Warszawa, dnia września 2008 r. Trybunał

Warszawa, dnia
września 2008 r.
Trybunał Konstytucyjny
Warszawa
Wniosek
Na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy
z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami
finansowymi oraz niektórych innych ustaw.
Ustawie tej zarzucam niezgodność art. 19 w związku z art. 1 pkt 37 lit. a –
z art. 2 i art. 7, art. 21 ust. 1, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 oraz z art. 227
ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie
W dniu 5 września 2008 r. Marszałek Sejmu w trybie określonym
w art. 122 ust. 1 Konstytucji, przedłożył mi do podpisu ustawę z dnia 4 września
2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych
innych ustaw.
Ustawa ta jest wynikiem prac legislacyjnych nad rządowym projektem
ustawy (druk nr 64 z dnia 7 listopada 2007 r. oraz autopoprawka z druku
nr 64-A z dnia 26 maja 2008 r.).
Pierwotny
zakres
przedłożenia
rządowego
obejmował
regulacje
stanowiące implementację do prawa krajowego dyrektyw Unii Europejskiej
2
dotyczących rynku instrumentów finansowych oraz adekwatności kapitałowej
firm inwestycyjnych.
Jak wynika z uzasadnienia zawartego w druku nr 64 z uwagi na fakt,
że projektowane zmiany ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami
finansowymi dotyczą Narodowego Banku Polskiego, systemów płatności
i systemów rozrachunku papierów wartościowych, zgodnie z postanowieniami
art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz trzeciego,
piątego i szóstego tiret art. 2 Decyzji Rady 98/415/EC z dnia 29 czerwca 1998 r.
dotyczących konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych
władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych, projektów
aktów prawnych określających zasady właściwe dla instytucji finansowych,
o ile wywierają one istotny wpływ na stabilność instytucji i rynków
finansowych oraz systemy płatności i rozliczeń, projekt ustawy został
przekazany do Europejskiego Banku Centralnego celem zaopiniowania. Opinia
ta przedstawiona została w dokumencie „Opinia Europejskiego Banku
Centralnego z dnia 16 listopada 2006 r. wydana na wniosek Ministra Finansów
Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy
o obrocie instrumentami finansowymi” /CON/2006/53/.
Projekt ustawy z druku nr 64 został przez Marszałka Sejmu skierowany
do I czytania na posiedzeniu Sejmu, które odbyło się w dniu 9 stycznia 2008 r.
Dalsze prace legislacyjne nad projektem ustawy toczyły się w Komisji Finansów
Publicznych.
W dniu 26 maja 2008 r. Rada Ministrów przedstawiła autopoprawkę do
przekazanego Sejmowi projektu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi
oraz niektórych innych ustaw. Zakres przedmiotowy autopoprawki obejmował
m.in.
zmiany
dotyczące
akcjonariatu
Krajowego
Depozytu
Papierów
Wartościowych, których istotą było zobligowanie Narodowego Banku Polskiego
do zbycia wszystkich posiadanych akcji KDPW S.A. na rzecz podmiotu lub
podmiotów, które zgodnie z projektem mogą być akcjonariuszami tej instytucji
3
(art. 1 pkt 37 lit. a projektu w brzmieniu nadanym autopoprawką z druku
nr 64-A). Zgodnie z dodawanym przepisem przejściowym w terminie
18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Narodowy Bank Polski
zobowiązany został do zbycia wszystkich posiadanych akcji KDPW S.A. na
rzecz podmiotu lub podmiotów uprawnionych do ich posiadania. Po upływie
tego terminu NBP nie mógłby wykonywać praw z akcji KDPW S.A.
Proponowane w autopoprawce zmiany dotyczące uprawnień NBP w
stosunku do Krajowego Depozytu uzasadnione były rozpatrywaną przez Skarb
Państwa prywatyzacją KDPW w 2009 r., a więc w tym samym czasie, gdy
nastąpić miałoby wyjście NBP z akcjonariatu KDPW. Zmiany te doprowadzić
mają
do
zastąpienia
sprawowanego
obecnie
przez
NBP
nadzoru
właścicielskiego nad KDPW na nadzór typu oversight, który ma charakter
opiniodawczy i instrukcyjny.
W uzasadnieniu projektu z druku nr 64-A nie przedstawiono informacji
dotyczących konsultacji projektu autopoprawki, w części odnoszącej się do
Narodowego Banku Polskiego, z Europejskim Bankiem Centralnym mimo tego,
że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie nie tylko w aspekcie proceduralnym ale
także merytorycznej oceny proponowanych rozwiązań w świetle zasady
niezależności banku centralnego oraz zobowiązań traktatowych ciążących na
Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wynika z opinii EBC dotyczącej zakresu przedmiotowego
autopoprawki wniosek Ministra Finansów o opinię w tej sprawie EBC otrzymał
w dniu 28 lutego 2008 r. Opinia EBC wydana została w dniu 21 maja 2008 r.
/CON/2008/20/, a więc przed złożeniem w Sejmie autopoprawki z druku
nr 64-A, która wpłynęła do Sejmu w dniu 26 maja 2008 r.
Kwestie formalne związane z trybem prac legislacyjnych nad projektem
ustawy z druku 64 i autopoprawką do niego, mające w moim przekonaniu
istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności przyjętych rozwiązań, podniesione
zostaną w dalszej części uzasadnienia wniosku.
4
Zarzut naruszenia art. 227 ust. 1 Konstytucji
Ostatecznie, zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 4 września
2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych
innych ustaw, Narodowy Bank Polski zobowiązany jest pod rygorem utraty
wykonywania prawa głosu z akcji KDPW S.A. zbyć wszystkie posiadane akcje
Krajowego Depozytu na rzecz uprawnionego podmiotu lub podmiotów (art. 19).
Zgodnie z nowym brzmieniem art. 46 a nadanym przez art. 1 pkt. 37 lit. a
zaskarżonej ustawy wśród akcjonariuszy KDPW nie jest wymieniony Narodowy
Bank Polski.
Konstytucyjne określenie kompetencji NBP, jego pozycji ustrojowej oraz
zasad współdziałania z organami państwa, rozwinięte w ustawie o NBP jest
wyrazem niezależności banku centralnego niezbędnej do realizacji jego zadań.
NBP jest centralnym bankiem państwa, który na mocy art. 227 ust. 1
Konstytucji ma wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania
polityki pieniężnej. NBP odpowiada za wartość polskiego pieniądza. W świetle
ustaleń Trybunału Konstytucyjnego mimo, że Konstytucja nie formułuje wprost
zasady niezależności centralnego banku państwa, to jednak realizowanie przez
NBP powierzonych mu konstytucyjnie zadań w dużym stopniu wymaga jego
niezależności (wyroki z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt K 26/03 oraz z dnia
22 września 2006 r., sygn. akt U 4/06). Niezależność banku centralnego
obejmuje niezależność finansową polegającą na wykluczeniu możliwości
wywierania finansowego nacisku na decyzje banku centralnego, niezależność
funkcjonalną, która jako pojęcie szersze obejmuje również samodzielność
w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku centralnego oraz niezależność
instytucjonalną dotyczącą przede wszystkim pozycji banku centralnego
w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania władz
banku. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny niezależność NBP jest
gwarantowana przez art. 227 Konstytucji, a ustrojodawca uwzględnił wszystkie
trzy aspekty niezależności banku centralnego. W orzecznictwie sądu
5
konstytucyjnego podkreśla się także, że zasady niezależności banku centralnego
i minimalny poziom jej gwarancji określone zostały także w aktach prawnych
Wspólnoty Europejskiej, które stanowią część krajowego porządku prawnego
Rzeczypospolitej Polskiej. Zasady te, wynikające w szczególności z art. 108
i art. 109 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 7 Protokołu
w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego
Banku Centralnego wiążą organy państwa polskiego, w tym organy władzy
ustawodawczej.
Zakwestionowane przeze mnie przepisy zawarte w uchwalonej przez
Sejm w dniu 4 września 2008 r. ustawie odnoszą się do sytuacji prawnej
Narodowego Banku Polskiego pełniącego rolę banku rozliczeniowego
w przypadku rozliczeń pieniężnych, których obsługą zajmuje się Krajowy
Depozyt Papierów Wartościowych.
Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 8 grudnia 2003 r.
sygn. akt K 3/02) skład akcjonariatu Krajowego Depozytu został ograniczony do
instytucji związanych z funkcjonowaniem rynku giełdowego. Akcjonariuszami
Krajowego Depozytu mogą być wyłącznie spółki prowadzące giełdę, domy
maklerskie, spółki prowadzące rynek pozagiełdowy, banki oraz Skarb Państwa
i Narodowy Bank Polski. Zapewnia to profesjonalny charakter organów spółki,
a zwłaszcza jej głównego organu stanowiącego wyposażonego w uprawnienia
regulacyjne, tj. rady nadzorczej.
Do głównych zadań Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych
będącego jedną z najważniejszych instytucji sektora finansowego w zakresie
zarządzania i nadzorowania systemu depozytowo-rozliczeniowego należy:
- rejestracja i przechowywanie papierów wartościowych
pochodzących
z emisji publicznych,
- prowadzenie kont depozytowych dla podmiotów uprawnionych do
przechowywania w KDPW papierów wartościowych,
- obsługa emitentów oraz wykonywanie praw z papierów,
6
- przeprowadzanie
rozliczeń
w papierach
wartościowych
i
rozliczeń
pieniężnych w następstwie zawartych transakcji,
- gwarantowanie rozliczeń poprzez gromadzenie i zarządzanie odpowiednimi
funduszami w celu eliminacji ryzyka w transakcjach pomiędzy uczestnikami
rynku.
Przedmiot działania KDPW znajduje się w ustawowym obszarze zadań
NBP ze względu na to, że obejmuje organizację rozliczeń pieniężnych,
a działanie Krajowego Depozytu w obsłudze obligacji Skarbu Państwa jako
potencjalnego zabezpieczenia dla operacji kredytowych banku centralnego
wymaga spełnienia standardów Unii Europejskiej. Funkcjonowanie KDPW ma
bezpośredni wpływ na stabilność systemu finansowego państwa, prowadzenie
operacji polityki pieniężnej, których przedmiotem lub zabezpieczeniem są
w dużym stopniu papiery wartościowe deponowane i rozliczane w Krajowym
Depozycie a także na funkcjonowanie systemu płatniczego ze względu na to,
że większość transakcji obsługiwanych przez Krajowy Depozyt rozliczana jest
zarówno w papierach wartościowych jak i w środkach pieniężnych.
Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych odgrywa zasadniczą rolę na
rynku finansowym państwa i ma kluczowe znaczenie dla stabilności całego
systemu finansowego. W Krajowym Depozycie deponowane są i rozliczane
także papiery wartościowe emitowane przez NBP, tj. obligacje NBP, które mogą
być wykorzystywane jako zabezpieczenia w operacjach polityki pieniężnej.
Dotyczy to również obligacji skarbowych, których wartość na koniec 2007 r.
przekraczała 370 mld zł. Ze względu na prawną odpowiedzialność Narodowego
Banku Polskiego za prowadzenie operacji w ramach polityki pieniężnej i
kluczową rolę Krajowego Depozytu w tym zakresie, także w przyszłości,
zasadnicze znaczenie ma rodzaj instrumentów prawnych poprzez które bank
centralny oddziaływuje na Krajowy Depozyt. Zadania Krajowego Depozytu
obejmują ważne funkcje o charakterze publicznym, w tym zarządzanie częścią
podstawową Funduszu Gwarancyjnego, który jest składnikiem systemu
7
zabezpieczającego
pokrycie
niedoboru
środków
otwartych
funduszy
emerytalnych oraz zarządzanie systemem rekompensat utworzonym w celu
gwarantowania środków pieniężnych i instrumentów finansowych znajdujących
się na rachunkach inwestycyjnych, w przypadku upadłości podmiotów
prowadzących działalność maklerską. Skład akcjonariatu Krajowego Depozytu
Papierów Wartościowych powinien zapewniać właściwe wykonywanie przez
KDPW S.A. wszystkich jego funkcji.
Niezbędne jest, w świetle powyższego, sprawowanie efektywnego
nadzoru nad KDPW przez NBP. Uzasadnia to, jak wskazano wyżej, zasadnicza
rola usług rozrachunkowych świadczonych przez Krajowy Depozyt dla
czynności realizujących politykę pieniężną NBP oraz związki operacyjne
pomiędzy KDPW i systemami płatności NBP.
Zakres zadań Krajowego Depozytu i ich związek z zadaniami NBP
w sferze prowadzenia polityki pieniężnej wskazuje, iż decyzje ustawodawcy
dotyczące praw NBP wynikających z tytułu posiadania akcji KDPW S.A.
(obok Skarbu Państwa i Giełdy Papierów Wartościowych) wiążą się
bezpośrednio ze sferą działalności banku centralnego chronioną konstytucyjną
zasadą niezależności NBP.
Niezależność narodowych banków centralnych gwarantuje także prawo
pierwotne Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 108 Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską banki centralne nie mogą otrzymywać od organów
decyzyjnych państwa instrukcji wpływających na ich zdolność do pełnienia
funkcji. Kwestia wpływu regulacji zawartej w projekcie z druku 64-A na zasadę
niezależności
NBP podniesiona została w opinii Europejskiego Banku
Centralnego z dnia 21 maja 2008 r. wydanej na wniosek Ministra Finansów
w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami
finansowymi oraz niektórych innych ustaw /CON/2008/20/.
Zgodnie ze stanowiskiem EBC z dnia 21 maja 2008 r. rozwiązanie
zawarte w projekcie ustawy (przyjęte ostatecznie przez Sejm z modyfikacją nie
8
mającą wpływu na ocenę merytoryczną regulacji) pozostaje w sprzeczności
z zasadą niezależności banku centralnego, ponieważ zobowiązuje NBP do
zbycia składników swojego majątku, a mianowicie posiadanych przez niego
akcji KDPW. EBC stoi na stanowisku, że status NBP jako akcjonariusza może
ulec modyfikacji, jeżeli zaistnieje taka potrzeba, w drodze umowy z organami
decyzyjnymi NBP o sprzedaży akcji po cenie rynkowej. Na mocy zaskarżonej
regulacji ustawodawca, niezależnie od woli uprawnionych organów NBP,
zobowiązuje go do zbycia akcji w ustawowo określonym terminie pod rygorem
utraty prawa głosu z akcji KDPW, co oznacza utratę uprawnień o charakterze
właścicielskim. W opinii EBC tak określony obowiązek NBP stoi
w sprzeczności z zasadą niezależności finansowej banku centralnego
wynikającej z art. 108 TWE.
Zaznaczyć należy, że obowiązek zbycia akcji nałożony został tylko na
Narodowy Bank Polski, który jest obecnie jednym z trzech akcjonariuszy
posiadających akcje KDPW S.A. w częściach równych (obok Skarbu Państwa
i Giełdy Papierów Wartościowych).
Interpretacja
przepisów
określających
status
Narodowego
Banku
Polskiego powinna być dokonywana z uwzględnieniem zasady przyjaznej
interpretacji dla prawa europejskiego. W przypadku, gdy „przy konstrukcji
wzorca konstytucyjności (…) istnieje kilka możliwości interpretacyjnych,
należy wybierać tę, która jest najbliższa ujęciu acquis communautaire” (wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2003 r. K 2/02). Oznacza to, że
zasada niezależności Narodowego Banku Polskiego wynikająca z przepisów
prawa krajowego uwzględniać powinna znaczenie zasady niezależności banku
centralnego w prawie europejskim.
W świetle powyższego, w moim przekonaniu, zaskarżona regulacja budzi
wątpliwości co do zgodności z art. 227 ust. 1 Konstytucji.
Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji
Prawo własności w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje
9
własność w sensie cywilistycznym oraz w sensie ogólniejszym, gdy własność
staje się zbiorczym określeniem dla wszelkich praw majątkowych (art. 21 ust. 1)
[L.Garlicki Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, Warszawa 2003,
str. 116]. Norma zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji ma charakter zasady
ustrojowej państwa. Zmiany ustrojowe obejmujące przekształcenia stosunków
własnościowych doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu
Państwa i własności innych państwowych osób prawnych. Do kategorii
państwowych osób prawnych zaliczyć należy Narodowy Bank Polski. Stanowi
o tym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku
Polskim. W doktrynie prawa ugruntowane jest przekonanie, że gwarancje
własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odnoszą się również do
publicznych
osób
prawnych
[P.Winczorek
Komentarz
do
Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 34].
Uznać należy, że konstytucyjna zasada ochrony własności odnosi się
również do Narodowego Banku Polskiego. W świetle powyższego ustawowy
nakaz zbycia przez NBP akcji KDPW S.A. pod warunkiem utraty prawa głosu
z akcji stanowi naruszenie zasady ochrony własności wynikającej z art. 21 ust. 1
Konstytucji. Na mocy zaskarżonej regulacji ustawodawca zobowiązuje NBP do
zbycia akcji bez zagwarantowania rzeczywistej możliwości podjęcia w sposób
niezależny decyzji w tej sprawie przez uprawnione organy NBP. O braku
niezależności NBP w sprawie zbycia akcji przesądzają termin w jakim ma
nastąpić dokonanie transakcji oraz skutki prawne niewykonania woli
ustawodawcy. O zamiarze ustawodawcy świadczy treść normy o charakterze
materialnym zawartej w art. 1 pkt 37 lit a nadającej nowe brzmienie art. 46
ust. 3 określającego krąg akcjonariuszy KDPW S.A. Przepis ten przesądza,
że akcjonariuszem KDPW nie jest NBP, mimo, że przepis przejściowy to
dopuszcza. Norma ta wchodzi w życie, zgodnie z przepisem końcowym
zawartym w art. 28 zaskarżonej ustawy po upływie 18 miesięcy od dnia
ogłoszenia ustawy.
10
Przyjęta przez ustawodawcę regulacja nie stwarza gwarancji zapewnienia
ekwiwalentności transakcji, której przedmiotem są akcje będące w posiadaniu
NBP. Zobowiązanie NBP do zbycia akcji w określonym ustawowo terminie pod
rygorem utraty prawa głosu, pomijając brak zgody uprawnionych organów NBP
na takie rozwiązanie, skutkować może niekorzystnym rozporządzeniem przez
NBP mieniem ze względu na to, że osłabiona jest w takiej sytuacji negocjacyjna
pozycja banku w rokowaniach dotyczących zbycia akcji.
Uznać należy, że art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi adekwatny wzorzec
kontroli zaskarżonej regulacji, a w świetle przyjętych przez ustawodawcę
rozwiązań zarzut naruszenia wskazanego wzorca kontroli konstytucyjności jest
uzasadniony.
Zarzut naruszenia art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji
Zgodnie z art. 9 Konstytucji w Rzeczypospolitej Polskiej obok norm
prawnych stanowionych przez prawodawcę krajowego obowiązują normy
stanowione poza systemem krajowych organów prawodawczych. Wspólnotowe
prawo pierwotne, stanowiące międzynarodowe prawo traktatowe wiążące
Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z dyspozycjami art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji ma
pierwszeństwo, w razie sprzeczności z nim, przed ustawami. Częścią
wspólnotowego prawa pierwotnego jest art. 108 Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską nakazujący poszanowanie przez władze krajowe
niezależności narodowego banku centralnego.
Uznanie, że bank centralny nie może przyjąć instrukcji od władz
krajowych, mając przy tym obowiązek podporządkowania się ustawie, w której
wyrażona jest wola organu władzy wykonawczej potraktować należy jako
obejście wspólnotowego prawa pierwotnego polegające na uchwaleniu ustawy
stojącej z nim w kolizji.
Zobowiązanie Narodowego Banku Polskiego do zbycia posiadanych akcji
KDPW S.A. w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej
ustawy pod rygorem utraty praw korporacyjnych z akcji, które stanowią istotę
11
obecnych uprawnień NBP wobec Krajowego Depozytu stanowi, jak wskazano
wyżej, w opinii Europejskiego Banku Centralnego, naruszenie zasady
niezależności banku centralnego. Zasada niezależności naruszona jest przez to,
że status NBP jako akcjonariusza ulega modyfikacji w inny sposób niż umowa
z organami decyzyjnymi NBP o sprzedaży akcji po cenie rynkowej.
W świetle treści opinii EBC z dnia 21 maja 2008 r. dotyczącej
autopoprawki z druku nr 64-A zaskarżona regulacja budzi wątpliwości co do
zgodności z art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji.
Zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji
Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wszystkie normy
obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym w Ustawie
Zasadniczej.
Założeniem demokratycznego państwa prawnego statuowanego w art. 2
Konstytucji jest działanie wszystkich organów władzy publicznej na podstawie
i w granicach prawa, co obejmuje również zakaz naruszenia prawa
proceduralnego w procesie stanowienia prawa. Naruszenie elementów
procedury prawotwórczej oceniać należy także w ramach wyznaczonych przez
art. 7 Konstytucji ustanawiający zasadę legalizmu. Oznacza to, w odniesieniu do
ustawodawcy,
obowiązek
uwzględnienia
w
procesie
ustawodawczym
wszystkich wymogów proceduralnych wiążących ustawodawcę w procedurze
legislacyjnej.
Obowiązek uzyskania opinii Europejskiego Banku Centralnego stanowi
obowiązek notyfikacji spoczywający na państwach członkowskich Unii
Europejskiej na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Szczegółowe postanowienia w tym zakresie określa decyzja Rady z dnia
29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego
udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych
(98/415/WE) opublikowana w Dz. Urz. WE L 189 z dnia 3 lipca 1998 r. s. 42.
Jest
to
uprawnienie
polegające
na
sformułowaniu
stanowiska
12
przekazywanego następnie podmiotom, które podejmują rozstrzygnięcie
w zakresie dotyczącym praw i obowiązków narodowego banku centralnego.
Uprawnienie to rodzi obowiązek właściwej władzy krajowej nie tylko
przekazania Europejskiemu Bankowi Centralnemu projektów ustaw dotyczących banku centralnego, ale także obowiązek rozważenia stanowiska EBC
w toku prac parlamentarnych nad ustawą. Istotne bowiem znaczenie dla procesu
decyzyjnego ma wiedza na temat oceny przez EBC projektowanych regulacji
w kontekście m.in. rozumienia w prawie wspólnotowym zasady niezależności
banku centralnego. Kwestia ta ma szczególne znaczenie ze względu na to,
że stanowisko EBC ma wymiar ogólny, oparty na kryteriach odnoszących
się do pozycji ustrojowej banków centralnych we wszystkich państwach Unii
Europejskiej. Zakres obowiązku zasięgania opinii ocenić należy w świetle
materii regulowanej zaskarżoną ustawą i zakresu swobody regulacyjnej danej
ustawodawcy przez Konstytucję i prawo wspólnotowe. Z tych względów
w odniesieniu do kwestionowanych przepisów, dotyczących praw i obowiązków
NBP,
wymagane
jest
szczególnie
staranne
przestrzeganie
przepisów
proceduralnych. Jak wynika z przebiegu prac legislacyjnych opinia EBC z dnia
21 maja 2008 r. /CON/2008/20/ nie została przedstawiona w uzasadnieniu druku
nr 64-A zawierającego autopoprawkę wprowadzającą zakwestionowane przeze
mnie przepisy.
Podczas I czytania autopoprawki na 19 posiedzeniu Sejmu do rządowego
projektu ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi
oraz niektórych innych ustaw (druk nr 64-A) przedstawiciel wnioskodawcy
stwierdził, że opinia EBC nie jest mu znana (stenogram z 19 posiedzenia Sejmu
w dniu 9 lipca 2008 r. s. 87). Na posiedzeniu Sejmu w dniu 25 lipca 2008 r.,
na którym uchwalono ustawę, przedstawiciel wnioskodawcy odnosząc się do
pytania dotyczącego istnienia opinii EBC stwierdził, że wykładnia EBC nie jest
wiążąca, a stanowisko EBC, odnosiło się do sankcji jaką pierwotnie było
pozbawienie NBP wszystkich praw z akcji, jeżeli nie zbędzie akcji KDPW.
13
W konsekwencji przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że w związku z
odstąpieniem od pozbawienia praw z akcji na rzecz pozbawienia prawa głosu
poprawka w wersji poddanej głosowaniu jest zgodna z opinią EBC (stenogram z
20 posiedzenia Sejmu w dniu 25 lipca 2008 r. s. 571). Podobnie,
w trakcie prac senackich przedstawiciel wnioskodawcy odnosząc się do pytania
dotyczącego niedołączenia opinii do materiałów senackich stwierdził, że opinia
EBC jest tylko elementem procedury (stenogram z 17 posiedzenia Senatu
w dniu 6 sierpnia 2008 r. s. 12).
Nie ulega wątpliwości, że nie przedstawienie opinii EBC w toku prac
parlamentarnych uznać należy za poważne naruszenie trybu postępowania,
bowiem uniemożliwia to parlamentowi podjęcie decyzji opartej o wszystkie
elementy, którymi powinien dysponować.
Z tych przyczyn zakwestionowane we wniosku przepisy budzą
wątpliwości co do zgodności z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Z powyższych względów wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją
zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy
o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw.
Lech Kaczyński