leader - can we improve it

Transkrypt

LEADER - CAN WE IMPROVE IT
Report from the debate and comments
Rural Development Foundation 2011
LEADER - can we improve it. Report from the debate and comments
LEADER - czy można lepiej. Raport z debaty oraz komentarze i uwagi
Publikacja została przygotowana przez zespół Fundacji Wspomagania Wsi.
Publikacja została sfinansowana ze środków Fundacji Wspomagania Wsi.
Nakład: 250 egzemplarzy.
Publikacja bezpłatna.
Wydawca:
Fundacja Wspomagania Wsi
ul. Bellottiego 1,
01-022 Warszawa
www.fww.org.pl
www.witrynawiejska.org.pl
Wydanie I
ISBN: 978-83-60600-73-3
© Fundacja Wspomagania Wsi, Warszawa 2011
Table of contents
Report from the debate LEADER - CAN WE IMPROVE IT...............4
After the debate LEADER - CAN WE IMPROVE IT.
Comments of the team of the Rural Development Foundation.......15
Rural Development Foundation.................................................23
Report from the debate LEADER - CAN WE IMPROVE IT
Warsaw, 17th of March 2011
I. Introduction
LEADER - CAN WE IMPROVE IT was the sixth debate organised
by the Rural Development Foundation. The former ones addressed
the following issues: the utilisation of EU funds to develop the Internet;
the situation of the self-government after twenty years since the
entry into force of the Local Self-Government Act; the development
of information technology in rural areas. The reports from the
previous debates are available on the website www.internetnawsi.pl
The purpose of the debates was to increase the effectiveness of
the actions taken by institutions and of the manner of spending the
funds designated for development support. It cannot be achieved
without a calm and matter-of-fact discussion about problems and
challenges, instead of allegations of lack of competence or bad faith.
It also requires the enhancement of the mutual confidence of
citizens and the state administration system.
II. The aim of the debate
The aim of the debate, which was specified in the invitation
dispatched to the participants, is outlined below:
The beginning of 2011 seems the right time to look at the LEADER
programme, as it is performing now. We hope that the debate
will allow us to better define the programme’s results. What can
be improved and what should be discontinued? What views are
presented from various perspectives? Maybe the debate itself and
the conclusions arising from it will act as an impulse to improve the
implementation system already at the present stage of programming.
4
III. What is LEADER?
Leader is the way to achieve the objectives of the EU policies
regarding the development of rural areas which employs a bottomup approach, as opposed to the traditional top-down approach. In
comparison to traditional financing methods, the approach used in
Leader involves a higher level of costs and risk due to the presence
of an additional implementation level and the fact that the control
over EU funds is passed over to numerous local partnerships
(Local Action Groups, LAG).
The additional level of costs and risk of the LEADER programme
is justified by added value achieved due to the bottom-up,
partner-based approach, resulting in the better definition of local
needs and solutions, larger involvement of local entities, and more
options for the implementation of innovative solutions.1
IV. Participants of the debate
The debate was attended by persons involved in the implementation
of the programme: the representatives of organisations that are
members of Local Action Groups (self-governments, non-governmental
organisations, business entities), the representatives of LAG offices,
the representatives of the Chief Self-Government Executive’s Offices,
the representatives of the Ministry of Agriculture and Rural Areas
Development, the representatives of the Agency for Agriculture
Restructuring and Modernisation. One of the participants was the
representative of the Mikołaj Kopernik University that conducts
research concerning the LEADER initiative. Despite having confirmed
his attendance, the representative of the Ministry of Regional
Development did not appear at the debate.
1. Report no. 5 / 2010 Implementation of the LEADER approach in the development
of rural areas by the European Court of Auditors
(http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/6094734.PDF).
5
V. The course of the debate
A video from the debate is available at the website
VI. Results of the debate
1.Positive results of the LEADER programme in Poland
In answer to the question: What positive results of the existing
implementation of 4 PROW Axis can you specify? the participants
mentioned:
a) Improved co-operation of the three sectors in rural areas:
self-governments, non-governmental organisations and business
entities. So far, the meetings and discussions were not so
frequent and extensive;
b) Emergence of co-operation institutions on the local level, which
institutions develop and implement local development strategies;
c) Creation of new administrative potential, independent of the selfgovernment, which promotes the development of the scope of
activity of Local Action Groups. This forces local self-governments
to take activities which support development;
d) Increased interest of local inhabitants in the development of the
scope of activity of Local Action Groups and in their liability for
the condition of the locality the inhabitants live in;
e) Liability for the development of a given area shared by the
self-government (with other groups and institutions);
f) Participation of inhabitants in the development of Local
Development Strategies;
g) Introduction of the long-term-based thinking about development
to the institutions operating in rural areas (self-governments);
h) Emergence of local, regional and supra-regional co-operation
platforms;
i) Creating an opportunity to create strong network structures
having a large political potential;
6
Comment:
However, there was one mention that the above advantages apply
to the initial period (the first four years) of the implementation of
LEADER in Poland. After the inclusion of the LEADER approach
to the Rural Areas Development Programme (Program Rozwoju
Obszarów Wiejskich -“PROW”) the situation changed and difficulties
in its implementation have been encountered.
2. Difficulties in the process of implementation of the LEADER
programme.
The next question was about the difficulties in the process of
implementation of the 4 PROW Axis. It included the request to
specify the procedures, provisions of law or organisational solutions
which hinder the proper implementation of the programme (What
difficulties were encountered in the process of implementation of
the 4th PROW Axis? Please specify the procedures, provisions of law
or organisational solutions which hinder the proper implementation
of the programme.).
7
j) Increased activeness of inhabitants and a higher number of their
social and economic initiatives;
k) Taking the inventory of local resources and their utilisation
in the development;
l) Better communication between inhabitants and the self-government;
m) Activities of local business undertakings may be incorporated
(by themselves) into local strategies and hence those undertakings
get strengthened;
n) Interest of inhabitants in culture development;
o) Involvement in the activities of individuals (inhabitants) who
previously have been passive and not interested in any activity.
The difficulties specified by the participants may be classified into
the following categories: administrative/procedural/organisational
difficulties experienced by Town Offices (UM); financial difficulties;
difficulties relating to the condition of LAG; difficulties relating
to the influence of self-governments; difficulties arising from the
abandonment of the principles inherent in the LEADER initiative.
The following administrative/procedural difficulties were specified:
a) Due to a long time of the examination of applications
(small projects) and before signing a contract, people have got
discouraged from setting up projects;
b) No equality of parties: state administration bodies may exceed
the deadlines set forth in the regulations without any
consequences, while the applicants (organisations which submit
projects) are punished by application rejection for one day of
delay or for other trivial formal reasons;
c) Lack of the information about how the applications are
assessed by the Chief Self-Government Executive’s Offices
obstructs the proper preparation of an application and proper
training of the beneficiaries;
d) The cost of preparing an application (due to its considerable
length and necessity to obtain various certificates) is so high that
it exceeds potential benefits gained as a result of the additional
funding granted.
e) Town Offices (UM) are not prepared organisation and merit-wise
to consider a large number of applications they receive;
f) Office employees are not familiar with the principles of LEADER.
They are afraid to take binding decisions, have problems with
checking the applications, and, in fear of responsibility, demand
very detailed explanations;
g) In case where an applicant objects to a negative decision, Town
Offices (UM) invoke the regulations and requirements set forth
by the Agency for Agriculture Restructuring and Modernisation
(Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - “ARiMR”),
while ARiMR refers to the EU requirements;
8
The financial problems raised included the following:
a) Non-governmental organisations have no funds for project
pre-financing or to provide their own share of financing. If they
want to proceed with the project (even in case the funding has
been granted), they must contract loans. The cost of such loan
does not qualify for refunding and the organisation must raise
required funds otherwise.
b) Many months’ delays in the disbursement of funds (in case of
approved applications) result in rural organisations’ and LAGs’
violations of law (by exceeding payment deadlines);
c) Lack of funds renders it impossible to carry out the planned
activities on the dates they may be taken.
Problems relating to the operation of LAGs:
a) LAG offices lack suitably qualified personnel who could assist
in preparing an application;
b) LAGs have become “pushed aside” to act as a post office which
passes on the applications;
c) LAGs often “catch” [new] beneficiaries instead of supervising
the implementation of the Local Development Strategy
(Lokalna Strategia Rozwoju - LSR);
d) LAGs do not have sufficient funds to employ staff who possess
higher qualifications;
e) Training courses organised by LAG do not always deliver a high
level of professionalism;
f) LAG offices are changing into sluggishly performing administrative
units which do not differ from others in their manner of operation;
9
h) Lack of confidence. Town Offices (UM) require that all documents
are submitted in person. Submission of each amendment or invoice
requires a trip to the relevant Town Office, which is often several
dozens, or even a couple hundred, kilometres away, and the
costs of travel do not qualify for refunding.
g) LAGs are not concerned about the quality of the applications and
Town Offices (UM) receive very poor applications, which leads to
the necessity to explain many irregularities;
h) Inhabitants are often not aware of the fact that in their area
a LAG operates or the LEADER programme is being executed;
i) LAG do not admit new members.
Comments:
One of the participants mentioned that the survey showed
“something like a receding wave” as compared to the initial period
of implementation of the LEADER initiative. Organisations give up
applying for funds for small projects.
During the debate it was raised that complicated procedures must
be applied because the LEADER initiative became the fourth axis
of PROW and, as a consequence, is subject to EU supervision
requirements; hence, for instance, invoice cross-checks. The
activities of LAGs are treated equally as other “operations” under
that programme and subject to the same supervision. ARiMR, as an
accredited institution, must apply the same procedures with respect
to all the operations.
It was raised during the debate that currently LAG have no duty,
or even right, to check the applications in terms of content.
The representatives of LAGs pointed out that it was difficult to
prepare a good application or conduct a training course, if one was
not familiar with the procedure of application assessment.
During the discussion it was held that in Poland the LEADER
approach contracting was 30%, while in Estonia it amounted to
12% and in Portugal, to 20%. Our country has the largest number
of LAGs in the entire European Union and the small projects
programme has been implemented, resulting in a considerable
burden for the administrative system.
10
a) A large number of LAGs is dominated or entirely set up by
self-governments who, instead of implementing of the LEADER
initiative, obtain funds for the investment projects and activities
which they themselves take up;
b) Making LAGs dependent on self-governments results in many of
them employing persons indicated by Chief Village Executives and
Chief Town Executives (Mayors), and not competent people who
are not “in the network”;
c) LAGs that are dependent on self-governments develop LSRs
so as to pursue the objectives of self-governments, and not the
objectives arising from analyses and consultations with inhabitants;
d) LAGs dominated by self-governments establish a priori which self
government will receive funds and how much, and then design
projects that are tailored to suit the amounts set in advance. Said
projects usually have nothing in common with the LSR developed.
Comment:
The survey referred to during the debate shows that approximately
50% of LAGs are the “extensions” of self-governments.
The participants specified the difficulties specified below as the
factors that prevent the implementation of the LEADER approach:
a) Changes introduced to, or the rejections of, certain applications
by Town Offices (UM) do not allow to fully implement the
developed LSR. As a result, the whole local development
“structure” based on the developed
LSR shakes and the added value which must be demonstrated
in the LEADER approach often disappears;
b) Delays in the examination of applications have the same
consequences.
11
Difficulties related to the impact of the self-governments on the
implementation of the LEADER approach and LAGs:
3. How to overcome the difficulties in the implementation of the
LEADER approach - recommendations provided by the participants.
In answer to the question: Specify the proposals regarding
the changes in the regulations facilitating the pursuance of the
objectives of the 4th PROW axis and suggested organisational
changes, the participants submitted the following postulates:
a) Change in the manner of application assessment: LAGs should
verify the applications not only in terms of their compliance with
LSR (as is today), but also as regards their formal and content
related aspects. Then Town Offices (UM) will receive applications
that are prepared in a better manner.
b) Development of a new, simpler application [template], particularly
for small projects.
c) Setting up municipal funds or loan funds for project pre-financing.
After the receipt of the moneys from the Chief Self-Government
Executive’s Office, the loan would be repaid.
d) There should be an option that certain cost are settled on a flat
rate basis (or certain amounts in projects are specified on a flat
rate basis).
e) One should pay more attention to the examination of goals
achieved, and not costs.
f) Implementation of the applications generator (an on-line
application). This will allow to eliminate such errors as filing
incomplete applications (forms).
g) Disclosing the procedure of application assessment (this postulate
applied to both Town Offices (UM) and LAGs). This will allow to
fill out applications more effectively.
h) LAGs and Town Offices (UM) should publish the information
how many points a certain application received, as well as make
available the information about the assessment of the application
(its drawbacks or factors that influenced the score).
i) The responsibility for the selection, implementation and settlement
of small projects should be passed to LAG (if it seems to risky,
at least on a pilotage basis).
12
Comments:
The representative of ARiMR announced that the applications
generator is being developed and shall be available soon.
The representatives of ARiMR and the Ministry of Agriculture
and Development of Rural Areas stated that the application
assessment procedure was by no means secret or confidential
and [the information about it] should be publicly available.
If in a given municipality there is no notary’s office, the chief village
executive has the right to certify documents. Document marking
(stamping) even by the beneficiaries themselves is popular in other
EU programmes in Poland.
13
j) Elimination of the necessity to bring all the original documents
to the Chief Self-Government Executive’s Offices to be stamped
(so that invoices and other documents are not used to settle the
funds from other sources). The documents may be stamped in
the relevant LAG or in a specified municipal office.
k) Introduction of the uniform interpretation of regulations and
terms used in the documents related to the LEADER initiative.
l) Provision of the possibility to have meetings and receive
explanations in both Town Offices (UM) and LAGs.
m) Evaluation and verification whether the local development
strategy objectives and the goals of the LEADER initiative
(innovation and added value) are achieved.
n) Setting up or appointment of an institution that would settle
current disputes between various institutions that are involved
in the implementation of the LEADER initiative.
o) Separation of the LEADER approach from PROW and its
implementation under other EU programmes which employ easier
and simpler procedures.
p) Setting up a mechanism of global grants for the development of
local development strategies and their implementation.
The representative of ARiMR claimed, referring to EU regulations,
that it was not possible at the present stage of programming; such
change may be introduced at the next stage of programming.
An institution that would quickly settle disputes would allow to avoid
time-consuming court proceedings.
VII. Participants
Mr Paweł Pacek from the Rural Areas Development Department of
the Ministry of Agriculture and Development of Rural Areas;
Mr Krzysztof Kołodziejak and Ms Marzena Cieślak from the Agency
for Agriculture Restructuring and Modernisation;
Mr Radosław Rybicki from the Chief Self-Government Executive’s
Office of the Mazovian Voivodship;
Ms Mirosława Mochocka from the Chief Self-Government Executive’s
Office of the Świętokrzyskie Voivodship;
Mr Sławomir Kopacz and Ms Anna Łubek from the “Wokół Łysej
Góry” LAG;
Mr Andrzej Olszewski from the “Partnerstwo Ziemi Kujawskiej” LAG;
Ms Barbara Gontarek from the “Puszcza Kozienicka” LAG;
Mr Marian Poślednik and Ms Urszula Pużanowska from the
“Gościnna Wielkopolska” LAG;
Mr Krzysztof Margol from the “Brama Mazurskiej Krainy” LAG;
Ms Bożena Pełdiak from the “Kwiat Lnu” LAG;
Ms Krystyna Wenelska from the “Partnerstwo Drawy” LAG;
Mr Marek Modrzejewski from the “Wstęga Kociewia” LAG;
dr Wojciech Knieć from the Mikołaj Kopernik University;
Mr Witold Magryś from the Silesian Association of Municipalities
and Poviats;
dr Anna Potok from the PROW Monitoring Committee;
dr Andrzej Hałasiewicz from the Office of the President
of the Polish Republic;
Ms Krystyna Naszkowska from the Gazeta Wyborcza daily
(who acted as the debate’s moderator).
Warsaw, 25 March 2011
14
I. Introduction
The report of the European Court of Auditors concerning
the implementation of LEADER2 provides a description of what
LEADER is to be and why that method is in the main stream
of EU programmes.
Leader is a method to achieve the goals of the EU with regard
to the development of rural areas that employs a bottom-up
approach instead of the traditional top-down approach. In comparison
to traditional financing methods, the Leader approach involves
a higher level of costs and risk due to the presence of an additional
implementation level and the fact that the control over EU funds is
passed over to numerous local partnerships (LAG: local action groups).
The additional level of costs and risk of the LEADER programme
is justified by added value achieved due to the bottom-up,
partner-based approach, resulting in better definition of local needs
and solutions, higher involvement of local entities, and more options
for the implementation of innovative solutions.
The debate of 17 March 2011 “Leader - Can We Improve It”
shows that the programme which is currently conducted in Poland
under the 4 th Axis does not meet the requirements of the LEADER
approach.
2. Report no. 5 / 2010 Implementation of the LEADER approach in the development of
rural areas by the European Court of Auditors
15
After the debate LEADER - CAN WE IMPROVE IT. Comments of the team of the Rural Development Foundation
After the debate LEADER - CAN WE IMPROVE IT.
Comments of the team of the Rural Development Foundation
The basic principles underlying this method are not met. There
is no bottom-up financing. The decisions as to which parts of
LSR will be implemented are taken by institutions which are often
not familiar with the special features of a given area and of its
resources. This often destroys the entire LSR. Such decisions should
be taken by LAG. The basic element of LEADER, which is LAG,
has been reduced to the role of offices that collect the applications
(although it is exactly the LAGs that should play the key role in
the entire process). Part of LAGs do not perform their proper rolethey fulfil the needs of self-governments and do not assess the
implementation of local development strategies. Local development
strategies only legitimise the execution of investment projects
planned by the self-governments.
The continuation of LEADER in its present form will lead to a loss
of money, resources, time and human initiative, which could much
better benefit the development of rural areas.
II. Comments - what may improve the situation
In our view, in order to make the programme conducted under
the 4 th Axis a LEADER initiative, one should carry out a number of
analyses and introduce changes at various levels.
- In order for the LEADER initiative to regain its true nature, one
should restore the principle of bottom-up financing and bottom
up selection of the methods and projects which serve to
implement local development strategies and liability. In other
words, LAGs should be fully liable for the entire implementation
of the LEADER approach in their area. The assessment of
applications and the selection of projects which are to be
implemented by institutions other than LAGs are inconsistent with
the LEADER principles. This also pertains to the bottom-up
financing principle; LAGs should be able to dispose of funds
(grants) and take financial decisions. If the current domestic and
16
- One should ensure (under a “global” grant or otherwise) the
comfortable functioning of LAGs through relevant financing
of their offices and all their tasks such as the assessment of
applications, the monitoring of the manner of implementation of
LSR, the exchange of information, the operation of offices,
training courses, etc.
- The management boards of LAGs should ensure (if it is not so)
that LAG offices are open and available and provide support to
the beneficiaries of the LEADER approach and all those involved
in the LSR implementation process. All procedures related to the
implementation of the LEADER approach on the LAG level should
be open and transparent.
- The members and management board of each LAG should assess
whether it meets the requirements of the LEADER initiative
and is a real partnership; if not, appropriate corrections should
be introduced as quickly as possible. If the LAG does not meet
the requirements of the LEADER initiative, there is no point in
claiming that it employs that approach.
- Each LAG should take care that the projects it selects serve
to implement LSR as well as that the strategies are pursued in
a manner allowing to achieve the designated objectives.
- LAGs should appoint a national forum which should perform
the following functions: a) to represent LAGs vis-à-vis all
domestic authorities; b) to develop and implement, in co-operation
with all members, LAG operation standards; c) to examine and
draw up reports regarding, the implementation of the LEADER
initiative and the achievement of objectives (or to assign such
examination to another party); d) to organise trainings for LAGs
and all the parties involved in the LEADER approach;
17
Community regulations prevent it, they should be appropriately
changed as soon as possible.
e) to organise conferences and meetings in order to exchange
experiences, publish the results and experiences regarding the
implementation of the LEADER approach; f) to co-operate on an
international level.
- The National LAG Forum should be appointed in a democratic
manner and its manner of operation should include mechanisms
ensuring limited term of office and a democratic procedure for
supervision of governing bodies. It should work out action
standards and guidelines which should be met by all LAGs.
- Relevant institutions should provide proper financing for the
national LAG forum, so that it may be independent and perform
the functions as outlined above.
- LAGs should pay particular attention to the opportunities to
expand the area of their operations through mergers or fusions.
It seems that the number of LAGs in Poland is too big.
- The LEADER approach requires a high level of comprehension
(we deliberately do not use the word “education”) of the
implementation process by the inhabitants of the areas where
LAGs operate; therefore, each LAG should pay particular
attention to the process of (formal or informal) education of
inhabitants. This will also contribute to the enhancement of the
human resources level.
- Project [application] forms should be simple and comprehensible
to the applicants. The costs of preparing an application cannot
be unreasonably high as compared to the benefits one may
obtain. Otherwise, the initiative and eagerness of persons involved
in the implementation of the projects (i.e., the implementation
of LSR) will soon expire.
18
Of course, we understand the necessity of supervision resulting
from EU regulations, but we would like to point out that in many
states the same regulations are in effect and the procedures relating
to documents and payments are simple and user-friendly.
We are aware that the above recommendations may not
account for other important issues related to the implementation
of the LEADER initiative in Poland. However, we hope that they
will be useful in the process of improvement of the manner of
implementation of the LEADER initiative in Poland and in subsequent
discussions on that subject.
III. Comments on the Leader method
In EU, Leader is regarded the chief method of development of
rural areas. The LEADER approach is not only about spending funds
and executing any projects. It is of key importance to apply the
LEADER method which provides for observing the following rules:
1) The LEADER approach, if it is delivered properly, involves
public bodies (self-governments), business entities (undertakings,
including farmers) and the inhabitants of the relevant municipality
(social organisations). These three sectors, acting in partnership,
should create a co-operation platform in the form of a local action
group (LAG). Such platform takes the legal form of an association
set up under the Associations Act, with an additional option of
membership of natural persons.
19
- It is difficult to understand the [reasons for the] requirement
to bring documents from a distance of a few dozen kilometres
to stamp them considering that there are other administrative
offices within the area of operation of each LAG as well as fax
machines and the Internet. Another solution must be found. The
problem will disappear after the proper role and place of LAGs in
LEADER is reinstated.
2) Using the co-operation platform of LAG, its members should
discuss their respective roles and contribution to the entire
process and the options to expand the scope of their operations
and then jointly work out a local development strategy (lokalna
strategia rozwoju - LSR). This requires the identification and
estimation of available resources.
3) Pursuing the development strategy in partnership (i.e., together),
the members of LAG should turn the existing resources into
capital which should subsequently be used in the development
process, so as to improve the living conditions for inhabitants and
make it possible to use the opportunities that appear in the area
covered by the operation of a given LAG and outside it (also on a
“global” basis).
4) The LSR implementation process should be monitored and liable
to corrections resulting from such monitoring in order to adjust it
to current changes. LSR should provide for the possibility to
change the goals and priorities or the methods of achieving
(as well as identifying) the same if new opportunities appear and
new resources are identified.
5) The LEADER method is to ensure continued development where
successive stages are executed: a strategy is worked out; then
it is implemented; the process of its implementation is monitored;
the targets and results achieved are assessed; the methods are
corrected or changed having regard to the innovativeness; new
objectives are set and implemented. The process may engage
new partners and create new organisations, new networks and
new co-operation fields. As mentioned above, particular attention
should be paid to the innovativeness of the methods of operation.
20
- The LAG creation process should be carried out on a bottom-up
basis and involve all the three sectors on equal terms.
- The partnership (LAG) must be genuine and democratic and the
rights and obligations of all of its members must be clearly
defined. The partnership cannot be dominated by one sector.
- The funds raised by LAGs under LEADER cannot be assigned for
the financing of investments or projects of self-governments
(this was noted by the European Court of Auditors 3).
- The Local Development Strategy (LSR) must be developed by
way of a democratic common discussion participated by all
parties (also individual inhabitants, not only theirrepresentatives).
The objectives must be clear to everyone and possible to be
achieved; the ways of achieving the objectives must be
comprehensible. The strategy must have an “in-build” mechanism
of assessment (monitoring) and provide methods for adjusting
it to changing conditions in the local environment and modifying
its various elements.
- The resources should be well identified and estimated. As many
inhabitants as possible should be involved in that process and
receive information about the activities of LAG.
- In the implementation of LSR, one should pay particular
attention to the attainment of the set objectives and all the
3. Report no. 5 / 2010 Implementation of the LEADER approach in the development of
rural areas by the European Court of Auditors
21
If the LEADER method is to give the expected results (and, first
of all, be the “LEADER method”), both LAGs and other institutions
involved in the process of implementation should meet the following
conditions:
projects implementing it should have objectives coincident with
those which were agreed on and recorded in the LSR. The LSR
should be commonly available and known to as large a number of
the inhabitants where it is pursued as possible.
- LAG should be entirely responsible for the achievement of the
objectives (and, consequently, for the choice of the ways of [LSR]
implementation or selection of small projects), which is what,
inter alia, the bottom-up approach of LEADER consists in. If the
decisions as to which LSR elements (or which small projects) are
to be implemented are made outside LAG, it means a deviation
from the LEADER approach.
- The system of financing the LEADER initiative must be flexible
and adjusted to its principles. If it is too rigid (for instance,
a period of time needed to meet the requirements set in the
financing rules; a period of time for the grant of the decision,
and then a long period of waiting for the funds, the costs of
making amendments and frequent contacts during the explanation
process), it renders the delivery of the LEADER approach
impossible and, as a result, the whole thing becomes pointless.
Warsaw, 25 March 2011
For the team
who prepared the debate
Piotr Szczepański
President of the Rural Development Foundation
22
The Rural Development Foundation was incorporated under
a decree of the Polish Primate, Cardinal Józef Glemp, on 30 June
1999 as a result of a merger of the Foundation for Support of Water
Supply to Villages and the Agricultural Foundation.
The idea to create an institution supporting inhabitants of
Polish villages that would be independent of communist authorities
emerged during the talks of the representatives of the German and
Polish episcopates as early as in 1981. However, it was implemented
only after six years, in 1987, when the Foundation for Support of
Water Supply to Villages was set up. It required long negotiations
of the Catholic Church representatives with the communist regime.
The aim of these negotiations was to restore the legal possibility to
establish a foundation in Poland (under the decree of 1952 all then
existing foundations were dissolved, it was forbidden to establish
any new ones and the state took over the property of the dissolved
entities). The Foundation for Support of Water Supply to Villages
granted subsidies and preferential loans for the construction of
water supply and sewage disposal systems in rural areas and
organised training courses for village inhabitants on small business,
agro-tourism, natural environment protection, basic local democracy
and civic awareness development.
The Agricultural Foundation started its operation in 1991. Its
fundamental aim was to facilitate the change of the employment
structure in rural areas. The change was to be achieved by supporting
such business initiatives of rural and small-town inhabitants which
create jobs outside agriculture sector. The Foundation pursued this
goal by granting preferential loans to those who wanted to create
the economically rational businesses, agro-tourist farms owners
and unemployed who were willing to start their own businesses
and get independent of the state social support. As the only nongovernmental organisation in Poland, the Foundation supported
the development of small water retention systems through granting
23
Rural Development Foundation
Rural Development Foundation
preferential loans for reconstruction of small hydropower stations at
the lowland areas.
The mission of the Rural Development Foundation, which
came into being through a merger of the two above-mentioned
foundations, is to support economic, social and cultural initiatives
of the inhabitants of villages and small towns as well as initiatives
aimed at the improvement of the infrastructure of rural areas.
Additionally, the Foundation’s statutory tasks include: the
improvement of the conditions of living and running farms in the
country; supporting social, cultural and educational development of
village inhabitants; protection of natural environment; supporting
the development of non-conventional energy sources as well as
establishing social welfare institutions in the rural areas.
24
LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ
Raport z debaty oraz komentarze i uwagi
Fundacja Wspomagania Wsi 2011
Spis treści
Raport z debaty LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ............................28
Po debacie LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ.
Komentarze i uwagi zespołu Fundacji Wspomagania Wsi..............38
Fundacja Wspomagania Wsi.....................................................46
Raport z debaty LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ
Warszawa, 17 marca 2011 roku
I. Wprowadzenie
LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ to szósta z kolei debata
zorganizowana przez Fundację Wspomagania Wsi. Poprzednie
dotyczyły problemów wykorzystania środków unijnych na rozwój
Internetu, kondycji samorządu po 20 latach od wejścia w życie
ustawy o samorządzie terytorialnym, rozwoju technik informacyjnych
na terenach wiejskich. Sprawozdania z wcześniejszych debat są
dostępne na portalu Internet na wsi www.internetnawsi.pl
Debaty miały na celu zwiększenie efektywności działań instytucji
lub wydatkowania środków przeznaczonych na rozwój. Celów tych
nie da się osiągnąć bez spokojnej i rzeczowej dyskusji o problemach
i wyzwaniach, która powinna zastępować wytykanie niekompetencji
lub złej woli. Nie da się ich również osiągnąć bez wzrostu obopólnego
zaufania obywateli i administracji.
II. Cele debaty
Cele debaty, określone w zaproszeniu wysłanym do uczestników,
zostały opisane następująco:
Jest początek 2011 roku, pora spojrzeć, jak wygląda program
LEADER, tu i teraz. Mamy nadzieję, że debata pozwoli nam lepiej
zrozumieć efekty programu. Co można poprawić i z czego należałoby
zrezygnować, jakie opinie prezentowane są z różnych perspektyw
i z różnych punktów widzenia. Być może sama debata i wnioski z niej
wynikające będą impulsem do poprawy systemu wdrażania jeszcze
w obecnym okresie programowania.
28
Leader jest metodą osiągnięcia celów polityk UE w zakresie
rozwoju obszarów wiejskich polegającą na stosowaniu oddolnego
podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego. W porównaniu
z tradycyjnymi metodami finansowania, podejście Leader związane
jest z wyższym poziomem kosztów i ryzyka ze względu na dodatkowy
poziom wdrożenia oraz przekazaniem kontroli nad środkami UE wielu
lokalnym partnerstwom (Lokalnym Grupom Działania, LGD).
Uzasadnienie dodatkowego poziomu kosztów i ryzyka programu
LEADER stanowi wartość dodana, która powinna być wynikiem
przyjęcia podejścia oddolnego i partnerskiego, przejawiająca się
w lepszym określeniu lokalnych potrzeb i rozwiązań, większym
zaangażowaniu ze strony lokalnych podmiotów oraz większych
możliwościach wdrażania innowacyjnych rozwiązań.1
IV. Uczestnicy
Uczestnikami debaty były osoby zaangażowane w realizację
programu: przedstawiciele organizacji wchodzących w skład
Lokalnych Grup Działania (samorządy, organizacje pozarządowe,
biznes), przedstawiciele biur LGD, przedstawiciele urzędów
marszałkowskich, przedstawiciele Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju
Wsi, przedstawiciele Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa. Jednym z uczestników był przedstawiciel Uniwersytetu
im. Mikołaja Kopernika prowadzącego badania inicjatywy LEADER.
Mimo wcześniejszego potwierdzenia, na debatę nie przyszedł
przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
1. Na podstawie Sprawozdania nr 5 / 2010 “Wdrożenie podejścia LEADER w zakresie
rozwoju obszarów wiejskich” Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
(http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/6094734.PDF).
29
III. Czym jest LEADER
V. Przebieg debaty
Przebieg debaty można obejrzeć na portalu Witryna wiejska
VI. Wyniki debaty
1. Pozytywne rezultaty programu LEADER w Polsce
W odpowiedzi na pytanie: Jakie pozytywne rezultaty widzą
Państwo w dotychczasowej realizacji Osi 4 PROW? uczestnicy
wymienili:
a) Rozwój współpracy trzech sektorów na terenach wiejskich
samorządów, organizacji pozarządowych i biznesu. Do tej pory
nie było tak intensywnych spotkań i rozmów.
b) Powstanie instytucji współpracy na poziomie lokalnym,
opracowujących i wdrażających lokalne strategie rozwoju.
c) Powstanie niezależnego od samorządu potencjału
administracyjnego, zajmującego się rozwojem obszaru działania
Lokalnych Grup Działania. Zmusza to samorządy do podejmowania
działań wspierających rozwój.
d) Wzrost zainteresowania wśród mieszkańców rozwojem obszaru
działania Lokalnych Grup Działania i zainteresowanie ich
odpowiedzialnością za kondycję terenu, na którym mieszkają.
e) Rozszerzenie odpowiedzialności za rozwój obszaru poza samorząd
lokalny (na inne grupy i instytucje).
f) Udział mieszkańców w tworzeniu Lokalnych Strategii Rozwoju.
g) Wprowadzenie do instytucji działających na terenach wiejskich
(samorządów) myślenia o rozwoju w perspektywie wieloletniej.
h) Powstanie lokalnych, regionalnych i ponadregionalnych platform
współpracy.
i) Stworzenie szansy na powstanie silnych struktur sieciowych
o dużym kapitale politycznym.
j) Wzrost aktywności mieszkańców, zwiększenie liczby podejmowanych
przez nich inicjatyw społecznych i ekonomicznych.
30
Uwaga:
W jednej z wypowiedzi wskazano jednakże, że pozytywy odnoszą
się do pierwszego okresu (cztery pierwsze lata) wdrażania LEADER-a
w Polsce. Po włączeniu podejścia LEADER do Programu Rozwoju
Obszarów Wiejskich (PROW) sytuacja uległa zmianie i zaczęły
powstawać trudności w jego realizacji.
2. Przeszkody w procesie wdrażania programu LEADER.
Kolejne pytanie dotyczyło przeszkód w procesie wdrażania Osi
4 PROW. Proszono w nim również o podanie procedur, przepisów
prawa lub rozwiązań organizacyjnych, które stoją na przeszkodzie
właściwej realizacji programu (Jakie były przeszkody w procesie
wdrażania Osi 4 PROW? Proszę również podać procedury, przepisy
prawa lub rozwiązania organizacyjne stojące na przeszkodzie
właściwej realizacji programu.).
Przeszkody wymienione przez uczestników można pogrupować
według następujących zagadnień: administracyjne - proceduralne
i organizacyjne po stronie UM, finansowe, związane z kondycją LGD,
wpływem samorządów, zagubieniem zasad inicjatywy LEADER.
Wymieniono następujące przeszkody administracyjno-proceduralne:
a) Długi czas rozpatrywania wniosków (małe projekty) oraz
podpisywania umów powoduje, że ludzie się zniechęcają i potem
nie chcą realizować projektów.
31
k) Inwentaryzacja zasobów lokalnych i ich wykorzystanie w rozwoju.
l) Lepsza komunikacja między mieszkańcami a samorządami.
m) Możliwość wpisywania działań przedsiębiorców (przez nich samych)
w strategie lokalne i tym samym wzmacnianie przedsiębiorstw.
n) Zainteresowanie mieszkańców rozwojem kulturalnym.
o) Włączenie do działań osób (mieszkańców), którzy dotychczas byli
bierni i niezainteresowani jakimikolwiek działaniami.
b) Brak równości stron: urzędy mogą bezkarnie przekraczać
terminy określone w przepisach, natomiast wnioskodawcy
(organizacje składające projekty) są karane odrzuceniem wniosku
za dzień spóźnienia lub z innych błahych powodów formalnych.
c) Brak informacji o procedurze oceny wniosków przez urzędy
marszałkowskie utrudnia dobre przygotowanie wniosku oraz
właściwe przeszkolenie beneficjentów.
d) Koszt przygotowania wniosku (związany z jego obszernością
i zdobywaniem zaświadczeń) jest tak duży, że przekracza
potencjalne korzyści z uzyskanego dofinansowania.
e) UM nie są przygotowane organizacyjnie i merytorycznie do
rozpatrywania dużej liczby wniosków, jakie do nich napływają.
f) Urzędnicy nie znają zasad LEADERa. Mają obawy przed
podejmowaniem wiążących decyzji, nie radzą sobie ze
sprawdzaniem wniosków i bojąc się odpowiedzialności, żądają
bardzo szczegółowych wyjaśnień.
g) W przypadku protestów UM powołują się na przepisy i wymagania
nałożone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
(ARiMR), z kolei ARiMR powołuje się na wymagania UE.
h) Brak zaufania. UM wymagają dostarczenia wszystkich dokumentów
osobiście. Z każdą poprawką wniosku lub fakturami trzeba jeździć
do oddalonego nieraz o kilkadziesiąt a nawet kilkaset kilometrów
urzędu, przy czym koszty podróży nie są kosztami kwalifikowanymi.
Wśród problemów finansowych wymieniono:
a) Organizacje pozarządowe nie mają środków na prefinansowanie
projektów, a także na wkład własny. Jeśli chcą realizować
projekt (nawet po pozytywnej decyzji co do finansowania), muszą
zaciągać pożyczki. Koszt pożyczki nie jest kosztem kwalifikowanym
i organizacja musi zdobyć te środki z zewnątrz.
b) Wielomiesięczne opóźnienia w wypłatach pieniędzy (chodzi o wnioski
zaakceptowane) powodują, że organizacje wiejskie i LGD
naruszają prawo (przekraczane są terminy wypłat).
c) Brak finansowania uniemożliwia przeprowadzenie zaplanowanych
działań w terminach, w których te działania mogą się odbywać.
32
a) W biurach LGD brakuje odpowiednio przygotowanych osób,
które mogą pomóc w przygotowaniu wniosku.
b) LGD zostały “zepchnięte” do roli biura pocztowego, przekazującego
wnioski “dalej”.
c) Często rolą LGD jest “łapanie” beneficjentów zamiast czuwania
nad przebiegiem wdrażania Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR).
d) LGD mają za mało pieniędzy, by zatrudniać wyżej kwalifikowanych
pracowników.
e) Szkolenia organizowane przez LGD nie zawsze są na odpowiednim
poziomie.
f) Biura LGD zamieniają się w powolnie działające urzędy,
nieróżniące się w sposobie działania od innych.
g) LGD nie dbają o jakość wniosków, UM otrzymują bardzo słabe
wnioski, stąd konieczność wyjaśniania wielu nieścisłości.
h) Mieszkańcy często nie wiedzą, że na ich terenie istnieje LGD ani
że jest realizowany LEADER.
i) LGD są zamknięte na nowych członków.
Uwagi:
W jednej z wypowiedzi wskazano, że badania wykazują
“coś w rodzaju cofającej się fali” w stosunku do początkowego
okresu wdrażania inicjatywy LEADER. Organizacje rezygnują
z aplikowania o środki na małe projekty.
W czasie debaty wskazano, że skomplikowane procedury muszą
być stosowane, ponieważ inicjatywa LEADER stała się czwartą osią
PROW i w konsekwencji podlega unijnym wymaganiom kontroli,
stąd np. krzyżowe kontrole faktur. Działania LGD są traktowane
jak inne “operacje” w tym programie i są tak samo kontrolowane.
ARiMR, jako instytucja akredytowana, musi stosować takie same
procedury do wszystkich operacji.
W czasie debaty zwrócono uwagę, że obecnie LGD nie mają
obowiązku, a nawet prawa, merytorycznego sprawdzania wniosków.
33
Problemy związane z funkcjonowaniem LGD:
Przedstawiciele LGD zawracali uwagę, że trudno dobrze przygotować
wniosek lub przeprowadzić szkolenia, jeśli procedura oceny wniosków
nie jest znana.
W czasie dyskusji wskazano, że w Polsce stan kontraktacji
w podejściu LEADER wynosi 30%, podczas gdy w Estonii 12%,
Portugalii 20%. W naszym kraju jest najwięcej LGD w całej Unii
Europejskiej i realizuje się program małych projektów - to powoduje
ogromne obciążenie administracji.
Przeszkody związane z wpływem samorządów na realizację
podejścia LEADER oraz na LGD:
a) Duża liczba LGD jest zdominowana lub wręcz utworzona przez
samorządy, które zamiast realizować inicjatywę LEADER,
zdobywają pieniądze na inwestycje i działania, którymi zajmują
się samorządy.
b) Uzależnienie LGD od samorządów powoduje, że w wielu z nich
zatrudniane są osoby wskazane przez wójtów i burmistrzów, a nie
kompetentne osoby spoza “układu”.
c) W LGD uzależnionych od samorządów LSR są opracowywane tak,
by były realizowane cele samorządów, a nie cele wynikające
z analiz i konsultacji z mieszkańcami.
d) W LGD, w których dominują samorządy, ustala się z góry, który
samorząd dostanie środki i ile, a następnie przygotowuje się
projekty “pod” z góry ustalone kwoty. Projekty te najczęściej nie
mają nic wspólnego z opracowaną LSR.
Uwaga:
Z badań, na które powołano się w czasie debaty, wynika, że ok.
50% LGD to “przedłużenia” samorządów.
34
a) Zmiany lub odrzucanie niektórych wniosków przez UM nie
pozwalają na pełną realizację opracowanej LSR. W związku
z tym chwieje się cała “konstrukcja” lokalnego rozwoju oparta
na wypracowanej LSR i często znika wartość dodana, którą trzeba
wykazać w podejściu LEADER.
b) Takie same są konsekwencje opóźnień w rozpatrywaniu wniosków.
3. Jak pokonać przeszkody w realizacji podejście LEADER rekomendacje przedstawione przez uczestników.
W odpowiedzi na pytanie: Proszę podać propozycje zmian
przepisów ułatwiających realizację celów osi 4 PROW oraz propozycje
zmian organizacyjnych? uczestnicy postulowali:
a) Zmianę sposobu oceny wniosków: LGD powinny sprawdzać
wnioski nie tylko pod kątem zgodności z LSR (tak jest dzisiaj),
ale też pod względem formalnym i merytorycznym. UM będą
otrzymywać lepiej przygotowane wnioski.
b) Opracowanie nowego prostszego wniosku, szczególnie dla
małych projektów.
c) Utworzenie gminnych funduszy lub funduszy pożyczkowych
w celu prefinansowania projektów. Po otrzymaniu pieniędzy
z urzędu marszałkowskiego pożyczka byłaby zwracana.
d) Wprowadzenie możliwości rozliczania niektórych kosztów
(albo podawania kwot w projektach) na zasadzie ryczałtu.
e) Zwrócenie większej uwagi na rozliczanie osiągania celów,
a nie na koszty.
f) Wprowadzenie generatora wniosków (aplikacji on-line). Wykluczy
to możliwość pomyłek polegających na składaniu niekompletnych
wniosków (formularzy).
g) Ujawnienie procedury oceny wniosków (ten postulat dotyczył
zarówno UM jak i LGD). Pozwoli to na lepsze przygotowywanie wniosków.
35
Uczestnicy wskazali, że niżej wymienione przeszkody uniemożliwiają
realizację podejścia LEADER:
h) Na poziomie LGD i UM podawanie do publicznej wiadomości,
ile punktów wnioski otrzymały, a także umożliwienie uzyskania
informacji o ocenie wniosku (jakie miał braki lub co wpłynęło na
taką, a nie inną ocenę).
i) Przekazanie odpowiedzialności za wybór, wdrażanie i rozlicznie
małych projektów LGD (jeśli to wydaje się za bardzo ryzykowne to przynajmniej na zasadzie pilotażu).
j) Zlikwidowanie konieczność wożenia oryginałów wszystkich
dokumentów do urzędów marszałkowskich w celu ich ostemplowania
(chodzi o to, aby faktury i inne dokumenty nie były wykorzystywane
do rozliczania z innych źródeł). Dokumenty mogą być
ostemplowane w LGD lub w wyznaczonym urzędzie gminnym.
k) Wprowadzenie jednakowej interpretacji przepisów i pojęć
używanych w dokumentach związanych z inicjatywą LEADER.
l) Wprowadzenie możliwości spotkań i uzyskiwania wyjaśnień
w biurach zarówno UM jak i w biurach LGD.
m) Prowadzenie ewaluacji i sprawdzanie, czy osiągane są cele
lokalnych strategii rozwoju jak i cele inicjatywy LEADER
(innowacja i wartości dodane).
n) Utworzenie lub wyznaczenie instytucji rozstrzygającej bieżące
spory między poszczególnymi instytucjami zaangażowanymi
w realizację inicjatywy LEADER.
o) Wyłączenie podejścia LEADER z PROW i realizowanie na zasadzie
innych programów unijnych, w których dopracowano się
łatwiejszych i zrozumiałych procedur.
p) Utworzenie mechanizmu grantów globalnych na opracowanie
lokalnych strategii rozwoju i na ich realizację.
Uwagi:
Przedstawiciel ARiMR poinformował, że generator wniosków jest już
opracowywany i wkrótce będzie dostępny.
Przedstawiciele ARiMR i MRiRW stwierdzili, że procedura oceny
wniosków nie jest w żadnej mierze tajna ani poufna i powinna
być dostępna.
36
Przedstawiciel ARiMR twierdził, powołując się na przepisy UE, że nie
jest to możliwe w bieżącym okresie programowania - zmiany będzie
można wprowadzić w następnym okresie programowania.
Instytucja szybko rozstrzygająca spory pozwoliłaby na unikanie
długiej procedury sądowej.
VII. Uczestnicy
p. Paweł Pacek z Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich MRiRW,
p. Krzysztof Kołodziejak i p. Marzena Cieślak z Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa,
p. Radosław Rybicki z Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Mazowieckiego,
p. Mirosława Mochocka z Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Świętokrzyskiego,
p. Sławomir Kopacz i p. Anna Łubek z LGD “Wokół Łysej Góry”,
p. Andrzej Olszewski z LGD “Partnerstwo Ziemi Kujawskiej”,
p. Barbara Gontarek z LGD “Puszcza Kozienicka”,
p. Marian Poślednik i p. Urszula Pużanowska z LGD
“Gościnna Wielkopolska”,
p. Krzysztof Margol z LGD “Brama Mazurskiej Krainy”,
p. Bożena Pełdiak z LGD “Kwiat Lnu”,
p. Krystyna Wenelska z LGD “Partnerstwo Drawy”,
p. Marek Modrzejewski z LGD “Wstęga Kociewia”;
dr Wojciech Knieć z Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika;
p. Witold Magryś ze Śląskiego Związku Gmin i Powiatów.
dr Anna Potok - Komitet Monitorujący PROW,
dr Andrzej Hałasiewicz z Kancelarii Prezydenta RP,
p. Krystyna Naszkowska z Gazety Wyborczej (moderatorka debaty).
37
Gdy w gminie nie ma notariusza, wójt ma prawo poświadczać
dokumenty. Oznaczanie (stemplowanie) dokumentów nawet przez
beneficjentów jest powszechne w innych programach unijnych
w Polsce.
Po debacie LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ.
Komentarze i uwagi zespołu Fundacji Wspomagania Wsi
I. Wprowadzenie
W raporcie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na temat
realizacji LEADERA2 znajduje się opis, czym ma być LEADER i dlaczego
ta metoda znalazła się w głównym nurcie programów unijnych.
Leader jest metodą osiągnięcia celów polityk UE w zakresie
rozwoju obszarów wiejskich, polegającą na stosowaniu oddolnego
podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego. W porównaniu
z tradycyjnymi metodami finansowania podejście Leader związane
jest z wyższym poziomem kosztów i ryzyka ze względu na dodatkowy
poziom wdrożenia oraz z przekazaniem kontroli nad budżetem UE
wielu lokalnym partnerstwom (LGD: lokalne grupy działania).
Uzasadnieniem dodatkowego poziomu kosztów i ryzyka programu
Leader stanowi wartość dodana, która powinna być wynikiem
przyjęcia podejścia oddolnego i partnerskiego, przejawiająca się
w lepszym określeniu lokalnych potrzeb i rozwiązań, większym
zaangażowaniu ze strony lokalnych podmiotów oraz większych
możliwościach wdrażania innowacyjnych rozwiązań.
Z debaty przeprowadzonej 17 marca 2011 roku “Leader - czy
można lepiej” wynika, że program obecnie realizowany w naszym
kraju w ramach Osi 4 nie spełnia warunków podejścia LEADER.
2. Sprawozdanie nr 5 / 2010 “Wdrożenie podejścia LEADER w zakresie rozwoju obszarów
wiejskich” Europejski Trybunał Obrachunkowy
38
Kontynuacja LEADERa w obecnym kształcie będzie prowadzić do
straty pieniędzy, zasobów, czasu i inicjatywy ludzkiej, które mogłyby
znacznie lepiej służyć rozwojowi obszarów wiejskich.
II. Uwagi - co zrobić, by było lepiej
Naszym zdaniem, aby program realizowany w ramach Osi 4 stał
się inicjatywą LEADER, należy przeprowadzić szereg analiz i dokonać
zmian na różnych “poziomach”.
- Aby inicjatywa LEADER była tym, czym być powinna, należy
przywrócić zasadę oddolności finansowania, oddolności wyboru
metod i projektów, jakie służą realizacji lokalnych strategii
rozwoju i odpowiedzialności. Inaczej mówiąc, LGD powinny być
w pełni odpowiedzialne za całość realizacji podejścia LEADER
na swoim obszarze. Ocena wniosków i wybór projektów, które
mają być realizowane przez instytucje inne niż LGD jest sprzeczne
z zasadami LEADERa. Podobnie jest z zasadą oddolnego
finansowania - LGD powinny dysponować funduszami (grantami)
i podejmować decyzje finansowe. Jeśli obecne przepisy zarówno
na szczeblu krajowym jak i UE to uniemożliwiają, totrzeba je jak
najszybciej odpowiednio zmienić.
39
Po debacie LEADER - CZY MOŻNA LEPIEJ. Komentarze i uwagi zespołu Fundacji Wspomagania Wsi
Nie są spełnione podstawowe założenia tej metody. Nie ma
finansowania oddolnego. Decyzje o tym, które elementy LSR będą
wdrażane, a które nie podejmowane są przez instytucje, które często
nie znają specyfiki danego terenu i jego zasobów. Często burzy
to całą LSR. Decyzje te powinny być podejmowane przez LGD.
Podstawowy element metody LEADER, jakim są LGD, sprowadzono
do roli urzędów zbierających wnioski (a to właśnie LGD powinny
pełnić kluczową rolę w całym procesie). Część LGD nie spełnia roli,
jaką powinna - są realizatorami potrzeb samorządów, nie dokonują
oceny realizacji lokalnych strategii rozwoju. Lokalne strategie rozwoju
służą jedynie legitymizowaniu realizacji inwestycji, które są
w planach samorządów.
- Należy zapewnić (albo w ramach grantu “globalnego” albo
w inny sposób) komfort funkcjonowania LGD poprzez odpowiednie
finansowanie ich biur oraz wszystkich zadań mających na celu
ocenę wniosków, monitoring realizacji LSR, wymianę informacji,
funkcjonowanie biura, szkolenia, itp.
- Zarządy LGD (jeśli tak nie jest) powinny zadbać, by biura LGD
być otwarte i dostępne i wspomagać beneficjentów podejścia
LEADER i wszystkich zaangażowanych w proces realizacji LSR.
Wszystkie procesy związane z realizacją podejścia LEADER na
poziomie LGD powinny być jawne i przejrzyste.
- Członkowie i zarządy LGD powinni ocenić, czy ich LGD spełniają
warunki inicjatywy LEADER, czy są autentycznymi partnerstwami
- jeśli nie, należy jak najszybciej dokonać odpowiednich korekt.
Jeśli jakaś LGD nie spełnia warunków inicjatywy LEADER, nie ma
sensu twierdzenie, że realizuje ona to podejście.
- LGD powinny dbać o to, by wybierane przez nie projekty służyły
realizacji LSR, a także by strategie były realizowane w sposób
umożliwiający osiąganie założonych celów.
- LGD powinny powołać krajowe forum, którego celami
powinny być: a) reprezentacja LGD wobec władz krajowych;
b) opracowanie i wdrażanie we współpracy ze wszystkimi członkami
standardów działania LGD; c) badanie i opracowywanie raportów
na temat realizacji inicjatywy LEADER i osiągania celów (bądź
zlecanie tego rodzaju badań); d) organizowanie szkoleń dla LGD
oraz wszystkich stron biorących udział w podejściu LEADER;
e) organizowanie konferencji i spotkań mających na celu wymianę
doświadczeń, upublicznienie rezultatów oraz doświadczeń
z realizacji podejścia LEADER; f) współpraca międzynarodowa.
40
- Odpowiednie instytucje powinny zapewnić właściwe finansowanie
krajowego forum LGD, tak aby mogło ono być niezależne i pełnić
funkcje opisane powyżej.
- LGD powinny zwrócić szczególną uwagę na możliwość zwiększania
obszarów swojego działania poprzez połączenia czy fuzje. Wydaje
się, że liczba LGD w Polsce jest zbyt duża.
- Podejście LEADER wymaga wysokiego poziomu rozumienia
(specjalnie nie piszemy o poziomie wykształcenia) procesu realizacji
przez mieszkańców obszaru działania LGD, zatem LGD powinny
zwrócić szczególną uwagę na proces edukacji (formalnej lub
nieformalnej) mieszkańców. Przyczyni się to też do podniesienia
poziomu kapitału ludzkiego.
- Formularze projektów powinny być proste i zrozumiałe dla
wypełniających. Koszty przygotowania wniosku nie mogą
być nieracjonalnie wysokie stosunku do korzyści, jakie można
osiągnąć. W przeciwnym razie inicjatywa i chęć działania osób
zaangażowanych w realizację projektów (czyli realizację LSR)
zostaną szybko wyczerpane.
- Trudno zrozumieć wymóg dowożenia dokumentów z odległości
kilkudziesięciu kilometrów w celu naniesienia poprawki czy
ostemplowania, gdy na terenie działania LGD są inne urzędy,
gdy są faksy, internet. Trzeba znaleźć inne rozwiązanie. Problem
zniknie po przywróceniu LGD właściwej roli i właściwego miejsca
w LEADERze.
41
- Krajowe Forum LGD powinno powstać w sposób demokratyczny,
a w jego funkcjonowanie powinny być wbudowane mechanizmy
zapewniające kadencyjność i demokratyczne procedury kontrolowania
władz. Powinno ono opracować standardy i wytyczne działania,
które powinny spełniać wszystkie LGD.
Rozumiemy oczywiście konieczność kontroli wynikającą z przepisów
unijnych, ale zwracamy uwagę, że w wielu krajach obowiązują te
same przepisy unijne, a procedury dotyczące dokumentów, płatności
są proste i przyjazne dla ludzi.
Zdajemy sobie sprawę, że przedstawione rekomendacje mogą
pomijać inne ważne sprawy związane z wdrożeniem inicjatywy
LEADER w Polsce. Mamy jednak nadzieję, że będą przydatne
w procesie poprawiania realizacji inicjatywy LEADER w Polsce
i w kolejnych dyskusjach na ten temat.
III. Uwagi o metodzie Leader
Leader w UE uważany jest za najważniejszą metodę rozwoju
terenów wiejskich. W podejściu LEADER nie chodzi tylko o to, by
wydać środki i zrealizować jakieś projekty. Kluczowe znaczenie ma
zastosowanie metody LEADER, która polega na przestrzeganiu
następujących zasad:
1) Podejście LEADER, jeśli jest prawidłowo realizowane, angażuje
władze publiczne (samorządy), biznes (przedsiębiorców, w tym
także rolników) oraz mieszkańców gminy (organizacje społeczne).
Te trzy sektory, działając w partnerstwie, powinny utworzyć
platformę współpracy w postaci lokalnej grupy działania (LGD)
Forma prawna tej platformy to stowarzyszenie utworzone na
podstawie ustawy o stowarzyszeniach z dodatkową możliwością
członkostwa osób fizycznych.
2) Korzystając z platformy współpracy jaką jest LGD, jej członkowie
powinni przedyskutować swoje role i wkład w cały proces,
możliwości rozwoju obszaru swojego działania, a następnie
razem opracować lokalną strategię rozwoju (LSR). To wymaga
zidentyfikowania i oszacowania dostępnych zasobów.
42
4) Proces wdrażania LSR powinien być monitorowany, podlegać
korektom, wynikającym z monitorowania procesu realizacji
i dostosowywać ją do zachodzących zmian. W LSR powinna być
przewidziana możliwość zmiany celów i priorytetów lub zmiany
metody ich osiągania (a także wyznaczania), gdy pojawią się
nowe możliwości i odkryte zostaną nowe zasoby.
5) Metoda LEADER jest procesem mającym zapewnić stały rozwój,
w którym realizuje się kolejne fazy: opracowuje strategię, wdraża
się, śledzi się proces jej wdrażania, ocenia osiągane cele
i rezultaty, poprawia lub zmienia metody zwracając uwagę na
innowacyjność, wyznacza nowe cele i wdraża się ich realizację.
W procesie tym mogą być angażowani nowi partnerzy, mogą
się tworzyć nowe organizacje, powstawać nowe sieci i obszary
współpracy. Jak wspomniano powyżej, szczególną uwagę należy
zwracać na innowacyjność sposobów działania.
Jeśli metoda LEADER ma przynosić oczekiwane rezultaty
(a przede wszystkim być “metodą LEADER”) zarówno LGD, jak
i inne instytucje zaangażowane w proces realizacji powinny spełnić
szereg warunków:
- Proces tworzenia LGD powinien być oddolny, angażować
wszystkie trzy sektory na równych prawach.
- Partnerstwo (LGD) musi być autentyczne i demokratyczne,
a wszyscy członkowie muszą mieć jasno określone prawa
43
3) Realizując strategię rozwoju w partnerstwie (a więc razem),
członkowie LGD powinni zamieniać istniejące zasoby w kapitały.
Te z kolei należy wykorzystywać w procesie rozwoju, tak aby
poprawiać warunki życia mieszkańców i stwarzać możliwości
wykorzystania szans, jakie pojawiają się na obszarze objętym
działaniem LGD i na “zewnątrz” tego obszaru (także w wymiarze
“globalnym”).
i obowiązki. Partnerstwo nie może w żaden sposób być
zdominowane przez jeden sektor.
- Środki pozyskiwane przez LGD w ramach LEADER-a nie mogą
być przeznaczane na finansowanie inwestycji czy projektów
realizowanych przez samorządy (zwrócił na to uwagę Europejski
Trybunał Obrachunkowy3).
- Lokalna Strategia Rozwoju (LSR) musi powstawać w drodze
demokratycznej i powszechnej dyskusji, w której biorą udział
wszystkie strony (także indywidualni mieszkańcy - nie tylko
ich reprezentacje). Cele muszą być jasne dla wszystkich,
możliwe do osiągnięcia; sposoby osiągania celów muszą być
zrozumiałe. W strategię powinien być “wbudowany” mechanizm
oceny (monitoringu) i sposób dostosowywania jej do zmieniających
się warunków otoczenia oraz modyfikacji różnych jej elementów.
- Zasoby powinny być dobrze zidentyfikowane i oszacowane.
Jak największa liczba mieszkańców powinna być zaangażowana
w ten proces, a także otrzymywać informację o działaniach LGD.
- W realizacji LSR powinno się zwracać szczególną uwagę na
osiąganie wyznaczonych celów, a wszystkie projekty służące
do jej realizacji powinny mieć cele zbieżne z tymi, które wspólnie
uzgodniono i zapisano w LSR. LSR powinna być powszechnie
dostępna i znana jak największej liczbie mieszkańców obszaru,
którego dotyczy.
3. Sprawozdanie nr 5 / 2010 “Wdrożenie podejścia LEADER w zakresie rozwoju obszarów
wiejskich” Europejski Trybunał Obrachunkowy
44
- System finansowania inicjatywy LEADER musi być elastyczny
i dostosowany do jej zasad. Jeśli jest zbyt sztywny (np. czas
potrzebny na spełnienie wymogów narzuconych przez zasady
finansowania, okres oczekiwania na decyzję, a potem długi okres
oczekiwania na środki, koszty nanoszenia poprawek i wielokrotnych
kontaktów w procesie wyjaśniania), uniemożliwia realizację
podejścia LEADER i w rezultacie całe działanie traci sens.
Za zespół
opracowujący debatę
Piotr Szczepański
Prezes Fundacji Wspomagania Wsi
45
- Odpowiedzialność za osiąganie celów (a zatem i wybór sposobów
realizacji, czy wybór małych projektów) powinna całkowicie
spoczywać na LGD – na tym m. in. polega “oddolność”
w podejściu LEADER. Jeśli decyzja o tym, które elementy
(czy które małe projekty) realizacji LSR mają być realizowane,
a które nie, zapadają poza LGD, oznacza to odejście od podejścia
LEADER.
Fundacja Wspomagania Wsi powstała na mocy dekretu prymasa
Polski, kardynała Józefa Glempa, 30 czerwca 1999 roku w wyniku
połączenia Fundacji Wspomagającej Zaopatrzenie Wsi w Wodę
i Fundacji Rolniczej.
Pomysł, by powołać niezależną od komunistycznych władz
pomoc finansową dla mieszkańców polskich wsi, pojawił się w trakcie
rozmów przedstawicieli niemieckiego i polskiego episkopatu już
w 1981 roku. Doczekał się jednak realizacji dopiero po sześciu latach,
w 1987 roku, kiedy powstała Fundacja Wspomagająca Zaopatrzenie
Wsi w Wodę. Utworzono ją po długich negocjacjach przedstawicieli
Kościoła katolickiego z reżimem komunistycznym; miały one na
celu przywrócenie prawnej możliwości istnienia fundacji w Polsce
(dekret z 1952 roku rozwiązywał wszystkie istniejące fundacje,
negował możliwość ich istnienia oraz powodował przejęcie majątku
istniejących fundacji przez państwo). Fundacja Wspomagająca
Zaopatrzenie Wsi w Wodę udzielała dotacji i preferencyjnych
kredytów na budowę wodociągów i kanalizacji na terenach wiejskich
oraz organizowała szkolenia dla mieszkańców wsi w zakresie małej
przedsiębiorczości, agroturystyki, ochrony środowiska, podstaw
demokracji lokalnej i budowania świadomości obywatelskiej.
Fundacja Rolnicza rozpoczęła działalność w 1991 roku.
Jej podstawowym celem była zmiana struktury zatrudnienia na
terenach wiejskich. Zmiana ta miała się dokonać dzięki wspieraniu
takich inicjatyw gospodarczych mieszkańców wsi i małych miast,
które zmierzają do tworzenia źródeł zarobkowania poza rolnictwem.
Cel ten Fundacja realizowała poprzez udzielanie preferencyjnych
kredytów realizatorom uzasadnionych ekonomicznie przedsięwzięć
gospodarczych, osobom prowadzącym gospodarstwa agroturystyczne
oraz bezrobotnym, którzy starali się stworzyć sobie samodzielne
miejsca pracy i uniezależnić się od pomocy socjalnej państwa.
Jako jedyna organizacja pozarządowa w kraju, Fundacja wspierała
46
Misją Fundacji Wspomagania Wsi, powstałej z połączenia dwóch
wymienionych organizacji, jest wspomaganie inicjatyw gospodarczych
i społecznych mieszkańców wsi i małych miast oraz inicjatyw związanych
z poprawą stanu infrastruktury obszarów wiejskich.
Ponadto statutowym zadaniem Fundacji jest: poprawa warunków
życia i gospodarowania na wsi, rozwój społeczny, kulturalny i rozwój
oświaty wśród mieszkańców wsi, ochrona środowiska naturalnego,
wspieranie rozwoju niekonwencjonalnych źródeł energii oraz
organizowanie opieki społecznej na wsi.
47
rozwój małej retencji wodnej udzielając preferencyjnych kredytów na
rekonstrukcję niewielkich elektrowni wodnych na terenach nizinnych.

leader - can we improve it

Transkrypt

Podobne dokumenty

PROGRAM SZKOLENIA

Europejska Inicjatywa LEADER – lokalne społeczności na

ZARZĄDZANIE PROJEKTAMI UNIJNYMI. PROGRAM

karta projektu

Bank pomysłów do nowej LSR - Lokalna Grupa Działania Dunajec

LSR 2015-2020

W czasie od 8 do 10 czerwca 2016 roku mieliśmy okazję spotkać

LGD Nowa Galicja zaprasza na spotkania informacyjne dotyczące

leader 2014-2020

pdf