Anna Wirowska STATUS PRAWNY UCHODŹCÓW

Anna Wirowska
Instytut Studiów Politycznych PAN i Collegium Civitas
STATUS PRAWNY UCHODŹCÓW WEWNĘTRZNYCH
W AZERBEJDŻANIE
„Uchodźstwo wewnętrzne jest największą tragedią naszych czasów”1
Wirowska Anna. The Legal Status of Internal Refugees in Azerbaijan.
There are over 600,000 internally displaced persons (IDPs) living in Azerbaijan who were forced to migrate
due to the Armenian - Azerbaijani conflict (1988‒1994), which still remains unresolved. Due to the impasse in the
peacemaking process, IDPs have been and will be the neediest social group in Azerbaijan for the foreseeable
future. The crucial aim of the research is not only the widening of knowledge about the IDPs’ situation but
also providing a better understanding of the domestic and international context of their displacement. The
article concerns internal immigrants’ legal position, in the context of their socio-economic situation as well
as political participation. IDPs in Azerbaijan are firstly subject to the domestic legal system and secondly to
international law. The article examines the incorporation of the Guiding Principles on Internal Displacement
into the Azerbaijani legal system. The research is based on international literature and documentation relating
to the subject forced migrations, especially English resources.
Key words: Internal displacement, Azerbaijan, Nagorno-Karabakh conflict, Azerbaijani legal system,
human rights.
Prawo międzynarodowe nie definiuje jednoznacznie terminu „uchodźcy wewnętrznego”.
Profil osób, które doświadczyły przymusowego przesiedlenia, został wyznaczony na podstawie
sformułowanych przez ONZ „Zasad przewodnich dotyczących uchodźstwa wewnętrznego”2.
Wytyczne określono na podstawie istniejącego kanonu prawa międzynarodowego dotyczącego
praw człowieka, tj. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych, Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych
i Kulturalnych,czterechkonwencji genewskichz 12 sierpnia 1949 r. oraz dwóch protokołów
dodatkowych do konwencji genewskich3. Pojęcie „uchodźcy wewnętrzni” odnosi się do ludzi,
którzy zmienili miejsce zamieszkania pod wpływem przymusu, jednocześnie nie przekraczając
granic państwowych. Za główne przyczyny migracji uznaje się konflikty zbrojne, masową przemoc,
łamanie praw obywatelskich oraz katastrofy ekologiczne4.
Według raportu Centrum Monitoringu Wewnętrznych Przesiedleń (Internal Displacement
Monitoring Centre/ IDMC5) z 2013 r., Azerbejdżan zalicza się do grupy państw o największym
współczynniku uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych6 Na jego terytorium mieszka,
w zależności od statystyk, od 543 400 do 600 336 przesiedleńców7.
K. Annan, Secretary General of the United Nations,Foreword to the second edition of the Guiding Principles by Under-Secretary
General for Humanitarian Affairs and Emergency Relief Coordinator Mr. Jan Egleland, w:Guiding principles on internal displacement,
United Nations Publications, OCHA/IDP/2004/01, Genewa 2004.
2
W artykule nazwa „Zasady przewodnie dotyczące uchodźstwa wewnętrznego” zostanie skrócona do formy „Zasady przewodnie”.
3
Zob. Powszechna Deklaracja Praw Człowiekaz 10 XII 1948 r.; Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 16 XII
1966 r.; Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w: Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 169; Cztery konwencje
genewskie z 12 VIII 1949 r. oraz dwa Protokoły dodatkowe do konwencji genewskich z 8 VI 1977 r.
4
J. Egeland, Foreword to the second edition of the Guiding Principles by Under-Secretary-General Humanitarian Affairs and Emergency
Relief Coordinator Mr. Jan Egleland,w: Guiding principles…. Zob.The law of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and
internally displaced (persons displaced within the country) persons” z 21 V 1999, art. 1, ust. 3‒4, art. 2.
Zob. więcej nt. prób zdefiniowania terminu uchodźca wewnętrzny w: D. Heidrich-Hamera, Międzynarodowa ochrona uchodźców
wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005, s. 21-31.
5
Centrum Monitoringu Wewnętrznych Przesiedleń (IDMC) działa przy Norweskiej Radzie Uchodźców (Norwegian Refugee Council),
powołane z ramienia ONZ.
6
W zestawieniu globalnym Azerbejdżan zajmuje ósme miejsce pod względem liczby uchodźców i osób przymusowo przesiedlonych, po Syrii,
Kolumbii, Nigerii, Iraku, Turcji, Pakistanie, Bangladeszu. Global Statistics 2013, IDMC, Genewa 2013. http://www.internal-displacement.org/
OpenDocument (dostęp: 1 XII 2013).
7
Szacowana liczba uchodźców wewnętrznych w Azerbejdżanie różni się w zależności od opracowań. Wg danych UNHCR liczba
osób przesiedlonych wynosi: 600 336. Zgodnie z obliczeniami Państwowego Komitetu ds. Uchodźców oraz Osób Wewnętrznie
Przesiedlonych w Azerbejdżanie: 597 429. Wg raportu Centrum Monitoringu Wewnętrznych Przesiedleń na terenie Azerbejdżanu
1
285
Przymusowe migracje Azerbejdżan były następstwem pogłębiającego się konfliktu
azerbejdżańsko-ormiańskiego o Górski Karabach, który doprowadził do regularnych działań
zbrojnych w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. Przemieszczenia ludności
azerbejdżańskiej należy podzielić na dwa okresy, których cezurę wyznacza rozpad Związku
Socjalistycznych Republik Radzieckich. Pierwsza fala masowych przesiedleń nastąpiła
po brutalnych zamieszkach w Askeranie i Sumgaicie w 1988 r.8 Wówczas z terytorium Armeńskiej
Socjalistycznej Republiki Rad i Górsko-Karabachskiego Okręgu Autonomicznego wyjechało 200
tysięcy Azerbejdżan oraz Kurdów. Przesiedleńcy byli rozmieszczani bez odgórnie przygotowanych
planów, osiedlali się na płw. Apszerońskim, w Baku (175 tys. osób) i Sumgaicie (44 tys. osób)9.
Druga fala przymusowej migracji przypadła na czas działań zbrojnych pomiędzy niepodległymi
Armenią i Azerbejdżanem w latach 1991‒1994. W następstwie zajęcia przez Ormian Górskiego
Karabachu oraz wprowadzenia okupacji ormiańskiej w siedmiu należących do Azerbejdżanu
rejonach sąsiadujących, przemieszczono 500 tysięcy osób narodowości azerbejdżańskiej. Uchodźców
wewnętrznych lokowano równolegle do linii frontu, w środkowo-południowej części kraju, a także
na północy, przy granicy azerbejdżańsko-rosyjskiej10.
Rozmieszczenie uchodźców wewnętrznych w Azerbejdżanie
Mapa 1.
Źródło: Azerbejdżański Państwowy Komitet ds. Uchodźców i Osób Wewnętrznie Przesiedlonych, Baku 2002.
Niemożność podpisania traktatu pokojowego między Baku a Erywaniem wynika
z braku wystarczającej determinacji i woli politycznej aktorów międzynarodowych11. Jednocześnie
każda ze stron konfliktu opowiada się za przeciwstawnym wariantem jego rozwiązania, czyniąc
zamieszkuje 543 400 uchodźców wewnętrznych. http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/page?page=49e48d1e6. (dostęp 6 VI 2014).
Global Overview 2014. People internally displaced by conflict and violence, IDMC, Genewa 2013, s. 47. http://reliefweb.int/sites/
reliefweb.int/files/resources/201405-global-overview-2014-en.pdf. (dostęp 6 VI 2014).
8
W Askeranie ucierpieli Azerbejdżanie (sprawcami byli Ormianie), natomiast w Sumgaicie Ormianie (sprawcami byli Azerbejdżanie).
Zob.P. Adamczewski, GórskiKarabach w polityce niepodległego Azerbejdżanu, Warszawa 2012, s. 133‒135.
9
Zob.ibidem, s. 142‒145.
10
Zob. A. Wirowska, Konflikt o Górski Karabach. Problem azerskich przesiedleńców. „Doctrina” nr 9 (2012), s. 310-313. Zob. Mapa 1.
Rozmieszczenie uchodźców wewnętrznych w Azerbejdżanie, Azerbejdżański Państwowy Komitet ds. Uchodźców i Osób Wewnętrznie
Przesiedlonych, Baku 2002.http://www.azerweb.com/en/idps.php (dostęp: 6 VI 2014).
11
Zdaniem niektórych kaukazoznawców, brak postępu w procesie pokojowym wynika z niskiej efektywności organizacji
międzynarodowych, których członkowie posiadają różne interesy w regionie. Zob. P. Adamczewski, Górski Karabach…;
M. Falkowski, Polityka Rosji na Kaukazie Południowym i w Azji Centralnej, Prace OSW, Warszawa 2006; A. Junusuw, Karabach ‒
przeszłość, teraźniejszość, przyszłość, „Eurazja”, rocznik III, nr 1, Warszawa 1996; W.N. Kazimirow, Mir Karabachu, Moskwa 2009;
P. Kwiatkiewicz, Azerbejdżan: ukształtowanie niepodległego państwa, Toruń 2009; T. Świętochowski, Azerbejdżan, Warszawa 2006;
S. Zolan, Górny Karabach: w poszukiwaniu rozwiązania, „Eurazja”, rocznik III, nr 1, Warszawa 1996.
286
z procesu negocjacyjnego pokaz siły na użytek wewnętrzny12. W związku z tym nie można oczekiwać
rozwiązania sporu o Górski Karabachw perspektywie krótkoterminowej.
Uchodźstwo wewnętrzne stanowi poważne obciążenie dla rozwijającego się Azerbejdżanu,
ponieważ zgodnie z prawem międzynarodowym, ochrona ludności przesiedlonej leży w gestii
władz krajowych13. Przesiedleńcy stanowią około sześciu procent społeczeństwa azerbejdżańskiego
i wymagają zwiększonej opieki państwa, gdyż należą do najuboższej warstwy społecznej14.
W 1993 r. utworzono Państwowy Komitet ds. UchodźcówiOsóbWewnętrzniePrzesiedlonych, który
zajmuje się kwestiami tymczasowego osadnictwa, repatriacji oraz zapewnieniem ochrony socjalnej
pokrzywdzonej ludności. Ponadto od 1998 r. wprowadzono pod patronatem prezydenta Azerbejdżanu
cztery programy na rzecz poprawy sytuacji uchodźców wewnętrznych, o łącznej wartości 2 mld i
70 mln dolarów15. Strategie pomocy państwowej koncentrowały się na następujących kwestiach:
rozwiązaniu podstawowych problemów uchodźców i osób przesiedlonych (1998)16, na redukcji
ubóstwa i rozwoju ekonomicznym (2003‒2005)17, poprawie warunków bytowych, tworzeniu miejsc
pracy i promocji zatrudnienia (2004, 2007)18, a także zmniejszeniu poziomu biedy oraz zapewnieniu
zrównoważonego rozwoju kraju (2008‒2015)19. Finansowe wsparcie władz krajowych pozwoliło
na stworzenie m.in.: 82 nowoczesnych obiektów mieszkalnych, 139 szkół, 51 przedszkoli oraz
55 punktów medycznych i szpitali20.
Ze względu na wyjątkowy status przesiedleńcy podlegają zarówno lokalnej jurysdykcji, jak i
ochronie prawa międzynarodowego. Azerbejdżan ratyfikował większość nadrzędnych dokumentów
ONZ dotyczących praw człowieka21, które stanowią integralną część porządku legislacyjnego
państwa. Zgodnie z wytycznymi ONZ kraj, na którego terytorium znajdują się osoby wewnętrznie
przesiedlone, powinien dokonać adaptacji swojego systemu prawnego do „Zasad przewodnich
dotyczących uchodźstwa wewnętrznego”22.
Nadrzędnym aktem legislacyjnym w Azerbejdżanie jest Konstytucja Republiki,uchwalona
12 listopada 1995 r. Kolejne miejsce w hierarchii norm prawnych zajmują akty uchwalone za
pośrednictwem referendum, natomiast niższymi wobec wymienionych są umowy międzynarodowe
ratyfikowane za zgodą Milli Medżlisu (parlamentu Azerbejdżanu). Następne w hierarchii są kolejno:
ustawy, dekrety prezydenckie, dekrety rządowe oraz rozporządzenia23. W latach 2003‒2013 wydano
51 dekretów i rozporządzeń na szczeblu prezydenckim, 165 dekretów rządowych oraz 10 ustaw
dotyczących sytuacji osób przymusowo przesiedlonych.
Według P. Adamczewskiego, propaganda wewnętrzna nastawiona na kultywowanie wzajemnej nienawiści i uprzedzeń w Azerbejdżanie
i Armenii oraz utajnienie procesu pokojowego „skutkuje tym, że społeczeństwa nie są przygotowane do zaakceptowania hipotetycznej
ugody z przeciwnikiem”. Zob. P. Adamczewski, Górski Karabach,s. 421‒423. Podobne zdanie wyrażone zostało w następujących
publikacjach: W. Górecki, Perspektywy uregulowania konfliktu w Górnym Karabachu, s. 1; T. de Waal, Black Garden…, s. 279‒280.
13
Principle 3, Guiding principles…, s. 2.
14
Według badań Banku Światowego z 2002 r., 68% mieszkańców Azerbejdżanu zostało uznanych za biednych, z czego 24% żyje na
skraju ubóstwa. Najwyższy poziom biedy ‒ 79% ‒ dotyczy osób przesiedlonych. Zob. Employment and Income,w: Azerbaijan Human
Development Report. A specific impediment to development: the issue of refugees and IDPs, Demographics and Gender, Baku 2002.
15
Przyjęta kwota została wyznaczona na podstawie danych z oficjalnych statystyk rządowych w 2010 r. Azerbaijan: after some
20 years, IDPs still face barriers to self-reliance. A profile of international displacement situation, IDMC 2010, s. 116.
http://www.internal-displacement.org/assets/library/Europe/Azerbaijan/pdf/Azerbaijan-December-2010.pdf.(dostęp: 6 VI 2014).
16
Zob. The order of the President of Azerbaijan Republic On the approving of “The State program for the solution of the problems of
refugees and IDPs” z 17 IX 1998 r. www.refugees-idps-committee.gov.az/en/laws/3.html(dostęp: 6 VI 2014)
17
Zob. State Programme for Poverty Reduction and Economic Development 2003‒2005, IMF 2003.
http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/Country-Papers-and-JSAs/Azerbaijan_PRSP.pdf (dostęp: 6 VI 2014).
18
Zob. The order of the President of the Azerbaijan Republic on Approval of “the State Program on Improvement of Living Conditions
of Refugees and internally Displaced Persons and Employment Promotion” z 1 VII 2004 r. Całość programu dostępna w języku
angielskim na stronie internetowej Państwowego Komitetu ds. UchodźcówiOsóbWewnętrzniePrzesiedlonych:
http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/laws/34.html(dostęp: 20 II 2014).
19
Zob. State Programme on Alleviation of Poverty and Sustainable Development in Azerbaijan 2008‒2015 z 15 IX 2008 r.
http://www.cled.az/pdf/others/Azerbaijan%20Poverty%20Program%20for%202008-2015.pdf (dostęp 8 VI 2014).
20
Zob. The President`s attitude towards the problem (of IDPs), http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/pages/3.html. (dostęp
8 VI 2014).
21
Wszystkie dokumenty wymienione w przypisie nr 3, a także Konwencja Praw Dziecka z 20 XI 1989 r., zostały ratyfikowane w latach
1992‒1993.
22
UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), The Protection of Internally Displaced Persons and the Role of UNHCR,
27 February 2007. http://www.refworld.org/docid/45ddc5c04.html.(dostęp 8 VI 2014).
23
Konstytucja Republiki Azerbejdżanu z 12 XI 1995 r., art. 148.http://en.president.az/azerbaijan/constitution/ (dostęp 8 VI 2014).
12
287
Ze względu na szeroki zakres problematyki podejmowanej w wymienionych dokumentach,
analiza została ograniczona do kluczowych dla badanej tematyki norm prawnych. Najważniejsze pod
względem implementacji „Zasad przewodnich dotyczących uchodźstwa wewnętrznego” do krajowej
jurysdykcji są Konstytucja Republiki Azerbejdżanu, Ustawa o specjalnym statusie uchodźców
oraz osób wewnętrznie przesiedlonych orazUstawa o zabezpieczeniu socjalnym osób wewnętrznie
przesiedlonych24.Wytyczne ONZ tworzą zbiór trzydziestu reguł, który składa się z pięciu sekcji
dotyczących: norm ogólnych (I), zabezpieczenia ludności przed przesiedleniem (II), ochrony uchodźców
wewnętrznych (III), przyjmowania pomocy humanitarnej (IV), a także repatriacji, relokacji oraz
reintegracji ludności (V). Większość „Zasad przewodnich” została pomyślnie włączona do systemu
prawnego Azerbejdżanu – jakkolwiek istnieją przeszkody natury biurokratycznej, informacyjnej oraz
społecznej, uniemożliwiające przesiedleńcom korzystanie w pełni ze swoich praw.
Reguły ogólne odwołują się bezpośrednio do artykułów Powszechnej Deklaracji
Praw Człowieka, postulujących przyznanie każdemu człowiekowi takich samych praw
i wolności, niezależnie od sytuacji politycznej, prawnej czy międzynarodowej kraju
lub obszaru, do którego należy25. Pierwsza „Zasada przewodnia” mówi o tym, że „osoby
wewnętrznie przesiedlone powinny cieszyć takimi samymi prawami i wolnościami
w granicach prawa międzynarodowego i krajowego, jak inne osoby w tym samym państwie”26.
Implementacja wytycznych ONZ znajduje odbicie w Konstytucji Azerbejdżanu27. Na podstawie
Ustawy o specjalnym statusie uchodźców oraz osób wewnętrznie przesiedlonych, przyjętej w
1999 r. w Azerbejdżanie, nadano przesiedleńcom wyjątkową pozycję prawną28. Międzynarodowi
obserwatorzy zwracają uwagę na trudności przesiedlonej ludności w dochodzeniu swoich
szczególnych praw w krajowych sądach, niemających doświadczenia z orzekaniem na podstawie
międzynarodowej jurysdykcji29. Respektowanie unikalnego statusu uchodźców wewnętrznych
ma kluczowe znaczenie dla implementacji podstawowych reguł ONZ, ponieważ „potrzeby
przesiedleńców całkowicie różnią się od potrzeb ogółu społeczeństwa. [...] Osoby wewnętrznie
przesiedlone w Azerbejdżanie egzystują w formie prawnego więzienia, posiadają dodatkowe
przywileje wynikające ze swojego statusu, jednak nie mogą swobodnie poruszać się i integrować
z resztą społeczeństwa, jeżeli chcą z nich skorzystać”30.
Druga sekcja „Zasad przewodnich” ONZ dotyczy zabezpieczenia ludności podczas przesiedlenia.
Wyznaczone reguły w dużej mierze opierają się na zapisach Konwencji genewskiej o ochronie osób
cywilnych podczas wojny.Dokument zobowiązuje państwa-sygnatariuszy do zorganizowania,
spełniającego normy bezpieczeństwa i higieny, wyjazdu z terytorium objętego działaniami
zbrojnymi31. Art. 85 IV konwencji genewskiejzawiera obszerny opis warunków bytowych, jakie
powinny zostać zagwarantowane osobom internowanym (przemieszczonym)32. W tym duchu
wyrażona została siódma „Zasada przewodnia”, która postuluje zapewnienie satysfakcjonującego
zakwaterowania uchodźcom wewnętrznym przez władze krajowe33.
Wytyczne ONZ znalazły odzwierciedlenie w Konstytucji Azerbejdżanu34oraz w Ustawie
o zabezpieczeniu socjalnym osób wewnętrznie przesiedlonych, obowiązującej od 21 maja 1999 r.
The law of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and internally displaced (persons displaced within the country) persons”
z dnia 21 V 1998 r.http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/laws/2.html(dostęp 8 VI 2014); The law of the Republic of Azerbaijan
“On social protection of internally displace persons and persons equated to them” z 21 V 1999 r.http://www.refugees-idps-committee.
gov.az/en/laws/1.html(dostęp 8 VI 2014).
25
Zob. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka,art. 2, art. 7; Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 2, ust. 1.
26
Cyt. za: Principle 1, Guiding principles…, s. 2.
27
Konstytucja Republiki Azerbejdżanu, art. 24, art. 25, ust. 1‒2.
28
Uzyskanie statusu osoby przymusowo przesiedlonej jest uzależnione od decyzji odpowiedniego organu wykonawczego – Państwowego
Komitetu ds. Uchodźców i Osób Przymusowo Przesiedlonych, która następuje w ciągu miesiąca od daty złożenia wniosku. Zob. The law
of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and internally displaced (persons displaced within the country) persons”, art. 1, ust. 4.
29
Azerbaijan: Analysis of Gaps In the Protection of Internally Displaced Persons (IDPs), UNHCR 2009, s. 15.http://www.unhcr.
org/4bd7edbd9.html(dostęp 8 VI 2014).
30
Cyt. za: S. Amirova, J. Kirsch, Evaluation report. ICLA in Azerbaijan counseling for change, NRC 2008, s. 6.http://www.nrc.no/
arch/_img/9261445.pdf.(dostęp 8 VI 2014).
31
Zob. Konwencja o ochronie osób cywilnych podczas wojny,art. 35‒36, 38.; Principle 8, Guiding principleson internal displacement, s. 5.
32
Zob. Konwencja o ochronie osób cywilnych podczas wojny, art. 85.
33
Zob. Principle 7, Guiding principles…, s. 4.
34
Zob. Konstytucja Republiki Azerbejdżanu, art. 43.
24
288
Drugi z wymienionych aktów prawnych przyznaje przesiedleńcom specjalne przywileje, tj.:
tymczasowe miejsce zamieszkania, zatrudnienie, świadczenia socjalne, opiekę medyczną,
bezpłatną edukację, zniżki na usługi transportu publicznego oraz ulgi podatkowe35. W myśl ustawy
przewidziana jest adaptacja niezamieszkanych budynków do potrzeb uchodźców wewnętrznych
lub organizacja specjalnie do tego celu przystosowanych obozowisk. Poszkodowana ludność ma
również prawo do zajęcia odmiennych niżeli zapewnione przez państwo miejsc zamieszkania, jeżeli
nie narusza w ten sposób praw innych ludzi36. Dodatkowe zabezpieczenie dla osób przesiedlonych
stanowi dekret prezydencki z 1 lipca 2004 r., który zabrania ewakuacji uchodźców wewnętrznych
z publicznych i prywatnych budynków, mieszkań oraz działek użytku publicznego, zajętych
w latach 1992‒1998, do czasu repatriacji lub relokacji pokrzywdzonej ludności37. Poza tym uchodźcy
wewnętrzni są upoważnieni do otrzymania nieoprocentowanych pożyczek na zakup gruntu
lub nieruchomości38. Natomiast przesiedleńcy-rolnicy mogą ubiegać się o kredyt na narzędzia i
maszynyna preferencyjnych warunkach39.
Dane azerbejdżańskiego Państwowego Komitetu ds. Uchodźców i Osób Wewnętrznie
Przesiedlonych dowodzą, że mimo działań podjętych przez administrację krajową oraz organizacje
międzynarodowe sytuacja bytowa tej grupy społecznej jest trudna. Przedstawione statystyki
pokazują, że większość przesiedleńców mieszka w hotelach lub obozowiskach (ponad 113 tys. osób),
28 tys. w barakach, a reszta w budynkach publicznych, sanatoriach, pensjonatach i wagonach40,
które nie spełniają norm humanitarnych41.
Najwięcej miejsca w zbiorze „Zasad przewodnich” poświęcono regulacjom dotyczącym
zabezpieczenia warunków życia osób znajdujących się na uchodźstwie wewnętrznym. Podstawę
prawną wyznaczonych reguł stanowią: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskichi Politycznych,
Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, a także cztery
konwencje genewskie oraz drugi protokół dodatkowy. W myśl II Protokółu dodatkowegozabrania
się jakichkolwiek aktów przemocy wobec przesiedleńców oraz agresji na ich siedliska42. Natomiast
art. 12 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskichi Politycznych akcentuje prawo uchodźców
wewnętrznych do: poszukiwania bezpieczeństwa w innej części kraju,opuszczenia swojego państwa,
a także do poszukiwania azylu w innym43. Azerbejdżańska ustawa zasadnicza pobieżnie odnosi się
do przytoczonych norm prawa międzynarodowego, gwarantując obywatelom swobodę poruszania
się na terytorium państwa, możliwość wyjazdu za granicę oraz prawo do powrotu44. Jednocześnie
prawnicy zrzeszeni w Amerykańskim Stowarzyszeniu Prawa Międzynarodowego (ASPM) zwrócili
uwagę na ograniczenie wolności przemieszczania się w granicach Azerbejdżanu, wynikające
z funkcjonowania systemu wewnętrznej rejestracji45.
Kolejne uregulowania odnoszą się do przepisów III konwencji genewskiej, zgodnie z którymi
przesiedleńcy powinni być poddani ochronieprzed przymusowym powrotem lub przemieszczeniem
Zgodnie z art. 3, przepisy ustawy obowiązują do trzech lat od daty ustanowienia warunków do powrotu osób przymusowo
przesiedlonych do wcześniejszego miejsca zamieszkania. The law of the Republic of Azerbaijan “On social protection of internally
displace persons and persons equated to them”, art. 4.
36
The law of the Republic of Azerbaijan “On social protection of internally displace persons and persons equated to them”, art. 5.
37
Zob. The order of the President of the Azerbaijan Republic on Approval of “the State Program on Improvement of Living Conditions
of Refugees and internally Displaced Persons and Employment Promotion,pkt 2.http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/
pages/66.html.(dostęp 8 VI 2014).
38
The law of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and internally displaced (persons displaced within the country) persons”,
art. 17, ust. 3.
39
The law of the Republic of Azerbaijan “On social protection of internally displace persons and persons equated to them”, art. 6.
40
http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/pages/18.html (dostęp: 19 lutego 2014).
41
Zob. S. Amirova, J. Kirsch, Evaluation report…, s. 7.
42
Zob. Principle 10, Guiding principles…, s. 5‒6; Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z dnia 12 VIII 1949 r. dotyczący
ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnychz 8 VI 1977 r., art. 4, 14.
43
Zob. Principle 15, Guiding principles…, s. 8.; Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskichi Politycznych, art. 12; Powszechna
Deklaracja Praw Człowieka, art. 13‒14.
44
Konstytucja Republiki Azerbejdżanu, art. 28, pkt 3‒4.
45
System wewnętrznej rejestracji wymaga od obywateli dokonania meldunku w odpowiednim organie, jeżeli przebywają w danym
miejscu dłużej niż 30 dni. Zob. Incorporating the Guiding Principles on Internal Displacement into Domestic Law: Issues and
Challenges, red. W. Kälin, R.C. Williams, K. Koser, A. Solomon, w: Studies in Transnational Legal Policy No. 41, Waszyngton 2010,
s. 22.http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2010/1/19%20internal%20displacement/0119_internal_displacement_
complete.pdf.(dostęp: 8 VI 2014).
35
289
w inne miejsce, gdzie zagrożone może być ich życie, bezpieczeństwo, wolność lub zdrowie46.
Azerbejdżański system legislacyjny nie odwołuje się bezpośrednio do regulacji międzynarodowych
w tym zakresie. Mimo to państwowe kampanie informacyjne podkreślają, że proces repatriacji i
relokacji poszkodowanej ludności opiera się za zasadzie dobrowolności47.
Powszechna Deklaracja Praw Człowiekagłosi, że „każdy człowiekma prawo do uznawania wszędzie
jego osobowości prawnej”48. W związku z tym władze krajowe powinny zapewnić osobom przesiedlonym
paszporty oraz dowody osobiste (także akty urodzenia i ślubu), umożliwiające pełne korzystanie
z przysługujących im praw. Na państwo nałożony jest obowiązek podjęcia działań, które ułatwią wydawanie
przesiedleńcom nowych lub zastępczych dokumentów, utraconych w wyniku przymusowej migracji49.
Przesiedleńcy w Azerbejdżanie doświadczają trudności związanych z pozyskaniem nowej dokumentacji.
Przede wszystkim, problemy ludności wynikają z funkcjonowania scentralizowanego systemu dystrybucji
poświadczeń tożsamości. Osoby przesiedlone, przebywające w różnych częściach kraju, są zobligowane
do odbioru dokumentów w stolicy, co generuje dodatkowe koszty50.
W świetle prawa międzynarodowego i krajowego51 przesiedleńcy są uprawnieni do czynnego
i biernego udziału w życiu politycznym państwa oraz porozumiewania się w zrozumiałym języku
(alfabecie). Raporty Międzynarodowej Organizacji do Spraw Migracji oraz Norweskiej Rady
Uchodźców podkreślają, że większość osób przesiedlonych posiada jedynie znajomość cyrylicy, która
wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej, przekazywanej za pośrednictwem alfabetu
łacińskiego52. Z drugiej strony, w analizie UNHCR stwierdzono, iż uchodźcy wewnętrzni czują się dobrze
poinformowani w bieżących kwestiach politycznych i ekonomicznych dzięki telewizji i gazetom53.
W odniesieniu do partycypacji politycznej przesiedleńców w Azerbejdżanie, Biuro Instytucji
Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE nie stwierdziło znaczących różnic pomiędzy
poszczególnymi grupami społecznymi54. Jednakowoż, rozbieżność pomiędzy uchodźcami
wewnętrznymi a ogółem społeczeństwa polega na ograniczonym wykorzystaniu biernego prawa
wyborczego przez przesiedloną ludność. Zdaniem analityków UNHCR, uchodźcy wewnętrzni
zmagają się z poważniejszymi problemami natury ekonomicznej niż reszta populacji, co obniża
poziom ich czynnego angażowania się w politykę55.
Kolejne zasady dotyczą szeroko pojętej niedyskryminacji przesiedleńców56, swobodnej
partycypacji w działaniach gospodarczych57 oraz bezpłatnego dostępu do edukacji58. Gwarantem
prawa do pracy i edukacji jest Konstytucja Republiki Azerbejdżanu59. Na mocy ustaw
pomocniczych, władze krajowe zobowiązują się do wsparcia osób przesiedlonych w znalezieniu
miejsc zatrudnienia oraz zapewnienia im ciągłości stażu pracy60. Co więcej, państwo prowadzi
kampanie zachęcające prywatnych przedsiębiorców do zatrudniania uchodźców wewnętrznych,
Zob. Konwencja o traktowaniu jeńców wojennych (III konwencja genewska),art. 23. Zob. Incorporating the Guiding Principles on
Internal Displacement into Domestic Law…,s. 25‒26.
47
Zob. Azerbaijan: Analysis of Gaps In the Protection…, s. 50‒51.
48
Cyt. za: Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, art. 6. Zob. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 16;
IV konwencja genewska,art. 81.
49
Zob. Principle 20, Guiding principles…, s. 10‒11.
50
Zob. Incorporating the Guiding Principles on Internal Displacement into Domestic Law…,s. 354‒355.
51
Zob. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka,art. 21; Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 25, 27;
Konstytucja Republiki Azerbejdżanu, art. 56, pkt 1, art. 45, pkt 1, art. 21.
52
Zob. Electoral displacement in the Caucasus. Georgia and Azerbaijan. Action Plan II, red. J. Fischer, J. Grace, B. Hatch, IOM 2003,
s. 35‒36, http://www.geneseo.edu/~iompress/Archive/Outputs/Electoral_Displacement_in_the_Caucasus1.pdf. (dostęp: 8 VI 2014); S.
Amirova, J. Kirsch, Evaluation report…,s. 10.
53
Zob. Azerbaijan: Analysis of Gaps In the Protection…, s. 30.
54
Zob. Republic of Azerbaijan. Presidential Election 9 October 2013. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report,
Warszawa 2013, s. 21, http://www.osce.org/odihr/elections/110504?download=true. (dostęp 8 VI 2014).
55
Raport również zwraca uwagę na ograniczenie możliwości rozwoju zdolności przywódczych. Zob. Azerbaijan: Analysis of Gaps
In the Protection…, s. 30‒31.
56
Zob. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, art. 18.
57
Zob. Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, art. 6‒7.
58
Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z dnia 12 VIII 1949 r. dotyczący ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów
zbrojnych z dnia 8 VI 1977 r., art. 4, 14.
59
Zob. Konstytucja Republiki Azerbejdżanu, art. 47‒48, art. 35, art. 42.
60
Zob. The law of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and internally displaced (persons displaced within the country)
persons”,art. 16.
46
290
a także gwarantuje tej grupie ludności pierwszeństwo w utrzymaniu stanowiska pracy w razie
redukcji etatów. Przesiedlona ludność jest pozytywnie motywowana do zakładania i prowadzenia
własnej działalności gospodarczej poprzez możliwość otrzymania korzystnych pożyczek61, jeżeli
stworzy miejsca zatrudnienia dla innych przesiedleńców62. Mimo legislacyjnego wsparcia 35%
uchodźców wewnętrznych to bezrobotni63.
Do nadrzędnych problemów osób przesiedlonych zalicza się brak kompletnej dokumentacji,
utrudniającej dostęp do rynku pracy, a także prowadzącej do wyzysku przez niektórych pracodawców64.
Szansą na poprawę sytuacji ekonomicznej i społecznej przesiedleńców jest uzyskanie
wykształcenia. Władze państwowe w Azerbejdżanie zapewniają dzieciom uchodźców wewnętrznych
edukację na poziomie podstawowym oraz średnim, a uczniowie są uprawnieni do otrzymania
bezpłatnych podręczników i przyborów szkolnych65. W raporcie UNHCR odnotowano, że poziom
umiejętności uczniów z rodzin osób wewnętrznie przesiedlonych nie różni się znacząco od stopnia
zaawansowania ich rówieśników, wychowujących się w normalnych warunkach66.
„Zasady przewodnie” nakładają na państwo obowiązek i odpowiedzialność za zapewnienie
pomocy humanitarnej przesiedlonej ludności. Zgodnie z wytycznymi, międzynarodowe
organizacje humanitarne mogą oferować wsparcie uchodźcom wewnętrznym, natomiast władze
danego państwa powinny ułatwić przepływ pomocy67. Adaptację prawa krajowego do zapisów
konwencji genewskich stanowią dwie ustawy z 1999 r.68, regulujące kwestie osób wewnętrznie
przesiedlonych, oraz Ustawa o ubezpieczeniach społecznych. Ostatnia z wymienionych norm
prawnych przewiduje zniesienie opłat za ubezpieczenie społeczne dla wszystkich organizacji
udzielających pomoc uchodźcom i przesiedleńcom69. Zmiany wprowadzone do azerbejdżańskiego
systemu legislacyjnego umożliwiają sprawne funkcjonowanie podmiotów organizujących
wsparcie poszkodowanej ludności. W 2009 r. na terytorium Azerbejdżanu funkcjonowało
40 lokalnych i 60 międzynarodowych organizacji, które przeprowadziły 370 niezależnych projektów,
skierowanych na poprawę warunków życia uchodźców i osób przesiedlonych70. W raporcie Centrum
Monitoringu Wewnętrznych Przesiedleń, powołującym się na azerbejdżańskie statystyki rządowe,
oszacowano łączny koszt pomocy międzynarodowej w latach 1994‒2010 na 780 mln dolarów71.
Ostatnią kwestią regulowaną przez „Zasady przewodnie” są normy dotyczące repatriacji,
przemieszczenia oraz reintegracji ludności przesiedlonej, których podstawą wyznaczenia jest II Protokół
dodatkowydo konwencji genewskich72. Zgodnie z literą prawa międzynarodowego władze krajowe mają
obowiązek, a także ponoszą odpowiedzialność za zapewnienie warunków i środków finansowych,
pozwalających na dobrowolny powrót lub relokację uchodźców wewnętrznych. Repatriacje oraz
przemieszczenia azerbejdżańskich przesiedleńców odbywają się na zasadzie dobrej woli, przy wsparciu
Zob. The law of the Republic of Azerbaijan “On social protection of internally displace persons and persons equated to them”, art. 7.
Zob. Incorporating the Guiding Principles on Internal Displacement into Domestic Law…,s. 460.
63
Zgodnie z danymi azerbejdżańskiego Państwowego Komitetu ds. UchodźcówiOsóbWewnętrzniePrzesiedlonych, „w latach
2001‒2008 zapewniono pracę 263 tys. osób, 2062 osoby otrzymały status osoby bezrobotnej, 932 osoby zaangażowano do prac
społecznych, 710 osobom zapewniono szkolenia zawodowe, 5099 rodzin otrzymało pomoc społeczną. (…) Ponadto utworzono 27 814
miejsc pracy w nowych miejscach zamieszkania uchodźców wewnętrznych”. Cyt za: http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/
pages/18.html(dostęp: 20 II 2014).
64
Zob. S. Amirova, J. Kirsch, Evaluation report…,s. 7.
65
Zob. The law of the Republic of Azerbaijan “On social protection of internally displace persons and persons equated to them”, art.
11.Raport UNHCR, zwrócił uwagę braki w wyposażeniu szkół, w których uczą się dzieci z przesiedlonych rodzin. Zob. Azerbaijan:
Analysis of Gaps In the Protection…, s. 39‒40.
66
Zob. Azerbaijan: Analysis of Gaps In the Protection…,s. 39‒40.
67
Principle 25, Guiding principles…, s. 10‒11. Zob. I Konwencja genewskaart. 9‒11;IV Konwencja genewska art. 30, 61.
68
Zob. The law of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and internally displaced (persons displaced within the country)
persons”, art. 7, ust. 2, art. 20; The law of the Republic of Azerbaijan “On social protection of internally displace persons and persons
equated to them”,art. 9, ust. 2.
69
Ustawa o ubezpieczeniach społecznych z 3 XII 2004 r. http://www.refugees-idps-committee.gov.az/en/pages/6.html (dostęp: 17 II
2014).
70
Min. ONZ, UE, OBWE, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Światowa Organizacja Zdrowia, Bank Światowy. Największe
zaangażowanie organizacji międzynarodowych przypadło na lata 1994‒1995 (120 mln dolarów), po ostatniej fali przesiedleń ludności
azerbejdżańskiej. Zob. Azerbaijan: after some 20 years, IDMC 2010, s. 122‒127. http://www.internal-displacement.org/assets/library/
Europe/Azerbaijan/pdf/Azerbaijan-December-2010.pdf. (dostęp:8 VI 2014).
71
Ibidem, s. 116.
72
Zob. Protokół dodatkowy do konwencji genewskich,art. 17.
61
62
291
finansowym rządu oraz merytorycznej asyście organizacji międzynarodowych (zwłaszcza UNHCR).
Ponadto „administracja państwowa powinna w miarę możliwości włączyć społeczność przesiedleńców
w cykl planowania i zarządzania procesem powrotu, przemieszczenia lub reintegracji”73.
Władze krajowe w Azerbejdżanie prowadzą kampanie informacyjne dla osób przesiedlonych,
jednakże nie organizują społecznych konsultacji odnośnie do programu repatriacyjnego74. Według
„Zasad przewodnich”, po powrocie do wcześniejszych siedlisk lub po przemieszczeniu uchodźcom
wewnętrznym przysługuje prawo równego dostępu do usług publicznych. Nie powinni oni
doświadczać żadnych form dyskryminacji75.
Ze sprawozdania UNHCR wynika, że po repatriacji ludność staje w obliczu problemów natury
legislacyjnej, związanych z dochodzeniem swojej tożsamości prawnej oraz praw własności. Wynikają
one z rozbieżności między zapisami Ustawy o statusie uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych
a praktyką władz Azerbejdżanu. Zgodnie z przywołanym aktem, przywileje przesiedleńców ulegają
„wstrzymaniu”, gdy następuje powrót do wcześniejszych domostw lub gdy zapewnione zostały nowe
miejsca zamieszkania76. Niemniej w związku z brakiem bardziej zaawansowanej infrastruktury
medycznej, edukacyjnej oraz trudnościami w znalezieniu pracy, repatrianci są odbiorcami zarówno
pomocy państwowej, jak i międzynarodowej77.
Wewnętrzne przesiedlenia ludności w latach 1988‒1994 wywołały kryzys humanitarny
w Azerbejdżanie, w konsekwencji którego około 6% społeczeństwa znalazło się na skraju ubóstwa.
Zaistniała sytuacja wymagała od władz krajowych podjęcia działań na rzecz normalizacji życia
poszkodowanej ludności, do czasu pokojowego rozwiązania konfliktu karabachskiego. Zgodnie
ze zwyczajem międzynarodowym, Azerbejdżan przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za
rozwiązanie problemów uchodźstwa wewnętrznego.
Pierwsze azerbejdżańskie normy prawne odwołujące się do specjalnego statusu osób przesiedlonych
zostały przyjęte w 1999 r. Uwzględniały one większość z „Zasad przewodnich” ONZ.
Do zasadniczych problemów ograniczających międzynarodowe prawa uchodźców wewnętrznych
w Azerbejdżanie należy zaliczyć: niesprawność sądów krajowych, scentralizowany system
dystrybucji dokumentów, ograniczoną świadomość społeczeństwa oraz niedoinformowanie
pokrzywdzonej grupy ludności. W perspektywie krótkoterminowej wskazane jest usprawnienie i
rozszerzenie kanałów informacyjnych, zintensyfikowanie kampanii społecznych oraz zapewnienie
przesiedleńcom szerokiego dostępu do bezpłatnych porad prawnych. Natomiast w perspektywie
długoterminowej sugerowana jest decentralizacja systemu dystrybucji dokumentów oraz
organizacja szkoleń z orzecznictwa na podstawie międzynarodowego prawa humanitarnego dla osób
zatrudnionych w organach władzy sądowniczej. Ponadto szczególna uwaga ustawodawcy powinna
zostać zwrócona na kwestie dotyczące repatriacji oraz relokacji poszkodowanej ludności, które nie
mają odzwierciedlenia w prawie krajowym. Procesy związane ze zmianą miejsca zamieszkania
przez uchodźców wewnętrznych powinny opierać się na zasadzie transparentności.
Jedną z domen krajowej legislacji wymagających dodatkowych regulacji jest prawo pracy. Mimo
udogodnień dla pokrzywdzonej ludności, zapewnionych przez ustawodawcę, przesiedleńcy bywają
ofiarami nieuczciwych praktyk pracodawców.
Wiele miejsca w azerbejdżańskim systemie prawnym poświęcono zagadnieniom związanym
z zabezpieczeniem socjalnym i bytowym przesiedleńców, których poprawa stanowiła cel
czterech ambitnych programów państwowych. Status prawny osób wewnętrznie przesiedlonych
w Azerbejdżanie jest zasadniczo unormowany, jednak w niektórych dziedzinach wymagana jest
pogłębiona regulacja. Przede wszystkim, nadrzędny wysiłek władz krajowych powinien zostać
położony na zlikwidowanie barier natury biurokratycznej, informacyjnej oraz społecznej, które
uniemożliwiają pokrzywdzonej ludności korzystanie z przysługujących jej praw.
Cyt. za: Principle 28, Guiding principles…, s. 14.
Zob. Azerbaijan: Analysis of Gaps In the Protection…,s. 50‒51.
75
Principle 29, Guiding principles…, s. 14‒15.
76
The law of the Republic Azerbaijan “On status of refugees and internally displaced (persons displaced within the country) persons”,
art. 12, ust. 2.
77
Zob. Azerbaijan: Analysis of Gaps In the Protection…,s. 52.
73
74
292