Artyku³-Standardy jakosci

„STANDARDY JAKOŚCI USŁUG ORGANIZACJI SOCJALNYCH. PERSPEKTYWA
EUROPEJSKA”.
MATERIAŁ NIE DO CYTOWANIA.
Artykuł pochodzi z publikacji Wiedza i Rozwój –Rola WRZOS w kształtowaniu polityki
społecznej opracowanej w ramach realizacji projektu: Inicjatywa Badawcza - Wiedza i Rozwój
współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu
Społecznego. Publikacja dostępna w biurze WRZOS, ul. Nowy Świat 49, 00-042 Warszawa.
WSTĘP
Prawie pół miliarda mieszkańców 25 państw członkowskich Unii Europejskiej to ogromny rynek
usług. Dzięki globalizacji, powszechnemu dostępowi do Internetu, łatwości podróŜowania mamy
moŜliwość bezpośredniej weryfikacji i porównywania jakości usług oferowanych przez liczne podmioty.
Dotyczy to równieŜ usług socjalnych, związanych ze zdrowiem, edukacją, zatrudnieniem czy
integracją społeczną. W niektórych państwach członkowskich Unii Europejskiej usługi socjalne są
filarem gospodarki, a zatrudnienie w nich znajduje wielka rzesza pracowników.
Unia Europejska na początku XXI w. staje przed powaŜnymi wyzwaniami, które niewątpliwie
znajdą swoje odzwierciedlenie w kształcie rynku usług socjalnych.
Pierwszym z wyzwań jest gwałtowne starzenie się społeczności Wspólnoty. Proces ten nie
przebiega równomiernie we wszystkich państwach członkowskich. Starzenie się społeczeństw oprócz
ryzyka załamania systemów zabezpieczenia społecznego, powoduje wzrost zapotrzebowania na
świadczenia i usługi medyczne, rehabilitacyjne, socjalne. Do wykonania tych usług konieczne będzie
utrzymanie pracowników (płatników składek emerytalnych i zdrowotnych) w dobrej kondycji fizycznej i
psychicznej, aby wydłuŜyć okres ich zatrudnienia. To samo będzie w coraz większym stopniu
dotyczyło usług umoŜliwiających osobom niepełnosprawnym zatrudnienie i dzięki temu niezaleŜne
Ŝycie.
Drugim wielkim wyzwaniem są migracje związane z procesem rozszerzenia UE. Przykładem
moŜe być masowa emigracja młodych, wykształconych, mobilnych pracowników z Polski do tych
państw członkowskich, które udostępniły swoje rynki pracy. I w tym zakresie otwierają się perspektywy
rozwoju rynku usług socjalnych.
Pośrednictwo pracy, doradztwo, poradnictwo w wypadku trudności adaptacyjnych w państwach
przyjmujących emigrantów oraz edukacja, podwyŜszanie kwalifikacji, aktywizacja osób wykluczonych
dotychczas z rynku pracy w państwach, w których występuje zjawisko „drenaŜu mózgów”, to zadania
stojące przed słuŜbami socjalnymi.
Globalizacja oraz nowoczesne technologie informacyjne i komunikacyjne to kolejne, trzecie z
wielkich wyzwań stojących przed Unią Europejską. Ilość i róŜnorodność usług on-line rośnie lawinowo.
Powszechny dostęp do informacji przekłada się na zwiększenie poziomu wymagań odbiorców wobec
usługodawców. Dotyczy to zarówno zakresu usług, jak i ich jakości. Coraz częściej pracownicy
świadczą usługi poza granicami swojego kraju.
W związku z tak zakreślonymi zadaniami naleŜy ustalić, co rozumiemy pod pojęciem „usługi
1
socjalne”, bądź „publiczne usługi socjalne”. Według Pillinger , publiczne usługi socjalne są to usługi
skierowane do obywateli, aby zaspokoić ogólne potrzeby społeczne. Mogą one być świadczone przez
odpowiednich pracowników, wolontariuszy lub członków rodzin odbiorców. Usługi socjalne są
regulowane, finansowane lub dostarczane przez samorządy lokalne i regionalne oraz instytucje
rządowe w obszarach zdrowia, edukacji, usług socjalnych, mieszkalnictwa, zatrudnienia i
zabezpieczenia społecznego. Istotnym elementem jest rozróŜnienie pomiędzy usługami, które zostały
zdefiniowane w Traktacie i podlegają wspólnotowym przepisom określającym zasady konkurencji i
liberalizacji (np. telekomunikacja czy usługi transportowe), a wyŜej zdefiniowanymi publicznymi
usługami socjalnymi).
Dla rozwoju sektora usług socjalnych w Unii Europejskiej istotne znaczenie mają procesy
decentralizacji oraz deinstytucjonalizacji. Odejście od klasycznego modelu izolowania osób
1
Pillinger Jane Quality in social public services EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of
Living and Working Conditions 2001
1
niepełnosprawnych, starszych, z zaburzeniami psychicznymi w tzw. „instytucjach totalnych” wyzwala
zapotrzebowanie na zróŜnicowane, zorientowane na specyficzne potrzeby klienta usługi.
Decentralizacja spowodowała „przybliŜenie” odbiorcy usług do usługodawcy, wzrost społecznej
kontroli jakości usług i ich precyzyjnego, trafnego adresowania. Ten wymiar jest równieŜ związany z
oceną efektywności wydawania środków publicznych.
Decentralizacja, adresowanie usług do specyficznych potrzeb odbiorcy niesie za sobą
deregulację. Trudno jest w systemie prawnym przewidzieć trafną odpowiedź na zmieniające się,
róŜnorodne potrzeby. Rolę regulatora w coraz większym stopniu odgrywa poziom satysfakcji klienta.
Kolejnym, istotnym elementem wpływającym na rozwój rynku usług socjalnych w UE, jest rozwój
aktywnych polityk rynku pracy. Szkolenia, doradztwo, asysta i wspieranie zatrudnienia coraz częściej
zastępują stare, pasywne formy, do których naleŜą przede wszystkim zasiłki dla bezrobotnych.
Systemy usług socjalnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej zmieniają się.
Obserwuje się rezygnację z klasycznego, sektorowego podejścia, w którym wyspecjalizowane
instytucje zajmują się określonym fragmentem funkcjonowania społecznego. Problemy wykluczenia
społecznego wiąŜą się z kwestiami edukacji, zdrowia, zatrudnienia i muszą być rozwiązywane
kompleksowo, przy współpracy wielu róŜnych podmiotów. Prekursorem takich rozwiązań są kraje
skandynawskie.
CZTERY SWOBODY WSPÓLNEGO RYNKU
Wspólny rynek – fundament Wspólnoty Europejskiej – opiera się na czterech podstawowych
wolnościach.
Są to:
● swoboda przepływu towarów,
● swoboda przepływu kapitału,
● swoboda przepływu osób,
● swoboda przepływu usług.
W kontekście analizy standardów jakości usług organizacji socjalnych największe znaczenie ma
swoboda przepływu usług i osób.
Te dwie swobody wobec globalizacji i rozszerzenia Wspólnoty powodują, Ŝe na rynku usług socjalnych
Unii Europejskiej narasta konkurencja pomiędzy podmiotami je świadczącymi. Coraz trudniej odróŜnić
w tym obszarze klasyczną działalność gospodarczą, która podlega wspólnotowym przepisom o
pomocy publicznej, od działalności organizacji trzeciego sektora.
Ta sytuacja rodzi wiele dylematów. Jak zachować, w obliczu globalnej konkurencji, wysoką
jakość usług i jednocześnie wypracowane przez dziesięciolecia standardy zatrudnienia i ochrony
pracowników? Jak przy przyjmowaniu nowych państw członkowskich uniknąć konkurencji ze strony
nowych usługodawców, oferujących niŜsze ceny?
Z tych właśnie powodów obserwujemy często niezrozumiałe, sprzeczne tendencje w
działaniach Wspólnoty.
Tak więc mamy do czynienia ze śmiałą, wieloletnią wizją rozwoju Europy, stanowiącą
odpowiedź na wyzwania globalnej konkurencji, starzenia się społeczeństw, szanse i zagroŜenia
związane z zastosowaniem nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Ta wizja na
pierwszą dekadę XXI w., sformułowana w trakcie posiedzenia szefów państw i rządów w marcu 2000
r. w Lizbonie i nazwana Strategią Lizbońską przez pierwsze 5 lat pozostawała jedynie w sferze
wirtualnej rzeczywistości. Brak politycznej odwagi, konsekwentnego realizowania bolesnych reform w
połączeniu z zahamowaniem wzrostu gospodarczego oraz zaniechaniem włączenia społeczności
lokalnych, regionów, organizacji pozarządowych w proces realizacji, przyniósł bolesną poraŜkę.
Trudno jest sprostać globalnej konkurencji, zachowując jednocześnie wywalczone przez lata
przywileje pracownicze i ochronę własnego rynku. „Odnowiona” w 2005 r. Strategia pod nazwą Paktu
na rzecz Wzrostu Gospodarczego i Zatrudnienia, otrzymała nowe instrumenty w postaci funduszy
strukturalnych, które mają wesprzeć jej realizację.
Strategia Lizbońska w wielu miejscach odnosi się do kwestii jakości. Jakość zatrudnienia jest
jednym z jej istotnych elementów. Swego rodzaju uzupełnieniem, bądź operacjonalizacją Strategii
Lizbońskiej jest uchwalona na szczycie w Nicei w grudniu 2000 r. Europejska Agenda Społeczna.
W tym dokumencie szczególny nacisk połoŜony został na „promocję jakości”, w tym jakości pracy,
polityki społecznej i stosunków przemysłowych.
Mamy więc do czynienia z jednej strony, z koniecznością liberalizacji gospodarki, a co za tym
idzie rezygnacją z ochrony socjalnej pracowników, a z drugiej strony, z walką o utrzymanie
2
dotychczasowych „zdobyczy socjalnych”. Walka o zachowanie status quo to starania o utrzymanie
jakości europejskiego modelu społecznego. I właśnie w jakości polskie organizacje świadczące usługi
socjalne będą musiały konkurować na europejskim wspólnym rynku.
Z tej perspektywy projekt badawczy WRZOS ma strategiczne znaczenie dla rozwoju organizacji
socjalnych w Polsce. Stanowi początek debaty o pozycji polskich ngo’s w nowej sytuacji, wobec
konkurencji, globalizacji, relacji z odbiorcami usług i sektorem publicznym.
REALIZACJA STRATEGII LIZBOŃSKIEJ – USŁUGI
Pomimo zapisów traktatowych swoboda przepływu usług była ograniczona wieloma barierami
wynikającymi z dąŜenia państw członkowskich do ochrony własnego rynku.
WaŜnym elementem Strategii Lizbońskiej jest zalecenie liberalizacji rynku usług. Te zapisy
stanowiły podstawę inicjatywy legislacyjnej Komisji Europejskiej – przedstawienia w 2004 r. projektu
dyrektywy o usługach na rynku wewnętrznym, zwanej od nazwiska komisarza odpowiedzialnego za jej
opracowanie, „Dyrektywą Bolkensteina”.
Przedstawiony przez Komisję projekt dyrektywy horyzontalnej o Usługach na Rynku
Wewnętrznym ma na celu zlikwidowanie barier przez m.in. przyjęcie reguły państwa pochodzenia,
uproszczenie procedur administracyjnych, którym poddawani są usługodawcy, wprowadzenie
procedur elektronicznych i usunięcie wielu wymogów stawianych usługodawcom.
Projekt przewiduje zagwarantowanie świadczącym usługi transgraniczne rzeczywistą wolność
wyboru między regułami swobody przedsiębiorczości (według reguł kraju przeznaczenia), a regułami
swobodnego przepływu usług (według reguł kraju pochodzenia). Jednocześnie przewidziano
zapewnienie usługobiorcom rzeczywistej moŜliwości wyboru między usługami świadczonymi w ich
własnych krajach lub w innych państwach członkowskich. Zakładano, Ŝe odbywać się to będzie przez:
1) wprowadzenie
z tej swobody, jak
środków
zapewniających
uproszczenia
administracyjne
w
korzystaniu
● uproszczenie procedur; nakaz uznawania wszelkich dokumentów pochodzących z innych państw
członkowskich oraz zakaz Ŝądania oryginałów, uwierzytelnionych kopii lub uwierzytelnionych
tłumaczeń dokumentów, stwierdzających spełnienie określonych kryteriów czy wymagań;
● zobowiązanie państw członkowskich do ustanowienia „punktów wyłącznego kontaktu” – usługowca
musi uzyskać prawo do kontaktowania się tylko z jednym urzędem; pozostałe czynności muszą
dokonywać
się
wewnątrz
administracji
publicznej;
● zapewnienie, Ŝe ww. procedury i formalności będzie moŜna wykonać takŜe na odległość lub drogą
elektroniczną;
● zapewnienie pełnego dostępu do istotnych dla usługodawców, informacji wymienionych w
Dyrektywie.
2) Eliminację ograniczeń w procesach autoryzacji działalności usługodawców
● jakiekolwiek procedury autoryzacji działalności usługowej są dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie mają
charakteru dyskryminacyjnego, są obiektywnie uzasadnione waŜnym interesem publicznym i spełniają
wymogi
proporcjonalności;
● kaŜda dopuszczalna procedura autoryzacji musi opierać się na kryteriach, które ograniczą uznanie
administracyjne, a w szczególności uniemoŜliwią podejmowanie decyzji arbitralnych i
dyskryminacyjnych;
● autoryzacje winny być udzielane na czas nieokreślony, chyba Ŝe są automatycznie odnawialne lub
ich liczba jest ograniczona;
3) eliminację zakazanych warunków udzielania autoryzacji
4)
poddanie
ocenie
i
ewentualnego
wyeliminowania
innych
warunków
autoryzacji.
Projekt Dyrektywy Bolkensteina napotkał na zmasowany opór niektórych państw członkowskich
„starej Unii”, socjalistów, związków zawodowych, europejskich organizacji pozarządowych.
Krytykowano przede wszystkim zakres Dyrektywy obejmujący m.in. usługi zdrowotne oraz regułę kraju
pochodzenia, która w istocie oznacza, Ŝe, gdyby projekt został przyjęty, polski rzemieślnik bądź
organizacja pozarządowa mogłaby świadczyć usługi np. w Niemczech na podstawie polskich
3
przepisów. Taki zapis eliminowałby konieczność zarejestrowania działalności gospodarczej lub
uzyskania pozwolenia na pracę w kraju, w którym byłyby świadczone usługi. Stanowiłoby to rewolucję
na rynku usług Unii Europejskiej. Konkurencja bez barier mogłaby przynieść efekt w postaci obniŜenia
cen usług i podwyŜszenia ich jakości. Ale wymagałaby równieŜ rezygnacji z części dotychczasowych
„zdobyczy socjalnych”, związanych z kosztami pracy. Stąd opór środowisk zainteresowanych
utrzymaniem dotychczasowych zasad..
W rezultacie debaty, w lutym 2006 r. Parlament Europejski przyjął tzw. „rozwodnioną” wersję
dyrektywy. Usunięto z projektu m.in. zasadę kraju pochodzenia. Z zakresu Dyrektywy wykluczono
wiele sektorów, w tym tzw. niekomercyjne usługi uŜyteczności publicznej, usługi audiowizualne,
zdrowotne, agencje pracy tymczasowej, hazard, usługi ochroniarskie i usługi transportowe, w tym
transport miejski i taksówki.
Ostateczny kształt Dyrektywy zaleŜy od Rady, która rozwaŜy poprawki Parlamentu Europejskiego.
USŁUGI SOCJALNE UśYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
Termin „usługi uŜyteczności publicznej” pojawia się w europejskiej debacie bardzo często i w
róŜnych kontekstach. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe nie występuje on w dosłownym brzmieniu w
Traktacie – dokumencie stanowiącym fundament Wspólnoty Europejskiej. W art. 16 i 86 Traktatu
2
ustanawiającego Wspólnotę Europejską wymienione są jedynie „usługi świadczone w ogólnym
interesie gospodarczym”. Usługi uŜyteczności publicznej wywodzą się z praktyki wspólnotowej, mają
szerszy zakres obejmujący usługi rynkowe i nierynkowe, których misja została zdefiniowana jako
publiczna i które z tego względu podlegają określonym zobowiązaniom.
Pojawiła się zatem konieczność rozgraniczenia usług ogólnego interesu gospodarczego
podlegających rygorom polityki konkurencji od usług uŜyteczności publicznej. Jest to kwestia o
istotnym znaczeniu, dotyczy bowiem finansowania tych usług i określenia, czy dotacje z budŜetu na
ich realizację stanowią pomoc publiczną, której zasady są ściśle określone przepisami
wspólnotowymi. Realizacja usług uŜyteczności publicznej moŜe zostać powierzona przedsiębiorcom
komercyjnym, jak równieŜ organizacjom nienastawionym na zysk. Odpowiedzialność za określenie,
czy dane działanie ma charakter uŜyteczności publicznej spoczywa na władzach lokalnych,
regionalnych lub państwowych.
Komisja Europejska opublikowała tzw. Zieloną Księgę w sprawie usług uŜyteczności publicznej,
otwierając europejską debatę w tej kwestii. Wyniki debaty zostały przedstawione w kolejnym
3
dokumencie Komisji – Białej Księdze , w maju 2004.
Podstawowe konkluzje tam zawarte to:
● usługi uŜyteczności publicznej stanowią jeden z filarów europejskiego modelu społecznego;
● naleŜy nadal prowadzić prace nad definiowaniem zakresu usług uŜyteczności publicznej;
● obecnie brak jest wystarczającej akceptacji dla harmonizacji prawa na poziomie wspólnotowym,
dlatego teŜ Komisja Europejska nie przedstawi w najbliŜszym czasie projektu dyrektywy ramowej w
tym zakresie;
● naleŜy dąŜyć do jak największej przejrzystości prawnej dotyczącej zasad nadawania określonym
usługom charakteru misji publicznej;
● Komisja Europejska będzie analizowała sytuację w poszczególnych sektorach usług w odniesieniu
do reguł konkurencji na wspólnym rynku;
● w odniesieniu do usług socjalnych uŜyteczności publicznej konieczne jest rozgraniczenie pomiędzy
systemami, w których usługi są dostarczane na zasadach rynkowych, a tymi, które w róŜnych formach
są finansowane z podatków.
W Białej Księdze pojawiła się równieŜ zapowiedź komunikatu Komisji Europejskiej w sprawie
usług socjalnych uŜyteczności publicznej. Taki komunikat, zwany od nazwiska Komisarza, Raportem
2
TRAKTAT USTANAWIAJĄCY WSPÓLNOTĘ EUROPEJSKĄ.TEKST
(UWZGLĘDNIAJĄCY ZMIANY WPROWADZONE TRAKTATEM Z NICEI)
SKONSOLIDOWANY,
3
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU
EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW
Biała Księga nt. usług uŜyteczności publicznej Bruksela, 12.5.2004 COM(2004) 374 final
4
Spidli, został wydany w kwietniu 2006 r. Jego pełna nazwa brzmi „Realizacja wspólnotowego
4
programu lizbońskiego: usługi socjalne uŜyteczności publicznej w Unii Europejskiej” .
Celem komunikatu jest dalsze wypracowywanie systematycznego podejścia po to, aby móc
wyznaczać i rozpoznawać charakterystyczne cechy socjalnych i zdrowotnych usług uŜyteczności
publicznej, jak równieŜ wyjaśniać ramy, w których one funkcjonują i sposób, w jaki moŜna je
modernizować (Biała Księga).
Poza usługami zdrowotnymi, które mają swoją specyfikę, Raport Spidli definiuje dwie kategorie
usług socjalnych uŜyteczności publicznej.
Są to:
– ustawowe i uzupełniające systemy zabezpieczenia społecznego o róŜnych formach organizacji
(wzajemnych lub branŜowych), pokrywające najistotniejsze z Ŝyciowych zagroŜeń, obejmujące
zdrowie, podeszły wiek, wypadki przy pracy, bezrobocie, emeryturę i niepełnosprawność;
–
inne
podstawowe
usługi
świadczone
bezpośrednio
osobom
fizycznym.
Usługi,
pełniące
rolę
zapobiegawczą
i
słuŜące
spójności
społecznej,
zapewniają
zindywidualizowaną pomoc w społecznej integracji obywateli i gwarantują im prawa podstawowe. W
pierwszym rzędzie obejmują one pomoc osobom fizycznym w stawianiu czoła bezpośrednim
Ŝyciowym wyzwaniom, czy teŜ kryzysom – takim jak zadłuŜenie, utrata pracy, narkomania, czy rozpad
rodziny. Po drugie, zaliczają się do nich działania słuŜące zapewnieniu zainteresowanym osobom
społecznej umiejętności koniecznej dla pełnej integracji (rehabilitacja, nauka języka dla imigrantów),
a w szczególności uŜytecznych na rynku pracy (szkolenia zawodowe i reintegracja z rynkiem pracy).
Usługi te są uzupełnieniem i podporą rodzin, w szczególności przez opiekę nad najmłodszymi i
najstarszymi członkami społeczeństwa. Po trzecie, naleŜą do nich działania słuŜące zintegrowaniu
osób o długoterminowych potrzebach, wynikających z niepełnosprawności lub problemów ze
zdrowiem. Po czwarte, zalicza się do nich mieszkalnictwo socjalne, zapewniające mieszkania dla osób
w niekorzystnym połoŜeniu, czy teŜ mniej uprzywilejowanych grup społecznych.
Niektóre z usług mogą oczywiście obejmować wszystkie 4 wymienione kategorie.
Usługi socjalne uŜyteczności publicznej nie stanowią odrębnej kategorii prawnej w
prawodawstwie wspólnotowym, jednakŜe, ze względu na ich cele i zakres są istotnym elementem w
politykach państw członkowskich. Konsultacje z rządami oraz organizacjami pozarządowymi pozwoliły
na wyodrębnienie szczególnych cech, którymi moŜna opisać usługi socjalne uŜyteczności publicznej.
NaleŜą do nich:
– działania na zasadzie solidarności, wymuszone szczególnie przez losowy charakter zagroŜeń, czy
brak zrównowaŜenia wkładu i korzyści na poziomie jednostki;
– kompleksowy i zindywidualizowany charakter dostosowany do zróŜnicowanych potrzeb, mający na
celu zapewnienie podstawowych praw człowieka i ochronę jednostek najbardziej podatnych na
zagroŜenia;
– działalność nienastawiona na zysk, a skoncentrowana szczególnie na najtrudniejszych sytuacjach,
często naleŜąca do dziedzictwa historii;
– uczestnictwo wolontariuszy, dawanie wyrazu potencjałowi obywatelskiemu;
– silne zakorzenienie w (lokalnej) tradycji kulturowej. Ta cecha często uzewnętrznia się w bliskim
kontakcie między dostarczycielem i odbiorcą usług, umoŜliwiającym uwzględnienie szczególnych
potrzeb tego ostatniego;
– niesymetryczny stosunek dostarczyciela do odbiorcy usług, którego nie moŜna sprowadzić do
normalnej relacji usługodawca-konsument i który wymaga udziału trzeciej, finansującej strony.
Wraz ze wzrostem presji konkurencji na rynku usług socjalnych, znaczeniem ekonomicznym
tego sektora, a takŜe skalą zatrudnienia, coraz częściej pojawiają się tendencje do modernizacji
systemów tych usług. W raporcie wymienia się następujące aspekty modernizacji systemów usług
socjalnych w państwach członkowskich:
– wprowadzanie metod analizy porównawczej (benchmarkingu), zapewnienie jakości i zaangaŜowania
uŜytkowników w proces administrowania;
– decentralizację organizacji tych usług do poziomu lokalnego lub regionalnego;
– outsourcing zadań sektora publicznego do sektora prywatnego przy zachowaniu przez sektor
publiczny roli organów nadzoru, czuwających nad „regulowaną konkurencją” i skuteczną organizacją
usług na poziomie krajowym, lokalnym i regionalnym;
4
KOMUNIKAT KOMISJI Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Usługi socjalne
uŜyteczności publicznej w Unii Europejskiej Bruksela, dnia 26.4.2006 COM(2006) 177 wersja
ostateczna
5
– rozwój partnerstwa prywatno-publicznego oraz wykorzystanie innych form finansowania dla
uzupełnienia finansowania publicznego.
Coraz większy jest równieŜ udział podmiotów gospodarczych dostarczających usługi socjalne
na zasadach rynkowych. Oznacza to konieczność stosowania wspólnotowych reguł konkurencji.
Ze względu na przyszłość systemów finansowania usług socjalnych (w tym równieŜ w Polsce)
istotna jest jasna wykładnia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. W tym względzie nie mamy
jednak przejrzystego obrazu sytuacji. Trybunał wskazuje, Ŝe państwa członkowskie mają prawo do
decydowania o tym, co jest misją publiczną (a co za tym idzie, posiadają pewną swobodę w
finansowaniu usług uŜyteczności publicznej).
W dziedzinie prawa konkurencji Trybunał orzekł, iŜ wszelka działalność polegająca na
dostarczaniu przez przedsiębiorstwo dóbr i usług na danym rynku stanowi działalność gospodarczą,
niezaleŜnie od statusu prawnego tego przedsiębiorstwa i sposobu, w jaki jest finansowane.
W odniesieniu do swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości Trybunał orzekł,
Ŝe ogólnie usługi świadczone odpłatnie muszą być uznane za działalność gospodarczą w rozumieniu
Traktatu. Niemniej brak w Traktacie wymagania, by usługi były opłacane bezpośrednio przez osoby,
które z nich korzystają. Wynika z tego, Ŝe niemal wszystkie usługi naleŜące do dziedziny socjalnych
moŜna uznać za „działalność gospodarczą” w rozumieniu art. 43 i 49 Traktatu WE.
Mamy więc do czynienia z co najmniej niespójnym, jeśli nie sprzecznym wewnętrznie
orzecznictwem Trybunału, które ma znaczenie dla organizacji i finansowania usług socjalnych. MoŜna
wyobrazić sobie sytuację, Ŝe podmiot gospodarczy świadczący usługi socjalne złoŜy skargę, jeŜeli nie
uzyska dotacji na takich zasadach, jak organizacja pozarządowa oferująca ten sam zakres usług.
Trudno przewidzieć rozstrzygnięcie Trybunału w tej kwestii.
W Raporcie Spidli znajdujemy próbę klasyfikacji funkcjonujących w Unii Europejskiej sposobów
realizacji usług socjalnych oraz ich odniesienia do wspólnotowych ram prawnych.
NaleŜą do nich:
1. Delegowanie – decyzja o całkowitym bądź teŜ częściowym delegowaniu misji społecznej
W wypadku, gdy władze publiczne decydują się na powierzenie misji partnerowi zewnętrznemu
lub partnerstwu publiczno-prywatnemu, moŜe mieć zastosowanie prawo Wspólnoty o zamówieniach
publicznych i koncesjach. W takim wypadku organ publiczny, powierzając misję społeczną
uŜyteczności publicznej organizacji zewnętrznej, musi przynajmniej uszanować zasady przejrzystości,
równego traktowania i proporcjonalności. Co więcej, w pewnych wypadkach dyrektywy o
zamówieniach publicznych nakładają nań bardziej szczegółowe obowiązki. Na przykład, dyrektywa
2004/18/WE dotycząca m.in. zamówień na usługi publiczne wymaga od instytucji zamawiających
sporządzenia technicznej specyfikacji dokumentacji zamówienia obejmującej ogłoszenie o
zamówieniu, specyfikację zamówienia lub dokumenty dodatkowe.
- Zarządzanie usługami socjalnymi przez partnerstwo publiczno-prywatne.
Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest coraz częściej stosowaną formułą zapewniania socjalnych
usług uŜyteczności publicznej.
W tym kontekście wyjaśnienia wymaga termin „koncesje” oraz zasady ich udzielania, jak
równieŜ zastosowanie przepisów w dziedzinie zamówień publicznych odnoszących się do tworzenia
podmiotów o mieszanym kapitale, których celem jest zapewnianie świadczenia usługi publicznej
(zinstytucjonalizowane PPP).
2. Korzystanie z publicznej pomocy finansowej
Władza publiczna moŜe zadecydować o wypłaceniu na rzecz podmiotu zewnętrznego
rekompensaty za pełnienie społecznej misji uŜyteczności publicznej. Ta rekompensata finansowa ma
słuŜyć wynagrodzeniu wszelkich kosztów poniesionych w trakcie pełnienia misji, które nie byłyby
ponoszone przez dane przedsiębiorstwo działające na warunkach rynkowych. Zgodnie z wyrokiem
Trybunału, Komisja uchwaliła decyzję dotyczącą pomocy państwa, która juŜ znacznie uprościła
wymagania w dziedzinie rekompensaty finansowej otrzymywanej przez dostarczycieli usług,
zapewniając konieczną pewność prawną. Decyzja ta ustaliła takie progi i kryteria, by rekompensaty
wypłacane w wypadku ogromnej większości usług socjalnych były automatycznie uznawane za
zgodne z regułami konkurencji, a tym samym zwolnione z obowiązku uprzedniego zawiadamiania.
Rekompensaty nadal będą musiały być zgłaszane Komisji tylko w dziedzinie nielicznej grupy usług
socjalnych, które nie spełniają tych progów i kryteriów.
Uproszczenia mogą wszakŜe mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy owym słuŜbom został
uprzednio i w formie aktu prawnego nadany status misji uŜyteczności publicznej. Decyzja Komisji
6
zachęca zatem państwa członkowskie do dobitnego wyartykułowania cedowanych przez nie usług
socjalnych, zmierzając tym samym do słuŜącej wszystkim – tak słuŜbom, jak korzystającym z ich
usług – przejrzystości.
3. Regulacja rynku
W wypadku świadczenia usług socjalnych przez prywatne podmioty gospodarcze państwa
członkowskie mogą się zdecydować na wsparcie działania na danym rynku w celu zapewnienia
spełnienia pewnych celów uŜyteczności publicznej. Czyniąc to, muszą przestrzegać prawa
wspólnotowego, w szczególności przepisów i ogólnych zasad Traktatu dotyczących swobody
świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości. NaleŜy w tym kontekście pamiętać, Ŝe usługi
wyłączone z obszaru zastosowania dyrektywy w sprawie usług na rynku wewnętrznym pozostaną
objęte tymi przepisami i zasadami.
Swoboda przedsiębiorczości (art. 43 traktatu WE) uprawnia podmiot gospodarczy do prowadzenia
nieograniczonej w czasie działalności gospodarczej, ze stałą siedzibą w innym państwie
członkowskim. W wypadku usług socjalnych, częstym wymogiem jest korzystanie z rzeczywistej
infrastruktury (mieszkania socjalne, domy opieki nad osobami starszymi).
Swoboda świadczenia usług (art. 49 traktatu WE) uprawnia podmiot gospodarczy do działalności w
innym państwie członkowskim bez posiadania w nim stałej siedziby. Pozwala równieŜ obywatelom na
korzystanie z usług świadczonych przez usługodawcę z siedzibą w innym państwie członkowskim.
Postanowienia art. 43 i 49 TWE zakazują nie tylko dyskryminujących przepisów krajowych, ale
równieŜ wszelkich przepisów o niedyskryminacyjnym zastosowaniu, obejmującym zarówno podmioty
krajowe jak zagraniczne, czyniące korzystanie z tych swobód trudniejszym i mniej korzystnym. Tym
niemniej, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, cele polityki społecznej stanowią nadrzędne przesłanki
wynikające z interesu publicznego, mogące usprawiedliwiać stosowanie środków zmierzających do
uregulowania rynku w rodzaju obowiązku posiadania zezwolenia na świadczenie usług socjalnych.
Trybunał orzekł, Ŝe takie środki muszą opierać się na obiektywnych i niedyskryminacyjnych,
kryteriach ogłoszonych z góry w celu wsparcia kompetencji władz krajowych w zakresie oceny. Środki
te, by zgadzały się z prawem Wspólnoty, muszą równieŜ być proporcjonalne. Ponadto, musi być
zagwarantowany dostęp do odpowiednich procedur odwoławczych.
Opisany powyŜej proces definiowania usług socjalnych uŜyteczności publicznej ma istotne
znaczenie dla przyszłości systemów finansowania usług w poszczególnych państwach
członkowskich, a co za tym idzie, określenia wymagań wobec usługodawców, w tym przede
wszystkim standardów jakości. Wiedza o kierunku wspólnotowej polityki dotyczącej usług
socjalnych powinna być podstawą stanowiska organizacji pozarządowych w trakcie prac nad
polskimi rozwiązaniami prawnymi.
JAKOŚĆ USŁUG SOCJALNYCH. WYMIAR EUROPEJSKI
Rosnąca świadomość konsumentów-odbiorców usług, dostęp do informacji oraz konkurencja na
europejskim i globalnym rynku powoduje wzrost zainteresowania kwestią jakości usług socjalnych, jak
teŜ instrumentami jej pomiaru. Ostatnie lata przyniosły znaczne oŜywienie w tej dziedzinie. WiąŜe się
to równieŜ z procesami decentralizacji systemów usług, a wraz z tym zwrócenie uwagi na efektywność
wydawania środków publicznych. Proces ten nie przebiega jednakowo we wszystkich państwach
członkowskich Unii Europejskiej. RóŜni się pod względem wagi przykładanej do kwestii jakości przez
sektor publiczny i organizacje pozarządowe oraz zakresu podejmowanych inicjatyw.
W zaleŜności od kultury społecznej i politycznej oraz tradycji w róŜnych państwach
członkowskich kwestia jakości usług socjalnych przybiera formę standardów – formalnych wymagań
wobec usługodawcy, bądź stanowi nieformalny element związany z etosem słuŜby publicznej.
Zwrócenie uwagi na wielowymiarowe potrzeby klienta-odbiorcy stanowi impuls do poprawy jakości
usług.
7
5
Pillinger wskazuje na kilka istotnych elementów procesu poprawy jakości.
Z perspektywy usługodawców są to:
-poprawa dostępu do usług,
-precyzyjne adresowanie usług do specyfiki odbiorcy,
-inicjatywy na rzecz poprawy jakości,
-koordynacja,
-zarządzanie, planowanie, rozwój usług, rozwój zawodowy pracowników.
Z perspektywy klienta i społeczności lokalnej:
-rozwój społeczności lokalnej,
-rzecznictwo interesów,
-wzmocnienie pozycji odbiorcy usług,
-inicjatywy społeczne i grupy nacisku,
-sieci i wspólnoty rodzin,
-demokracja lokalna.
Z perspektywy partnerstwa:
-wzmocnienie partnerów społecznych i rokowań zbiorowych,
-pakty społeczne i programy narodowe,
-umowy partnerskie.
Z perspektywy polityk regionalnych, krajowych i europejskich:
-rozwój poszczególnych polityk,
-fundusze,
-ramy standardów jakości,
-legislacja .
Kwestia zapewnienia standardów jakości, ma swoją genezę w działalności gospodarczej, ściśle
nastawionej na zysk. Obecnie jednak standardy jakości w coraz większym stopniu stają się
elementem działania sektora publicznego oraz organizacji pozarządowych.
Słowo „jakość” (quality) dotyczy róŜnych wymiarów. MoŜe być rozumiana jako:
6
-doskonałość, oznacza „najlepszy produkt w danej kategorii” ,
-wartość finansowa, związana z jakością produktu,
-subiektywna ocena odbiorcy, związana z indywidualnymi oczekiwaniami i wcześniejszymi
doświadczeniami,
-zarządzanie, związane z formalnymi standardami, które odnoszą się zarówno do poszczególnych faz
przygotowania produktu oraz cechami tegoŜ produktu/usługi.
7
Rajavaara
kategoryzuje podstawowe strategie w zakresie zarządzania jakością w następujący
sposób:
INICICJATYWY dot. JAKOŚCI
kierunek rynkowy
ŹRÓDŁO, KONTEKST
mechanizmy
rynkowe,
produkcyjność,
skuteczność,
wybór po stronie konsumenta
polityczne, administracyjne
mechanizmy
demokratyczne,
reprezentacja
interesów,
kontrola
polityczna,
prawa
obywatelskie, bezpieczeństwo
prawne
doskonalenie
zawodowe,
zawodowe
PRZYKŁADY STRATEGII
Total
Quality
Management
(TQM), ISO 9000, nagrody za
jakość,
listy
rankingowe,
kontraktowanie usług.
legislacja,
narodowe
rekomendacje
w
sprawie
jakości, standardy usług i
wskaźniki jakości, reprezentacja
usługobiorców
szkolenie, etyka zawodowa,
5
Pillinger Jane Quality in social public services EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of
Living and Working Conditions 2001
6
Andersen, Quality development in care for the elderly University of Copenhagen1998
7
Adalbert Evers, Riitta Haverinen, Kai Leichsenring, Gerald Wistow (Eds.) Developing Quality in
Personal Social Services Ashgate European Centre Vienna
8
samoregulacje, autonomia
ukierunkowane na obywatela
demokracja
uczestnicząca,
społeczeństwo obywatelskie
audyt, przeglądy okresowe,
samoocena
inicjatywy społeczne, grupy
działania,
kampanie
informacyjne,
wprowadzanie
alternatywnych modeli usług
W strategiach ukierunkowanych na mechanizmy rynkowe w odniesieniu do usług publicznych istotną
rolę odgrywają konkursy nagród przyznawanych za jakość. Takie konkursy przeprowadza się w
8
Austrii, Danii, Finlandii, Niemczech, Włoszech, Portugalii, Szwecji i Wielkiej Brytanii. Koch-Nielsen .
Wymienia się 3 podstawowe funkcje konkursów jakości w sektorze usług publicznych (jw.).
Są
to:
-namiastki konkurencji rynkowej,
-instrumenty miary jakości,
-moŜliwości wymiany doświadczeń pomiędzy organizacjami.
Świadczenie usług socjalnych na podstawie kontraktu z sektorem publicznym zalicza się do
strategii poprawy jakości. Sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za jakość usług, mimo Ŝe
bezpośrednim dostawcą jest np. organizacja pozarządowa. Argumentami przemawiającymi za
stosowaniem takiego rozwiązania jest moŜliwość redukcji kosztów przy jednoczesnym zapewnieniu
odpowiedniej jakości oraz zagwarantowanie moŜliwości wyboru usługodawcy.
Pośród politycznych i administracyjnych inicjatyw na rzecz zapewnienia jakości usług,
wymienia się tzw. karty obywatelskie. Są to swego rodzaju podręczniki, które zawierają informacje o
tym, czego odbiorca usług moŜe oczekiwać od organizacji. Takie karty w odniesieniu do usług
publicznych zostały wydane w Belgii, Francji, Hiszpanii i Wielkiej Brytanię.
Organizacje pozarządowe z własnej inicjatywy, często na podstawie wynikającej z filozofii danej
organizacji podejmują prace nad strategiami poprawy jakości. Przykładami takich organizacji są
niemiecki CARITAS i AG Streetwork (Koch 2002).
Wśród inicjatyw na rzecz poprawy jakości Koch wymienia równieŜ eksperymenty socjalne oraz
innowacje (Koch 2002). W tym wypadku jakość moŜe być definiowana jako rezultat działania (np.
liczba osób bezdomnych, które otrzymały samodzielne mieszkanie) bądź dotyczyć samego procesu
świadczenia usługi (wzmocnienie klienta, zapewnienie współpracy organizacji z róŜnych sektorów).
Ten rodzaj inicjatyw na rzecz poprawy jakości jest mniej sformalizowany, przez co trudniej mówić
o standardach, które wymagają stałej rutyny metodologicznej, w tym zapewnienia informacji zwrotnej.
Inicjatywy obywatelskie jako strategie poprawy jakości dotyczą przede wszystkim rzecznictwa
praw danej kategorii osób. Mamy tutaj do czynienia ze znacznym zróŜnicowaniem wyboru tej formy
pośród róŜnych grup. Znacznie więcej dobrze zorganizowanych inicjatyw podejmowanych jest w
interesie osób niepełnosprawnych, osób z upośledzeniem umysłowym niŜ np. wśród bezdomnych.
Udział klienta-odbiorcy usług w procesie poprawy jakości jest jednym z najistotniejszych
elementów. Źródłem takiego mechanizmu moŜe być zarówno inicjatywa obywatelska, wymagania
sektora publicznego, jak równieŜ etos organizacji czy grupy zawodowej. Przykłady zaangaŜowania
klientów w proces monitorowania i ewaluacji jakości usług socjalnych znajdujemy m.in. w Danii
(bezdomni) i w Wielkiej Brytanii.
Klienci – odbiorcy usług, oceniali kontakty z usługodawcą, uprzejmość, równe traktowanie,
szacunek, indywidualne podejście. Przedmiotem oceny były równieŜ kompetencje pracowników,
zdolność do jasnego komunikowania się. Jakkolwiek tego rodzaju działania wzbudzają często obawy,
opór i niechęć pracowników zaangaŜowanych w świadczenie usług, są istotnym źródłem standardów
jakości. Zapewnienie udziału klienta w procesie oceny jakości usług pozwala na przełamanie
funkcjonującego w „państwach opiekuńczych” modelu działania, w którym usługodawcy „wiedzą
lepiej”, co jest potrzebne klientowi. Odbiorca usług w procesie oceny jakości jest zazwyczaj w stanie
bezpośrednio określić swoje potrzeby i to, czego oczekuje od usługodawcy, aby mógł te potrzeby
zaspokoić.
ZARZĄDZANIE JAKOŚCIĄ
8
Koch-Nielsen Inger Paper Quality Assurance in Social Public Services and their possible application
in services for homeless people presented at the seminar: Housing and Social Inclusion, Bruxelles 1617 January 2002.
9
Bogate praktyczne doświadczenie pokazuje, Ŝe systematyczne zarządzanie jakością zwiększa
motywację ludzi, a zatem prowadzi do usprawnienia wydajności. Doświadczenie pokazuje równieŜ, Ŝe
udoskonalenie jakości moŜe być osiągane przez małe zmiany w stosunkach i codziennych
9
czynnościach (Olsson 2003 ). Zarządzanie jakością jest ciągłym procesem uczenia się, w którym
uczestniczą wszyscy.
Celem zarządzania jakością jest osiąganie moŜliwie najlepszych wyników i efektywnego
wykorzystania zasobów. Oczekuje się uzyskania takich rezultatów, jak:
• lepsza jakość Ŝycia dla klientów i ich rodzin przez lepiej określone i skoordynowane usługi,
•
bardziej efektywne wykorzystanie zasobów,
• wzrost przejrzystości i odpowiedzialności,
• ochrona przed ryzykiem i złym traktowaniem
Kluczowe terminy w pomiarze jakości to kryteria, standardy i wskaźnik jakości:
•
•
•
kryteria jakości – charakterystyki wybrane do zdefiniowania celów jakości. ZałoŜenie jest
takie, Ŝe jeśli kryterium jest spełnione to oznacza, Ŝe jakość usługi jest dobra. Zwykle jedna
usługa opiekuńcza musi spełnić kilka kryteriów. Kryteria jakości muszą być istotne i waŜne, a
wskaźniki powinny być wiarygodne, miarodajne, czułe, zaakceptowane i niepodatne na
manipulację.
standard jakości – warunek nałoŜony na kryteria, często wyraŜony jako najwyŜsza lub
najniŜsza wartość, lub dozwolona granica. Standard takŜe moŜe być jakościowy.
wskaźnik jakości – miara, która wskazuje jakość ocenianych usług i zwykle kategoryzuje
zgodnie z trzema wielkościami jakości ( struktura, proces, wyniki).
CELE I ZAMIERZONE REZULTATY
Jakość róŜnorodnych usług moŜe być oceniana w trakcie obserwacji łańcucha działań
podejmowanych przez róŜne organizacje, które współpracują i przekazują odpowiedzialność jedno
drugiemu: np. ze szpitala do domu. Oświadczenie misji, cele i wskaźniki, procesy, protokoły muszą
być uzgodnione przez wszystkich biorących udział w sieci usług.
Określenie celów jest początkowym punktem do zdefiniowania właściwych wskaźników celów. Aby
móc powiedzieć, jaki dział celów powinien być poddany ewaluacji, naleŜy zadać pytania:
• co staramy się osiągnąć?
• co właściwie rozumie się przez lepszą usługę?
• co oznaczają w praktyce standardy profesjonalne?
Działanie powinno być zorganizowane jako proces, angaŜujący kaŜdego biorącego udział w
łańcuchu usług. Współpraca powinna takŜe angaŜować klientów, ich opiekunów i umoŜliwić im
znaczący udział. Tym sposobem proces zarządzania jakością staje się dynamicznym procesem
uczenia się, w czasie którego jakość opieki polepsza się krok po kroku.
10
Vaarama wyróŜnia 3 poziomy zarządzania jakością:
• poziom klienta,
• poziom międzyorganizacyjny, sieciowy,
• system.
Poziom klienta
Na tym poziomie cele są ukierunkowane na indywidualnego klienta, interwencje są nastawione na
zaspokojenie indywidualnych potrzeb. Pytania dotyczące zarządzania jakością na tym poziomie są
związane z następującymi elementami:
• w jakim stopniu usługa uwzględnia potrzeby i preferencje klienta?
9
Integrating Services for Older People:A resource book for managers. EHMA Online Publications
http://www.ehma.org
10
j.w
10
•
•
czy dostarczana usługa spełnia profesjonalne standardy?
czy współpraca z klientem realizuje cele godności, zaangaŜowania?
Potrzeby klienta nie są statyczne, podlegają cały czas zmianie, więc regularny monitoring i ewaluacja
są potrzebne, aby wprowadzić niezbędne adaptacje w odpowiednim terminie.
Poziom międzyorganizacyjny, sieciowy lub łańcuch opieki
Na tym poziomie, pytania o jakość dotyczą kwestii, takich jak dostarczanie róŜnorodnych usług,
współpraca profesjonalistów, zapewnienie jedności w obszarze róŜnych usług (np. medycznych,
rehabilitacyjnych, psychologicznych).
System lub poziom socjalny
Na tym poziomie pytania dotyczące jakości związane są z kwestiami, takimi jak: dostęp do usług czy
ciągłość finansowa.
PROCES IMPLEMENATCJI
Praktyczne schematy implementacji zarządzania jakością mogą być zgrupowane w 4 kroki.
Krok 1. Określić swoje cele i dobrze przygotować wdroŜenie wybranego modelu
Decyzja, który model wybrać, zaleŜy od problemu do rozwiązania i okoliczności, w jakich będzie
implementowany.
Wyznaczyć cele – co powinno być udoskonalone i jak?
Ocenić moŜliwe warianty rozwiązań.
ZaangaŜować personel w proces implementacji. Personel musi zrozumieć, czego się będzie
od niego oczekiwało.
Motywować i angaŜować klientów i opiekunów – być pewnym, Ŝe ma się ich akceptację.
Krok 2. Stworzyć motywację i „wspólną własność” jakości
Aby zapewnić wspólną własność jakości, kaŜdy zaangaŜowany musi mieć szansę na dyskusję o
celach i koncepcjach. Krok po kroku, następujące działania mogą spowodować powstanie systemu
jakości, z którym wszyscy zaangaŜowani będą się utoŜsamiać.
Przygotować się na fakt, Ŝe nie jest łatwe wypracowanie komunikacji między róŜnymi
osobami, zawodowymi i organizacyjnymi kulturami i językami, a tym samym wypracować
odpowiednie metody sprzyjające wspólnemu rozwojowi.
Dostarczyć jasną informację o modelu, jego zamierzonych korzyściach dla klientów i
organizacji.
Udokumentować ustalone cele, procesy, wskaźniki, obowiązki i procedury we wspólnym
protokole, do którego kaŜdy z uczestników ma dostęp.
ZaangaŜować klientów. NaleŜy pamiętać, Ŝe oni są odbiorcami usług.
Utworzyć system samooceny.
Krok 3. Zorganizować i zintegrować zarządzanie jakością i wsparcie dla implementacji
Udoskonalanie jakości jest ciągłym procesem poznania i w zintegrowanym systemie powinno być
ostroŜnie zorganizowane. Organizacja musi dostarczyć jasny „szkielet” dla podzielonego zarządzania
jakością i musi zapewnić personelowi i menadŜerom poczucie motywacji do ciągłego szkolenia i
pogłębiania wiedzy.
ZaangaŜować cały personel, który jest istotny dla klientów.
Zorganizować szkolenia o zintegrowanym zarządzaniu jakością dla menadŜerów i całego
personelu zanim rozpocznie się proces implementacji.
Zorganizować szkolenia dla personelu, który będzie badał satysfakcję klienta, analizował
problemy w procesach, oceniał rezultaty i podawał je do wiadomości innych.
Zapewnić system dokumentacji.
Krok 4. Wybrać miary odpowiednich rezultatów
Aby wybrać miary, zorganizować proces, w który wszystkie organizacje i kluczowi profesjonaliści
będą zaangaŜowani naleŜy:
Określić kluczowe cele i przystosować je do mierzonych rezultatów.
Zdefiniować struktury, cele, procesy i wyniki.
11
Oszacowywać koszty i wyniki.
Przyjąć róŜnorodne perspektywy, by uzyskać bardziej wyczerpującą ewaluację.
Zastosować jakościową ocenę.
Sprawdzać równość dostępu i korzystania z usług w relacji do potrzeb.
Zwracać uwagę na „miękką” wielkość jakości, zawierającą upowaŜnienie, godność,
sprawiedliwość i słuszność.
Zlecać zewnętrzne konsultacje, które pomogą wybrać właściwe wskaźniki.
Ogromną pomocą jest oficjalna polityka udoskonalania jakości zaakceptowana dla kraju,
regionu, organizacji. Np. rząd fiński pracował z istotnymi korporacjami, aby rozwinąć Fińską Krajową
Strukturę dla Wysokiej Jakości Opieki Osób Starszych (Ministerstwo Usług Społecznych i
Zdrowia/Fińskie Stowarzyszenie Władz Lokalnych 2001, Vaarama 2001). Te krajowe rekomendacje
kładą nacisk na zintegrowane potrzeby, udokumentowane interwencje, aktualny serwis,
człowieczeństwo i godność w procesie opieki, odpowiedni i wykwalifikowany personel, koordynacja,
współpraca i kooperacja w planowaniu, rozwijaniu, monitoringu i ewaluacji opieki.
KLUCZOWE PUNKTY
•
•
•
Jasność celów. KaŜdy powinien rozumieć, co ma być wdraŜane i dlaczego.
Własność, motywacja, zaangaŜowanie.
Wspólne działanie. Cały personel, klienci, opiekunowie powinni być zaangaŜowani w
proces.
• Partnerstwo. Jakość powinna być osiągana przez wspólny wysiłek.
• Odpowiednie szkolenie, konsultacje.
• Kryteria i wskaźniki powinny być jasne, istotne i mierzalne.
• Wykorzystanie IT do monitoringu i ewaluacji.
Monitoring i ewaluacja jakości są podstawowymi zadaniami zarządzania jakością.
Monitoring oznacza kontynuację w uzyskiwaniu informacji o osiągnięciach i wychwycenia wczesnych
oznak niepoŜądanych elementów.
Ewaluacja musi być przeprowadzana regularnie, np. comiesięcznie, co kwartał, co 6 miesięcy,
corocznie, co 3 lata – w zaleŜności od tego, czy rodzaj ewaluacji jest tylko bieŜący, czy jest dłuŜszą
procedurą. W ewaluacji efektywność działań jest oceniana w stosunku do określonych kryteriów
(Vaarama).
PRZYKŁADY SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA JAKOŚCIĄ
PQASSO (Practical Assurance System for Small Organisations)
PQASSO jest systemem standardów jakości opracowanym przez organizację pozarządową na
potrzeby ngo’s. Stanowi on swego rodzaju drogowskaz dla organizacji, które podejmują kwestie
poprawy jakości funkcjonowania. Zaletą tego systemu jest moŜliwość zastosowania go przez samą
organizację, bez konieczności zewnętrznego audytu. Autor systemu, działająca w Wielkiej Brytanii
organizacja Charities Evaluation Services wydała w tym celu specjalny podręcznik.
PQASSO zawiera 12 standardów jakości, które poddawane są wewnętrznej ocenie.
NaleŜą do nich:
1. Planowanie dla jakości.
2. Kierowanie.
3. Zarządzanie.
4. Koncentracja na odbiorcy usług.
5. Personel i wolontariusze.
6. Szkolenie i rozwój.
7. Zarządzanie finansami.
8. Zarządzanie zasobami.
9. Zarządzanie działaniami.
10. Sieci współpracy.
11. Monitorowanie i ewaluacja.
12. Rezultaty.
12
WdraŜanie standardów jakości odbywa się na trzech poziomach, w zaleŜności od wielkości,
staŜu i doświadczenia organizacji. MoŜe ono dotyczyć zarówno ocenie jakości w poszczególnych
realizowanych projektach, jak teŜ odnosić się do całej aktywności organizacji. Do zalet PQASSO
naleŜy łatwość stosowania, moŜliwość samooceny postępu, rozpoznawalność systemu wśród
instytucji sektora usług socjalnych.
Słabą stroną jest brak audytu zewnętrznego, który moŜe dostarczyć obiektywnej informacji dotyczącej
jakości działania.
Standard Investors in People
Ten standard jakości jest stosowany przez organizacje pozarządowe w Wielkiej Brytanii. Są to
swego rodzaju ramy – zestaw kryteriów, które organizacja powinna osiągnąć, jednakŜe metody są
kwestia indywidualnego wyboru. Wskaźniki są pogrupowane w następujące zbiory:
I. Rozwój strategii poprawy funkcjonowania organizacji
„Inwestor w ludzi” opracowuje skuteczne strategie poprawy funkcjonowania organizacji przez jej
członków.
1. Strategia poprawy funkcjonowania organizacji jest jasno zdefiniowana i zrozumiała.
2. Uczenie się i rozwój są odpowiednio zaplanowane.
3. Strategie zarządzania mają na celu promocję jakości rozwoju członków organizacji.
4. Wiedza, umiejętności, zachowania, które podlegają zarządzaniu są precyzyjnie określone i
zrozumiałe.
II Działanie na rzecz poprawy funkcjonowania organizacji
5. Kadra zarządzająca jest skuteczna w przywództwie, zarządzaniu i zapewnieniu rozwoju
pracownikom.
6. Wkład pracowników w rozwój organizacji jest rozpoznawany i doceniany.
7. Pracownicy są zachęcani do utoŜsamiania się z organizacją i ponoszenia odpowiedzialności przez
udział w podejmowaniu decyzji.
8. Pracownicy uczą się i efektywnie rozwijają.
III Ocena wpływu na funkcjonowanie organizacji
9. Inwestowanie w ludzi poprawia funkcjonowanie organizacji.
10. Stałej poprawie podlega proces zarządzania zasobami ludzkimi.
ISO 9000. Zasady Zarządzania Jakością
Jednym z najbardziej znanych standardów jakości jest system ISO 9000. Osiem zasad
zarządzania stanowi podstawę działań na rzecz poprawy jakości działania instytucji i organizacji. (ISO
9004:2000, Quality management systems Fundamentals and vocabulary).
Zasada 1. Koncentracja na odbiorcy
Organizacja jest zaleŜna od odbiorcy – konsumenta i dlatego powinna znać i rozumieć jego obecne i
przyszłe potrzeby, wymagania i dąŜyć do zaspokajania jego oczekiwań.
Zasada 2. Przywództwo
Liderzy ustanawiają jedność i kierunek działań organizacji. Ich rolą jest zapewnienie i utrzymanie
takich relacji wewnątrz organizacji, aby wszyscy członkowie-pracownicy byli w pełni zaangaŜowani w
osiąganie jej celów.
Zasada 3. ZaangaŜowanie i udział ludzi (członkowie, pracownicy, wolontariusze)
Ludzie na kaŜdym poziomie organizacji stanowią jej treść i ich pełne zaangaŜowanie pozwala na
wykorzystanie całego potencjału na rzecz organizacji.
Zasada 4. Podejście „procesowe”
Skuteczność działań organizacji poprawia się, jeŜeli zarządza się nimi jako procesem. Dotyczy to
systematycznego definiowania kluczowych aktywności niezbędnych dla osiągania załoŜonych celów,
jasnej odpowiedzialności poszczególnych osób, oceny ryzyka, monitorowania i oceny konsekwencji,
rezultatów działań.
Zasada 5. Zarządzanie systemowe
Polega na identyfikacji, rozumieniu i zarządzaniu róŜnorodnymi, związanymi ze sobą procesami jako
systemem, który w całości ma słuŜyć osiąganiu celów organizacji.
Zasada 6. Stała poprawa. Udoskonalanie
Organizacja powinna podejmować nieustanne starania na rzecz poprawy funkcjonowania i jakości
produktu (usługi).
Zasada 7. Podejmowanie decyzji z wykorzystaniem analizy faktów
Podstawą do podejmowania decyzji powinny stanowić „twarde” dane i informacje.
13
Zasada 8. Budowa relacji z dostawcami (np. organizacjami współpracującymi) w celu
osiągnięcia obopólnych korzyści
Zasady zarządzania jakością ISO 9000 mogą być stosowane i adaptowane dla potrzeb organizacji
róŜnego rodzaju i wielkości. Niewątpliwa zaletą ich stosowania jest powszechne rozpoznawanie.
Organizacje pozarządowe świadczące usługi socjalne równieŜ wdraŜają standard ISO 9000.
Przykładem moŜe być Disability Homes Network z Wielkiej Brytanii.
Total Quality Management (TQM)
TQM jest jednym ze sztandarowych systemów zarządzania jakością. Powstał w latach 50.
Stanowi opis kultury, postawy i organizacji instytucji, która dąŜy do zaspokojenia potrzeb oraz
oczekiwań odbiorcy. Organizacja jest w tym systemie rozumiana jako zespół procesów. Procesy
powinny podlegać stałej poprawie przy wykorzystaniu wiedzy i umiejętności pracowników. Początkowo
TQM stosowano w procesach produkcyjnych, jednakŜe z biegiem czasu jest on wykorzystywany w
sektorze usług. RóŜnorodne podmioty adaptowały pierwotny system TQM do swojej specyfiki.
Kluczowe zasady systemu TQM to:
-zaangaŜowanie wszystkich pracowników w proces zarządzania w czterech etapach:
1. Plan
2. Działanie
3. Sprawdzenie
4. Korekta działania
-wzmocnienie pracowników,
-podejmowanie decyzji na podstawie „twardych” danych,
-stałe dąŜenie do poprawy jakości,
-koncentracja na kliencie (odbiorcy).
Jednym z podstawowych załoŜeń TQM jest, Ŝe jakkolwiek błędy są popełniane przez ludzi, to jednak
przyczyna znacznej ich części wynika z nieprawidłowości systemowych, organizacyjnych. Przez
oddziaływanie na procesy moŜna eliminować błędy ludzi. Istotnym elementem jest wczesne
wykrywanie i zapobieganie powstawaniu błędów.
Model Doskonałości EFQM (Europejska Fundacja Zarządzania Jakością)
Model Doskonałości EFQM jest metodą samooceny organizacji w zakresie jakości funkcjonowania i
produktu. Organizacje pozarządowe korzystają z tego modelu dla zarządzania jakością. Istotą modelu
jest 9 „wielkich idei”, kryteriów.
Pięć z nich określa się mianem „Potencjał”, a cztery mianem „Wyniki”. Kryteria „Potencjału” obejmują
działania podejmowane przez organizację, natomiast kryteria „Wyników” obejmują jej osiągnięcia.
„Wyniki” są efektem „Potencjału”, a „Potencjał” jest doskonalony przy wykorzystaniu informacji
zwrotnych uzyskanych z pomiaru „Wyników”.
Kryteria Modelu Doskonałości EFQM
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Przywództwo
Polityka i strategia
Ludzie
Partnerstwo i zasoby
Procesy
Klienci
Pracownicy
Społeczeństwo
Kluczowe wyniki działalności
Model uznaje, Ŝe istnieje wiele sposobów podejścia do osiągnięcia trwałej doskonałości we
wszystkich zakresach działalności. Opiera się na załoŜeniu, iŜ doskonałe rezultaty w zakresie wyników
działalności, klientów, pracowników i społeczeństwa są osiągane przez przywództwo będące siłą
napędową dla polityki i strategii, która jest realizowana przez pracowników, partnerstwo i zasoby oraz
procesy (http://www.efqm.pl).
14
EFQM definiuje 8 podstawowych zasad doskonałości, które mają zastosowanie w kaŜdej organizacji,
niezaleŜnie od sektora, w którym działa. NaleŜą do nich:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Orientacja na wyniki;
Koncentracja na kliencie;
Przywództwo i stałość celów;
Zarządzanie przez procesy i fakty;
Rozwój i zaangaŜowanie pracowników;
Ciągłe uczenie się, innowacje;
Rozwój partnerstwa;
Odpowiedzialność społeczna.
Schematy inspekcji krajowej
Krajowe i regionalne placówki rządowe nadzorują lub akredytują organizacje, Ŝeby zobaczyć czy
spełniają zdefiniowane standardy. Jednym z przykładów jest Brytyjska Komisja Poprawy Zdrowia,
która co 4 lata sprawdza usługi lub zawsze wtedy, kiedy jest podejrzenie wystąpienia powaŜnego
problemu jakości. W dzisiejszych czasach, krajowe inicjatywy takŜe odsunęły się od kontroli w
kierunku stymulowania rozwoju jakości, co moŜna zauwaŜyć na fińskich i holenderskich przykładach.
Benchmarking
Podstawową ideą banchmarking’u jest rzetelność. Początkowo organizacja określa jeden lub
więcej swoich procesów, które chce udoskonalić. Następnie szuka jednej lub większej ilości
organizacji, które osiągnęły wysoki stopień doskonałości w tym samym procesie i tworzy oraz wdraŜa
plan do udoskonalenia swojego przedsięwzięcia.
Holenderski rząd stosuje benchmarking, Ŝeby oŜywić jakość i efektywność opieki i rozwija wskaźniki
przedsięwzięcia dla dostarczycieli opieki domowej, uwzględniając konsultacje z nimi. Mierzonymi
wskaźnikami były: efektywność w określaniu kosztów i wydajności, jakość opieki oceniana przez
personel i klientów i uznanie korporacji. Z istotnymi ulepszeniami i adaptacjami, benchmarking został
takŜe zastosowany w domach opieki.
Model serii przełomów
Ten model współpracy został opracowany w Szwecji, w opiece paliatywnej, ale moŜe być
11
równieŜ zastosowany w innych obszarach usług. Olsson opisuje ten model za pomocą frazy: „małe
zmiany – ogromna poprawa”. Model nie wymaga Ŝadnych ogromnych planów ani wprowadzania
procesu decyzyjnego. Mieszane grupy profesjonalistów z róŜnych organizacji i władz są odciągane od
rutynowego działania i muszą zadać sobie 3 podstawowe pytania:
• Co chcemy osiągnąć?
• Skąd wiemy, Ŝe zmiana spowoduje ulepszenie?
• Jakich zmian powinniśmy dokonać, aby ich rezultatem była poprawa?
Zmiany są regularnie mierzone od momentu podjęcia decyzji dotyczącej tego, co ma być
udoskonalone ( Vaarama w Integrated Services, EHMA).
EVERGREEN 2000 PLUS
Ta aplikacja oprogramowania jest strategicznym makrosystemem zarządzania jakością socjalnej i
zdrowotnej opieki nad starszymi osobami. Zawiera opis kluczowych wskaźników potrzeb, źródeł,
personelu, kosztów, efektywności, osiągnięć, produktywności pracy, ekonomii opieki, równości w
dostępie do usług i potrzeb. Aplikacja oferuje dwie modelowe opcje (trend prognozowania i
planowanie celowe) dla udoskonalania systemów i pozwala uŜytkownikowi stymulować koszty
11
Integrating Services for Older People:A resource book for managers. EHMA Online Publications
http://www.ehma.org
15
alternatywnych opcji. Oprogramowanie jest stosowane przez Fiński Krajowy Instytut Badawczy i
Centrum Rozwoju Opieki. Rezultaty są zobrazowane w tabelach i graficznych wykresach, które mają
być zrozumiałe dla laików, bardziej niŜ specjalne zaplanowane ekspertyzy. System ułatwia szybkie
podejmowanie decyzji i planowanie. Wspomagany przez model kolegialnego planowania przyczynia
się do wspólnego planowania opieki socjalnej i medycznej, monitorowania i ewaluacji osób starszych
w celu zidentyfikowania potrzeb, poprawy jakości na poziomie systemowym.
Pierwsza wersja (Evergreen) została przedstawiona w 1990 r., druga w 2000 r. (Ever Green 2000), a
najnowsza(Evergreen Plus) w 2004. Aplikacja w wersji angielskiej została udostępniona w 2005 r.
STANDARDY JAKOŚCI USŁUG ORGANIZACJI SOCJALNYCH W WYBRANYCH PAŃSTWACH
CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ
Wielka Brytania
Świadczenie usług socjalnych w Wielkiej Brytanii jest jednym z waŜniejszych elementów
polityki rządu na poziomie krajowym, a przede wszystkim na poziomie lokalnym. Instytucje publiczne
realizują zadania związane z dostarczaniem usług socjalnych przez własne inicjatywy, działania
zlecone, a oprócz tego współpracują w tym zakresie z organizacjami pozarządowymi.
Organizacje, reprezentujące trzeci sektor przejmują coraz więcej zadań od władz lokalnych i
stają się istotnym elementem systemu usług socjalnych Wielkiej Brytanii. Lata praktyki,
wypracowywanie inicjatyw oraz ich realizacja przez wykwalifikowany personel przyczyniły się do
stworzenia standardów, które zapewniają wysoki poziom świadczonych usług, które mają
satysfakcjonować i spełniać potrzeby odbiorców.
Osiągnięcie celów na poziomie, który spełniałby oczekiwania i potrzeby klientów wymagało
wypracowania specjalnych innowacyjnych metod i procedur działania. Organizacje zaczęły realizację
projektów od rekrutacji personelu, który przede wszystkim miał utoŜsamiać się z celami projektu oraz
posiadał wysokie kwalifikacje. Zespoły miały świadczyć pełen zakres usług socjalnych, dlatego teŜ
personel składał się z profesjonalistów, pochodzących z róŜnych środowisk ( psychologowie, trenerzy,
doradcy, pracownicy socjalni), którzy we współpracy pokonują wszelkie zawodowe bariery i kolegialnie
pracują nad jednym problemem. Podstawową zasadą jest postawienie uŜytkownika i jego potrzeb w
centrum uwagi. Personel zachęca klienta do aktywności, stara się go zaangaŜować w pewne działania
i zapewnia mu dostęp do informacji oraz daje prawo głosu i wyraŜania opinii na temat podejmowanych
działań, co ma takŜe słuŜyć mierzeniu satysfakcji klientów z zaoferowanych im usług. Klientów
zaangaŜowano do ewaluacji jakości usług przez regularny udział w ankietach, w których oceniali
wyświadczoną im pomoc. Analiza ankiet miała wskazać niedociągnięcia w świadczeniu usług oraz
umoŜliwić wyeliminowanie braków i udoskonalanie jakości świadczonych usług.
Trzeci sektor w realizacji swoich działań wykorzystuje coraz częściej zintegrowane działania
róŜnych organizacji, rozwija wspólne systemy informacji, lokuje pracowników z róŜnych organizacji w
jednym pomieszczeniu, co ma ułatwiać im współpracę i pokonywanie wszelkich barier. Często
tworzona jest zupełnie nowa organizacja, w której koegzystują ze sobą specjaliści z róŜnych dziedzin,
np. opieki socjalnej, zdrowotnej itp. Taką właśnie współpracę stawia sobie jako jeden z celów
większość projektów, w tym m.in. projekt Yeovil Trinity Foyer, który skierowany jest do młodych osób,
12
pozostających przez długi okres bez pracy i bez miejsca zamieszkania . Zespół realizujący cele
projektu nastawiony jest na wykonywanie róŜnych działań, przy czym kaŜdy pracownik jest ekspertem
posiadającym doświadczenie w obszarze swojego działania. Zespół ma za zadanie zmotywować do
działania młodych ludzi, którzy zostali wykluczeni z rynku pracy, głównie przez zaoferowanie im
miejsca zamieszkania, stworzenie warunków pracy, udział w szkoleniach, zdobywanie praktycznych
umiejętności, niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy. Efekty pracy są oceniane przez
specjalne wskaźniki, które mierzą satysfakcję klientów, a uzyskanie pozytywnej oceny wskazuje na to,
Ŝe organizacja realizująca projekt posiada odpowiednie podejście i świadczy usługi, spełniając
krajowe standardy świadczenia usług socjalnych.
12
P. Hoggett and R. Kimberlee, Centre for Social and Economic Research, University of the
West of England, Bristol Social Public Services: Quality of Working Life and Quality of Service UK
,EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of Living and Working Conditions 2000
16
Na współpracę i spełnianie standardów nastawiona jest takŜe organizacja pozarządowa BCR
( Bristol Care & Repair), która swoje działania skupia na osobach starszych i niepełnosprawnych, a w
szczególności na poprawie ich warunków mieszkalnych przez pracę wykwalifikowanych architektów, a
z drugiej strony, zapewnia klientom wsparcie pracowników socjalnych. Program obejmuje kompleks
działań, zaczynając od rozpoznania potrzeb klienta, wielokrotnych wizyt w domu i oceny warunków
mieszkaniowych, rozmowy specjalistów z klientem w celu uwzględnienia jego potrzeb i Ŝyczeń, po
sprawną realizację programu. Rezultaty i efektywność podejmowanych działań jest monitorowana
przez kierowników, którzy składają wizyty kontrolne w domach klientów w czasie trwania programu.
RównieŜ sami klienci mają moŜliwość wyraŜenia opinii na temat dostarczanych im usług. Organizacja
jest nastawiona na rozwijanie schematów i projektów, których celem jest przede wszystkim spełnienie
oczekiwań odbiorców usług i grup społecznych, których raporty wskazują na zadowolenie z usług,
Ŝyczliwe nastawienie do personelu, który uwaŜają za wiarygodny i rzetelny. Wypracowanie takiej
pozytywnej oceny odbiorców usług wymaga duŜo wysiłku ze strony pracowników, którzy muszą
dokształcać się, przechodzić wiele szkoleń w celu zdobywania nowych umiejętności, niezbędnych do
zaspokajania potrzeb uŜytkowników. Poza indywidualną ścieŜką rozwoju kaŜdego pracownika,
odbywają się spotkania personelu, w czasie których prowadzone są dyskusje na temat podjętych
działań, ich uwag do realizacji programu, moŜliwości wprowadzenia innowacji, wskazanie
pozytywnych i negatywnych stron programu.
Organizacja zapewnia swoim klientom Ŝycie na lepszym poziomie, co pozwala im pozostać w ich
nowych mieszkaniach i prowadzić Ŝycie na własny rachunek, przy jednoczesnym wsparciu i pomocy
pracowników organizacji.
Przykłady dobrych praktyk w Wielkiej Brytanii ukazują róŜne podejścia do rozwoju
zintegrowanego systemu usług socjalnych, a takŜe wskazują wiele metod, które mogą być
zastosowane w zakresie świadczonych usług przez organizacje pozarządowe. Przykładowe programy
pokazują, Ŝe istotne jest odejście od całkowicie odrębnych struktur organizacyjnych, a nastawianie się
na współpracę i na wypracowywanie wspólnych systemów informacyjnych. WaŜne jest, by
współpracujący ze sobą profesjonaliści, wymieniali się doświadczeniami, identyfikowali z
postawionymi przez organizację celami i ponosili zbiorową odpowiedzialność. Wspólne działania
podjęte wobec klientów pociągają za sobą odpowiedzialność całego zespołu za realizację zadań,
dlatego teŜ kaŜda dokumentacja dotycząca poszczególnych klientów jest opracowywana przez cały
zespół. Personel kierowany jest przez jednego menadŜera, który ocenia pracę zespołu i w sposób
zintegrowany zarządza pracami grupy. Taki zintegrowany system, gdzie pracują osoby z róŜnych
dziedzin jest przede wszystkim wygodniejszy dla klienta. Stanowi takŜe udogodnienie dla samych
pracowników, gdyŜ bliska współpraca zwiększa efektywność, zapewnia lepszy przepływ informacji , co
ma swoje odzwierciedlenie w jakości świadczonych usług.
Przykładem standardu opracowanego przez agencję rządową w Wielkiej Brytanii jest poniŜszy
dokument.
Departament Zdrowia. Inspektorat Usług Socjalnych. Standardy inspekcji usług socjalnych
wobec osób niepełnosprawnych
Standard 1. Priorytety i cele krajowe
Instytucje są zobowiązane do realizacji celów strategii narodowych i lokalnych w zakresie usług dla
osób niepełnosprawnych.
Kryteria określające ten standard to:
1.1 Usługi socjalne są realizowane w ramach strategii opracowanych przy udziale róŜnych partnerów i
uwzględniają narodowe wytyczne.
1.2 Usługi socjalne promują niezaleŜność osób niepełnosprawnych, godność i moŜliwość wyboru oraz
ekonomiczne i społeczne uczestnictwo.
1.3 Usługi socjalne związane są z dostarczaniem osobom niepełnosprawnym niezbędnego
wyposaŜenia w celu zapewnienia bezpiecznego Ŝycia, jeśli to jest tylko moŜliwe w ich własnych
mieszkaniach.
1.4 Usługi socjalne są modyfikowane w odniesieniu do zmian legislacyjnych dotyczących osób
niepełnosprawnych.
1.5 Usługi socjalne mają na celu równieŜ wsparcie rodzin osób niepełnosprawnych bądź ich
opiekunów.
1.6 Usługi socjalne mają na celu wzmacnianie udziału klienta w planowaniu rozwoju tych usług.
1.7 Usługi socjalne promują społeczny model niepełnosprawności, którego załoŜeniem jest
zapewnienie pełnej integracji.
17
Standard 2. Skuteczność usług i ich znaczenie dla odbiorcy i usługodawcy
2.1 Usługi socjalne charakteryzują się wysoką jakością, terminowością i odpowiadają na indywidualne
potrzeby klientów.
2.2 Usługi socjalne mają na celu zapewnienie maksimum niezaleŜności.
2.3 Usługobiorcy mają zapewnioną moŜliwość wyboru.
2.4 Usługi socjalne skierowane są na wspieranie zatrudnienia, rodzicielstwa i opieki.
2.5 Członkowie rodzin i opiekunowie osób niepełnosprawnych są wspierani we wszystkich aspektach
ich działań opiekuńczych.
2.6 Usługi socjalne są skoordynowane i dostosowane do faz Ŝycia.
2.7. Usługobiorcy mają dostęp do instrumentów finansowych umoŜliwiających kontrolę nad
świadczonymi usługami.
2.8 Usługi socjalne umoŜliwiają podtrzymanie więzów osób niepełnosprawnych z otoczeniem.
Standard 3. Jakość usług w odniesieniu do klienta i usługodawcy
Usługi socjalne są świadczone w oparciu o przejrzyste procedury, kryteria oceny, planowanie, w które
to procesy są zaangaŜowani profesjonaliści oraz usługobiorcy.
3.1 Klienci mają dostęp do przejrzystych i jasnych informacji o zakresie i jakości usług.
3.2 Procedury oceny uwzględniają partnerstwo i są skoncentrowane na odbiorcy, holistyczne, biorą
pod uwagę indywidualne potrzeby.
3.3 Procedury oceny uwzględniają równieŜ ocenę ryzyka, aspiracje i oczekiwania klientów.
3.4 Opiekunowie osób niepełnosprawnych otrzymują całościowe wsparcie w pełnieniu opieki.
3.5 Plany opieki uwzględniają udział klienta, opiekunów i są budowane na zasadzie mocnych stron o
rezultatów.
3.6 Plany opieki są przeglądane corocznie bądź na Ŝyczenie klienta i uwzględniają zmieniającą się
sytuację.
3.7 Usługi socjalne świadczone przez róŜne podmioty są skoordynowane
3.8 Usługi socjalne są udokumentowane.
3.9 Odbiorcy usług są chronieni przed naduŜyciami, przemocą i złym traktowaniem.
Standard 4. Uczciwy dostęp
4.1 Klienci mają moŜliwość porozumiewania się w swoim języku lub sposobie komunikacji z
usługodawcą.
4.2 Kryteria dostępu do usług są przejrzyste, dostępne i zrozumiałe dla klientów.
4.3 Dostęp do usług jest równy bez względu na miejsce zamieszkania.
4.4 Klienci mają dostęp do dokumentacji usług ich dotyczących.
4.5 Klienci mają moŜliwość złoŜenia skargi.
4.6 Istnieje strategia informowania o usługach.
4.7 Klienci mają moŜliwość korzystania z pomocy niezaleŜnego rzecznika.
4.8 Usługodawcy są zobowiązani do uwzględniania róŜnic kulturowych w spostrzeganiu
niepełnosprawności w kontekście róŜnic rasowych, płci, religii.
Standard 5. Koszty i skuteczność
5.1 Usługi socjalne są skoordynowane z usługami zdrowotnymi.
5.2 Istnieją przejrzyste systemy rozliczeń finansowych.
5.3 Usługi socjalne podlegają planowaniu finansowemu.
5.4 Koszty jednostkowe usług są obliczane i stanowią podstawę w planowaniu i zarządzaniu.
5.5 Określane są cele oraz wskaźniki ich realizacji.
5.6 Informacje o osiąganych rezultatach są weryfikowane i ogłaszane.
Standard 6. Zarządzanie i zasoby
6.1 Zasada partnerstwa i udziału klienta jest stosowana przy ocenie jakości i tworzeniu strategii
rozwoju usług.
6.2 Zarządzający usługami rutynowo kontrolują ich jakość przez systemy oceny z uwzględnieniem
audytu, indywidualnej dokumentacji, superwizji.
6.3 Zapewniona jest procedura superwizji pracowników.
6.4 System zarządzania zapewnia przejrzysty podział obowiązków.
6.5 Usługi socjalne są świadczone przez odpowiednio wykwalifikowany personel.
18
W Wielkiej Brytanii przeprowadzono badania organizacji trzeciego sektora w kontekście stosowania
systemów jakości. Powstał raport: The Adoption and Use of Quality Systems in the Voluntary
13
Sector .
Badania przeprowadzono wśród 165 ngo’s.
Najczęściej stosowane przez organizacje pozarządowe systemy jakości to: PQUASSO,
Investors in People, Model Doskonałości i Quality Mark. Większość z tych systemów wprowadzono
stosunkowo niedawno. Pośród innych metod mających na celu podwyŜszanie jakości funkcjonowania
organizacji, szczególną rolę pełnią badania stopnia zadowolenia klientów. RównieŜ wymiana dobrych
praktyk stanowi siłę napędową dla poprawy jakości. Organizacje rekomendują wprowadzanie
systemów oceny jakości.
Informacje zebrane w trakcie wywiadów przeprowadzonych w organizacjach pozarządowych
zostały pogrupowane w następujące obszary:
1. Spostrzeganie pojęcia „jakości”
W tym zakresie wyróŜniono 3 podejścia:
-tradycyjne – związane z prestiŜem,
-naukowe – ustalanie standardów,
-konsumenckie – wzmacnianie usługobiorców.
2. Powody przyjęcia systemów oceny i poprawy jakości
Podstawowym wymienianym powodem wprowadzania standardów jakości były wymagania
fundatorów, załoŜycieli organizacji. Wymieniane są równieŜ własne inicjatywy, jak teŜ przejrzystość dla
klientów.
3. Oczekiwania związane z wprowadzaniem standardów jakości:
-zwiększenie skuteczności działania,
-poprawa naboru i rozwoju kadry,
-wzrost zaufania u odbiorców usług.
4. WdroŜenie
-zaangaŜowanie pracowników w proces wdraŜania standardów jakości od początku jest czynnikiem
pozytywnym,
-wprowadzenie metody grup roboczych wspomaga wdraŜanie,
-kultura organizacji, jej poziom rozwoju jest czynnikiem decydującym o moŜliwości wprowadzenia
standardów jakości.
5. Korzyści z wprowadzenia standardów jakości
-skuteczne narzędzie organizacyjne do planowania, rozwoju zawodowego kadry, budowania zespołu,
-poprawa reputacji, wizerunku organizacji,
-moŜliwość rozwoju usług.
Dania
System opieki socjalnej w Danii, w którym zasadniczą rolę odgrywa sektor publiczny, a usługi
socjalne finansowane są z podatków, zmierzył się z powaŜną krytyką, która zarzuciła mu
nieefektywność, autokratyzm i zbyt wysokie koszty.
Pojawiły się problemy związane z dostępnością do szpitali i domów opieki dla osób starszych, a
takŜe w obszarze wsparcia dla bezdomnych i osób z zaburzeniami psychicznymi. Trudności, przed
jakimi stanął system, doprowadziły do zmian organizacji usług socjalnych.
Zaczęto rozwaŜać moŜliwość i skuteczność rozdzielenia obowiązków ze sfery opieki socjalnej
między sektorem publicznym, prywatnym a społecznym i we wczesnych latach 80. rozpoczęto
dyskusję o prywatyzacji. Zaczęto mówić równieŜ o prywatnym sektorze pracodawców, outsourcingu,
odpowiedzialności społecznej i o wolontariacie.
Obecnie usługi socjalne w Danii stanowią bardzo istotny element modelu opieki i
charakteryzują się wysokim standardem, dostępnością dla ogromnej części społeczeństwa i co jest
bardzo istotne większość usług jest wolna od opłat.
W systemie administracji publicznej Danii, na który składają się 3 szczeble: stanowy,
regionalny i lokalny, ogromna liczba usług jest dostarczana na poziomie lokalnym.
Usługi są zdecentralizowane i zakres obowiązków lokalnych i regionalnych jest regulowany
przez prawo. Przepisy prawne stawiają wymagania, by organy lokalne uczyniły usługi socjalne
bardziej dostępnymi dla mieszkańców, a jednocześnie pozostawiają im swobodę w decydowaniu o
13
The Adoption and Use of Quality Systems in the Voluntary Sector Aston Business School, 2004.
19
poziomie usług oraz sposobach ich finansowania. Władze lokalne mogą finansować pewne usługi z
opłat uŜytkowników, a takŜe nakładać podatki, stanowiące 2/3 ogólnego dochodu. Dochody z podatku
lokalnego są wzmacniane środkami pochodzącymi od rządu stanowego, który lokuje je między
poszczególne lokalne organy władzy, wykorzystując określone kryteria, a takŜe finansując realizację
konkretnych projektów.
ZałoŜono takŜe, Ŝe ograniczeniu rosnących kosztów musi towarzyszyć lepsza dostępność
usług, spełniających potrzeby i preferencje uŜytkowników. Skoncentrowano się równieŜ na tym, by
przekazać pewne zadania prywatnym przedsiębiorstwom i organizacjom pozarządowym.
W początku lat 80. prawicowy rząd wprowadził program modernizacji sektora publicznego,
który miał zwiększyć efektywność, a jednocześnie zredukować koszty. Inwestycje dotyczyły głównie
personelu, rozwoju kierownictwa, nowych technologii oraz świadczenia lepszej jakości usług dla
uŜytkowników. Przy usługach socjalnych połoŜono nacisk na udział uŜytkowników, rozwój standardów
jakości oraz partnerstwo z sektorem prywatnym. Zaczęto podejmować rozmaite próby, by wdroŜyć
standardy jakości.
Do implementacji standardów jakości w obszarze usług socjalnych zastosowano pilotaŜowe i
rozwojowe projekty.
Kolejnym krokiem było wprowadzenie w 1994 r. przez Ministerstwo Spraw Społecznych
„Programu Jakości dla sektora usług socjalnych”, który miał być szansą dla władz lokalnych na
wypracowanie metod i technik, które powinny przyciągnąć mieszkańców do uczestnictwa w
formowaniu standardów jakości i przystępowaniu do świadczenia usług socjalnych przez tworzenie
lokalnych projektów. Program miał być wdraŜany przez realizację 18 projektów.
Jednym z projektów był opracowany przez Ministerstwo Spraw Społecznych “Den gode pleje”,
który miał opisać i ocenić jakość świadczonych usług w domach opieki i na podstawie tego
zdefiniować koncepcję dobrej opieki, jak równieŜ rozwinąć narzędzia do implementacji.
TakŜe prawodawstwo zaczęło wdraŜać standardy jakości. Zaproszono uŜytkowników do
udziału w administracji usług socjalnych w publicznych organizacjach, czego wynikiem był udział
uŜytkowników w komitetach szkolnych, uniwersyteckich, w domach opieki itp. Utworzono równieŜ
serwis informacyjny. Wysoki stopień informacji miał spowodować wzrost aktywności uŜytkowników w
lokalnej debacie politycznej na temat poziomu usług i w sporządzeniu rankingu dostarczanych usług.
Na jakość usług socjalnych duŜy wpływ miała takŜe współpraca między publicznym i
prywatnym sektorem, zwłaszcza przez outsourcing, który zyskał wielu zwolenników. Uznano, iŜ będzie
on najlepszym środkiem na poprawę i usprawnienie świadczenia usług socjalnych, bez zwiększania
kosztów.
Centra ewaluacji i wiedzy były kolejną metodą na wdraŜanie standardów usług. W 1996 r.
załoŜono prywatną fundację, która miała być instytutem jakości dla sektora usług. Fundacja udzielała
porad dotyczących usług dla prywatnych i publicznych przedsiębiorstw, rozwijała narzędzia usług
socjalnych, a takŜe zbierała informacje na temat standardów jakości. Następnym krokiem było
utworzenie przez Ministerstwo Handlu i Przemysłu nowego Instytutu Rozwoju Usług, który udzielał
porad prywatnym dostarczycielom usług i publicznych instytucji, których współpraca miała zapewniać
rozwój usług publicznych.
W 1996 r. z inicjatywy Ministerstwa Stosunków Społecznych powstało centrum wiedzy, którego
zakres działań obejmował obszar opieki nad starszymi osobami. Do zadań centrum naleŜy dąŜenie do
udoskonalania usług, ich monitoring i ewaluacja.
Zaczęły powstawać prywatne fundacje, działające w róŜnych obszarach usług socjalnych, które
dąŜyły w swoich działaniach przede wszystkim do osiągnięcia wysokiej jakości usług, co miało
prowadzić do wzrostu satysfakcji uŜytkowników i całkowitego, profesjonalnego zaspokojenia ich
potrzeb. Publiczny sektor usług w Danii został poddany presji ze strony dobrze zorganizowanych grup
uŜytkowników, stowarzyszeń pacjentów, organizacji dla osób starszych, które Ŝądały świadczenia
lepszej jakości usług. Zaczęły powstawać organizacje, takie jak Ældremobiliseringen i Ældre Sagen,
które w interesie swoich członków z grup dyskusyjnych, wywierały ogromny wpływ na politykę rządu w
zakresie kształtowania i świadczenia usług socjalnych.
Przykłady dobrych praktyk
Podjęto próbę reorganizacji i zapewnienia gwarancji jakości opieki dla osób starszych w
miejscowości Græsted-Gilleleje. Powstały domy opieki, które były zamieszkiwane przez osoby
starsze, samotnie Ŝyjące. Wypracowano model opieki nad starszymi osobami, który obejmował pomoc
w sprzątaniu i opiekę osobistą nad osobami mieszkającymi we własnych domach, catering, transport,
róŜne praktyczne usługi w lokalnych centrach opieki. Do współdziałania zaproszono firmę, która zajęła
się przygotowaniem i dostarczaniem posiłków osobom Ŝyjącym poza centrum. Poza tym w ramach
20
projektu umoŜliwiono uŜytkownikom dowolne korzystanie z posiłków w kilku restauracjach.
Zapewniono całkowitą przejrzystość dostępnych usług, informacje gdzie je mogą uzyskać i jaka
powinna być ich jakość. Partnerstwo miasta z firmą prywatną przyczyniło się do wypracowania
wysokiej jakości usług i zadowolenia uŜytkowników, na co wskazała przeprowadzona ankieta, w której
aŜ 80% ankietowanych uznało, Ŝe usługi były świadczone zadowalająco. Aprobatę wyrazili takŜe
pracownicy, którzy stwierdzili, iŜ wzrosła ich rola w przedsięwzięciach związanych ze świadczeniem
usług, a takŜe poprawiła się jakość świadczonych usług. Wnioski te świadczą, Ŝe współpraca z
prywatnymi kontrahentami przy jednoczesnym zapewnieniu uŜytkownikom wyboru usług, pozwala na
reorganizację obszarów lokalnych usług na rzecz osób starszych.
Jedną z głównych tendencji w socjalnej polityce Danii jest wpływ uŜytkowników na usługi
socjalne i tendencja ta znalazła odzwierciedlenie w ministerialnym programie „Jakość przez
zaangaŜowanie uŜytkowników”. Przeprowadzono eksperyment, do którego zaangaŜowano osoby
starsze. W pierwszym etapie pełniły one rolę ankieterów, przeprowadzając wywiady wśród swoich
równolatków. Okazało się, Ŝe przez wspólny język, mniejszy dystans zyskali oni więcej informacji niŜ
młodzi ankieterzy. Na podstawie ankiet sporządzono listę tematów istotnych dla seniorów i z ich
udziałem zorganizowano warsztaty, serwis informacyjny, sporządzono standardy jakości dla tematów
podjętych w ankietach. Projekt okazał się dobrą praktyką, poniewaŜ zmobilizował osoby starsze do
aktywności i do wypracowywania standardów jakości usług, których to oni sami są odbiorcami.
Kolejnym przykładem dobrej praktyki były działania profilaktyczne, podjęte wobec osób powyŜej
80. roku Ŝycia w miejscowości Slagelse. Odbiorcami usług byli seniorzy, którzy nie mieli opieki
domowej ani medycznej, a takŜe osoby samotne. Celem projektu było utrzymanie aktywności
seniorów, stworzenie im poczucia bezpieczeństwa i dobrego samopoczucia. Konsultanci odwiedzali
osoby, zapewniając im pomoc zarówno w opiece medycznej, domowej, jak i psychologicznej.
Personel samodzielnie tworzył standardy jakości. Pracownicy osiągają efekty, a jednocześnie
satysfakcję z pracy, poniewaŜ mają duŜą autonomię, nie pracują pod presją, współdziałają z lokalnymi
organami władzy. Praca prewencyjna zyskuje pozytywną realizację załoŜonych celów, poniewaŜ
odbudowuje pewność siebie osób starszych, czyni je panami swojego Ŝycia, sprawia, Ŝe stają się
potrzebne. Natomiast dobra jakość świadczonych usług wynika z wysokich kwalifikacji kadry
pracowniczej, a takŜe ich niezaleŜności w organizowaniu ich pracy, dobrej współpracy i moŜliwości
rozwoju.
Askovgarden to prywatna organizacja, która skupia się na udzielaniu pomocy osobom
umysłowo chorym przez działania, takie jak leczenie, poradnictwo, leczenie psychiatryczne itp.
Działania skupiają się wokół centrum dla dorosłych z zaburzeniami umysłowymi, w którym warunki
pozwalają na poprawę jakości Ŝycia społecznego uŜytkowników, następnie na departamencie, który
skupia się na matkach z zaburzeniami psychicznymi i ich dziećmi oraz na warsztatach. Personel
organizacji został zatrudniony na podstawie porozumienia między organizacją a organami władzy i
wymaga się od niego równowagi emocjonalnej, profesjonalizmu oraz umiejętności rozgraniczenia
Ŝycia prywatnego od Ŝycia zawodowego. Wysoka jakość świadczonych usług wynika z
zaangaŜowania pracowników oraz z załoŜenia, iŜ pracownik i uŜytkownik stanowią równoprawne
elementy procesu. Ma to słuŜyć zwiększeniu pewności siebie oraz polepszeniem jakości Ŝycia
kaŜdego uŜytkownika.
Organizacja Askovgarden prowadzi kluby dla dzieci młodzieŜy i dorosłych. Oprócz oferty
pomocy psychologicznej, poradnictwa, leczenia funkcjonuje takŜe jako centrum wypracowywania
metod rozwoju i jakości, które ma za zadanie wcielenie teorii w praktykę. Stawia przed sobą cele, takie
jak wprowadzenie nowych strategii do pracy socjalnej i uczestnictwo w debacie nad polityką
społeczną, zdrowiem i relacjami między obywatelami, a społeczeństwem. W realizacji swoich zadań
personel organizacji kieruje się przede wszystkim dobrem jednostki, współpracą między personelem,
a uŜytkownikami w zakresie dialogu, wsparcia, informacji itp., a takŜe kolegialności i kooperacji.
Organizacja kładzie nacisk na jakość świadczonych przez personel usług i corocznie pracownicy
formułują własną wizję jakości usług. W swoich działaniach problemowych pracownicy dąŜą, do
odbudowy integracji klientów w społeczeństwie. Personel to wykwalifikowani pracownicy socjalni,
często psychologowie, którzy są dobierani według ściśle określonych kryteriów. Podczas rozmowy
kwalifikacyjnej muszą wykazać się wysokim stopniem tolerancji, zdolnością do kooperacji,
elastycznością w relacjach z klientem, jak i z innymi pracownikami. Rekrutacja ma na celu dogłębne
poznanie nie tylko zdolności merytorycznych, ale równieŜ osobowości pracownika. Praca stanowi
ogromne wyzwanie, poniewaŜ wymaga duŜo wysiłku, jednakŜe jest jednocześnie bardzo
satysfakcjonująca. Istotnym jest, iŜ kierownictwo oraz personel wkładają duŜo wysiłku we współpracę i
kontakt z innymi osobami, władzami lokalnymi. Organizacja współpracowała z personelem lokalnych
centrów usług socjalnych, sekcją działu usług psychiatrycznych.
21
Podstawą dla organizacji jest rozwój jakości usług przez podwyŜszanie profesjonalnych
kwalifikacji personelu. Wyniki nakierowane były na lepszą politykę koordynacji i integrację usług.
Główne cele projektu skupiły się na reformie i modernizacji systemu usług socjalnych, ich
wpływie na pracę i warunki pracy pracowników, a równieŜ na jakość usług. Druga kwestia dotyczyła
pytania, na ile usługodawcy odpowiadają na potrzeby i preferencje uŜytkowników, włącznie z
wpływem uŜytkowników na rozwój usług. Ocena projektów skupia uwagę na 3 głównych obszarach:
moŜliwościach i wymaganiach pracowniczych w publicznych usługach socjalnych, wpływie
uŜytkowników oraz wskaźnikach jakości.
Lata 90. zapoczątkowały intensywny rozwój jakości usług socjalnych. Rząd – zdecydował
zmniejszyć wydatki publiczne i przeprowadzono decentralizację, w ramach, której przerzucono
odpowiedzialność i proces decyzyjny ze szczebla centralnego na szczeble regionalny i lokalny. W
szczególności władze lokalne uzyskały większy obszar odpowiedzialności i obowiązków, takŜe w
zakresie kontroli swoich finansów. Automatycznie zwiększyła się liczba miejsc pracy, a sama
organizacja pracy nie była ograniczana. Pracownicy mieli znaczący wpływ na organizację pracy,
określoną jasnymi kryteriami. Praca dawała moŜliwości osobistego i profesjonalnego rozwoju przez
udział w grupach tematycznych, szkoleniach, warsztatach, seminariach i konferencjach. Powstałe
nowe wymagania w stosunku do pracowników i świadczonych przez nich usług, a sami pracownicy
stanowili wykwalifikowaną kadrę, która realizowała swoje cele w zdecentralizowanym systemie, który
zapewnił im niezaleŜność w organizacji ich pracy, skierowanej głównie na zrozumienie uŜytkownika
jako niezaleŜnej osoby z prawem do godnego Ŝycia.
Równie istotnym okazał się wpływ uŜytkowników na jakość świadczonych usług.
Odbiorcy usług przez udział w ankietach, przyczynili się do wypracowania monitoringu i rozwoju
jakości. TakŜe ich udział w komitetach i ciałach doradczych miał na celu wypracowanie standardów
jakości usług, których oni sami byli odbiorcami.
Większość projektów, oprócz pomocy z zakresu róŜnych obszarów polityki społecznej, miała
na celu takie dobranie i przygotowanie kadry, aby świadczone przez nią usługi miały najwyŜszą jakość
i przez róŜne metody przyczyniły się do rozwoju odbiorców. Projekt zmienił całkowicie podejście
pracowników, którzy widząc efekty swojej pracy uwierzyli moŜliwość ludzkiej natury do rozwoju.
Projekt wypracował specjalne wskaźniki jakości przy realizacji usług dla grup, takich jak osoby
starsze, osoby z zaburzeniami psychicznymi, bezrobotni. Wskaźniki zwykle opracowywane przez
profesjonalistów, społecznych liderów, a takŜe przez sam personel.
Obecność wskaźników jakości jest postrzegana jako bardzo waŜna i powinny mieć one istotne
miejsce w systemie usług socjalnych. Konieczne jest zapewnienie współpracy między uŜytkownikiem,
pracodawcą a organizacją, w obszarze tworzenia wskaźników jakości i metod oceny.
Hiszpania
System usług socjalnych w Hiszpanii nie posiada jednolitego charakteru.
Art. 41 konstytucji stwierdza, Ŝe zabezpieczenie socjalne jest obowiązkiem państwa. KaŜdy z 17
regionów ma własny Akt Usług Socjalnych, który organizuje usługi socjalne na regionalnym poziomie.
Z kolei Akt Władz Lokalnych z 1985 r. daje lokalnym władzom kompetencje do świadczenia usług
socjalnych. 4. W okolicach mających 20000+ mieszkańców, lokalne władze muszą oferować usługi, w
mniejszych miejscowościach nie jest to obowiązkowe, ale władze mogą stworzyć społeczne rady
usług (Mancomunidades)
Usługi socjalne są bardzo zdecentralizowane. ZauwaŜa się brak koordynacji między władzami na
róŜnych szczeblach. Świadomość tego problemu we władzach rośnie i prowadzi do współpracy z
lokalnymi społecznościami i NGO’s.
Istnieje mało standardów w sferze jakości usług. Tylko ASPRONIS stosuje standardy ISO
9001/9002. Jeszcze do niedawna wprowadzanie standardów jakości było niskim priorytetem z powodu
braku konkurencji na rynku usług socjalnych. Jednym z pozytywnych przykładów jest Czerwony KrzyŜ,
który systematycznie ocenia jakość swoich usług.
Udział usługobiorców w procesie zarządzania jakością jest ograniczony mimo ustalenia faktu,
Ŝe jest on skutecznym narzędziem w poprawie jakości usług. Tylko ENFORMA ma ustaloną politykę
wspierania uczestnictwa usługobiorców.
Projekt TQM w hiszpańskich organizacjach socjalnych
Przykładem wprowadzania standardów usług organizacji socjalnych w Hiszpanii jest
działalność Fundacji Luis Vives. Organizacja ta wspiera, doradza, szkoli i udziela pomocy
22
technicznej na rzecz ngo’s, działających w sferze usług socjalnych. W tym celu Fundacja wykorzystuje
system Total Quality Management. Projekt ten jest finansowany przez hiszpańskie Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej. Składa się z części teoretycznej i praktycznej w dwóch, ściśle określonych
etapach.
W pierwszej fazie projektu Fundacja zapoznała się z przykładami najlepszych praktyk
stosowanych w innych krajach. Dokonano analizy modeli zarządzania jakością w organizacjach ze
Stanów Zjednoczonych, Kanady, Szwecji, Niemiec, Japonii. W drugiej fazie projektu przeprowadzono
szkolenie dla 7 hiszpańskich organizacji pozarządowych w zakresie oceny jakości. Fundacja Luis
Vives pełniła rolę trenera. Niektóre z hiszpańskich organizacji socjalnych juŜ wcześniej podejmowały
próby zastosowania modeli zarządzania jakością, co było wymuszone wzrastającą presją kontroli
efektywności wydatków publicznych. Innym powodem, dla którego organizacje socjalne podejmują
starania na rzecz wprowadzenia standardów jakości jest konkurencja ze strony usługodawców
komercyjnych. Dalsze funkcjonowanie organizacji socjalnych coraz częściej zaleŜy od stopnia
innowacji i jakości działania. Istotnym elementem jest dynamiczny rozwój sektora usług socjalnych.
Pojawiają się nowe potrzeby, nowe typy usług. Z perspektywy odbiorcy-klienta, jak równieŜ sektora
publicznego istotne jest, aby powstały instrumenty właściwej identyfikacji organizacji świadczących
usługi. Wprowadzenie systemów zarządzania jakością i uczestnictwo w sieciach współpracy
organizacji socjalnych stanowi gwarancję dla odbiorcy (Ŝródło : Fundacion Luis Vives Quality
Department).
Elementy zarządzania jakością w hiszpańskich organizacjach socjalnych
Stowarzyszenie Ciceron
Stowarzyszenie próbuje zapewnić standardy mieszkań dla osób starszych na poziomie zbliŜonym do
tych, w których Ŝyły wcześniej. Celem jest utrzymanie niezaleŜności i aktywności. Profesjonalna kadra
podejmuje działania tylko w wypadku zgłoszenia potrzeby przez mieszkańca. Wszystkie decyzje są
skonsultowane z klientami. Profesjonaliści nawzajem siebie szkolą.
Teleassistance Czerwonego KrzyŜa
Pracownicy i woluntariusze mają wysokie szanse na awans i dodatkowe szkolenie.
Płace na poziomie innych organizacji w tym sektorze. Zastosowanie nowoczesnych technologii
zwiększa jakość pracy.
Usługobiorcy poddawani są systematycznym badaniom ankietowym. Na podstawie wyników ankiet
wprowadzane są zmiany.
Ankiety prowadzone są w czterech dziedzinach: usługi techniczne, ogólna opieka, opieka
oferowana przez ‘call center’ i ‘follow up’ przez woluntariuszy.
Za nadzór jakości usług odpowiada Oficer Jakości. Ocenia on równieŜ pracowników przez
stosowanie tzw. minimalnych standardów produktywności. Wszystkie interwencje telefoniczne są
automatycznie nagrywane w celu wykrycia problemów i poprawy jakości usług.
W programie Teleassistance Czerwonego KrzyŜa pracuje 67 profesjonalistów i 1223 woluntariuszy.
System dostarcza usług dla 4808 klientów.
ASPRONIS
- Zatrudnia 152 profesjonalistów do opieki nad 373 intelektualnie niepełnosprawnymi osobami.
- Wynagrodzenie pracowników zaleŜy od poziomu ich kwalifikacji. Poziom specjalizacji i
profesjonalizacji jest wysoki. Pomimo tego pracownicy przechodzą nieustanne szkolenia.
Organizacja stosuje standard ISO 9001/9002 w ocenie jakości zatrudnienia i usług. KaŜdy
ośrodek ma zasady operacyjne i kryteria techniczne, które są regularnie oceniane. KaŜda usługa
podlega nadzorowi w celu zidentyfikowania problemów.
Kluczowe wskaźniki jakości to: profesjonalizacja, tworzenie nowych usług, zadowolenie klientów,
specjalizacja itd.
Stosowane są równieŜ wskaźniki utworzone na poziomie narodowym przez autonomiczne
społeczności (Akt Usług Społecznych). Dotyczą one takich elementów, jak: opieka zintegrowana,
koordynacja, uczestnictwo i minimalne wymagania liczby zatrudnionych profesjonalistów do liczby
usługobiorców.
Katalońscy Przyjaciele Emerytów:
- Szkolenie wolontariuszy.
- Regularny kontakt usługobiorców z woluntariuszami.
23
- Brak formalnych ocen jakości usług.
- Rosnąca liczba usługobiorców jako pozytywny wskaźnik jakości.
Wnioski dla organizacji socjalnych w Polsce
Analiza procesów społecznych, gospodarczych i demograficznych w Unii Europejskiej prowadzi
do wniosku, Ŝe usługi socjalne staną się w najbliŜszej przyszłości istotnym tematem. Wraz ze
wzrostem zapotrzebowania na te usługi pojawi się kwestia źródeł finansowania, reguł konkurencji,
harmonizacji prawa, definicji i zakresu. Fundusze strukturalne, w tym szczególnie Europejski Fundusz
Społeczny, będą waŜnym instrumentem, który pozwoli na zatrudnienie w organizacjach
pozarządowych profesjonalistów świadczących usługi na rzecz zatrudnienia, edukacji, integracji
społecznej. O te środki będą się ubiegać równieŜ podmioty komercyjne, w tym zagraniczne.
Powstanie wiele pytań, wątpliwości i problemów związanych z niepewnością otoczenia prawnego,
szczególnie w zakresie reguł konkurencji, pomocy państwa, swobody przepływu usług oraz osób. W
Polsce właściwie nie rozpoczął się proces definiowania misji publicznej usług socjalnych, w trakcie
którego powinno zostać wypracowane stanowisko wobec kształtu polityk Wspólnoty w tym zakresie.
Polskie organizacje pozarządowe będą musiały zmierzyć się z konkurencją ngo’s z innych Państw
Członkowskich, a takŜe podmiotami gospodarczymi w rywalizacji o środki publiczne. Będą one
zarazem (przynajmniej teoretycznie) mogły konkurować na rynkach usług w całej Unii Europejskiej.
Konieczne jest podjęcie debaty wśród organizacji pozarządowych mającej na celu określenie
stanowiska wobec wyŜej wymienionych kwestii. Takie stanowisko moŜe spowodować otwarcie
moŜliwości wpływu na kształt przyszłych rozwiązań systemowych, prawnych, które to rozwiązania
będą przesądzać o moŜliwościach m.in. finansowania usług.
Kwestia jakości usług organizacji socjalnych nabierze w tym kontekście szczególnego znaczenia.
Składa się na to wiele powodów. Po pierwsze, klienci będą mieli coraz większą moŜliwość wyboru
usługodawcy. Naturalnym wyborem są usługi o najwyŜszej jakości. Po drugie, nastąpi wzrost presji na
wydatki publiczne, konieczność redukcji kosztów. Instytucje sektora publicznego będą oczekiwały
zapewnienia usług o wysokiej jakości za te same lub mniejsze pieniądze. Po trzecie, mamy do
czynienia z szermowaniem standardami jakości przez organizacje socjalne i związki zawodowe w tych
Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, które obawiają się konkurencji ze strony np. polskich
ngo’s, mogących świadczyć usługi za niŜszą cenę. Argument standardów jakości, w tym warunków
zatrudnienia i wynagrodzenia będzie często przywoływany. Wydaje się jednak, Ŝe ze względu na
procesy demograficzne, starzenie się społeczeństw, transfer usług będzie bardzo dynamiczny.
Kwestia jakości usług organizacji socjalnych znajduje się na róŜnych pozycjach w hierarchii
priorytetów w Państwach Członkowskich. Kraje, które mają najlepsze osiągnięcia w polityce
społecznej, zatrudnieniu i integracji, przywiązują duŜą wagę do standardów jakości. I nie dotyczy to
formalnych kryteriów oceny jakości (Dania), a raczej koncentracji na dialogu pomiędzy usługodawcą, a
odbiorcą usługi. Właśnie udział klienta w definiowaniu zakresu, ocenie trafności i jakości usługi jest
wspólnym elementem stosowanych przez organizacje socjalne standardów jakości. Istotnym
elementem poprawy jakości usług socjalnych jest całościowe, holistyczne i indywidualne traktowanie
klienta, współpraca zespołów specjalistów z róŜnych dziedzin na jak najniŜszym szczeblu
organizacyjnym w celu zapewnienia najlepszej usługi. W procesie standaryzacji usług naleŜy pamiętać
o zachowaniu rozsądku w formalizacji. Wnioski z analizy róŜnych rozwiązań w tym zakresie są
jednoznaczne. Zarówno brak regulacji, jak teŜ przeregulowanie prowadzą donikąd.
Nadmierna ilość standardów i kryteriów oceny jakości prowadzi do chaosu i często pozornego ich
stosowania. WaŜniejsza jest ocena satysfakcji klientów prowadzona w sposób metodyczny. Dla
pojedynczych organizacji bardzo uŜyteczne są standardy, które nie wymagają zewnętrznego audytu i
certyfikatu. Takie certyfikaty, powszechnie uznawane, otwierają jednak drogę do nowych rynków.
Dobrą praktyką jest przyjmowanie jednolitych standardów jakości przez związki organizacji. W
procesie przyjmowania standardów jakości, szczególnie tych, które wymagają samooceny, naleŜy się
liczyć z oporem uczestników tego procesu. Czasem efektem tego oporu jest pozorne przyjmowanie
standardu.
Polskie organizacje pozarządowe stają wobec wielkich wyzwań i moŜliwości związanych z
integracją europejską. Wiedza o zachodzących na tym rynku procesach, trendach i ich
konsekwencjach jest drogowskazem umoŜliwiającym poruszanie się po tym wielkim obszarze. Stąd
24
teŜ projekt badawczy WRZOS ma kapitalne znaczenie dla rozwoju organizacji trzeciego sektora w
Polsce.
Bibliografia:
Adalbert Evers, Riitta Haverinen, Kai Leichsenring, Gerald Wistow (Eds.) Developing Quality in
Personal Social Services Ashgate European Centre Vienna
Andersen, Quality development in care for the elderly University of Copenhagen1998
D. Bunnage, I. Treebak, I. Koch-Nielsen, Danish National Institute of Social Research, Social Public
Services: Quality ofWorking Life and Quality of Service Denmark EUROPEAN FOUNDATION for the
Improvement of Living and Working Conditions 2000
Integrating Services for Older People:A resource book for managers. EHMA Online Publications
http://www.ehma.org
J. Estivill, J. Aiguabella, Gabinet d’Estudis Socials, Barcelona Social Public Services: Quality of
Working Life and Quality of Service Spain EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of Living
and Working Conditions 2000
Koch-Nielsen Inger Paper Quality Assurance in Social Public Services and their possible application in
services for homeless people presented at the seminar: Housing and Social Inclusion, Bruxelles 16-17
January 2002.
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU EKONOMICZNOSPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW
Biała Księga nt. usług uŜyteczności publicznej Bruksela, 12.5.2004 COM(2004) 374 final
KOMUNIKAT KOMISJI Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Usługi socjalne
uŜyteczności publicznej w Unii Europejskiej Bruksela, dnia 26.4.2006 COM(2006) 177 wersja
ostateczna
Pillinger Jane Quality in social public services EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of
Living and Working Conditions 2001
PROJECT OF TOTAL QUALITY MANAGEMENT SYSTEMS IN NGO AS SOCIAL SERVICES
PROVIDERS Fundacion Luis Vives
P. Hoggett and R. Kimberlee, Centre for Social and Economic Research, University of the
West of England, Bristol Social Public Services: Quality of Working Life and Quality of Service UK
,EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of Living and Working Conditions 2000
The Adoption and Use of Quality Systems in the Voluntary Sector Aston Business School, 2004.
TRAKTAT USTANAWIAJĄCY WSPÓLNOTĘ EUROPEJSKĄ.TEKST
(UWZGLĘDNIAJĄCY ZMIANY WPROWADZONE TRAKTATEM Z NICEI)
SKONSOLIDOWANY,
http://www.dh.gov.uk/PolicyAndGuidance/SocialServicesInspectorate/fs/en
http://www.iso.org
http://www.proveandimprove.org
25