Kontrola sądowa nad interpretacją prawa

MACIEJ BERNATT
Kontrola sądowa nad interpretacją prawa
dokonaną przez organy władzy wykonawczej
(perspektywa amerykańska)
1. Rozwinięta w Stanach Zjednoczonych koncepcja judicial deference po raz pierwszy została przyjęta w wyroku Sądu Najwyższego USA
z 1984 r. w sprawie Chevron1. Istotą tej koncepcji jest sądowa powinność
poszanowania albo przynajmniej brania pod uwagę interpretacji prawa2 dokonanej przez organ władzy wykonawczej, który został powołany
przez ustawodawcę do zarządzania danym – tym prawem określonym
– obszarem polityki państwa3. Koncepcja judicial deference oraz sprawa
Chevron to obecnie jeden z najczęściej poruszanych tematów w obszarze
amerykańskiego prawa administracyjnego i jego styku z prawem konstytucyjnym4.
Podjęcie tematu jest uzasadnione z kilku powodów. Po pierwsze,
ustalenia judykatury i doktryny amerykańskiej mogą być interesujące z perspektywy rozważań na temat zakresu kontroli sądowej decyzji specjalistycznych organów administracji odpowiedzialnych za regulację rynku. Zagadnienie to jest szczególnie dyskusyjne w polskim5
1 Chevron
v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984).
potrzeby niniejszego artykułu, przy uwzględnieniu indukcyjnego sposobu rozumowania sądów amerykańskich w analizowanych sprawach, przez interpretację prawa
rozumiem dokonywany na konkretną okoliczność proces rekonstrukcji normy prawnej.
3 Koncepcję judicial deference analizować można także z perspektywy wagi ustaleń
faktycznych dokonanych przez organ administracji w odwoławczym postępowaniu sądowym. Zagadnienie to pozostaje poza zakresem niniejszego artykułu.
4 Zob. np. G. Lawson, S. Kam, Making Law Out of Nothing At All: The Origins of the
Chevron Doctrine, Administrative Law Review 2013, vol. 65, s. 1 i n.; E. Jordao, S. Rose-Ackerman, Judicial Review of Executive Policymaking in Advanced Democracies: Beyond Rights Review, Administrative Law Review 2014, vol. 66, s. 1 i n.
5 Por. M. Bernatt, W sprawie kontroli sądowej postępowania przed Prezesem UOKiK,
PiP 2013, nr 3, s. 89 i n.; B. Turno, Model sądowej kontroli decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, PiP 2012, nr 10, s. 33 i n.; M. Błachucki, Właściwość sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach antymonopolowych, [w:] Ak2 Na
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
39
i unijnym6 prawie konkurencji. Po drugie, refleksja na temat racji leżących u źródeł koncepcji judicial deference może okazać się pomocna przy poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu sądy
Unii Europejskiej i sądy konstytucyjne państw członkowskich mogą
ingerować – w ramach sprawowanej funkcji – w ustalenia organów
posiadających trudno dostępną tym sądom wiedzę specjalistyczną.
Pytanie to wyraźnie wybrzmiewa w dyskusji nad zakresem kontroli
sądowej programów Europejskiego Banku Centralnego dotyczących
jego polityki pieniężnej7. Po trzecie, analiza dorobku amerykańskiego
może być inspirująca dla toczącej się w Polsce dyskusji na temat podziału władzy między sądy administracyjne a organy administracji8.
Omawiane zagadnienia mogą być także w pewnym stopniu interesujątualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych,
red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011, s. 130 i n.; R. Stankiewicz, Likwidacja
procedur hybrydowych – krok w dobrym kierunku czy szkodliwy dogmatyzm?, [w:] Aktualne problemy..., s. 159 i n.
6 Zob. np. D. Gerard, Breaking the EU Antitrust Enforcement Deadlock: Re-empowering the Courts?, European Law Review 2011, vol. 36, s. 457 i n.; I. Forrester, A Challenge for Europe’s Judges: The Review of Fines in Competition Cases, European Law Review 2011, vol. 36, s. 185 i n.; Editorial Comments, Towards a More Judicial Approach?
EU Antitrust Fines under the Scrutiny of Fundamental Rights, Common Market Law Review 2011, vol. 48, s. 1405 i n.; R. Nazzini, Administrative Enforcement, Judicial Review
and Fundamental Rights in EU Competition Law: A Comparative Contextual-Functionalist Perspective, Common Market Law Review 2012, vol. 49, s. 971 i n.; M. Bernatt, The
Compatibility of Deferential Standard of Judicial Review in the EU Competition Proceedings with Article 6 of the European Convention on Human Rights, Institute for Consumer Antitrust Studies Working Paper, Loyola University, Chicago 2014, http://ssrn.com/
abstract=2447884 (dostęp: 1.4.2015 r.).
7 Rzecznik generalny TSUE w opinii ze stycznia 2015 r. w sprawie programu Europejskiego Banku Centralnego skupu obligacji skarbowych emitowanych przez państwa
strefy euro przyjął, że kontrola sądowa nad decyzjami Europejskiego Banku Centralnego powinna charakteryzować się znaczącym stopniem ostrożności. Przemawia za tym duży zakres dyskrecjonalności tego banku w zakresie kształtowania unijnej polityki monetarnej oraz jego specjalizacja i doświadczenie w tym obszarze – zob. opinię P.C. Villalóna
z 14.1.2015 r. w sprawie C‑62/14, Gauweiler i inni, pkt 111, CURIA.
8 Dyskusja w tym obszarze koncentruje się w ostatnim czasie wokół zagadnienia zakresu orzekania reformatoryjnego przez sądy administracyjne w ramach przyjętego
w Polsce modelu sądowej kontroli administracji; por. m.in. W. Chróścielewski, Kasacyjny czy reformacyjny model administracyjnego postępowania odwoławczego?, PiP 2015,
nr 1, s. 3 i n.; W. Piątek, A. Skoczylas, Geneza, model i rozwój sądownictwa administracyjnego w Polsce, [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2014, s. 65–70; W. Sawczyn, Konstytucyjne podstawy sądownictwa administracyjnego, [w:] System..., s. 85–88;
Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 395–398;
A. Skoczylas, Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, PiP
2012, nr 10, s. 29–32; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, PiP 2010, nr 11, s. 24–34; por. też J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności
i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005,
s. 496–498.
40
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
ce dla rozważań w obszarze uznania administracyjnego i zakresu jego
sądowej kontroli9.
Niniejszego artykułu nie należy jednak traktować jako określonego
stanowiska w dyskusji we wskazanych obszarach. Jego celem jest wyłącznie analiza dorobku amerykańskiego. Potrzebna wydaje się natomiast pogłębiona dyskusja nad możliwością i ewentualnym zakresem wykorzystania ustaleń doktryny amerykańskiej w Europie, w tym w Polsce.
2. Dyskusja na temat właściwego sposobu ukształtowania relacji
między organami władzy wykonawczej odpowiedzialnymi za prowadzenie polityki w danym obszarze (agencje federalne10) a kontrolującymi
ich działania sądami toczy się w Stanach Zjednoczonych przynajmniej od
lat 30. XX w. Głównym obszarem sporu jest znaczenie interpretacji przepisów prawa dokonanej przez organ władzy wykonawczej w postępowaniu sądowym. Jednym z najważniejszych początkowych rozstrzygnięć
w tym zakresie był wyrok Sądu Najwyższego USA w sprawie Hearst
z 1944 r.11 Sprawa ta dotyczyła interpretacji pojęcia „pracownik” zawartego w National Labor Relations Act i rozstrzygnięcia, czy za pracownika – celem dopuszczenia możliwości zrzeszania się w związkach zawodowych – uznać można niezatrudnionych na stałe ulicznych roznosicieli
gazet. W wyroku tym Sąd Najwyższy USA przyjął, że sądy powinny przy9 Uznanie administracyjne to delegowana przez normę prawną w sposób wyraźny organowi administracyjnemu możliwość wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego – M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983,
s. 63. Koncepcja judicial deference odnosi się natomiast do standardu kontroli sądowej
(intensywności tej kontroli) poprawności interpretacji pojęć wieloznacznych zawartych
w aktach prawnych powierzonych przez ustawodawcę danemu organowi do wdrażania.
Zauważyć więc można pewien związek tematyczny z uznaniem administracyjnym w obszarze pytania o zakres kontroli sądowej – w przypadku decyzji administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego – co do podjętego przez organ administracji wyboru rozstrzygnięcia w oparciu o wykładnię zwrotu niedookreślonego – zob.
W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, nr 5, s. 42–54;
M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych,
ZNSA 2010, nr 5–6, s. 168 i n.
10 Pojęcie agencji federalnych obejmuje zarówno organy znajdujące się w głównym
pionie władzy wykonawczej (np. Departament Sprawiedliwości, Departament Bezpieczeństwa Wewnętrznego), jak i organy mające charakter niezależny, które swoim kształtem bardziej przypominają europejskie organy administracji (np. Federalna Komisja
Handlu, Agencja Ochrony Środowiska, Federalna Komisja Komunikacji czy Administracja Bezpieczeństwa Społecznego). Agencje federalne są zazwyczaj powoływane na podstawie ustawy i mają daleko posunięte uprawnienia; szerzej zob. L. Bressman, E. Rubin,
K. Stack, The Regulatory State, New York 2010, s. 1–44. W polskiej literaturze na temat
postępowań przed agencjami administracyjnymi w USA zob. Z. Kmieciak, Nauka prawa
i postępowania administracyjnego w Stanach Zjednoczonych, PPP 2008, nr 10, s. 9 i n.;
Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w Stanach Zjednoczonych, Glosa 1999, nr 1,
s. 8 i n.
11 N.L.R.B. v. Hearst Publications, 322 U.S. 111 (1944); zob. także Rochester Telephone Corp. v. United States, 307 U.S. 125 (1939), s. 146.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
41
wiązywać znaczącą wagę do uprzedniej interpretacji ogólnego przepisu
ustawy dokonanej przez organ powołany przez ustawodawcę (Kongres
USA) do wdrażania (administer) tej ustawy (w tym wypadku National Labor Relations Board)12. Sąd Najwyższy USA przyjął, że rola sądu kontrolującego działania agencji jest ograniczona i sprowadza się do
ustalenia, czy taka interpretacja znajduje odzwierciedlenie w materiale
sprawy i czy ma wystarczającą podstawę prawną. Wskazane jest zatem
poszanowanie przez sąd interpretacji organu administracji prowadzącego politykę w danym obszarze13.
Podejście Sądu Najwyższego USA w sprawie Hearst nie było powszechnie respektowane i zdarzało się, że federalne sądy amerykańskie
rozpatrujące odwołania od decyzji organów administracji w sprawach podobnych jak Hearst dokonywały interpretacji odmiennych od podejścia
organów władzy wykonawczej14. W 1976 r. sędzia apelacyjnego sądu federalnego H. Friendly zwrócił uwagę, że w istocie istnieją dwie odmienne linie orzecznicze Sądu Najwyższego15. Z pierwszej wynika, że sądy powinny
przywiązywać dużą wagę do decyzji organu i ją szanować. W ramach tej
decyzji organ aplikuje prawo do konkretnego stanu faktycznego. Z drugiej
linii orzeczniczej płynie jednak wniosek o konieczności pozostawienia sądom dużej swobody co do możliwości przyjęcia odmiennej interpretacji
przepisu niż ta, która została przyjęta przez organ. Wskazana niespójność
została rozstrzygnięta w 1984 r. przełomowym wyrokiem Sądu Najwyższego USA w sprawie Chevron16. Sąd opowiedział się za pierwszą ze wskazanych linii orzeczniczych i wypracował dwustopniowy test, którego spełnienie przesądza o konieczności zaakceptowania przez kontrolujący sąd
interpretacji prawa dokonanej przez organ administracji.
3. Sprawa Chevron dotyczyła interpretacji pojęcia „głównych źródeł stacjonarnych” (major stationary sources) zanieczyszczeń powietrza,
zawartego w Clean Air Act. Federalna agencja odpowiedzialna za ochronę
środowiska (Enviromental Protection Agency – EPA) po przejęciu władzy
przez administrację R. Reagana zmieniła interpretację tego pojęcia i zaczęła przyjmować, że „głównym źródłem stacjonarnym” zanieczyszczenia
może być cały zakład przemysłowy, nie zaś wytwarzające zanieczyszcze12 N.L.R.B.
v. Hearst Publications, 322 U.S. 111 (1944), s. 130–131.
J.M. Beerman, End the Failed Chevron Experiment Now: How Chevron
Has Failed and Why It Can and Should Be Overruled, Connecticut Law Review 2010,
vol. 42, s. 791; G. Lawson, S. Kam, Making..., s. 27.
14 Zob. np. Office Employees International Union, Local No. 11, AFL-CIO v. NLRB, 353
U.S. 313 (1957); Citizens to Pres. Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 U.S. 402 (1971).
15 Pittston Stevedoring Corp. v. Dellaventura, 544 F.2d 35 (2d Cir. 1976), s. 49.
16 Wyrok Sądu Najwyższego USA w sprawie Chevron jest najczęściej cytowanym (ponad pięć tysięcy razy) orzeczeniem tego Sądu w obszarze szeroko rozumianego prawa administracyjnego USA – zob. G. Lawson, S. Kam, Making..., s. 2.
13 Por. szerzej
42
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
nia jego poszczególne urządzenia. W konsekwencji poziom produkowanych zanieczyszczeń mógł być wyliczany dla całego zakładu, co umożliwiało zwiększenie poziomu produkowanych zanieczyszczeń w ramach
jego poszczególnych urządzeń, pod warunkiem że ogólny poziom zanieczyszczeń się nie zwiększał. Interpretacja taka prowadziła w praktyce do
tego, że dopuszczalne było produkowanie większej ilości zanieczyszczeń
powietrza w ramach poszczególnych urządzeń zakładu przemysłowego
bez potrzeby spełnienia rygorystycznych wymogów ustawowych, regulujących sytuację zwiększenia poziomu zanieczyszczenia. Rozstrzygający
kwestię Sąd Najwyższy USA przyjął, że interpretacja EPA była dopuszczalna. Umożliwiała bowiem EPA prowadzenie elastycznej polityki w zakresie zwalczania zanieczyszczeń powietrza i tym samym jej dostosowywanie do zmieniających się realiów17. Przyznanie przez Sąd Najwyższy
USA swobody interpretacyjnej EPA wynikało z uznania, że pojęcie „głównego źródła zanieczyszczenia” ustawodawca celowo pozostawił niesprecyzowane, co świadczy o powierzeniu przez niego EPA prawa do takiej interpretacji tego pojęcia, by możliwe było – w świetle wiedzy specjalistycznej,
którą dysponuje EPA – prowadzenie w interesie publicznym odpowiedniej
polityki. Sąd Najwyższy USA przyjął równocześnie, że interpretacja przez
EPA tego nieprecyzyjnego pojęcia była dopuszczalna. Badające więc sprawę sądy powinny ją uszanować.
W wyroku w sprawie Chevron doszło do wypracowaniu dwustopniowego testu. Znajduje on zastosowanie w wypadku sądowej kontroli
interpretacji aktu normatywnego dokonanej przez organ władzy wykonawczej, który został powierzony temu organowi przez ustawodawcę do wdrażania18. W ramach pierwszej fazy testu sądy powinny ustalić, czy ustawodawca uregulował precyzyjnie daną kwestię w sprawie
(w akcie prawnym powierzonym temu właśnie organowi do wdrażania)19. Jeżeli intencja ustawodawcy jest jednoznaczna, to przyjmowana
przez organ interpretacja musi być z nią zgodna20. Jeżeli natomiast dana kwestia nie została uregulowana precyzyjnie (np. w związku z użyciem zwrotów niedookreślonych) lub w ogóle nie została uregulowana,
to sąd nie może przyjąć własnej interpretacji ustawy w oderwaniu od
stanowiska organu. W takiej sytuacji sąd bada wyłącznie (w ramach
drugiej fazy testu), czy rozstrzygnięcie danej kwestii w sprawie jest
oparte na dopuszczalnej interpretacji ustawy21. Upraszczając i biorąc
17 Zob. też
Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199 (1974), s. 231.
v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 842–843.
19 „First, always, is the question whether Congress has directly spoken to the precise
question at issue” – Chevron v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 842–843.
20 Sąd kontroluje zatem, czy interpretacja pojęcia ustawowego przyjęta przez organ
odpowiada jednoznacznej intencji ustawodawcy.
21 „If, however, the court determines Congress has not directly addressed the precise
question at issue, the court does not simply impose its own construction on the statute, as
18 Chevron
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
43
pod uwagę rozumienie wyroku Chevron w orzecznictwie i doktrynie,
przyjąć można, że dokonana przez sąd interpretacja prawa na potrzebę
rozstrzygnięcia danej kwestii w sprawie może – przy braku precyzyjnej albo całościowej regulacji ustawowej – być odmienna od interpretacji organu tylko wtedy, gdy jest ona nierozsądna (ang. unreasonable
– niemożliwa do przyjęcia przez rozsądną osobę)22. W innym wypadku
sąd powinien ją uszanować. W praktyce przesądzenie, że interpretowane pojęcie prawne jest z perspektywy intencji ustawodawcy nieprecyzyjne (co często jest obszarem sporów), oznacza bardzo rzadką ingerencję sądu w sposób rozumienia tego pojęcia przez organ na etapie
drugiej fazy testu23.
W późniejszym orzecznictwie, zwłaszcza w wyroku Sądu Najwyższego USA z 2001 r. w sprawie Mead24, wypracowane zostały dodatkowe, wstępne warunki, których spełnienie pozwala na podjęcie przez sąd
analizy w ramach wskazanego dwustopniowego testu Chevron. Warunki te mają pomóc w udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy wolą ustawodawcy było powierzenie danemu organowi władzy wykonawczej kompetencji do dokonywania interpretacji prawa mogącej wiązać sądy25.
W wyroku w sprawie Mead zostały przedstawione takie dwa podstawowe warunki.
Pierwszy warunek określa, jaki rodzaj kompetencji musi być powierzony organowi, by zakładać, że organ ten ma uprawnienie do interpretowania prawa26. Sąd Najwyższy USA przyjął, że test Chevron znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy ustawodawca powierzył organowi
kompetencję do wdrażania ustawy albo przez stanowienie norm ogólnych (formal rulemaking), np. wiążących podmioty prywatne norm w zakresie poziomu zanieczyszczenia powietrza, albo w drodze wydawania
wiążących podmiot prywatny decyzji na drodze formalnego orzekania
would be necessary in the absence of an administrative interpretation. Rather, if the statute is silent or ambiguous with respect to the specific issue, the question for the court is
whether the agency’s answer is based on a permissible construction of the statute” – Chevron, v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 842–843.
22 Zob. np. General Motors Corp. v. Ruckelshaus, 742 F.2d 1561 (D.C. Cir. 1984),
s. 1566–1567. Na temat rzeczywistego rozumienia wyroku Chevron i faktycznie stosowanej
przez sądy niższej instancji formuły zob. szczegółowo G. Lawson, S. Kam, Making..., s. 27.
23 Często przyjmuje się, że analiza w ramach drugiej fazy testu Chevron jest podobna
do określonego w Administrative Procedure Act – 5 U.S.C. § 706(2)(A) (1994) arbitrary
and capricious test, stosowanego przy ocenie, czy organ przedstawił satysfakcjonujące
uzasadnienie swojej decyzji – por. R.M. Levin, The Anatomy of Chevron: Step Two Reconsidered, Chicago Kent Law Review 1997, vol. 72, s. 1254–1262.
24 United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001).
25 Pytanie to dotyczy tzw. kroku zero testu Chevron – por. T.W. Merill, K.E. Hickman,
Chevron’s Domain, Georgetown Law Journal 2001, vol. 89, s. 836; C.R. Sunstein, Chevron
Step Zero, Virginia Law Review 2006, vol. 92, s. 191; zob. także Gonzales v. Oregon, 126
S. Ct. 904 (2006).
26 T.W. Merill, K.E. Hickman, Chevron’s..., s. 836–837.
44
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego (formal adjudication)27.
Z drugiego warunku wynika, że test Chevron może znaleźć zastosowanie tylko w wypadku tych interpretacji prawa, które organ przyjął
wcześniej w drodze formal rulemaking albo formal adjudication28. Wypracowanie tych warunków wynika z faktu, że w razie stosowania wskazanych dwóch trybów postępowania odpowiednio podmiotom zainteresowanym i stronom postępowania przysługują gwarancje proceduralne,
zapewniające możliwość wypowiedzenia się co do proponowanych interpretacji i służące temu, by postępowanie przed organami było sprawiedliwe29. Standard Chevron odnosi się zatem tylko do takich interpretacji,
które mają formalnie wiążącą moc prawną30.
Ponadto, z samej istoty sprawy Chevron wynika, że ewentualna powinność sądu do poszanowania interpretacji prawnych organu władzy
wykonawczej może dotyczyć tylko takich aktów prawnych, które ustawodawca powierzył danemu organowi do wdrażania. Standard Chevron nie
znajdzie zastosowania do takich ustaw, które mogą być wdrażane przez
różne organy. Dotyczy to także ustaw znajdujących powszechne zastosowanie w postępowaniu przed różnymi organami władzy wykonawczej
(oczywistym przykładem jest Administrative Procedure Act – ustawa federalna o postępowaniu administracyjnym z 1946 r.). Wątpliwe jest również, czy test Chevron znajdzie zastosowanie w przypadku konkurencyjnych kompetencji dwóch organów do wdrażania tej samej ustawy31.
4. Brak wystąpienia warunków wstępnych wypracowanych w sprawie Mead nie oznacza, że interpretacja dokonana przez organ władzy
wykonawczej nie będzie mogła być przekonująca dla sądu32. Chevron
jest bowiem tylko jednym (najdalej sięgającym) z rozwiniętych w orzecz27 Zob. United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001), s. 227; por. też Christensen
v. Harris Cnty., 529 U.S. 576 (2000) s. 587; Midtec Paper Corp. v. United States, 857 F.2d
1487 (D.C. Cir. 1988), s. 1497. W polskiej literaturze na temat postępowania w trybie formal adjudication zob. Z. Kmieciak, Sędziowie prawa administracyjnego w postępowaniu
administracyjnym w USA, PiP 2009, nr 3, s. 85–94.
28 United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001), s. 227. Na temat możliwości stosowania standardu Chevron w wypadku interpretacji przyjętych w drodze formal adjudication por. Trans Union Corp. v. FTC 81 F.3d 228 (D.C. Cir. 1996), s. 230.
29 T.W. Merill, K.E. Hickman, Chevron’s..., s. 837; L.S. Bressman, Chevron’s Mistake,
Duke Law Journal 2009, vol. 58, s. 556.
30 R.M. Levin, Mead and the Prospective Exercise of Discretion, Administrative Law
Review 2002, vol. 54, s. 776.
31 Np. w USA za wdrażanie prawa konkurencji odpowiedzialne są dwie agencje: Departament Sprawiedliwości i Federalna Komisja Handlu (FTC), co jest źródłem sporu co do
tego, czy przy sądowej kontroli interpretacji FTC znaleźć może zastosowanie test Chevron.
32 Por. R.M. Levin, Mead..., s. 772; E.J. Criddle, Chevron Consensus, Boston University
Law Review 2008, vol. 88, s. 1272.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
45
nictwie Sądu Najwyższego USA standardów – wypracowane zostały również kryteria, których wystąpienie będzie stanowić (wyłącznie) wskazówkę co do poszanowania przez sąd interpretacji organu. Inaczej niż
w wypadku Chevron, nie będzie tu chodzić o powinność sądu w tym zakresie, a – co być może szczególnie interesujące w kontekście europejskim – o faktyczną siłę przekonywania argumentacji organu dokonującego interpretacji, wynikającą z jego specjalizacji w danym obszarze33.
Znaczenie dla tego rodzaju sytuacji ma zwłaszcza wyrok Sądu Najwyższego USA w sprawie Skidmore z 1944 r.34, potwierdzony w wyroku
w sprawach Christensen z 2000 r.35 i Mead z 2001 r.36 Wypracowany w tych
orzeczeniach standard odnosi się w szczególności do przyjętych w innej
drodze niż formal rulemaking wytycznych organów, publicznie ogłoszonej
misji organów, poradników czy opinii amicus curiae. Interpretacje prawa
w nich zawarte nie są wiążące dla sądów. Stanowią jednak dowód na doświadczenie organu w danym obszarze. Siła przekonywania takiej interpretacji zależy od głębi rozważań, wagi uzasadnienia, spójności z wcześniejszymi i późniejszymi stanowiskami organu oraz innych czynników, które
świadczą o wiedzy i doświadczeniu organu w danym obszarze37. Standard
Skidmore nakazuje więc sądowi badać a casu ad casum różne czynniki, które mogą wskazywać, że interpretacja organu – ze względu na siłę przekonywania – nie powinna być podważana przez sąd. Przykładowo, w sprawie
Mead Sąd Najwyższy USA przyjął, że tzw. ruling letters wydawane przez organy celne nie podlegają standardowi Chevron z powodu braku mocy wiążącej wobec osób trzecich i możliwości ich wydawania przez różne organy
celne. Nie oznacza to jednak, że interpretacje zawarte w ruling letters nie
mogą być uznane przez sądy za przekonujące w ramach standardu Skidmore. Znaczenie mają tu zwłaszcza takie czynniki, jak staranność wywodu
organu, spójność rozumowania i zaprezentowana wiedza specjalistyczna38.
33 G. Lawson,
S. Kam, Making..., s. 12–13; R.M. Levin, Mead..., s. 772.
v. Swift, 323 U.S. 134 (1944).
35 Christensen v. Harris County, 529 U.S. 576 (2000).
36 United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001), s. 230–233. Przyjmuje się, że w wyrokach w sprawach Christensen i Mead Sąd Najwyższy USA przesądził, że zastosowanie standardu Chevron nie jest nieograniczone i że nie dotyczy interpretacji, które nie
mają mocy prawnej, posiadającej swoje źródło w delegacji ustawowej – por. K.E. Hickman, M.D. Krueger, In Search of the Modern Skidmore Standard, Columbia Law Review
2007, vol. 107, s. 1237. Ze stanowiskiem większości w sprawie Mead nie zgodził się sędzia
A. Scalia, który stwierdził, że standard Chevron powinien być wiążący dla wszystkich interpretacji aktów prawnych dokonanych przez organy władzy wykonawczej, które te akty
normatywne – zgodnie z wolą ustawodawcy – wdrażają. Jedynym wyjątkiem od tej zasady są interpretacje formułowane jako stanowiska procesowe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym – zob. zdanie odrębne sędziego A. Scalia w sprawie United States
v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001), s. 239–261.
37 Skidmore v. Swift, 323 U.S. 134 (1944), s. 140.
38 United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001), s. 228.
34 Skidmore
46
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
5. Z perspektywy potencjalnie uniwersalnego znaczenia rozwiązań
wypracowanych w USA kluczowe jest przeanalizowanie racji leżących
u źródeł koncepcji judicial deference.
Uzasadnienie dla podejścia Sądu Najwyższego USA zaprezentowanego w sprawie Chevron oraz w sprawach Skidmore i Mead wynika
po pierwsze z założenia, że organ władzy wykonawczej został powołany przez ustawodawcę do zarządzania danym obszarem ze względu na
cechującą go ekspercką wiedzę specjalistyczną wynikającą m.in. z jego
wieloletniego doświadczenia39. Natomiast sądy kontrolujące działania
organów takiej wiedzy specjalistycznej nie mają40. W związku z tym
organy administracji mogą być bardziej kompetentne do podejmowania decyzji wymagających takiej wiedzy41. Przyjmuje się zwłaszcza, że
organy władzy wykonawczej są lepiej niż sądy usytuowane do prowadzenia polityki państwa przez dokonywanie interpretacji nieprecyzyjnych pojęć zawartych w aktach normatywnych, powierzonych tym organom przez ustawodawcę do wdrażania42. Na wiedzę specjalistyczną
jako argument za poszanowaniem przez sądy interpretacji prawa dokonanej przez organy władzy wykonawczej wskazał Sąd Najwyższy USA
w wyroku w sprawie Chevron, podkreślając, że sędziowie nie są specjalistami, a prowadzenie polityki w danym obszarze wymaga szerszej
wiedzy43. Wniosek taki płynie również z wyroków w sprawie Skidmore
i Mead.
Drugim argumentem, który przemawia za koniecznością poszanowania przez sądy interpretacji prawa, jest zasada podziału władz. Pogląd
taki opiera się na założeniu, że to organ władzy wykonawczej, a nie sąd
jest powołany przez ustawodawcę do prowadzenia polityki państwa, której
elementem jest dokonywanie – w celu rozwiązania konkretnej sprawy – interpretacji aktu normatywnego powierzonego temu organowi przez ustawodawcę do wdrażania. To władzy wykonawczej, a nie sądom przypisana
jest kompetencja do podejmowania decyzji o charakterze politycznym.
Jeżeli kwestię dotyczącą polityki ustawodawca pozostawił otwartą, to podejmowanie decyzji i wyznaczanie kierunków w tym zakresie jest zada39 Zob. C.R. Sunstein, Beyond Marbury: The Executive’s Power to Say What the Law Is,
Yale Law Journal 2006, vol. 115, s. 2583; por. też A. Scalia, Judicial Deference to Administrative Interpretations of Law, Duke Law Journal 1989, vol. 1989, s. 514; R.J. Krotoszynski, Jr., Why Deference? Implied Delegations, Agency Expertise, and the Misplaced Legacy of Skidmore, Administrative Law Review 2002, vol. 54, s. 737, 739.
40 M.H. Lemos, The Other Delegate: Judicially Administered Statutes and the Non Delegation Doctrine, Southern California Law Review 2008, vol. 81, s. 445; zob. też C.R. Sunstein, Beyond..., s. 2583. Wyjątkiem byłaby sądowa kontrola administracji sprawowana
przez sądy wyspecjalizowane w danej dziedzinie prawa, w skład których wchodzą osoby
posiadające wiedzę specjalistyczną.
41 A. Scalia, Judicial..., s. 514.
42 C.R. Sunstein, Beyond..., s. 2583; zob. też M.H. Lemos, The Other Delegate..., s. 445.
43 Chevron v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 844 i 865.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
47
niem władzy wykonawczej, a nie sądów44. Podkreśla się, że interpretacja
ustawowych zwrotów niedookreślonych wiąże się z koniecznością podjęcia
decyzji o charakterze politycznym, co wymagać może wyważania sprzecznych wartości i pewnego stopnia dyskrecjonalności45. Sąd Najwyższy USA
w sprawie Chevron podkreślił, że prawo EPA do administrowania programem ochrony środowiska uchwalonym przez Kongres musiało się wiązać
z podejmowaniem decyzji o charakterze politycznym i wypełnianiem treścią przepisów pozostawianych przez ustawodawcę otwartymi46. W ocenie
Sądu jest dopuszczalne, by wybory o charakterze politycznym były dokonywane przez organy władzy wykonawczej – to one powinny podejmować
decyzje w sprawie „politycznych interesów pozostających w konflikcie”47.
Sąd Najwyższy USA podniósł także, że sędziowie nie są częścią władzy
wykonawczej48. Podejmowanie decyzji politycznych zarezerwowanych dla
tej władzy nie jest zatem ich zadaniem.
Po trzecie, przyjmuje się, że za trafnością omawianej koncepcji
przemawia założenie o większej niż sądów demokratycznej legitymacji
organów władzy wykonawczej. Organom tym bowiem ustawodawca – jako podmiot w pełni legitymowany demokratycznie – powierzył prawo
do wdrażania i dalszego normotwórczego uszczegółowiania (w wypadku
przyznania kompetencji w zakresie formal rulemaking) ustaw przez siebie uchwalonych49. Organy władzy wykonawczej są w takim ujęciu delegowanymi przedstawicielami ustawodawcy, powołanymi do określania
i wdrażania celów publicznych50.
Po czwarte, przypisaniu interpretacjom władzy wykonawczej
istotnego dla sądów waloru opiera się na twierdzeniu, że organy władzy
wykonawczej są w większym stopniu niż sądy odpowiedzialne politycz44 A. Scalia,
Judicial..., s. 515–516.
Lemos, The Other Delegate..., s. 428–429; T.W. Merill, K.E. Hickman, Chevron’s..., s. 880–881; zob. także R.J. Pierce, Jr., Reconciling Chevron and Stare Decisis, Georgetown Law Journal 1997, vol. 85, s. 2228; C.R. Sunstein, Law and Administration After Chevron, Columbia Law Review 1990, vol. 90, s. 2087.
46 Chevron v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 843 – Sąd Najwyższy
USA oparł się w tym zakresie na wyroku w sprawie Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199 (1974),
s. 231.
47 Chevron v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 865–866 – Sąd zauważył, że również sędziowie dokonują czasami wyważania sprzecznych interesów. Nie dzieje
się to jednak w oparciu o ich osobiste przekonania polityczne. Tymczasem organ, któremu ustawodawca delegował władze w danym obszarze, ma prawo do podejmowania decyzji w oparciu o swoje przekonanie co do poprawności danej polityki.
48 Chevron v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 865.
49 W.N. Eskridge, Jr., L.E. Baer, The Continuum of Deference: Supreme Court Treatment
of Agency Statutory Interpretations from Chevron to Hamdan, Georgetown Law Journal 2008, vol. 96, s. 1086–1087.
50 C.S. Diver, Statutory Interpretation in the Administrative State, University of Pennsylvania Law Review 1985, vol. 133, s. 551.
45 M.H.
48
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
nie51. Argument ten jest potencjalnie silniejszy w odniesieniu do tych
agencji federalnych, które znajdują się w głównym pionie władzy wykonawczej – kierujący tymi organami podlegają prezydentowi i mogą
być przez niego powoływani oraz odwoływani na podstawie jego dyskrecjonalnej decyzji52.
Po piąte, zakłada się, że organy władzy wykonawczej są w stanie –
ze względu na posiadane instrumenty – odpowiadać szybciej i bardziej
elastycznie na zmieniającą się w danym obszarze rzeczywistość53. Gwarantują też większą spójność polityki w danym obszarze w skali całego
kraju54.
6. Istnienie argumentów przemawiających za koncepcją judicial
deference w sferze interpretacji prawa nie oznacza, że nie wzbudza ona
wątpliwości55. Należałoby je rozważać w dyskusji nad możliwością i zakresem stosowania dorobku amerykańskiego w Europie. W szczególności koncepcja judicial deference może być uznana za kontrowersyjną
(również z perspektywy europejskiej) w świetle tradycyjnego postrzegania sądów – zgodnie z wyrokiem w sprawie Marbury v. Madison56 – jako
instytucji uprawnionych do ostatecznego wypowiadania się, czym jest
prawo57, co wiąże się z koniecznością dokonywania interpretacji przepi51 E.J. Criddle, Chevron..., s. 1288–1290; L.S. Bressman, Deference and Democracy,
Georgetown Washington Law Review 2007, vol. 75, s. 762; por. też Chevron v. Natural
Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 865 – Sąd Najwyższy USA podkreślił, że kierujący organami władzy wykonawczej są politycznie odpowiedzialni.
52 W USA agencje federalne mogą być zależne od prezydenta albo mieć charakter
niezależny. W przypadku tych drugich obsada osób kierujących organem nie pozostaje
w wyłącznej gestii prezydenta i wymaga akceptacji ze strony Kongresu. Osoby kierujące tego typu organami są często powoływane na z góry określoną kadencję. W doktrynie
przyjmuje się, że interpretacje dokonane przez organy zależne od prezydenta zasługują
na większe poszanowanie w sądzie, w szczególności tylko takie organy miałyby prawo
swobodnie zmieniać przyjętą wcześniej interpretację; por. R.J. May, Defining Deference
Down: Independent Agencies and Chevron Deference, Administrative Law Review 2006,
vol. 58, s. 442. Teza taka nie znajduje jednak potwierdzenia w orzecznictwie Sądu Najwyższego USA – zob. Nat’l Cable & Telecommunications Ass’n v. Brand X Internet Servs.,
545 U.S. 967 (2005).
53 Por. P.H. Schuck, Foundations of Administrative Law, New York 2004, s. 175. W wyroku w sprawie Chevron Sąd Najwyższy USA zauważył, że organy władzy wykonawczej,
takie jak EPA, podejmują decyzje, mając na uwadze codzienne realia – Chevron v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837 (1984), s. 865.
54 E.J. Criddle, Chevron..., s. 1291.
55 Na temat ostrej krytyki zob. J.M. Beerman, End the Failed Chevron Experiment
Now: How Chevron Has Failed and Why It Can and Should Be Overruled, 42 Conn.
L. Rev. 779, 782 (2010). Koncepcji wypracowanej w sprawie Chevron broni natomiast
np. E.J. Criddle, Chevron..., s. 1272 i n.
56 5 U.S. (1 Cranch) 137, 177 (1803).
57 K.W. Starr, Judicial Review in the Post-Chevron Era, Yale Journal on Regulation
1986, vol. 3, s. 283. Krytycznie dostrzega sie przy tym, że takie tradycyjne rozumienie roli sądów może utrudniać powierzenie części tego obowiązku w ręce innych organów pań-
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
49
sów58. Pamiętać jednak należy, że standard Chevron nie zakłada rezygnacji z zasady efektywnej kontroli sądowej działań władzy wykonawczej
(zasady fundamentalnej z perspektywy praw podstawowych w Europie).
Sądy muszą przecież przeprowadzić złożone badania, zanim orzekną,
że interpretacja prawa dokonana przez organ władzy wykonawczej powinna być przyjęta przez sąd. Zgodnie z Administrative Procedure Act
kontrolują również, czy materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ pozwala na dokonanie takich jak organ ustaleń i czy w postępowaniu
przedsądowym zachowane były wymogi proceduralne59.
Niezależnie od racji leżących u źródła koncepcji judicial deference
w doktrynie podnosi się, że test Chevron jest mało operatywny, co powoduje ograniczenie jego stosowania przez sądy. Krytyka dotyczy m.in. pytania w teście o to, czy dana kwestia została uregulowana w ustawie w sposób precyzyjny60. Podkreśla się, że decyzja sądu w tym zakresie może
być motywowana poglądami sędziego co do sposobu interpretacji prawa,
w szczególności otwartością na dokonywanie interpretacji w świetle celu i historycznych uwarunkowań przyjęcia danej regulacji61. O trafności
takiej tezy mogłyby świadczyć prowadzone w USA badania empiryczne,
z których wynika, że sądy często odrzucają interpretację prawa dokonaną przez organ władzy wykonawczej. Korzystają z przysługujących im
uprawnień w ramach pierwszego kroku testu Chevron – przyjmują, że dana kwestia została uregulowana w przepisie aktu normatywnego w sposób precyzyjny i że interpretacja organu nie odpowiada jasnej intencji
ustawodawcy62. Dostrzega się także, że również druga faza testu wiąże się
z pozornie tylko oczywistym, dychotomicznym pytaniem, czy dana interpretacja jest rozsądna. Dlatego zgłaszane są propozycje przeformułowania standardu Chevron, co nie oznacza jednak równoczesnej negacji trafności racji leżących u źródeł koncepcji judicial deference63. Zmiany mają
prowadzić do większej przewidywalności, kiedy sądy w praktyce będą,
a kiedy nie, szanować interpretację prawa dokonaną przez organy władzy
stwowych – zob. B. Sullivan, On the Borderlands of Chevron’s Empire: An Essay on Title
VII, Agency Procedures and Priorities, and the Power of Judicial Review, Louisiana Law
Review 2002, vol. 62, s. 326–327.
58 C.S. Diver, Statutory..., s. 551; zob. także N. Nathanson, Administrative Discretion in
the Interpretation of Statutes, Vanderbilt Law Review 1950, vol. 3, s. 470; L.L. Jaffe, Judicial Review: Questions of Law, Harvard Law Review 1955, vol. 69, s. 239.
59 Por. Section 706(2)(D-E) Administrative Procedure Act.
60 Zob. A Pragmatic Approach to Chevron, Harvard Law Review 1999, vol. 112,
s. 1723–1724 i cyt. tam lit.
61 Zauważa się, że sędziowie, których można określić jako tekstualistów, rzadziej są
gotowi zastosować standard Chevron – zob. B.C. Mank, Textualism’s Selective Canons of
Statutory Construction: Reinvigorating Individual Liberties, Legislative Authority, and
Deference to Executive Agencies, Kentucky Law Journal 1997–1998, vol. 86, s. 575.
62 W. N. Eskridge, Jr., L.E. Baer, The Continuum..., s. 1086 i n.
63 A Pragmatic..., s. 1723–1724.
50
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
wykonawczej. Jednym ze zgłaszanych rozwiązań jest propozycja ograniczenia testu Chevron tylko do fazy drugiej – badania przez sądy, czy interpretacja dokonana przez organ jest rozsądna64.
*
Teza o konieczności stosowania wprost w Europie kontynentalnej amerykańskiej konstrukcji sądowej kontroli interpretacji prawa
dokonywanej przez organ administracji byłaby z pewnością dyskusyjna. Wykładnia przepisów jest przecież w Europie, w tym w Polsce,
tradycyjną domeną sądów administracyjnych, istotną z perspektywy
zasady legalizmu. Wydaje się, że potrzebne są dalsze badania, także
dotyczące sposobu sądowego kontrolowania trudnych do rozdzielenia
w praktyce mieszanych ustaleń prawno-faktycznych 65, by odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu sięgnięcie po dorobek amerykański
mogłoby wnieść wartość dodaną do przyjętego w UE i jej poszczególnych państwach członkowskich (różnego przecież często) modelu sądowej kontroli administracji. Z pewnością jednak dyskusja w Europie
powinna uwzględniać ważne racje, które leżą u podstaw amerykańskich rozwiązań.
Wydaje się, że z perspektywy europejskiej tematem do dyskusji
może być pytanie, jaki model instytucjonalny relacji między administracją a sądami należałoby stworzyć, by w najwyższym stopniu brana
była pod uwagę wiedza specjalistyczna organów administracji. W świetle zasady podziału władz rozważać można także, jaki wpływ na model
kontroli sądowej powinna mieć – mało dyskusyjna, jak się wydaje, także
w Europie – podstawowa rola organów władzy wykonawczej, w tym wyspecjalizowanych w danej dziedzinie (np. regulacji rynku) organów administracji w zakresie prowadzenia sprawnej i elastycznej polityki odpowiadającej bieżącym wyzwaniom ekonomicznym i społecznym. Ponadto
dyskusję o zakresie zastosowania koncepcji judicial deference w Euro64 M.C. Stephenson, A. Vermeule, Chevron Has Only One Step, Virginia Law Review
2009, vol. 95, s. 597.
65 Warto zauważyć, że rozróżnienie w ramach konkretnej sprawy zagadnień związanych z interpretacją prawa i oceną faktyczną może nastręczać wielu trudności i nie zawsze jest możliwe. W sprawie Hearst ocena tego, czy roznosiciela gazet uznać można za
pracownika, wymagała nie tylko interpretacji prawa, ale faktycznej oceny, jaki rodzaj
usług jest przez nich wykonywany; zob. także N.L.R.B. v. Bell Aerospace Co. Div. of Textron, 416 U.S. 267 (1974), s. 308; O’Leary v. Brown-Pac.-Maxon, 340 U.S. 504 (1951),
s. 507–508. Ponadto warto dodać, że test rządzący sądową kontrolą ustaleń faktycznych
organu władzy wykonawczej (substantial evidence test) zakłada także konieczność poszanowania przez sąd ustaleń dokonanych przez administrację, jeżeli przemawia za nimi
zebrany w sprawie materiał dowodowy – zob. Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S.
474 (1951); Section 706(2)(E) Administrative Procedure Act, 5 U.S. Code § 706. Brany
jest przy tym pod uwagę wzgląd na wiedzę specjalistyczną organów – por. Universal Camera v. NLRB, 340 U.S. 474 (1951), s. 488.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015
51
pie widzieć należy bezwzględnie łącznie z potrzebą istnienia efektywnej kontroli sądowej działań szeroko rozumianej władzy wykonawczej –
kontroli wymaganej w kontekście europejskim przez art. 6 Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka66. Pamiętać należy, że zarówno w USA, jak
i w Europie konstytucyjną rolą sądów jest kontrolowanie nadużyć władzy przez administrację i ochrona przed arbitralnością podejmowanych
przez nią działań67.
Judicial review of statutory interpretation
made by executive authorities
(US perspective)
The article aims at discussing the concept of judicial deference developed in the United States most notably in US Supreme Court ruling
in the Chevron case of 1984. The article is descriptive in its nature and
aims to provide a Polish reader with the understanding of this concept
and its relevance for the discussion about the model of judicial control
of administrative actions. Attention is focused on the Chevron case: its
facts, legal reasoning and its developments in subsequent US jurisprudence. The rationales underlying the concept of judicial deference are
discussed. In addition, the academic debate concerning Chevron is presented. In the conclusions the author posits that there is a need for a discussion of the relevance of the Chevron doctrine for judicial review of
administrative action in Europe. The issues that require further attention are listed.
Słowa kluczowe: sądowa kontrola administracji, interpretacja prawa, Sąd Najwyższy USA, prawo i postępowanie administracyjne, podział
władzy
Keywords: judicial control of administrative action, statutory interpretation, Supreme Court of United States, separation of powers
66 Taka kontrola sądowa jest szczególnie potrzebna z perspektywy praw jednostki tam,
gdzie organy władzy wykonawczej powołują się na bliżej niesprecyzowane zagrożenie
dla bezpieczeństwa obywateli celem uzasadnienia daleko posuniętej ingerencji w sferę
ich praw; por. Critical Debates on Counter-Terrorist Judicial Review, red. F.F. Davis, F. de
Londras, Cambridge 2014; J.C. Yoo, Judicial Review and the War on Terrorism, George
Washington Law Review 2003, vol. 72, s. 427.
67 Tak rolę sądów postrzegają: P.H. Schuck, Foundations..., s. 175; C.R. Sunstein, On
the Costs and Benefits of Aggressive Judicial Review of Agency Action, Duke Law Journal
1989, vol. 1989, s. 525.
52
PAŃSTWO i PRAWO 6/2015