzecz dzieci.
98
Mieszkanie, zdrowie, starość (zarówno opieka nad ludźmi starymi, jak
i wydatki na własne zabezpieczenie starości) to kluczowe kwestie rodziny,
które powinny być wspierane przez ulgi podatkowe zmniejszające ciężar wydatków na te cele albo ryzyko związane z tymi wydatkami. Ulgi prorodzinne
to podstawa państwa demokratycznego, konstytuują podstawowy atrybut
demokracji; tego, że państwo jest dla obywatela, a nie obywatel dla państwa.
Negowanie ich to ewidentnie scheda pokomunistycznej mentalności, likwidowanie ich na pewnym etapie naszej transformacji to efekt braku dojrzałego
profesjonalizmu ekonomicznego w zarządzaniu finansami polskiego państwa.
Powiadam, że racjonalny jest system podatku progresywnego z odpowiednio skonstruowanymi ulgami. Natomiast problemem jest koncepcja podatku liniowego. Podatek liniowy, z wielkim zaangażowaniem lansowany
przez różne grupy nacisku, jedna z tak zwanych prawd medialnych, jest oczywiście nieporozumieniem, to koncepcja bardzo szkodliwa, która wiele napsuła w świadomości ekonomicznej społeczeństwa.
DEBATA
Zawsze bardzo mnie dziwiło, że młodzież tak bardzo angażuje się za
podatkiem liniowym, kompletnie nie rozumiejąc, że to przecież im najbardziej szkodzi, bo podatek liniowy byłby wprowadzony kosztem najmniej
zarabiających, czyli młodych. Na Zachodzie polityk, który wyszedłby z takim
pomysłem, zostałby przez wyborców zmieciony ze sceny politycznej. W krajach postkomunistycznych zniekształcenie świadomości ekonomicznej społeczeństwa przez media, niewykształconych ekonomicznie dziennikarzy, różnych słabych profesjonalnie „ekspertów” nierozumiejących kwestii podatkowych spowodowało, że ta szkodliwa koncepcja jest wciąż dość żywa.
Tak właściwie podatek liniowy, pomijając to, że rzeczywiście jest prosty
i łatwy do ściągnięcia u źródła (ale to mieliśmy za Gierka), ma tylko jeden
walor. Umożliwia szybką akumulację kapitału przez wąską grupę, buduje
Podatki to też kwestia VAT-u – u nas wysokiego, ale jego 22 proc. stawka
nie jest najwyższa (zob. tabela 1). Uważam, że jest to podatek ekonomicznie
wadliwy, aczkolwiek korzystny, wygodny fiskalnie. Jest szkodliwy, bo zmniejsza dochody realne, zwłaszcza w sytuacji, gdy polityka dochodowa i pieniężna
państwa hamują wzrost wynagrodzeń. Jest to podatek silnie degresywny, to
znaczy bardziej obciąża biednych, czyli zwykłych pracowników – i ten degresywny charakter powinien być kompensowany przez progresję podatkową –
to jest też ważny powód odrzucenia podatku linowego. Jest to podatek rodzący pokusę nadużycia poprzez uzyskiwanie zwrotu VAT. Pokusa ta jest
szczególnie silna przy wysokim poziomie stawki podatku.

co jest tak naprawdę przejawem słabości finansów publicznych?

czy deficyt i dług, czy może niezdolność państwa do realizacji swych
funkcji?
Na przykład wtedy, gdy służba zdrowia odmawia leczenia z powodu przekro-
99
DEBATA
Podatki i pożyczki to dwa podstawowe zasilenia sektora publicznego,
podstawa finansów publicznych. Do kwestii budowania właściwych ich konstrukcji i relacji wzajemnych (jakie mają być podatki i jaki w danym momencie poziom deficytu) nie powinniśmy podchodzić doktrynalnie, według tez
narzuconych przez neoliberalizm. Uważam, że trzeba tu postępować racjonalnie, ostrożnie. Ale by znaleźć właściwe podejście do kwestii sposobu rozumienia kryzysu finansów publicznych, zadajmy sobie pytania:
klasę kapitalistów, co wydaje się jedyną drogą do szybkiego przekształcenia
kraju pokomunistycznego w kapitalistyczny. Ale tym samym oczywiście
zwiększa nierówności. Nierówności są immanentną i niezbędną cechą gospodarki kapitalistycznej, ale zbyt duże nierówności są dla gospodarki szkodliwe.
Jeden z krajów postkomunistycznych, który wprowadził podatek liniowy,
zapewne właśnie po to, by umożliwić przyśpieszoną akumulację kapitału,
sam wie, jakie poniósł z tego powodu straty, bo znaczna część tego kapitału
wypłynęła w lokaty za granicą. Jednym z negatywnych skutków było też to,
że znacznie wzrosły na przykład ceny mieszkań, doprowadzając swego czasu
do licznych protestów. A przecież nie potrzeba przyśpieszonej akumulacji
przy pomocy podatku liniowego, wystarczyłby dobry system finansowy i
sprawne banki.
czenia limitów wydatków na leczenie albo od lat nie potrafi sobie poradzić z
ustawieniem płac pielęgniarek zgodnie z wartością ich pracy? Albo może kryzys
przejawia się w tym, że niszczeją dobra narodowe, dobra kultury, świadectwa
historii, bo państwa nie stać na remonty zabytkowych obiektów?
Fragment wywiadu George'a Charpaka (laureata nagrody Nobla z fizyki w 1992 roku)
z 17 października 1997:
100
... kiedy zwiedzałem laboratoria na Uniwersytecie Warszawskim, pewna rzecz bardzo
mnie uderzyła. Dowiedziałem się, że Polacy przeznaczają 0,5 proc. swojego dochodu
narodowego na badania naukowe i pomyślałem sobie, że musicie być chyba niespełna
rozumu. My wydajemy 2,5 proc. i twierdzimy, że to skandal. Niemcy 3,5 proc. Wiem,
że jesteście dużo biedniejsi od Francji i Niemiec, ale przecież Japończycy, którzy wyszli z wojny zupełnie zrujnowani, wydawali na naukę 3,5 proc. dochodu. Wasze 0,5
proc. to dywersja. Przeciw Polsce i przeciw jej talentom. To zbrodnia.
(według: http://oto-polska.blogspot.com)
Sypią się bezcenne zabytki w Łazienkach Królewskich
Pałac Na Wodzie, Myślewicki i Biały Dom wymagają pilnego remontu. W złym stanie
są też m.in. Świątynia Diany i Amfiteatr. Dyrekcja Łazienek na ich ratowanie potrzebuje 200 mln zł.
Informacja z prasy
DEBATA
Proponuję definicję: zdrowe finanse publiczne to takie finanse, które zapewniają instytucjom publicznym dostateczne środki, by mogły właściwie
realizować swoje cele w warunkach konkurencji o zasoby z przedsiębiorstwami rynkowymi. Zatem zdrowe finanse publiczne powinny umożliwiać państwu sprawne, zgodne z oczekiwaniami społecznymi pełnienie swych funkcji.
Mówi się, że państwo nie jest w stanie w pełni realizować swych funkcji, bo
trzeba oszczędzać. Czy racjonalne jest państwo, które oszczędza na administracji, czy takie, które dobrze opłaca swego urzędnika, tak, aby z satysfakcją
pełnił swą publiczną służbę, czyli pracę na rzecz dobra powszechnego, pro
publico bono? Ale liczne przykłady szkodliwych oszczędności to nie kwestia
ostatniego roku, lecz całego minionego dwudziestolecia, koncepcji transformacji, w której zapomniano o konieczności zmiany struktur, kształtowania
ich tak, aby służyły zarówno gospodarce, jak i lepszemu wypełnianiu przez
państwo swych funkcji.
Wykres 2. Poziom PKB w cenach stałych (PKB w roku 1990 = 100) i relatywne zmiany nakładów na wybrane działy wydatków budżetowych
180
160
140
120
100
80
60
40
20
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PKB
Szkolnictwo wyższe
Ochrona zdrowia
Obsługa długu publicznego
Nauka
Kultura i sztuka
Bezpieczeństwo publiczne
Oświata
Źródło: opracowanie własne
Trzeba sobie odpowiedzieć na podstawowe pytanie – Czy to państwo ma
się podporządkować finansom publicznym, czy finanse publiczne powinny
być podporządkowane państwu, jego roli w gospodarce? To jest fundamentalny problem współczesnego świata – Co ma pełnić rolę wiodącą, czemu
nadać prymat – gospodarce, czy sektorowi finansowemu; państwu, czy finansom publicznym i ogólnie finansom?
Reforma finansów publicznych powinna iść w kierunku, który doprowadzi do umocnienia państwa i umocnienia pozycji obywatela w tym państwie.
Obywatel ma się lepiej w silnym państwie, które dobrze realizuje swe funkcje,
a nie w państwie słabym.
101
DEBATA
Na wykresie 2 pokazane są zmiany wydatków budżetowych na kilku wybranych kierunkach (tzw. działach budżetowych) w relacji do zmian realnych
PKB od tzw. dołka transformacyjnego, po pierwszych latach transformacji.
Jak widzimy, praktycznie na wszystkie te obszary odpowiedzialności państwa
wydawano w relacji do PKB mniej niż w tym najgorszym okresie po rozpoczęciu transformacji. Jedynie wydatki na szkolnictwo wyższe nieco przekroczyły wzrost PKB, ale potem wróciły do poziomu zrównującego ich wzrost
ze wzrostem PKB. Ale czy są to wydatki wystarczające, skoro doktoranci
0
strajkują, bo otrzymują uwłaczające wynagrodzenia nieco ponad 1000 zł,
a profesorowie dorabiają do swych skromnych wynagrodzeń, zamiast rozwijać naukę? Szczególnie niepokojące jest, że za wzrostem gospodarki nie nadążały: kultura i sztuka, nauka, oświata, bezpieczeństwo publiczne – te obszary,
po których oceniamy nasze państwo.
102
Przyjrzyjmy się, co zdecyduje o naszej przyszłości, o miejscu Polski
w Europie. Społeczeństwo, jeśli ma się rozwijać, budować swoją przyszłość
i swoje miejsce w Europie, musi inwestować w edukację, w naukę, ale też
w swoje zdrowie. To fachowo nazywa się obecnie budowaniem, tworzeniem
czy poprawianiem jakości kapitału ludzkiego. Musi inwestować w infrastrukturę. Na ograniczaniu wydatków rozwoju się nie zbuduje. Szczególnie istotne
znaczenie ma tworzenie bazy rozwoju poprzez inwestycje w infrastrukturę,
naukę, edukację, wychowanie.
W kapitał ludzki trzeba inwestować począwszy od wychowywania dzieci
w przedszkolu, bo już na tym etapie kształtują się pierwsze umiejętności,
stosunek do świata, do innego człowieka, do własności, kształtuje się zdolność do innowacyjności.
DEBATA
Kardynalnym błędem polskiej transformacji był brak programu strukturalnych zmian w wydatkach budżetowych na ukazane tu kierunki rozwojowe.
Nakłady na niektóre powinny wzrosnąć od kilkudziesięciu procent do kilkukrotności (na przykład wydatki na naukę, infrastrukturę). Okazuje się, że
w pewnych dziedzinach wyraźnie zawiodła koncepcja partnerstwa publicznoprywatnego, nadzieja, że przekazanie przedsiębiorcom prywatnym realizacji
publicznych obowiązków państwa da oczekiwane dobra szybko, dobrej jakości i tanio. Stało się odwrotnie: jest wolno, kiepskiej jakości i drogo
(przykładem są autostrady).
Na początku wspomniałem, że państwo funkcjonuje w otoczeniu rynkowym własnego kraju, ale i w otoczeniu innych, bogatszych krajów Unii Europejskiej. Musi z nimi konkurować o zasoby na rynku unijnym, w którym obowiązują cztery wolności: przepływu dóbr, usług, kapitału i pracy. W tym najważniejszy zasób: kapitału ludzkiego.
Ktoś niedawno powiedział: nie warto zwiększać składek zdrowotnych, bo
i tak wszystko pójdzie na płace. No, ale przecież skoro musimy konkurować
o kapitał ludzki, czyli o tych lekarzy i pielęgniarki, to trzeba im zapewnić satysfakcjonujące wynagrodzenie. Czy Polskę stać na to, by tracić najzdolniejszych młodych lekarzy, inżynierów, naukowców?
Ta kotwica rozwojowa musi wynikać z przeświadczenia, że Polski nie
tylko nie stać na ograniczanie wydatków w tych dziedzinach, ale i nie stać jej
na utrzymywanie ich pozycji strukturalnej na takim poziomie, jaki był ustanowiony w latach socjalistycznej gospodarki planowej, gdy powszechnie przyznawano, że wydatki te są za niskie.
103
DEBATA
Istnieje problem innych obszarów odpowiedzialności: szczególnie ważnego – ochrony zdrowia. To wymaga także szerokiej dyskusji, jest tu wiele problemów związanych z konstrukcją systemu finansowania – po prostu niedoboru środków, w wyniku źle ustanowionej składki już na starcie w 1999 r., ale
to wymaga chyba oddzielnej dyskusji. Istnieje wiele innych kwestii, których
ten wprowadzający wykład nie był w stanie ująć, ale dlatego warto rozmawiać
i wspierać się swymi różnymi spojrzeniami na poddany tu dyskusji problem.
Musimy sobie zadać pytanie – czy stać nas na politykę, która spycha nas
w peryferyjność? Często podnosi się kwestię sztywnych wydatków w budżecie, że trzeba te sztywności zmniejszyć. Ale duży procentowo i rosnący udział
sztywnych wydatków to przecież skutek zmniejszania wielkości budżetu: gdy
zmniejsza się dochody i wydatki, to siłą rzeczy udział tego, co sztywne, musi
rosnąć. Ale może należy zakres wydatków sztywnych zwiększyć, poszerzyć
o wydatki na zdrowie, bezpieczeństwo, inwestycje w infrastrukturę, w rozwój,
tak aby istniało wymuszenie, ogranicznik uniemożliwiający zmniejszanie nakładów na te dziedziny, swego rodzaju kotwica rozwojowa, gwarantująca
wydatki, które są ważne dla rozwoju i naszego szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sytuacji, gdy następuje tąpnięcie koniunktury gospodarczej i spadają wpływy budżetowe i strumienie składek?
CZY POLSKI SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH
JEST W KRYZYSIE?
DR MIROSŁAW GRONICKI
104
WPROWADZENIE
O
tym, że poglądy ekonomistów mogą się różnić, nauczyłem się na
samym początku mojej profesjonalnej kariery. P. Samuelson, jeden z pierwszych noblistów w dziedzinie ekonomii, a także autor
doskonałego podręcznika, był również autorem wielu anegdot. Jedna z nich
może wiele wyjaśnić: zbierzmy dziesięciu mędrców żydowskich, dajmy im
fragment Tory do przetłumaczenia, posadźmy ich w osobnych pomieszczeniach – każdy z nich przetłumaczy tak samo. Z kolei dajmy dziesięciu ekonomistom ten sam problem ekonomiczny do rozwiązania. Pytanie retoryczne:
jaki będzie efekt? Chciałbym od razu podkreślić, że z racji wykształcenia
i doświadczenia zawodowego mogę mieć własne, może subiektywne podejście do ekonomii i finansów publicznych. Dla mnie na przykład herezją jest
mówienie, że będziemy zwiększać deficyt, kiedy nie ma takiej potrzeby.
DEBATA
Istotniejsze jest bowiem podejście do funkcjonowania finansów publicznych. W skrócie określiłbym je następująco. Po pierwsze, czy jesteśmy
w stanie zdefiniować zadania państwa w sposób dla nas akceptowalny. Po
drugie, czy jesteśmy w stanie optymalnie ustalić koszty ich realizacji, a więc
określić poziom wydatków budżetowych. Po trzecie, dopiero wtedy możemy
mówić o tym, w jaki sposób stworzyć system podatkowy, który pozwoliłby
uzyskać oczekiwane wpływy podatkowe i zrealizować pożądany wynik finansowy. Ponieważ to jest teoria, a praktyka może być zupełnie inna, wobec tego
w niniejszym opracowaniu analizowane będą fakty, czyli co zdarzyło się
w finansach publicznych w ubiegłym, 2009 roku i co ewentualnie może się
zdarzyć w tym roku. Ponadto starać się będę odpowiedzieć na pytanie zawarte w tytule: czy polskie finanse publiczne są w kryzysie? Podkreślam, to może
być bardzo subiektywne, gdyż w szukaniu na nie odpowiedzi mogę być jednym z tych wspomnianych na wstępie dziesięciu ekonomistów.
FINANSE PUBLICZNE W 2009 ROKU
Ciekawostką jest jednak to, że w czwartym kwartale 2008 wyjątkowo silnie wzrosło spożycie publiczne (o 13,4 proc. rok do roku), a deficyt finansów
publicznych zwiększył się do 7,4 proc. PKB. Brak jeszcze jednoznacznego
wyjaśnienia, dlaczego tak się stało. Być może na przyspieszone oczekiwaniami kryzysu gospodarczego wydatki sektora nałożyły się też zwiększone
(zamierzone) wydatki związane z projektami unijnymi. Takiej sytuacji do tej
pory nie było i wymaga to pogłębionej analizy ze strony Ministerstwa Finansów.
Początek 2009 roku, oprócz uporu Ministerstwa Finansów, rządu i koalicji parlamentarnej, które zdecydowały – chyba ze względów taktycznych –
nie zmieniać ani założeń makroekonomicznych, ani budżetu, pokazał jednoznaczną reakcję sfery realnej. Gospodarka wyraźnie spowolniła. Pogorszeniu
koniunktury gospodarczej towarzyszyło także trwałe obniżenie dochodów
105
DEBATA
W tym samym czasie rekordowo wzrosło zadłużenie sektora finansów
publicznych. Zwiększyło się ono o 58,1 mld złotych, czyli o 10,7 proc. kwartał do kwartału. Był to rekord w historii polskich finansów publicznych. Po
1989 roku takiego przyrostu nie było. W efekcie relacja długu publicznego do
PKB, w ujęciu ESA-95, stosowanym i akceptowanym przez Eurostat, wzrasta
pod koniec 2008 roku do 47,1 proc. (podczas gdy pod koniec 2007 wyniosła
45 proc.).
Punktem wyjściowym niniejszej analizy jest słynne bankructwo banku
Lehman Brothers i czwarty kwartał 2008 – początek globalnego kryzysu gospodarczego. W Polsce przejawiło się to znaczącym osłabieniem dynamiki
gospodarczej i pogorszeniem sytuacji w finansach publicznych. Reakcja Ministerstwa Finansów po załamaniu wpływów podatkowych w listopadzie 2008
była ortodoksyjna. Pod koniec roku ograniczono wydatki kasowe, przesuwając faktyczne finansowanie (około 8 mld zł) na początek 2009 roku.
sektora finansów publicznych w wyniku wcześniejszych obniżek składki rentowej oraz stawek PIT. W sumie dało to dodatni impuls fiskalny rzędu około
2 proc. PKB.
Polityka budżetowa była, w skrócie, prowadzona w następujący sposób.
Połączono wspomniany już znaczący impuls fiskalny z wysoką dynamiką
wydatków. Kilka tygodni po podpisaniu ustawy budżetowej rząd zmienił
prognozę wzrostu PKB na 2009 rok (z 3,7 na 1,7 proc.) i rozpoczął akcję
szukania oszczędności budżetowych. W rezultacie przerzucono 9,7 mld zł do
Krajowego Funduszu Drogowego (później, od września 2009 roku zezwolono KFD na emisję za pośrednictwem BGK tzw. obligacji drogowych). Ponadto o 10 mld zł zmniejszono limity wydatkowe. Dla porównania: według
ustawy budżetowej wydatki miały wzrosnąć w porównywalnych warunkach
o 16 proc. r/r, w tym krajowe, czyli takie, które nie obejmują projektów unijnych, o 10 proc. r/r. Po tej zmianie, w warunkach porównywalnych, czyli
włączając KFD, wydatki krajowe miałyby wzrosnąć o ponad 7 proc. r/r. Rzeczywisty (w ujęciu memoriałowym) wzrost wydatków powinien być jeszcze
mniejszy, należałoby również uwzględnić spłatę zobowiązań z 2008 roku.
Należy podkreślić, że w tej pierwszej reakcji rządu i Ministerstwa Finansów
nie zmieniono prognozy dochodów, nie zmieniono deficytu, postanowiono
poczekać z nieuniknioną nowelizacją do połowy 2009 roku.
Wykres 1. Sektor finansów publicznych (procentowo, rok do roku)
106
DEBATA
Źródło: Eurostat.
Relacja wszystkich dochodów sektora finansów publicznych do PKB
zmniejszyła się w stosunku do 2008 roku o 2,2 proc. – w tym wskaźniku byliśmy w czołówce UE. Pomijając Cypr (-3,2 proc.), jedynie Hiszpania odnotowała większy spadek (-2,3 proc.). Grecja i Wielka Brytania miały identyczny
jak Polska. O tym, że wymienione trzy kraje to europejska czołówka, jeśli
chodzi o deficyt, wystarczy tylko wspomnieć.
107
DEBATA
Znaczne osłabienie aktywności gospodarczej w 2009 roku miało również
negatywny wpływ na dochody podatkowe budżetu państwa. W ujęciu memoriałowym (ESA-95) zmniejszyły się wpływy podatkowe w każdej z czterech
najważniejszych kategorii (VAT, akcyzie, CIT i PIT). Według wstępnych
szacunków nominalne dochody podatkowe w całym sektorze finansów publicznych zmniejszyły się z z 290,3 do 272,4 mld zł, lub z 22,8 do 20,3 proc.
PKB. Jak pokazano w następnej sekcji niniejszego rozdziału, w poprzednim
spowolnieniu gospodarczym nominalne dochody podatkowe wzrastały, a nie
malały. W pełni wytłumaczalny jest spadek wpływów z PIT-u, pozostałe
będą wymagały odrębnej analizy. Np. w poprzednim spowolnieniu odnotowano podobną dynamikę konsumpcji i podobną kontrybucję eksportu netto
we wzroście PKB. Wówczas jednak wpływy z VAT-u wzrosły, a w 2009 roku
– zmalały.
A jaka była realizacja? Dynamikę dochodów i wydatków sektora finansów
publicznych ilustruje wykres 1. Wyraźnie widać jak silna, rok do roku, była
dynamika wydatków w czwartym kwartale 2008 (20 proc. r/r), silny wzrost
w pierwszym kwartale 2009 (12,5 proc. r/r). W dwóch kolejnych kwartałach
dynamika wydatków się zmniejsza (odpowiednio do 6,9 i 6,2 proc. r/r), by
w ostatnim kwartale 2009 roku przyspieszyć do 8,4 proc. r/r. Tylko w drugim
i trzecim kwartale wzrost wydatków r/r był zbliżony do nominalnego wzrostu PKB, w pozostałych był znacznie większy – zwiększając tym samym
udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB (w skali rocznej
z 43,2 do 44,4 proc.). Odmienna była dynamika dochodów sektora. W każdym kwartale 2009 roku ich dynamika była niższa niż wzrost nominalnego
PKB, a w skali całego roku po raz pierwszy po 1989 roku nominalne dochody zmniejszyły się (o 0,5 proc. r/r). Ich udział w PKB zmniejszył się odpowiednio z 39,5 do 37,3 proc.
Wykres 2. Deficyt sektora finansów publicznych (procent PKB)
108
Źródło: Eurostat.
Nominalny spadek dochodów i wysoka dynamika wydatków doprowadziły do zwiększenia deficytu sektora do rekordowego po 1989 roku poziomu
(7,1 proc. PKB). Tendencję zwiększania deficytu zaobserwować można było
już w 2008 roku (por. wykres 2), maksymalna jego wielkość była w czwartym
kwartale (7,4 proc., a w całym 2008 roku 3,6 proc. PKB). W 2009 deficyt
sektora zwiększył się do 7,1 proc. PKB, a w ostatnim kwartale osiągnął rekordowy w potransformacyjnej historii poziom 12,7 proc. PKB (!). Przy tym
sezonowość deficytu była podobna jak w latach poprzednich, czyli najmniejszy był w pierwszym, potem w trzecim, a największy w czwartym kwartale.
Jednakże wielkości deficytu były rekordowe i znacznie większe niż w okresie
poprzedniego spowolnienia (z lat 2001–2003).
DEBATA
Porównanie w czasie budżetu całego sektora finansów publicznych jest
stosunkowo proste. Dokładne dane znaleźć można na stronie Eurostatu.
Stosowana metodologia (ESA-95) pozwala na porównywanie w czasie, ale
także z innymi krajami. Znaczniej trudniej porównywać w czasie polskie ustawy budżetowe (dotyczące budżetu państwa) oraz ich wykonanie. W tabeli 1
przedstawiono budżety państwa tak, jak były pokazywane w ustawach budżetowych, w nowelizacji budżetu na 2009 rok, czy też w przewidywanym wykonaniu.
Analiza budżetów na lata 2008 i 2009 jest o tyle utrudniona, że o ile dochody podatkowe i niepodatkowe są porównywalne, to trudno porównać
dochody „unijne” (czyli inaczej, te transfery z Unii Europejskiej, które zostały
przeznaczone na sfinansowanie projektów unijnych; obowiązująca zasada: to,
co zostało sfinansowane, równa się dochodom). Jeszcze trudniej jest z wydatkami. Można porównać wykonanie budżetu w 2008 roku z wydatkami zawartymi w ustawie budżetowej na rok 2009. Już jednak i nowelizacja, i przewidywane wykonanie nie są metodologicznie zgodne.
Tabela 1. Porównanie budżetów państwa na lata 2008 i 2009.
2009
Budżet państwa
2008
PW
Nowelizacja
Ustawa
Budżetowa
Dochody
krajowe
podatkowe
niepodatkowe
unijne
253,5
238,8
219,5
19,3
14,7
274,4
242,2
214,9
27,4
32,1
272,9
231,1
205,8
25,3
41,8
303,0
269,4
251,4
18,0
33,6
Wydatki
krajowe
unijne
277,9
240,5
37,4
298,2
254,8
43,4
300,1
250,8
49,3
321,2
264,8
56,4
109
277,9
316,5
309,8
321,2
DEBATA
W nowelizacji pominięto limity wydatkowe (9,7 mld zł) przekazane do
Krajowego Funduszu Drogowego. Natomiast w przewidywanym wykonaniu
(PW) nie uwzględniono pożyczki budżetowej oraz zaciągniętego przez ZUS
kredytu bankowego.
-24,4
-23,8
-27,2
-18,2
-24,4
-42,1
-36,9
-18,2
porównywalne
Deficyt
porównywalny
Źródło: Ministerstwo Finansów. Wielkości wyróżnione kursywą na podstawie obliczeń autora.
Z tabeli 1 wynika, że uzyskane w 2009 roku dochody ogółem były o prawie 29 mld zł niższe niż przewidywane w ustawie budżetowej na 2009 i o 1,5
mld zł większe niż przyjęto w sierpniowej nowelizacji. O ponad 36 mld zł
mniejsze były wpływy podatkowe (w porównaniu z ustawą). Były też o 4,6
mld zł mniejsze w porównaniu do wykonania w 2008 roku. Budżet państwa
uratowały nadzwyczajne dochody z dywidend wypłaconych przez spółki
kontrolowane przez skarb państwa oraz transfery unijne i zaksięgowane jako
dochody różnice kursowe (efekt znacznego osłabienia złotego względem
euro w pierwszych miesiącach 2009 roku).
110
Pomimo akcji szukania oszczędności faktyczne, porównywalne wydatki
budżetu państwa były tylko nieznacznie, bo o 1,4 proc. niższe niż w pierwotnej ustawie budżetowej. Były też większe od założonych w ustawie nowelizującej budżet. Natomiast ich dynamika – wzrost o 13,9 proc. r/r – potwierdzała prowadzenie ekspansywnej polityki budżetowej.
Gdyby używać metodologii budżetu z 2008 roku, faktyczny wynik budżetu państwa nie wyniósłby 23,8, ale 42,1 mld zł. Mieliśmy w tym przypadku do
czynienia z klasycznym przypadkiem kreatywnej księgowości. Finanse państwa miast być przejrzyste i zrozumiałe, stały się jeszcze bardziej zagmatwane. Przy czym, jeśli jest to robione ze względów politycznych – chęci uniknięcia problemów z Trybunałem Konstytucyjnym – to jest to częściowo zrozumiałe. Z drugiej strony ukrywa to faktyczny stan polskich finansów publicznych zarówno przed politykami, jak i opinią publiczną.
Podobne kłopoty sprawia analiza budżetu na 2010 rok. Jest on nieporównywalny zarówno z budżetem na 2008, jak i budżetem na rok 2009 (por. tabela 2). Usunięto z niego tzw. część unijną oraz, podobnie jak w przypadku
nowelizacji, finansowanie budowy dróg państwowych pozostawiono w gestii
Krajowego Funduszu Drogowego.
DEBATA
Dokładniejsza analiza danych wskazuje, że jeśli używać metodologii budżetu z 2008 roku, założony wynik budżetu państwa to nie 52,2 mld zł, ale
albo 66,6 mld zł (jeśli uwzględni się finansowanie projektów unijnych), albo
około 80 mld zł (gdy włączy się finansowanie KFD oraz dodatkowe potrzeby ZUS).
Tabela 2. Porównanie budżetów państwa na lata 2009 i 2010.
2010
Budżet państwa
2010
MG
274,4
242,2
214,9
245-257
242-253
217-226
249,0
245,6
223,2
27,4
32,1
25-27
3-4
22,4
3,4
Wydatki
krajowe
unijne
298,2
254,8
43,4
296-299
282-284
14-15
301,2
287,1
14,1
Deficyt
-23,8
-51 do -42
-52,2
-23,8
-42,1
-65 do -56
-79 do -66
-66,6
ok. -80
Dochody
krajowe
podatkowe
niepodatkowe
unijne
porównywalny z 2009
porównywalny z 2008
Ustawa
Budżetowa
Źródło: Ministerstwo Finansów. Wielkości wyróżnione kursywą na podstawie obliczeń autora.
Taka analiza ma więcej wspólnego raczej z działalnością detektywa, a nie
analityka. I tak w ostateczności analizować się będzie budżet w układzie ESA
-95 (memoriałowym), taki jest brany pod uwagę przez Komisję Europejską i
Eurostat. Budżet w ujęciu kasowym jest istotny, ale tylko do bieżącego zarządzania płynnością, a nie jako instrument polityki gospodarczej rządu.
2009
111
PORÓWNANIE ZE SPOWOLNIENIEM GOSPODARCZYM Z LAT 2001–2002
DEBATA
Kolejne pouczające porównanie to analiza dwóch spowolnień gospodarczych, poprzedniego z – lat 2001–2002 i obecnego – jeszcze niezakończonego. W tabeli 3 pokazano jedynie nominalną dynamikę PKB i dochodów sektora finansów publicznych, w tym także podatkowych, oraz relację długu
publicznego do PKB. Można zauważyć, że jeżeli chodzi o dynamikę nominalnego PKB, to tutaj różnice nie są zbyt duże. Natomiast, jeżeli chodzi o dochody sektora finansów publicznych, to w obecnym spowolnieniu mamy
wyraźnie gorszą sytuację i to jest do pewnego stopnia związane z trwałym
ubytkiem dochodów od 2007 roku (obniżka stawki rentowej oraz wprowadzone w 2009 roku nowe, niższe progi w PIT).
O ile w poprzednim spowolnieniu dług publiczny początkowo rósł bardzo powoli, to w obecnym – mamy do czynienia z gwałtownym jego wzrostem, co jest tym bardziej niepokojące, że nie mamy jeszcze za sobą okresu
spowolnienia gospodarczego. Chciałbym też zwrócić uwagę, że w poprzednim spowolnieniu mieliśmy do czynienia ze znacznie mniejszym impulsem
popytowym niż w obecnym.
112
Podsumowując, w poprzednim spowolnieniu były znacznie mniejsze problemy z dochodami i rząd był powściągliwy w zwiększaniu wydatków.
W efekcie maksymalny deficyt sektora finansów publicznych był w 2003 roku
– 6,2 proc. PKB (i to głównie wywołany przez czynniki jednorazowe – np.
oddłużenie branży górnictwa węgla kamiennego). W tym spowolnieniu
znacznie zmniejszyły się dochody (w stosunku do PKB) i deficyt sektora
finansów publicznych przekroczył 7,1 proc. PKB – bez wystąpienia czynników jednorazowych.
Tabela 3. Porównanie dynamiki nominalnych: PKB i dochodów sektora finansów publicznych;
w okresie dwóch spowolnień gospodarczych
Okres
PKB
(nominalny r/r,
proc.)
w tym podatkowe
DEBATA
Dług publiczny
(proc. PKB)
Okres
PKB
(nominalny r/r,
proc.)
w tym podatkowe
Dług publiczny
( proc. PKB)
2000,3
2000,4
2001,1
2001,2
2001,3
2001,4
11,50
8,83
7,30
5,99
3,73
2,49
2,62
-1,51
1,19
4,00
1,69
-7,91
40,27
36,79
36,78
35,97
38,60
37,56
2008,3
2008,4
2009,1
2009,2
2009,3
2009,4
8,13
5,44
4,86
5,20
5,47
5,89
9,98
7,90
-7,08
-12,84
-0,15
-5,78
43,16
47,11
48,98
48,99
50,41
50,92
Źródło: Obliczenia autora na podstawie danych Eurostatu.
REALIZACJA BUDŻETU W 2010 ROKU – POTENCJALNE ZAGROŻENIA
W obecnym spowolnieniu rząd zaproponował wprowadzenie reguły
ograniczającej wydatki oraz kilka kosmetycznych zmian dotyczących finansowania wydatków socjalnych. Tak zwany plan Tuska będzie wprowadzany
dopiero po 2010 roku, a więc w tym roku raczej nie wpłynie na realizację
budżetu i poprawę sytuacji finansów publicznych.
Kilka uwag na temat budżetu tegorocznego. W tabeli 2 pokazana jest
moja subiektywna prognoza (oznaczona skrótem MG). Należy podkreślić, że
ustawa budżetowa zakłada niewysoką dynamikę dochodów krajowych rok do
roku, możliwą do zrealizowania w świetle wyników dotychczasowych. Niestety jednak powtarza się sytuacja z ubiegłego roku. Pomimo wzrostu gospodarczego i nominalnego wzrostu PKB o 4–5 proc. r/r, nominalne dochody
podatkowe po czterech miesiącach są poniżej osiągniętych w poprzednim
roku. I raczej trudno spodziewać się wyraźnego ich przyspieszenia w kolejnych miesiącach.
Jakie są możliwe zagrożenia w realizacji budżetu tegorocznego? Po pierwsze, o czym słusznie napisano w założeniach do bieżącego budżetu, możemy
113
DEBATA
Jedyna dobra informacja to przekazanie 3,9 mld zł z tytułu zysku przez
NBP. Jednak bez nowelizacji budżetu transfer ten może być wykorzystany
jedynie na zmniejszenie deficytu. Enuncjacje rządu, iż uda się zmniejszyć
tegoroczny deficyt o 10–15 mld zł, w tej sytuacji są raczej nieuprawnione. Ale
z kolei prawdopodobieństwo przekroczenia planowanego deficytu jest bliskie
zera. Czyli pod tym względem nie ma zagrożenia dla wykonania ustawy budżetowej.
W wychodzeniu z poprzedniego spowolnienia pomocny był plan Hausnera. W ostatecznym rachunku wdrożony był tylko częściowo (zabrakło woli
parlamentu do wprowadzenia kilku istotnych ustaw), a po 2005 roku sporą
część innowacji (dotyczących przede wszystkim formuł indeksacji wydatków
– w tym rent i emerytur) wycofano. Niemniej jednak wdrożenie planu plus
większa dyscyplina wydatkowa umożliwiły istotne zmniejszenie deficytu
strukturalnego oraz deficytu całego sektora finansów publicznych (w 2007
ten ostatni był na najniższym od 1991 roku poziomie).
się spodziewać znacznie słabszego popytu konsumpcyjnego, a inflacja
(dokładniej delator PKB) będzie bliższa temu, co zapisano w założeniach
budżetu, a nie wielkościom podawanym ostatnio przez Ministerstwo Finansów. To może skutkować znowu niższymi, niż się ministerstwo spodziewa,
wpływami z podatków pośrednich.
114
Po drugie, dość duże jest prawdopodobieństwo spadku liczby pracujących
i słabej dynamiki płac. Z tego wynika, iż niższe mogą być wpływy z PIT-u,
składki zdrowotnej oraz składek na ZUS. Kolejne zagrożenie to słabnące
ożywienie w Unii Europejskiej. Pytanie, czy to, co w ostatnich miesiącach
obserwujemy, czyli przystopowanie dynamiki wzrostu w Unii, zamieni się we
wzrost gospodarczy w następnych kwartałach, jest pytaniem podstawowym.
Jeżeli nie, to z dużym prawdopodobieństwem można założyć słabszy popyt
na polskie towary, a przy złotym, który jest mocniejszy niż w ubiegłym roku,
może to pogorszyć sytuację finansową przedsiębiorstw, a więc w efekcie
zmniejszyć wpływy z CIT-u. Mało prawdopodobne jest powtórzenie ubiegłorocznych dochodów z tytułu dywidend, ale wpływy z zysku z NBP mogą
ten spodziewany ubytek skompensować.
Po trzecie, w budżecie na 2010 założono nadmierną dynamikę wydatków,
co zresztą wyraźnie widać w szacunkach Ministerstwa Finansów pokazanych
w programie konwergencji.
DEBATA
Po czwarte i ostatnie, dynamicznie rośnie dług publiczny. I to pomimo
z sukcesem realizowanego programu sprzedaży aktywów państwowych. Jednak rosnące zadłużenie w krajach UE i postrzeganie Polski jako kraju o podwyższonym ryzyku finansowym powoduje, i może dalej powodować, że
koszty pozyskiwania nowego finansowania są i będą znacznie większe niż w
krajach wysoko rozwiniętych, a to przy rosnącym długu publicznym może
skutkować rosnącymi wydatkami na jego obsługę w przyszłości, nawet do
około 4 proc. PKB.
ZAKOŃCZENIE
Z dużym prawdopodobieństwem obecne spowolnienie gospodarcze polskie finanse publiczne przetrwają, jednak wskaźniki długu mogą, w pesymistycznym scenariuszu, przekroczyć wszystkie ustawowe poziomy (w 2010
roku 50 proc., w 2011 – 55 proc. i 2013 – dojść w pobliże 60 proc. PKB).
Z jednej strony możemy się pocieszać, że relacja polskiego długu do PKB
w porównaniu z Włochami czy Hiszpanią będzie wyraźnie niższa. Tyle tylko,
że obecne spowolnienie nie jest ostatnim. Kolejne, za 4 do 6 lat, jest raczej
nieuniknione. Wystąpi tym szybciej, im marniejsza będzie polityka gospodarcza. I wtedy, bez zmian strukturalnych i podstaw polityki gospodarczej, deficyt może ponownie dojść do obecnie obserwowanych poziomów, a dług
publiczny do PKB może się zwiększyć o dodatkowe 10 proc. (w okolice 70
proc. PKB). Jego obsługa, a także finansowanie deficytu, pomniejszy możliwości inwestowania przez sektor prywatny, podkopując zdolności konkurencyjne i przyszłe szanse rozwojowe naszego kraju.
115
DEBATA
WYPOWIEDŹ LECHA KACZYŃSKIEGO,
PREZYDENTA RP, OTWIERAJĄCA DYSKUSJĘ
116
C
hciałem zwrócić uwagę na dwa elementy. Z jednej strony to, co
w moim przekonaniu, oczywiście subiektywnym, wybija się w wystąpieniu pana profesora Żyżyńskiego, to teza, że każde państwo działające w ramach gospodarki rynkowej nie do końca konkuruje z innymi podmiotami. Konkuruje o różne wartości, ale przede wszystkim o zasoby ludzkie. To jest zresztą problem nie tylko polski. To jest problem ogólnoeuropejski, wręcz ogólnoświatowy, i zarazem w niezwykłym stopniu wyznaczający
możliwości jakościowe państw. Oczywiście to nie jest uwaga dotycząca sytuacji tu i teraz, czyli nadmiernej dynamiki wzrostu długu publicznego.
DEBATA
Poglądy pana doktora Gronickiego i pana profesora Żyżyńskiego są odmienne, chociaż różnice zostały sformułowane tylko pośrednio. Chciałem
przypomnieć, że taki był nasz zamiar. Chcemy tu mieć starcie różnych przekonań, także zakwestionowanie pewnych dogmatów, które pan profesor Żyżyński określił jako prawdy medialne, a które czasami są także prawdami politycznymi. Przeżywamy w Polsce okresy, kiedy – używając języka potocznego
– jest na coś moda, np. na podatek liniowy. I elementem politycznej poprawności jest to, żeby się za takowym opowiadać. Taka moda panowała u nas
przez kilka lat, chociaż w tej chwili jakby się cofnęła wskutek pogarszającej
się sytuacji gospodarczej.
Od wielu lat modne jest hasło reformy finansów publicznych. Ale hasło
to, gdyby je rozszyfrować, przez długie lata oznaczało po prostu bardzo silne
cięcia socjalne. Powtarzam, gdyby to określenie rozszyfrować, okazałoby się,
że oznaczałoby ono bardzo silne uderzenie w sferę socjalną, co w Polsce
miało nikłą szansę powodzenia ze względu na równowagę społeczną, już nie
mówiąc o względach natury zasadniczej – etycznych czy moralnych. Tak to
wyglądało i stał za tym określony sposób myślenia, a czasami określone interesy. Ja nie zamierzam ani tego sposobu myślenia, ani tych interesów (które
są niejako naturalne, nie mają patologicznego charakteru) potępiać. Chciałbym tylko, żebyśmy sobie zdali sprawę, że za tym kryje się jedna grupa interesów społecznych, ale w społeczeństwie istnieją także inne interesy.
117
DEBATA
Nie mówiłem o tym we wstępnej wypowiedzi, bo nie chciałem od początku wprowadzać elementów nadmiernie kontrowersyjnych. Jestem też
głęboko przekonany o konieczności zapanowania nad dynamiką wzrostu
zadłużenia i deficytu w relacji do PKB. Ale jednocześnie uważam, że punktem ześrodkowania myśli dotyczących tego problemu nie może być wejście
do strefy euro w z góry konkretnie określonym momencie. Jasne, że Polska
musi wejść do strefy euro. Jest to zobowiązanie wynikające z traktatu akcesyjnego. Takie propozycje wyznaczające datę wejścia do obszaru euro przecież
mieliśmy zaraz na początku kryzysu, po słynnym bankructwie Lehman
Brothers we wrześniu 2008 roku. Najpierw podano jako datę wejścia Polski
do strefy euro 2011 rok, kilka tygodni później już rok 2012. Przez dłuższy
czas debata o tych terminach była głównym panaceum prawd medialnych na
temat kryzysu. Później nastąpiło wycofanie się z tych zapowiedzi, przesunię-
W tym, co powiedział pan doktor Gronicki, niezwykle istotna jest sprawa
wyjaśnienia dynamiki nie tyle dochodu, bo ta została tutaj dobrze wyjaśniona
(ona jest w dużym stopniu funkcją bieżącej sytuacji, chociaż pewne pytania
też się tu nasuwają), ale dynamiki wydatków. Niezmiernie mnie interesuje,
dlaczego w programie konwergencji mamy najpierw wzrost zadłużenia finansów publicznych, jego lekki spadek w roku następnym i dopiero gwałtowny
spadek w roku 2012. Mógłby ktoś powiedzieć, że to prawda natury politycznej, jeżeli wziąć pod uwagę, w jakiej kolejności będą się odbywać w Polsce
w ciągu najbliższych lat konkretne elekcje. Oczywiście demokracja ma swoje
prawa i trudne decyzje często najlepiej podejmować na początku kadencji. To
jest jasne. Ale reguły demokracji to nie są reguły wprowadzania społeczeństwa w błąd. Z tego punktu widzenia obywatelom naszego kraju, coraz lepiej
wykształconym, należy się solidna i uczciwa informacja. A powtarzam: dynamika jest mniej więcej taka – relacja deficytu do PKB w 2011 – 5,9 procent,
a w 2012 już mniej niż 3 procent. (…)
118
cie terminu na rok 2014. Teraz słychać o roku 2015. Jeszcze raz powtarzam:
nie jestem przeciwnikiem wejścia do strefy euro w ogóle. Przecież jako głowa
państwa nie mogę być przeciwnikiem zobowiązania, które Polska na siebie
przyjęła. Ale to zobowiązanie musi być zrealizowane wtedy, kiedy odbędzie
się to z korzyścią dla polskiej gospodarki. Nie jest pewne, czy właśnie dzięki
temu, że obecnie mamy możliwość prowadzenia własnej polityki pieniężnej,
nie wpływa to zarazem na nasz wzrost gospodarczy – na to, że jesteśmy ową
zieloną wyspą dodatniej stopy wzrostu produktu narodowego. Nie twierdzę,
że na pewno tak jest, ale taka hipoteza wydaje się w znacznym stopniu uzasadniona. Nasza droga do strefy euro musi więc być rysowana, ale sposób
i konkretny termin dojścia nie powinny, moim zdaniem, być traktowane dogmatycznie.
DEBATA
WYPOWIEDŹ JANA VINCENTA–ROSTOWSKIEGO,
MINISTRA FINANSÓW1
Pierwsza reforma polega na wprowadzeniu znanych z planu rozwoju
i konsolidacji reguł: wydatkowej i budżetowej, czyli dwie reguły wydatkowe,
doraźna i docelowa. Druga to reforma polegająca na odsztywnieniu wydatków budżetowych. Jako pierwszy wydatek sztywny do likwidacji proponuje1
Wypowiedź nieautoryzowana. Transkrypcja nagrania i redakcja językowa – Kancelaria Prezydenta RP.
119
DEBATA
Właśnie w trosce o stan finansów publicznych musimy podjąć się takiego
działania, ale zgadzam się z Panem Prezydentem, że nie można zostawić reformy jako jakiejś mglistej propozycji na okres po wyborach. Między innymi
dlatego rząd, premier przedstawił plan rozwoju i konsolidacji finansów publicznych w końcu stycznia tego roku. Chciałbym w imieniu premiera Donalda Tuska zaproponować Panu Prezydentowi coś, co można by nazwać pierwszym pakietem czterech reform z planu rozwoju i konsolidacji. Dwie z tych
reform to działania średniookresowe, dzięki nim w najbliższych trzech latach
uda nam się ograniczyć wzrost wydatków publicznych i dzięki temu ograniczyć wzrost zadłużenia oraz zmniejszyć deficyt sektora finansów publicznych.
D
ziękuję bardzo za zaproszenie na to posiedzenie Narodowej Rady
Rozwoju. Bardzo cieszę się z niego, odbieram je jako zaproszenie
do poważnej rozmowy o reformach naszych finansów. Wszyscy
przyszliśmy tutaj z nadzieją, że właśnie w takim gronie uda nam się podjąć
bardzo konkretne może nie decyzje, ale chociażby zobowiązania i zapoczątkować ponadpolityczne porozumienie w sprawie koniecznych zmian. Tylko
wtedy NRR urzeczywistni cel wpisany w jej nazwę. Wiem, że rok wyborczy
to niełatwy rok do rozpoczęcia albo kontynuowania działań. W przypadku
naszego rządu jest to kontynuowanie reform finansów publicznych.
my zapis o mechanizmie określania wysokości wydatków na wojsko. Po tej
zmianie wydatki na wojsko podlegałyby tej samej regule budżetowej, co
wszystkie inne wydatki elastyczne, czyli 1 proc. wzrostu realnego rocznie.
Dwie pozostałe reformy to zmiany strukturalne uzdrawiające system finansów publicznych w długim terminie. Reforma emerytur mundurowych polegająca na włączeniu od roku 2012 nowych pracowników służb mundurowych
do powszechnego systemu emerytalnego. Czwarta – to reforma systemu rent
wprowadzająca zasadę kapitałowego mechanizmu ich naliczania.
120
Te cztery reformy przyniosą w sumie dziesięć do dwunastu miliardów
złotych oszczędności do 2012 roku. Nie jest to suma bagatelna. Jak mówię,
będzie to dziesięć do dwunastu miliardów złotych oszczędności w porównaniu z sytuacją, w której wydatki dyskrecjonalne budżetu państwa rosłyby
w tempie takim, jak nominalne PKB. Bardzo dobrze wiemy, że przy przyśpieszającej gospodarce, a myślę że jest na to duża szansa w najbliższych kilku
latach, mieliśmy w Polsce do czynienia ze wzrostem takich wydatków i także
nowych wydatków sztywnych znacznie wyższym niż tempo wzrostu nominalnego PKB i wobec tego wzrost udziału tych wydatków w dochodzie narodowym.
DEBATA
Ten pakiet czterech reform to tylko pierwszy krok w kierunku uzdrowienia naszych finansów publicznych. Jesteśmy gotowi w bardzo szybkim tempie przedstawić projekt ustaw je wprowadzających. Do wdrożenia reform
potrzebny jest jednak brak weta ze strony Pana Prezydenta. Dlatego chciałbym dziś prosić Pana, Panie Prezydencie, by, oczywiście kierunkowo, poparł
Pan te cztery zmiany. Tylko wtedy nasze działania w tym zakresie przyniosą
konieczne rezultaty. Ewentualne weto nie tylko zniweczy nasze działania, ale
także odbije się na wiarygodności Polski na międzynarodowych rynkach finansowych. Dlatego chciałbym prosić Pana Prezydenta o kierunkową zgodę
na nasze dalsze prace, swojego rodzaju promesę braku weta tych zmian, jeżeli
będą one oczywiście na etapie ustaw takie, jakie je teraz Panu przedstawiam.
PIERWSZY PAKIET REFORM DLA KONSOLIDACJI FINANSÓW PUBLICZNYCH – PROPOZYCJE DLA PREZYDENTA
RP – MINISTERSTWO FINANSÓW1
1. WSTĘP
Zgodnie z Planem rozwoju i konsolidacji finansów publicznych założenia
do zmian legislacyjnych dla zaproponowanych w planie projektów zostaną
przyjęte przez Radę Ministrów do końca I półrocza 2010, co daje szanse na
ich wejście w życie jeszcze w tym roku. Jest to jednak zadanie nie tylko dla
rządu, ale także dla parlamentu i Prezydenta. Dlatego rząd będzie dążył do
uzyskania jak najwcześniejszego poparcia tych instytucji dla reform, co ułatwi
i przyspieszy proces legislacyjny.
Przekroczenie kolejnych progów ostrożnościowych relacji długu publicznego do PKB wiązałoby się z koniecznością podejmowania coraz dalej idących działań sanacyjnych, które byłyby bardzo dotkliwe dla społeczeństwa,
gdyż mogłyby wymagać drastycznego i nagłego zmniejszenia wydatków socjalnych oraz zwiększenia obciążeń podatkowych. Rząd jest jednak zdetermi1
Materiał przekazany przez Ministra Finansów Jana Vincenta-Rostowskiego Prezydentowi RP Lechowi
Kaczyńskiemu podczas II posiedzenia NRR 2 marca 2010.
121
DEBATA
Mimo że Polska – dzięki oszczędnościowym działaniom rządu z 2008
i 2009 roku – wychodzi z kryzysu światowego znacznie mniej zagrożona kryzysem finansów publicznych niż wiele innych krajów OECD, prezentowane
poniżej zmiany są niezbędne dla rozwiązania pokryzysowego problemu wysokiego deficytu finansów publicznych i rosnącego długu publicznego.
P
rzedstawiony miesiąc temu przez premiera Donalda Tuska Plan rozwoju i konsolidacji finansów publicznych na lata 2010–2011 stanowi
plan działań i zobowiązania dla rządu na drugą część kadencji. Efekty realizacji tych zobowiązań są jednak o wiele istotniejsze, gdyż sięgają horyzontu czasowego najbliższych kilkunastu lat.
nowany podjąć działania, które zapobiegną wystąpieniu takiego scenariusza.
Potrzebuje wsparcia innych uczestników procesu legislacyjnego – posłów,
senatorów i Prezydenta.
122
Konieczne jest jak najszybsze przygotowanie i wprowadzenie niezbędnych reform finansów publicznych, które w pierwszej kolejności doprowadzą
do zmniejszenia nierównowagi fiskalnej, a następnie stworzą przestrzeń dla
zwiększenia efektywności i poprawy struktury wydatków publicznych. Niestety, ze względu na zaniechania lat ubiegłych i ustawowe konsekwencje przekroczenia przez dług publiczny kolejnych progów ostrożnościowych, reform
tych nie można odkładać w czasie i muszą być one rozpoczęte jak najszybciej. Realizacja wiarygodnej konsolidacji fiskalnej i wiążąca się z tym perspektywa zbudowania zdrowych fundamentów długofalowego i stabilnego wzrostu gospodarczego powinny przyczynić się do przyspieszenia ożywienia,
w tym wzrostu aktywności inwestycyjnej i obniżenia kosztów jej finansowania. Z drugiej strony kłopoty Grecji i ryzyko związane z koniecznością ich
rozwiązania powinny powodować, że bez zbędnych dyskusji politycznych, jak
najszybciej trzeba wprowadzić proponowane zmiany.
DEBATA
Kluczowe dla wiarygodności przedstawionej strategii konsolidacji będzie
wzmocnienie jej ram instytucjonalnych. W tym celu rząd zaproponuje wprowadzenie nowych rozwiązań, w tym reguł fiskalnych, koncentrujących się na
stronie wydatkowej sektora finansów publicznych oraz wzmocnionych działaniami uzupełniającymi. Trwałość tych rozwiązań powinna być zapewniona
przez ich umocowanie w polskim ustawodawstwie, a efektywność – poprzez
wkomponowanie w wiążące plany wieloletnie. Działania te zapewnią stabilność finansów publicznych w średnim i długim okresie poprzez utrzymanie
deficytu strukturalnego finansów publicznych na poziomie średniookresowego celu budżetowego. Będzie to równocześnie spójne z obniżeniem deficytu
sektora finansów publicznych poniżej poziomu 3 proc. PKB, co pozwoli na
zdjęcie z Polski procedury nadmiernego deficytu.
Plan konsolidacji finansów publicznych obejmuje wzmocnienie instytucjonalnych ram organizacji finansów publicznych, odsztywnienie wydatków
publicznych i dokończenie reformy emerytalnej, poszerzenie bazy podatkowej i prywatyzację. Poniżej przedstawiamy pierwszy pakiet reform, których
poparcie przez odpowiedzialne siły polityczne powinno być naturalne i niekontrowersyjne, gdyż realizują one nakreślone powyżej cele, znane i szeroko
popierane przez ekspertów i społeczeństwo.
2. PIERWSZY PAKIET REFORM – PROPOZYCJE DLA PREZYDENTA RP
2a. Ustawa o stabilności finansów publicznych – wprowadzenie wiążących reguł wydatkowych
Doświadczenia w funkcjonowaniu istniejących ram instytucjonalnych
finansów publicznych pokazują, że ramy te są wciąż niewystarczające i należy
je wzmocnić. Rząd proponuje zatem wprowadzenie wiążących reguł wydatkowych.
Osiągnięcie trwałej stabilności finansów publicznych
Wprowadzenie reguły docelowej ma na celu osiągnięcie trwałej stabilności finansów publicznych poprzez obniżenie, a następnie stabilizację deficytu
strukturalnego finansów publicznych na poziomie średniookresowego celu
123
DEBATA
Nowa główna reguła budżetowa powinna mieć walor czasowej uniwersalności rozumiany jako antycykliczność. Nie chodzi o to, by ona nas
„wyciągnęła” ze zbyt dużego deficytu i odwróciła tendencję rosnącego długu
publicznego, gdyż jej zadaniem powinno być stabilizowanie długu publicznego na bezpiecznym poziomie i niedopuszczenie, by kłopoty, z którymi Polska
boryka się dziś, mogły się powtórzyć. Reguła powinna być prosta, łatwa do
monitorowania, silnie umocowana prawnie i obejmująca możliwie szeroki
agregat wydatków. Wcześniej jednak obowiązywać zacznie reguła doraźna,
tworząca warunki wejścia w życie reguły docelowej. Dodatkowo rząd proponuje wprowadzenie odpowiednich mechanizmów prewencyjnych i korygujących wymuszających większą odpowiedzialność i dyscyplinę finansów publicznych.
Uzasadnienie
budżetowego (MTO – medium-term objective)2. Zgodnie ze zreformowanym w 2005 r. Paktem stabilności i wzrostu3 średniookresowy cel budżetowy
powinien być określony w taki sposób, by zapewnił realizację trzech celów.
Po pierwsze, powinien zapewnić odpowiedni margines bezpieczeństwa przed
przekroczeniem 3 proc. limitu dla deficytu w ujęciu nominalnym. Po drugie,
osiągnięcie celu średniookresowego jest spójne z dążeniem do zapewnienia
długookresowej stabilności finansów publicznych. W końcu, dzięki powyższym, osiągnięcie celu pozwala na elastyczne kształtowanie budżetu, w szczególności uwzględnianie potrzeb w zakresie inwestycji publicznych.
124
Średniookresowy cel budżetowy został określony przez Polskę w 2006 r.
w kolejnej z aktualizacji Programu konwergencji. Stanowi on jednocześnie
zobowiązanie Polski do jego osiągnięcia. Ograniczenie strukturalnego deficytu sektora finansów publicznych do określonego w Programie konwergencji
poziomu średniookresowego celu budżetowego, zgodnego ze zobowiązaniami Polski wynikającymi z Paktu stabilności i wzrostu, będzie chronić przed
przekroczeniem przez nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych progu 3 proc. PKB, nawet w czasach dekoniunktury, a jednocześnie zwiększy pole manewru dla kształtowania polityki budżetowej.
Powinno to zapewnić nieskrępowane działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury, nakierowane na zmniejszenie wahań cyklicznych w gospodarce oraz sprzyjać utrzymaniu długu publicznego na bezpiecznym poziomie. Stabilność fiskalna jako integralna część stabilności makroekonomicznej
powinna tworzyć sprzyjające warunki do podnoszenia tempa wzrostu potencjalnego PKB.
DEBATA
Uzupełnienie i wzmocnienie istniejących obecnie ram instytucjonalnych
Rząd proponuje uzupełnienie istniejących obecnie ram instytucjonalnych
dla prowadzenia polityki fiskalnej w Polsce poprzez wprowadzenie reguł
wydatkowych (pierwszej o charakterze tymczasowym, zmniejszającej deficyt
2
Taki poziom deficytu strukturalnego jest spójny z nominalnym deficytem sektora instytucji rządowych
i samorządowych na poziomie poniżej 3 proc. w okresie całego cyklu koniunkturalnego. Zgodnie z Zarządzeniem Rady nr 1466/97 dotyczącym wzmocnienia nadzoru sytuacji budżetowej i nadzoru i koordynacji
polityki gospodarczej średniookresowy cel budżetowy powinien być określony w ujęciu uwzględniającym
wahania cykliczne, po uwzględnieniu działań tymczasowych i jednorazowych.
3
Konkluzje Prezydencji z Rady Europejskiej w dniach 22–23 marca 2005 r. w sprawie poprawy stosowania
Paktu stabilności i wzrostu.
Wzrost wydatków o 1 proc. w ujęciu realnym
Wrd = [(CPI + 1) - 100] *100%
125
DEBATA
W przypadku reguły wydatkowej służącej obniżeniu deficytu strukturalnego, konieczne będzie bardzo silne ograniczenie wzrostu wydatków o charakterze uznaniowym, a więc niewynikających z istniejących ustaw regulujących
wydatki publiczne, oraz silne ograniczenie powstawania nowych takich ustaw.
Wzrost tych wydatków w najbliższych latach nie powinien przekraczać
1 proc. w ujęciu realnym. By tworzyć jednak przestrzeń do dalszego zwiększania wydatków o charakterze rozwojowym, w tym przeznaczonych na
współfinansowanie projektów unijnych, konieczne jest dalsze
„odsztywnianie” dzisiejszej struktury wydatków publicznych (jego elementem
jest propozycja 2d). Pozwoli to na lepsze wykorzystywanie instrumentu polityki gospodarczej, jakim jest budżet państwa. Szczegółowy katalog wydatków
objętych regułą określony zostanie w założeniach do projektu ustawy. Dynamika wzrostu tych wydatków określana byłaby zatem formułą:
strukturalny do poziomu pożądanego, czyli średniookresowego celu, i drugiej,
docelowej, służącej stabilizowaniu deficytu na nowym poziomie) oraz innych
mechanizmów i zasad dotyczących strony wydatkowej sektora finansów publicznych. Projektowane zmiany ustawowe będą instrumentem poprawy wyniku sektora finansów publicznych, odpowiedzialności i dyscypliny fiskalnej
w sensie makroekonomicznym. Nowe ramy instytucjonalne będą wspierać
przejrzystość realizowanej polityki fiskalnej poprzez jasne określenie sposobów osiągania nakreślonych powyżej celów oraz dostarczą wsparcia dla planowanej konsolidacji fiskalnej przez wzmocnienie wiarygodności polityki
fiskalnej i zwiększenie odpowiedzialności władz gospodarczych. Istotnym
elementem powyższych rozwiązań będzie wprowadzenie wiążących reguł
wydatkowych (doraźnej i docelowej) wraz z przedstawieniem klarownych
mechanizmów monitorowania i egzekwowania ich wypełniania. Dodatkowym elementem będzie wskaźnik zmniejszania relacji wydatków publicznych
do PKB.
Reguła docelowa
126
Reguła docelowa, stabilizująca deficyt strukturalny na docelowym poziomie, powinna obejmować możliwie szeroki zakres wydatków sektora finansów publicznych, dzięki czemu zapewni wystarczający stopień swobody
w kształtowaniu poszczególnych składowych ogólnego agregatu. Będzie ona
miała charakter antycykliczny, będzie oparta w części realnej na wzroście
gospodarczym w pięcioletnim okresie referencyjnym, a w części nominalnej
na celu inflacyjnym. Dodatkowo zaproponuje się dodatkowy element zmniejszania relacji wydatków publicznych do PKB do poziomu poniżej 40 proc.
w przeciągu kilku lat (maksimum 8 lat od włączenia reguły docelowej), co
pozwoliłoby na dalsze zmniejszanie obciążeń fiskalnych. Formuła reguły
wydatkowej określająca dynamikę wzrostu wydatków objętych tą regułą będzie następująca:
Wrf = f (PKB*, ∏NBP ) - a
gdzie:
PKB* - średnia dynamika wzrostu gospodarczego w okresie referencyjnym.
∏NBP
- cel inflacyjny.
a - określany corocznie w ustawie budżetowej, do momentu osiągnięcia relacji
wydatków publicznych do PKB poniżej 40 proc., wskaźnik zmniejszania tej
relacji, przy czym zakłada się, że a jest większe od 1,5 proc., co ma zapewnić
odpowiednie tempo zmniejszania relacji wydatków publicznych do PKB.
DEBATA
Wzmocnienie odpowiedzialności i dyscypliny finansów publicznych poprzez
wprowadzenie odpowiednich mechanizmów prewencyjnych
i korygujących
Wzmocnienie samodyscypliny fiskalnej dysponentów budżetowych,
a także autorów rozwiązań prawnych generujących trwałe i sztywne wydatki
budżetowe – poprzez zdefiniowanie katalogu odpowiednich mechanizmów
prewencyjnych i korygujących. Te pierwsze będą dotyczyć stosowania procedur weryfikacji oceny skutków finansowych aktów prawnych jeszcze na etapie ich powstawania. Zakłada się, że projektodawca określi skutki finansowe
na kilka lat w przód (do 10 lat), dzięki czemu możliwa będzie ich weryfikacja,
W efekcie powyższych działań nastąpi wyjście z procedury nadmiernego
deficytu i spełnienie kryterium fiskalnego Traktatu z Maastricht określonego
w protokole załączonym do traktatu (Protokół nr 21 w sprawie kryteriów
konwergencji). Jednocześnie nastąpi zmniejszenie, a następnie ustabilizowanie długu publicznego w relacji do PKB. Zapewnienie nieskrępowanego działania automatycznych stabilizatorów koniunktury, nakierowanych na zmniejszenie wahań cyklicznych w gospodarce, pomoże jeszcze lepiej poradzić sobie gospodarce polskiej podczas przyszłych wahań koniunktury. Nastąpi także poprawa wieloletniego planowania budżetowego, zwiększy się przewidywalność polityki budżetowej, a tym samym jej wiarygodność. Wpłynie to na
korzystniejsze postrzeganie Polski przez inwestorów zagranicznych z wszelkimi tego pozytywnymi konsekwencjami.
Uzasadnienie
Zgodnie z obowiązującymi przepisami funkcjonariusze Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Więziennej oraz żołnierze zawodowi są objęci zaopatrzeniem
emerytalnym, a więc systemem całkowicie odmiennym od powszechnego.
127
DEBATA
2b. Włączenie funkcjonariuszy i żołnierzy do powszechnego systemu
emerytalnego
ale także lepsze planowanie budżetowe. Wieloletnie plany finansów publicznych, wprowadzone nową ustawą o finansach publicznych, wymagają dodatkowych instrumentów planowania takich wydatków i ten mechanizm jest,
obok budżetu zadaniowego, takim instrumentem. W drugim przypadku –
mechanizmów korygujących – chodzi o zapewnienie odpowiedniego zachowania dysponentów budżetowych już w trakcie obowiązywania aktu prawnego, polegającego na przestrzeganiu wyznaczonego limitu kwotowego wydatków wynikających z danego aktu prawnego wprowadzonego po 1 stycznia
2011 r. i określeniu konsekwencji jego przekroczenia. Mechanizmy takie będą
powodowały stopniowe „odsztywnienie” wydatków publicznych, sprzyjające
zwiększaniu udziału wydatków rozwojowych.
Różnica polega przede wszystkim tym, że nie opłacają oni składek, a ich wiek
emerytalny jest znacznie niższy od powszechnie obowiązującego.
W myśl przepisów emerytura przysługuje żołnierzowi zawodowemu
i funkcjonariuszowi, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby. Otrzymuje wówczas 40 proc. podstawy wymiaru emerytury, którą stanowi uposażenie
należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Kwota emerytury bez uwzględnienia dodatków, zasiłków i świadczeń
pieniężnych nie może przekroczyć 75 proc. podstawy wymiaru emerytury.
W przypadku zwiększenia emerytury (emeryturę podwyższa się o 15 proc.
podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze
służbą) kwota emerytury nie może przekroczyć 80 proc. podstawy wymiaru
emerytury.
Powyższe uprawnienia wynikają z:
1. ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn.
zm.);
2. ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.).
128
Ujednolicenie przepisów regulujących ubezpieczenie społeczne.
DEBATA
Objęcie funkcjonariuszy i żołnierzy rozpoczynających służbę od 1 stycznia 2012 r. powszechnym systemem emerytalnym, rentowym i chorobowym
zachęci doświadczonych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych do dłuższej służby oraz przekwalifikowania zawodowego już w trakcie służby.
W efekcie nastąpi wydłużenie okresu aktywności zawodowej i zwiększenie
zatrudnienia.
Powyższe wymaga nowelizacji w szczególności:
zm.);
3. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227);
4. ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.).
Orzecznictwo
Świadczenia wynikające ze zdarzeń związanych z pełnioną służbą, w tym
renty wypadkowe i część świadczeń rentowych pozostaną objęte obecnymi
uregulowaniami. Natomiast ujednolicone zostaną zasady orzecznictwa rentowego i chorobowego z powszechnym systemem ubezpieczenia rentowego
i chorobowego.
Powyższe wymaga nowelizacji w szczególności:
oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.);
129
DEBATA
zm.);
oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.);
3.
ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227),
4.
ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.).
Uwzględnienie szczególnych warunków służby
130
Nowe regulacje będą uwzględniały szczególne warunki służby, które
przewidują także obecnie funkcjonujące przepisy, a więc będą miały na
względzie służbę pełnioną bezpośrednio m.in.:

w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym
terroryzmu;

w składzie personelu latającego w samolotach i śmigłowcach;

w składzie załóg nawodnych jednostek pływających;

w charakterze skoczków spadochronowych i saperów;

w służbie wywiadowczej za granicą.
Program przekwalifikowania
Skierowane zostaną dodatkowe środki finansowe na program przekwalifikowania zawodowego dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, którzy
osiągnęli 45 rok życia oraz wprowadzony zostanie we współpracy z ZUS
monitoring funkcjonowania programu.
DEBATA
Funkcjonowanie tego systemu będzie szczególnie istotne po roku 2030,
kiedy pierwsze roczniki funkcjonariuszy i żołnierzy zostaną objęte zasadami
powszechnego systemu emerytalnego.
Osiągnięcie trwałej stabilności finansów publicznych
Uregulowanie systemu emerytalnego, rentowego i chorobowego służb mundurowych w znacznym stopniu zmniejszy obciążenie finansów publicznych.
Oszczędności dla finansów publicznych pojawią się głównie po roku 2020 r.,
a w 2060 r. wyniosą one nawet 16–17 mld (w cenach z 2009 r.). Wygaszenie
systemu zabezpieczenia emerytalnego służb mundurowych nastąpi do roku
2040 (w tym roku przejdzie na emeryturę ostatni ubezpieczony w obecnym
systemie).
W tabeli 1. zaprezentowane są skutki finansowe proponowanych rozwiązań.
Tabela 1. Skutki finansowe (koszty z minusem, oszczędności z plusem) włączenia funkcjonariuszy i żołnierzy rozpoczynających służbę od 1 stycznia 2012 r. do powszechnego systemu emerytalnego, rentowego i chorobowego w cenach z 2009 r. (w mln zł)*
2
0
0
7
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
213
1 554
4 427
8 517
12 963
15 359
15 865
17
33
57
90
133
186
251
835
1923
b.d.
b.d.
b.d.
b.d.
b.d.
b.d.
8
11
15
20
25
30
35
67
108
158
220
294
369
409
441
0
0
-1
-1
-1
-2
-3
-16
-51
-75
-70
-70
-70
-70
-70
Wg metodologii
ESA 95
Wg metodologii
krajowej
-26
4
-29
0
2013
48
12
-59
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
-71
-93
-112
-128
-139
-146
-138
82
897
-267
1 935
5 307
9 434
13 394
17 129
24
44
71
108
157
214
283
886
2 193
1 638
4 577
8 741
13 261
15 699
16 237
-95
-136
-184
-237
-295
-360
-421
-804
-1 082
-351
1 786
5 084
9 135
13 055
16 757
2012
* Założono, że dodatkowym programem przekwalifikowania zawodowego byliby objęci wszyscy funkcjonariusze i żołnierze,
którzy rozpoczną służbę od 1 stycznia 2012 r. osiągają wiek 45 lat, a wydatki na przekwalifikowanie jednego funkcjonariusza
wyniosłyby 10 tys. zł.
131
DEBATA
Dodatkowy program
przekwalifikowania zawodowego
funkcjonariuszy i żołnierzy
1
Łącznie wg Łącznie wg
metodologii metodologii
ESA 95
krajowej
(OFE poza (OFE w
SFP)
SFP)
Objęcie funkcjonariuszy
i żołnierzy powszechnym
ubezpieczeniem chorobowym
Razem
i żołnierzy powszechnym system
rentowym
i żołnierzy zasadami
powszechnego
systemu emerytalnego
2c. Uspójnienie wymiaru rent z wymiarem emerytur
Uzasadnienie
Wprowadzenie nowego systemu naliczania rent z tytułu niezdolności do
pracy dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., powiązanego z wysokością
odprowadzanych składek, ma na celu ujednolicenie zasad naliczania rent
z zasadami naliczania emerytur w nowym systemie emerytalnym. Jest to element dokończenia reformy emerytalnej wprowadzonej dziesięć lat temu.
132
Wprowadzona w 1999 r. reforma systemu ubezpieczeń społecznych całkowicie zmieniła koncepcję świadczenia emerytalnego. Obowiązująca w starym systemie emerytalnym zasada zdefiniowanego świadczenia dotyczy osób
urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., oraz osób które urodziły się po 31
grudnia 1948 r., o ile warunki do emerytury spełnią w określonym ustawowo
terminie. W przypadku pozostałych ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. obowiązuje zasada zdefiniowanej składki na ubezpieczenie emerytalne, a wysokość emerytury zależy od wieku przejścia na emeryturę oraz
kwoty składek wpłaconych w całym okresie aktywności zawodowej. Emerytura obliczona zgodnie z nową formułą jest równa kwocie uzyskanej w wyniku podzielenia podstawy obliczenia (tj. sumy zwaloryzowanej kwoty kapitału
początkowego obliczonego za staż ubezpieczeniowy przed 1999 r. oraz zwaloryzowanej kwoty składek emerytalnych wpłaconych po 1998 r.) przez średnie dalsze trwanie życia przewidywane dla osób w wieku równym wiekowi
przejścia na emeryturę.
DEBATA
Jednakże reforma systemu emerytalnego pominęła zasady obliczania rent
z tytułu niezdolności do pracy. W efekcie algorytm wyliczania tych świadczeń
jest dla wszystkich ubezpieczonych jednakowy, czyli taki, jaki stosuje się przy
obliczaniu emerytury w tzw. starym systemie emerytalnym, z tą różnicą, że
w wymiarze renty oprócz okresów składkowych i nieskładkowych mogą być
uwzględnione także tzw. okresy hipotetyczne, uzupełniające staż ubezpieczeniowy brakujący do pełnych 25 lat.
Modyfikacja podstawy obliczenia renty z tytułu niezdolności do pracy
Podstawą obliczenia renty z tytułu niezdolności do pracy dla osób urodzonych po 1948 r. będzie suma zwaloryzowanych składek na ubezpieczenie
emerytalne i kapitału początkowego, zapisanych na koncie ubezpieczonego
prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku osób,
które są członkami otwartych funduszy emerytalnych, kwota składek na
ubezpieczenie emerytalne podlegałaby podwyższeniu współczynnikiem korygującym 19,52/12,22, stanowiącym relację pełnej wysokości składki emerytalnej, wynoszącej 19,52 proc. podstawy wymiaru, do wysokości składki emerytalnej, która jest zapisana na koncie ubezpieczonego.
Wymagana jest zmiana przede wszystkim ustawy z 17 grudnia 1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009
r. nr 153, poz. 1227).
Zmiana metody obliczania wysokości renty z tytułu niezdolności
do pracy
Wysokość renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy obliczona nową
metodą będzie równa kwocie uzyskanej przez podzielenie kapitału zapisanego na indywidualnym koncie ubezpieczonego przez dalsze trwanie życia osoby w wieku np. 60 lat. Jest to metoda analogiczna do metody wyliczania
świadczenia emerytalnego. Wymagana jest zmiana przede wszystkim ustawy
z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227).
W przypadku rent obliczonych według nowej formuły będzie zachowana
obowiązująca zasada gwarantowania wypłaty świadczenia w co najmniej minimalnej wysokości. Zatem, jeżeli po obliczeniu renty okaże się, że jest ona
niższa od kwoty minimalnej renty, o której mowa w ustawie z 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), renta będzie podwyższana do gwarantowanej minimalnej wysokości. Wymagana jest zmiana przede wszystkim usta-
133
DEBATA
Zachowanie obecnie obowiązujących zasad gwarantowania wypłaty świadczenia w minimalnej wysokości
Efektem przyjęcia jednakowej podstawy obliczenia emerytur i rent dla
urodzonych po 1948 r. będzie zachowanie relacji wysokości świadczeń emerytalnych do wysokości świadczeń rentowych, tzn. nie dojdzie do sytuacji, że
świadczenie rentowe jest znacznie wyższe od przyszłej emerytury.
wy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227).
Poprawa stabilności finansów ubezpieczeń społecznych
Wprowadzenie nowego wymiaru rent może poprawić stabilność finansową systemu ubezpieczeń społecznych poprzez dostosowanie wysokości
świadczeń do kwoty opłacanych składek, a także uzależni wysokość indywidualnego świadczenia od indywidualnie wnoszonych składek. Będzie to zatem dodatkowy czynnik zwiększający aktywność zawodową Polaków.
134
Zagwarantowanie wysokości emerytury
Przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy uzależnionej od sumy
składek na koncie ubezpieczonego nie spowoduje pomniejszenia stanu konta
ubezpieczonego służącego w przyszłości do obliczenia emerytury ani zmiany
zasad jego waloryzacji. Nieuszczuplony stan konta byłby waloryzowany według zasad obowiązujących przy waloryzacji podstawy obliczenia emerytury.
Szacunki skutków finansowych, to jest zmniejszenie wydatków Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, są przedstawione w tabeli 2.
Tabela 2. Szacunek spadku wydatków FUS w nowym systemie renty z tytułu niezdolności do
pracy.
Wyszczególnienie
2010
(w mln zł)
DEBATA
Spadek
wydatków
FUS
(w mln zł)
8
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
41
94
167
254
422
581
814
1036
1325
1600
Źródło: Obliczenia na podstawie danych ZUS (w cenach 2009 r.)
2d. Odsztywnienie wydatków publicznych
Obniżenie wydatków publicznych jako warunek trwałego ograniczenia nierównowagi fiskalnej
Doświadczenia wielu krajów pokazują, że skuteczne ograniczenie nierównowagi fiskalnej musi w dużej mierze opierać się na zmniejszeniu wydatków
publicznych (to jest ich poziomu lub przynajmniej dynamiki). Jest to tym
bardziej istotne w przypadku Polski, gdzie poziom wydatków (w relacji do
PKB) jest zbyt wysoki, zważywszy na poziom rozwoju gospodarczego, na co
wskazuje wiele analiz (m. in. MFW).
Wypełnienie warunków efektywnego funkcjonowania reguł wydatkowych
Kluczowe dla osiągnięcia trwałej stabilności finansów publicznych będzie
wprowadzenie wiążących reguł wydatkowych, omówionych w działaniu 2a.
W szczególności, w przypadku reguły wydatkowej służącej obniżeniu deficytu strukturalnego, warunkiem koniecznym jest silne ograniczenie wzrostu
wydatków o charakterze uznaniowym, a więc niewynikających z istniejących
ustaw regulujących wydatki publiczne, oraz silne ograniczenie powstawania
nowych takich ustaw. Wzrost tych wydatków w najbliższych latach nie powinien przekraczać 1 proc. w ujęciu realnym.
Należy równocześnie podkreślić, że na dług publiczny, a tym samym ryzyko przekroczenia obowiązujących progów ustawowych dla relacji długu
publicznego do PKB, wpływa nie tylko sytuacja budżetu państwa, lecz całego
sektora finansów publicznych, którego wydatki stanowią więcej niż dwukrot-
135
DEBATA
Konsolidacja finansów publicznych wymaga jednak dodatkowych działań,
które nie mogą ograniczać się wyłącznie do wydatków o charakterze uznaniowym. Stanowią one bowiem około 1/4 wydatków budżetu państwa, a nawet
w tej grupie możliwości ich obniżania nie są nieograniczone. Zdecydowaną
większość stanowią zatem tzw. wydatki sztywne, których poziom wynika
z ustawowo określonych obowiązków państwa i na które rząd nie ma bezpośredniego wpływu w procesie kształtowania polityki budżetowej. Oznacza to,
że bez przeprowadzenia zmian ustawowych możliwości rządu dotyczące
ograniczenia wydatków, a tym samym stworzenia warunków dla wejścia
w życie reguły docelowej, są dalece niewystarczające.
Podstawowym uwarunkowaniem efektywnej i – co ważne – trwałej konsolidacji finansów publicznych jest zatem obniżenie poziomu wydatków
w relacji do PKB oraz poprawa ich struktury. Realizacji tego celu będą służyć
działania podejmowane w kierunku racjonalizacji i uelastycznienia wydatków,
a także zwiększenia udziału wydatków o charakterze prorozwojowym na
współfinansowanie wydatków ze środków Unii Europejskiej.
ność wydatków budżetu państwa. Uniknięcie zagrożenia związanego z nadmiernym wzrostem długu wymaga zatem objęcia docelową regułą wydatkową
możliwie szerokiego zakresu wydatków, co wymaga ich uelastycznienia oraz
rozszerzenia obowiązywania reguły na jak największą część sektora.
Zwiększenie elastyczności wydatków publicznych
136
W rezultacie podstawowym elementem konsolidacji finansów publicznych musi być ograniczenie udziału wydatków sztywnych (prawnie zdeterminowanych) w wydatkach ogółem, którego wysoki poziom jest zasadniczym
problemem finansów publicznych w Polsce. Odsztywnienie wydatków nie
tylko będzie sprzyjać przywróceniu równowagi fiskalnej i zapewnieniu jej
trwałości poprzez stworzenie warunków dla skutecznego wprowadzenia reguły wydatkowej, lecz jest także warunkiem (sposobem) zmiany struktury
wydatków i przeznaczenia większych niż dotychczas zasobów publicznych na
realizację ważnych celów społeczno-gospodarczych, wspierających m.in. rozwój kraju, ochronę środowiska itp.
Uelastycznienie wydatków publicznych zostanie dokonane poprzez przegląd sztywnych wydatków oraz ich racjonalizację. Obecnie bardzo duża liczba
kategorii wydatków, które nie mogą być elastycznie kształtowane przez dysponentów środków publicznych ze względu na algorytm ich ustalania zapisany w ustawach, utrudnia realizację projektów wymagających dyskrecjonalnych
decyzji o ich finansowaniu. Równocześnie należy podkreślić, że zniesienie lub
ograniczenie mechanizmów sztywnych w przypadku wybranych wydatków
nie oznacza braku możliwości ich podniesienia. Chodzi przede wszystkim
o bardziej elastyczne i efektywne wydatkowanie środków.
DEBATA
Dostosowanie wydatków na wojsko do możliwości finansowych państwa
w okresie pokryzysowym
Pierwszym z działań służących realizacji omawianego celu powinno być
zredukowanie oraz dostosowanie do obecnych możliwości finansowych państwa wydatków wojskowych. Zgodnie z ustawą o przebudowie i modernizacji
technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, na
finansowanie potrzeb wojskowych Rzeczypospolitej Polskiej przeznacza się
corocznie wydatki z budżetu państwa w wysokości nie niższej niż 1,95 proc.
Produktu Krajowego Brutto z roku poprzedniego. W 2010 r. kwota wydatków w ten sposób zdeterminowanych wyniosła 25,7 mld zł. NATO zaleca
wprawdzie, by na wojsko przeznaczać rocznie nawet 2 proc. PKB, jednak
zalecenia tego nie przestrzega zdecydowana większość państw członkowskich
NATO. W rzeczywistości Polska należy do grupy krajów o najwyższych wydatkach na obronę w relacji do PKB.
W efekcie wyżej przedstawionych zmian w finansach publicznych osiągnięte
zostaną przedstawione poniżej bezpośrednie oszczędności w wydatkach publicznych (zob. tabela 3.). W sumie będzie to około 11,6 mld zł łącznie do
roku 2012, ale ten skutek co najmniej podwoi się do roku 2020 r. W długim
okresie dzięki tym rozwiązaniom oszczędności wyniosłyby ok. 19 mld zł
w jednym tylko roku (2060 r.).
137
DEBATA
3. SKUTKI DLA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Obowiązywanie powyższej reguły jest przykładem mechanizmu wydatkowego, który wymaga nie tyle utrzymywania, co dalszego zwiększania bardzo
wysokich nakładów na wojsko, niezależnie od możliwości finansowych państwa. Zniesienie tego mechanizmu i określanie wysokości wydatków na wojsko w sposób uwzględniający bieżącą sytuację finansów publicznych będzie
ważnym krokiem w kierunku przeprowadzenia efektywnej konsolidacji finansów publicznych. W dodatku mamy sytuację, w której wydatki na wojsko są
z góry określone, nie konkurują z innymi – czasami bardziej uzasadnionymi
i w danej chwili potrzebnymi – wydatkami. Powoduje to sytuację, w której
„budżet szuka wydatków” w tej dziedzinie, a nie – jak powinno być – odwrotnie. Skutkuje to niewystarczającym uzasadnieniem wielu wydatków wojskowych i nieefektywnością w gospodarowaniu środkami. Nie można utrzymywać takiego stanu rzeczy i dlatego rząd proponuje zniesienie tego zapisu
w ustawie o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i poddanie ich tym samym rygorom, co
pozostałe wydatki niezdeterminowane prawnie i ich określaniu w oparciu
o rzeczywistą analizę potrzeb (zgodnie z zasadami efektywnego budżetowania zadaniowego).
Tabela 3. Szacunek skutków finansowych proponowanych zmian (w mld zł)
Skutek finansowy
(oszczędności)
138
... do 2012 r.
(skumulowany)
... do 2020 r.
(skumulowany)
... w 2060 r.
(w jednym roku)
Po osiągnięciu MTO reguła doraźna
zostanie zastąpiona regułą docelową,
która będzie utrzymywać relację wydatków publicznych do PKB poniżej 40
proc. i dług publiczny poniżej 45 proc.
Działanie 2a
ok. 10,00
Działanie 2b
0,00
0,92
16,2
Działanie 2c
0,02
6,20
ok. 2,0
Działanie 2d
1,56
15,60
ok. 1,0
Razem
11,58
min. 22,72
min. 19,20
*) w cenach z 2009 r.
DEBATA
Jednak efekt powyższych zmian to nie tylko skutki o charakterze finansowym i nie tylko bezpośrednie. Oprócz tychże nastąpi znacząca poprawa jakości finansów publicznych, wzmocnienie wiarygodności polityki fiskalnej,
uchylenie procedury nadmiernego deficytu, odejście od zagrożenia przekroczeniem progów ostrożnościowych w finansach publicznych, wzmocnienie
fundamentów polskiej gospodarki i jej potencjału – a w efekcie powyższych
zmniejszenie ryzyka i tym samym kosztów finansowania rozwoju polskiej
gospodarki.
FINANSE PUBLICZNE.
PODSTAWY I KIERUNKI DEBATY1
PROF. ELŻBIETA MĄCZYŃSKA
POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE
SZKOŁA GŁÓWNA HANDLOWA
W Polsce na nasilanie się takich kontrowersji wpływają wieloletnie niepowodzenia w racjonalizacji finansów publicznych i wysoki poziom ich deficytu, co traktowane jest jako jedna z największych słabości polityki społecznogospodarczej.
1 Tekst ten został przygotowany głównie na podstawie stenogramu z dyskusji i zawiera omówienie najważniejszych jej wątków. W opracowaniu tym zostały też wykorzystane niektóre inne materiały złożone do
protokołu obrad.
139
DEBATA
Pytania o finanse publiczne to zarazem pytania o rolę państwa i jego
wpływ na gospodarkę. A tu wciąż trwają spory, niekiedy nieprzejednane, między przedstawicielami różnych szkół i nurtów ekonomii. Niektóre pytania
z tego zakresu wciąż pozostają otwarte, dotychczas brak na nie jednoznacznej
odpowiedzi, przy szerokim spektrum sugerowanych rozwiązań: od skrajnie
liberalnych poprzez różne odmiany keynesizmu. Zwolennicy doktryny neoliberalnej podkreślają zasadność maksymalnego ograniczania roli państwa
w gospodarce do roli „stróża nocnego” i minimalizowania wydatków publicznych, podczas gdy keynesiści, przeciwnie, wskazują na potrzebę interwencji
państwowych w gospodarce. Choć kryzys globalny, którego konsekwencji
świat wciąż jeszcze doświadcza, obnażył słabości doktryny neoliberalnej, to
zarazem wykazał zagrożenia wynikające z interwencjonizmu. Pobudziło to
silnie ogólnoświatową debatę na ten temat, angażując w spory ekonomistów
o międzynarodowej sławie, w tym laureatów nagrody Nobla w dziedzinie
ekonomii. Dyskusje te wskazują na współczesne dylematy w ekonomii i ob-
F
inanse publiczne to temat wzbudzający niezwykle ostre spory i kontrowersje. Wynika to przede wszystkim ze złożoności tej problematyki, a zarazem jej fundamentalnego charakteru.
szary nierozwiązanych problemów. Zarazem dylematy te potwierdzają, że
żadna teoria nie jest dziś lepsza od innych, a zatem każde dogmatycznie doktrynalne podejście do rozwiązywania złożonych problemów społecznogospodarczych może przynieść więcej szkód niż pożytku. Wskazuje to na
wagę adekwatności podejść i stosowanych rozwiązań oraz przyjmowanych
podstaw teoretycznych do obecnej, niebywale dynamicznie zmieniającej się
rzeczywistości.
140
Także debata na forum Narodowej Rady Rozwoju na temat finansów
publicznych nie była wolna od kontrowersji. Podstawą dyskusji były trzy
wprowadzające do niej referaty autorstwa Grażyny Ancyparowicz, Jerzego
Żyżyńskiego i Mirosława Gronickiego oraz wystąpienia Prezydenta RP Lecha
Kaczyńskiego (otwierającego posiedzenie) i Ministra Finansów Jana Vincenta
-Rostowskiego. Kontrowersje zarysowały się już w referatach Jerzego Żyżyńskiego i Mirosława Gronickiego. W pierwszym referacie autor wskazywał
bowiem przede wszystkim na zagrożenia, jakie wynikają z nadmiernych ograniczeń rozmiarów wydatków publicznych, podkreślając że odbija się to negatywnie na sprawowaniu przez państwo podstawowych jego funkcji, na bezpieczeństwie, infrastrukturze i innych dziedzinach. Natomiast autor drugiego
referatu, przeciwnie, eksponował głównie zagrożenia, jakie może rodzić
wzrost wydatków publicznych. Wskazywał m.in. na pomniejszanie możliwości inwestowania przez sektor prywatny, co podkopywałoby zdolności konkurencyjne i przyszłe szanse rozwojowe naszego kraju .
DEBATA
Na kontrowersje te zwrócił uwagę w swym wystąpieniu Prezydent RP
Lech Kaczyński, podkreślając zarazem konieczność rozwiązań służących
harmonijnemu rozwojowi Polski, przeciwdziałających pogłębiającemu się
dualizmowi w jej rozwoju, co wyraża się m.in. w narastaniu nierówności dochodowych i związanych z tym patologii społecznych.
Wystąpienie Ministra Finansów Jana Vincenta-Rostowskiego całkowicie
podporządkowane było tezie o konieczności stanowczych cięć w wydatkach
budżetowych. W imieniu premiera Donalda Tuska minister Rostowski, zaproponował do akceptacji Prezydentowi Kaczyńskiemu Pierwszy pakiet
reform, z przedstawionego przez rząd w styczniu 2010 r. Planu rozwoju i
konsolidacji finansów publicznych. Reformy te, to:
wprowadzenie zgodnie z planem rozwoju i konsolidacji reguł: wydatkowej (doraźnej) i budżetowej (docelowej);
2.
odsztywnienie wydatków budżetowych – jako pierwszy wydatek
sztywny do likwidacji zaproponowane zostały nakłady na wojsko (po
tej zmianie wydatki na wojsko podlegałyby tej samej regule budżetowej, co wszystkie inne wydatki elastyczne, czyli 1 proc. wzrostu realnego rocznie);
3.
reforma emerytur mundurowych polegająca na włączeniu od roku
2012 nowych pracowników służb mundurowych do powszechnego
systemu emerytalnego;
4.
reforma systemu rent wprowadzająca zasadę kapitałowego mechanizmu ich naliczania;
Debata koncentrowała się przede wszystkim wokół następujących problemów:

pakiet czterech reform a model państwa i interesy społeczne;

system podatkowy a finanse publiczne;

finanse samorządowe.
141
DEBATA
Wystąpienia wprowadzające wywołały ożywioną dyskusję. Wypowiadały się
24 osoby, w tym: Jerzy Żyżyński, Uniwersytet Warszawski, Mirosław Gronicki,
Lech Kaczyński, Prezydent RP, Jan Vincent–Rostowski, Minister Finansów,
Marek Nawara, marszałek województwa małopolskiego, Ryszard Bugaj, Doradca Prezydenta RP, Kazimierz Frieske, Uniwersytet Warszawski, Tadeusz Markowski, Uniwersytet Łódzki, Elżbieta Mączyńska, Szkoła Główna Handlowa,
Andrzej Sadowski, Centrum im. Adama Smitha, Józefina Hrynkiewicz, Uniwersytet Warszawski, Mirosław Pietrewicz, Szkoła Główna Handlowa, Witold
Modzelewski, Uniwersytet Warszawski, Jan Wojtyła, Akademia Ekonomiczna w
Katowicach, Jerzy Osiatyński, Polska Akademia Nauk, Jolanta Szołno-Koguc,
Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Krzysztof Opolski, Uniwersytet Warszawski, Janusz Steinhoff, Krajowa Izba Gospodarcza, Piotr Gliński, Instytut
Filozofii i Socjologii PAN, Stanisława Golinowska, Uniwersytet Jagielloński,
Paweł Szałamacha, Instytut Sobieskiego, Cezary Wójcik, Szkoła Główna Handlowa, Stanisław Gomułka, Business Centre Club, Henryka Bochniarz, Polska
Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”.
1.
Najwięcej kontrowersji wywołała zaprezentowana przez Ministra Finansów koncepcja czterech reform. Nie zyskała ona poparcia wśród dyskutantów, którzy podkreślali jej niedopracowanie, nieklarowność, ale przede
wszystkim brak należytego uwzględnienia w niej wymogu wysokiej jakości
spełnianych przez państwo funkcji oraz wymogu spójności interesów ekonomicznych i społecznych, wymogów ukierunkowanych na bezpieczeństwo
oraz dobrostan naszego państwa i jego obywateli.
142
KONTROWERSJE WOKÓŁ PAKIETU CZTERECH REFORM
A MODEL PAŃSTWA
W dyskusji na temat przedstawionego pakietu zwracano uwagę, że reformy ukierunkowane na ograniczanie wydatków budżetowych powinny być
poprzedzone uporządkowaniem strony dochodowej budżetu i wyeliminowaniem „dziur” w systemie podatkowym oraz systemie ZUS (J. Osiatyński,
A. Sadowski, W. Modzelewski). Wskazywano też na uszczerbki budżetowe
wynikające z błędów w prywatyzacji i likwidacji funduszu reprywatyzacji.
Restrukturyzacja powinna wyprzedzać procesy prywatyzacji, co umożliwia
efektywne przeprowadzanie tych procesów. Trudno się bowiem spodziewać,
że znajdzie się inwestor, który będzie zainteresowany przejęciem trwale nierentownego zakładu (J. Steinhoff). Zarazem jednak w dyskusji wskazywano
na wyczerpywanie się zasobów prywatyzacyjnych (P. Szałamacha).
Na wstępie dyskusji do propozycji czterech reform ustosunkował się Prezydent Lech Kaczyński, przypominając, że Narodowa Rada Rozwoju jest
ciałem reprezentatywnym, ale nie jest ciałem politycznym i dziwił się próbom
DEBATA
…uczynienia z posiedzenia Rady pewnego zabiegu o charakterze politycznym: Oto ja mam się publicznie zobowiązać do tego, czego nie był mi łaskaw
przedstawić osobiście pan premier. Opinię tę podzielił Janusz Steinhoff,
przypominając o obowiązujących procedurach postępowania z dokumentami
rządowymi.
Minister Rostowski, ustosunkowując się do innego komentarza ministra
Steinhoffa, który zwracał uwagę, że reguła wydatkowa nie musi być zapisana
w ustawie, poinformował, że premier Tusk zobowiązał się, że budżet na 2011
rok zostanie skonstruowany zgodnie z tą regułą. Niemniej jednak ustawowo
zapisana reguła obowiązywałaby przez wiele lat, najpierw w formie doraźnej,
potem w formie docelowej i wtedy będzie miała zupełnie inny charakter niż
jednostronne zobowiązanie rządu. Zwrócił uwagę, jak nieskuteczne może być
takie zobowiązanie, co m.in. było widać po losach tzw. reguły premiera Belki.
143
DEBATA
Podobne wątpliwości wyrażali też inni dyskutanci (R. Bugaj, W. Modzelewski, K. Frieske, J. Hrynkiewicz, J. Osiatyński). W wystąpieniach podkreślano, że niezależnie od rozmaitych sporów o funkcje i zadania państwa jego
podstawową funkcją jest „czynienie świata wokół obywateli stabilnym i przewidywalnym” (K. Frieske), a proponowane cztery reformy temu nie sprzyjają.
Wskazywano przy tym na nieprzejrzystość i niedopracowanie zaproponowanych rozwiązań. Niezrozumiała dla dyskutantów okazała się zwłaszcza zasada kapitałowego mechanizmu naliczania rent (R. Bugaj, S. Golinowska,
J. Hrynkiewicz).
Prezydent RP odnosząc się do projektu czterech reform przypomniał, że
siły zbrojne już w 2009 r. przeżyły okres znaczącej redukcji wydatków.
W wyniku tego nie została dotrzymana NATO-owska reguła wydatków wojskowych nie mniejszych niż 2 proc. wysokości budżetu, co jest zobowiązaniem z tytułu naszego członkostwa w NATO. Prezydent przypomniał, że
polskie siły zbrojne liczą obecnie niespełna sto tysięcy żołnierzy. Krytycznie
odniósł się w związku z tym do projektu reformy emerytur mundurowych,
zwracając uwagę na kwestie ochrony praw nabytych. Drastyczne ograniczanie
przywilejów emerytalnych żołnierzy i policjantów zwiększy trudności w pozyskiwaniu zasobów ludzkich o wysokiej jakości i w konkurowaniu o te zasoby
na rynku, co będzie negatywnie rzutować na kwestie bezpieczeństwa państwa
i jego obywateli. Nie kwestionując celowości – ale w dłuższej perspektywie –
włączenia „mundurowych” do powszechnego systemu emerytalnego, wskazał zarazem na wynikający wprost z proponowanej zmiany i nieunikniony,
wyrównujący, znaczny wzrost wynagrodzeń i uposażeń w tych służbach.
Efekt finansowy netto byłby zatem znikomy. Prezydent RP wskazał przy tym
na istnienie pewnych sprzeczności między jakością państwa, na czym nam
zależy i co świadczy o Polsce w skali międzynarodowej, a tego rodzaju pociągnięciami. Nie kwestionując reguły wydatkowej, Prezydent RP podkreślał
konieczność wnikliwej analizy tej kwestii i rozwiniętej dyskusji na ten temat,
w tym na forum NRR.
144
Większość dyskutantów zwracała uwagę, że nie da się oderwać debaty
o reformie finansów publicznych od debaty na temat modelu państwa i ustroju społeczno-gospodarczego. Reformy finansów publicznych powinny być
zatem połączone z pogłębioną debatą na temat modelu państwa i stopnia
odpłatności usług publicznych. Dyskusja ograniczająca się do problemów
czysto fiskalnych nie wystarczy. Reformowanie finansów powinno być wsparte holistyczną debatą z uwzględnieniem perspektywy długookresowej
(J. Osiatyński, S. Gomułka, K. Opolski, T. Markowski, J. Szołno-Koguc). Od
tego, jakiego modelu państwa chcemy, będzie zależało, na jakie podatki jesteśmy się w stanie zgodzić, na jakie daniny publiczne i jakie wydatki, w zakresie
jakich zadań i dóbr publicznych.
DEBATA
Jest to kwestia długofalowa, łącząca się m.in. z pytaniem, czy zinstytucjonalizowany konserwatyzm makroekonomiczny (i cechująca go równowaga
budżetowa) stoi w sprzeczności z modelem państwa socjalnego, gwarantującego swym obywatelom wysoki poziom zabezpieczenia społecznego (C. Wójcik). Odpowiadając na to pytanie wskazywano, że fundamentalnej sprzeczności tu nie ma, chociaż błędy w polityce społeczno-gospodarczej mogą sprawić,
że taka sprzeczność się pojawi. O tym, że możliwe jest pogodzenie konserwatyzmu polityki makrofinansowej z wysokim poziomem zabezpieczenia społecznego przekonują przykłady wielu krajów. W dyskusji przywoływany był
przede wszystkim casus Danii, charakteryzującej się wyższym poziomem konserwatyzmu makrofinansowego niż kraje anglosaskie, a jednocześnie wyższym
poziomem wolności gospodarczej; Dania zapewnia przy tym swoim obywatelom wysoki poziom usług publicznych. Charakteryzuje się zarazem dwukrotnie niższym poziomem nierówności społecznej niż w Stanach Zjednoczonych
i dwukrotnie wyższym poziomem mobilności społecznej (C. Wójcik).
W dyskusji podkreślano, że nie da się dokonać fundamentalnych zmian
w obszarze finansów publicznych bez „odblokowania” realnej sfery gospodarki (A. Sadowski, H. Bochniarz). Bez tego trudno będzie jakiemukolwiek
rządowi uzyskać akceptację w sprawie redukcji niektórych wydatków, niezależnie od tego, jak będą one katalogowane. Należałoby zatem zbadać, czy
i w jakim stopniu po odblokowaniu gospodarki mogłaby ona te zmiany sfinansować. To jest ważniejsze, niż szukanie sposobu na eliminację tzw. emerytur mundurowych. Kluczem do dokonania zmian w finansach publicznych
jest zatem gospodarka realna i eliminowanie szarej strefy (A. Sadowski, P.
Gliński, J. Osiatyński, M. Pietrewicz, H. Bochniarz).
W debacie przestrzegano, że nie zreformujemy finansów bez poważnej
zmiany w sferze społecznej, w kulturowej i edukacyjnej. Czysto księgowymi
ruchami w sferze finansów tego nie da się osiągnąć (P. Gliński, S. Golinowska, W. Modzelewski).
W dyskusji akceptująco nawiązywano do opinii, prezentowanych w przekazanym dla potrzeb NRR autorskim opracowaniu Stanisława Gomułki, że
gdybyśmy chcieli w 2015 roku, (czy innym) przyjąć euro, to – zgodnie z traktatem z Maastricht – na dwa lata lub przynajmniej rok przed tym deficyt finansów publicznych nie powinien przekraczać 3 proc. (C. Wójcik, S. Gomułka). Podkreślano zarazem konieczność i racjonalność dążenia do w miarę
zrównoważonych finansów publicznych. Taki ich stan umożliwia osiągnięcie
pewnego marginesu bezpieczeństwa dającego możliwość reakcji w sytuacji
nieprzewidzianych szoków, w tym tzw. szoków asymetrycznych. (C. Wójcik).
DYSFUNKCJE SYSTEMU PODATKOWEGO
145
DEBATA
Prawie wszyscy dyskutanci wskazywali na jedną z najistotniejszych barier
racjonalizacji finansów publicznych – nieprawidłowości i wynaturzenia w
systemie podatkowym (W. Modzelewski, J. Osiatyński, A. Sadowski, R. Bugaj). Oceniono ten system jako ewidentnie zły, patologiczny i wysoce nieprzyjazny dla przedsiębiorców. Jednocześnie system podatkowy w Polsce to
wielkie, wciąż niewykorzystane źródło największych rezerw wpływów do
budżetu. Obecny system skłania polskie firmy raczej do powstrzymywania się
od większej aktywności gospodarczej niż do jej intensyfikacji. W dyskusji
podkreślano, że system CIT jest najmniej efektywny ze wszystkich podatków,
jest nieszczelny, co zmniejsza bazę podatkową (A. Sadowski, T. Markowski).
Wskazywano zarazem na potrzebę pogłębionego audytu finansów publicznych także pod kątem efektywności funkcjonowania aparatu podatkowego i efektów netto w egzekwowaniu podatków. Zwracano też uwagę na zasadność zróżnicowanego podejścia do poszczególnych kategorii wydatków
oraz na potrzebę preferencji dla wydatków prorozwojowych (R. Bugaj,
E. Mączyńska).
Stanowi to fundamentalną barierę ograniczania deficytu finansów publicznych, a zarazem barierę wzrostu gospodarczego.
Oceniano przy tym, że w Polsce postępuje proces destrukcji systemu
podatkowego (W. Modzelewski). Wymieniane były takie tego przejawy jak:
146

klientelizm legislacyjny tj. „załatwianie” zmian w przepisach podatkowych na korzyść określonych grup, a nawet poszczególnych osób.
Tego typu „inwestycje legislacyjne” stały się jednym z najbardziej
efektywnych wydatków;

prywatyzacja legislacyjna, czyli przygotowywanie projektów regulacji
prawnych przez prywatne kancelarie prawne;

marginalizacja świadomości propaństwowej w toku tworzenia prawa
podatkowego, co jest zaprzeczeniem istoty tego prawa.
W debacie podkreślano, że istotną przyczyną trudnej obecnie sytuacji
finansów publicznych mierzonej deficytem są wcześniejsze decyzje prowadzące do obniżania dochodów publicznych. (M. Pietrewicz, G. Ancyparowicz) Od połowy lat dziewięćdziesiątych kolejne rządy obniżały nominalne
stawki podatków dochodowych, zwłaszcza podatku dochodowego od osób
prawnych. Nie było to w pełni rekompensowane przez rozszerzanie bazy
podatkowej bądź też przez działania racjonalizujące wydatki publiczne. Decyzje dotyczące CIT-u, podejmowane głównie pod naciskiem podmiotów gospodarczych, organizacji przedsiębiorców, okazały się nietrafne (M. Pietre-
DEBATA
wicz). Podkreślano pilną potrzebę podjęcia skutecznych działań ograniczających szarą strefę (M. Pietrewicz, R. Bugaj, A. Sadowski, J. Wojtyła). Nawiązywano do Tischnerowskiej sentencji, że mądre jest to, co da się przetłumaczyć
na język góralski, wskazywano na nadmierną złożoność, nieprzejrzystość
i niedopracowanie reguł podatkowych, co w konsekwencji przekłada się na
wysoce niekorzystną dla gospodarki ich niestabilność (J. Wojtyła).
W dyskusji wskazywano zarazem na konieczność uwzględniania długofalowej perspektywy w kształtowaniu systemu podatkowego. Oceniano, że
wysoce prawdopodobne jest, że wobec rosnącej złożoności biznesowych
powiązań globalnych podatki CIT będzie coraz trudniej egzekwować. Występująca w świecie podatkowa konkurencja państw może sprawiać, że część
podatków będzie „wyciekać” do innych krajów. Wobec tego należy szukać
bardziej stabilnych źródeł wpływów podatkowych do budżetu. Wskazywano
tu na podatki bazujące na majątku rzeczowym, w tym na podatek ad valorem
od nieruchomości (katastralny) (T. Markowski, M. Pietrewicz). Zarazem podkreślano wagę planów przestrzennego zagospodarowania kraju i groźne, także dla budżetu, zaniedbania i nieprawidłowości w tym zakresie.
DEFICYT FINANSÓW SAMORZĄDOWYCH
Ta skrótowa relacja z debaty na forum NRR ogranicza się do zaprezentowania głównych, najtrudniejszych i najbardziej kontrowersyjnych kwestii.
Mimo kontrowersji, wskazywane w ramach dyskusji nieprawidłowości w systemie finansów publicznych prowadzą do niepodważalnego wniosku o konieczności reform podporządkowanych racjonalizacji finansów publicznych,
147
DEBATA
ZAKOŃCZENIE
W dyskusji zwracano uwagę na nieprawidłowości w systemie finansów
samorządowych i na konieczność jego racjonalizacji (M. Nawara, J. Hrynkiewicz, T. Markowski). Wskazywano brak kompatybilności między prawem
nałożonym na samorządy i realizowanymi przez nie zadaniami a środkami,
jakie mają do dyspozycji. Samorządom brakuje środków na wypełnianie ich
zadań. Na dowód tego jako przykład w dyskusji m.in. przywoływano fakt, że
jedna trzecia samorządów mazowieckich nie występuje o żadne środki unijne.
Nie stać ich bowiem na wkład własny, wymagany w projektach finansowanych z funduszy UE. Zwracano uwagę, że Polska dzieli się na województwa
samofinansujące się i województwa będące beneficjentami netto operacji
transferowych wewnątrz sektora finansów publicznych. Nie kwestionując
zasady solidaryzmu społecznego, wskazywano na pilną potrzebę poszukiwania takich rozwiązań, które pozwoliłyby jednostkom samorządu terytorialnego w większym stopniu korzystać z wygenerowanych na swoim terenie dochodów. Wskazywano przy tym na potrzebę odejścia od budżetów jednorocznych na rzecz budżetów wieloletnich i wprowadzenia obowiązku sporządzania przez samorządy budżetów zadaniowych jako narzędzia nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi.
ale racjonalizacji w ujęciu holistycznym i z uwzględnieniem perspektywy długookresowej, tak by możliwe było godzenie interesów ekonomicznych i społecznych. Główne rekomendacje zostały sformułowane w opracowanej przez
Jerzego Osiatyńskiego autorskiej syntezie dorobku II posiedzenia NRR
(s. 28). Wiele szczegółowych propozycji rozwiązań ukierunkowanych na nieprawidłowości w systemie finansów publicznych zawierają prezentowane w
niniejszym raporcie dodatkowe opracowania i publikacje członków NRR.
148
DEBATA

POLSKIE FINANSE PUBLICZNE – STAN I PERSPEKTYWA

Transkrypt

Podobne dokumenty

05.28._Finanse.wp

BIZNES MIĘDZYNARODOWY Profil: praktyczny

BIZNES MIĘDZYNARODOWY Profil: praktyczny

3. Finanse JB FINAL

Łódź coraz bliższa bankructwa (msm) Express

Polacy gotowi zmienić pracę

Mieszkania idą w odstawkę! Nadszedł czas na

Chcemy kupować ubezpieczenia zdrowotne! Połowa

Przegląd terytorialny Polski nowy raport OECD