Jaki mamy po ¿y tek z Usta wy o dzia³al no œci po ¿y t ku pub li cz

Nr 82
Analizy i Opinie
marzec 2008
Jaki mamy po¿ytek
z Ustawy o dzia³alnoœci
po¿ytku publicznego?
Grzegorz Makowski
Marek Rymsza
l
G³ówn¹ zalet¹ uchwalonej w 2003 roku Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie jest
ustanowienie trwa³ych prawno-instytucjonalnych ram
wspó³pracy administracji publicznej z organizacjami
pozarz¹dowymi. Ustawa uporz¹dkowa³a zlecanie zdañ
publicznych organizacjom i sprawi³a, ¿e relacje miêdzy
nimi a jednostkami administracji publicznej sta³y siê
bardziej przejrzyste.
l
Efektem ubocznym ustawy jest zredukowanie wspó³pracy
miêdzysektorowej do odp³atnego zlecania organizacjom
pozarz¹dowym zadañ publicznych przez samorz¹dy
(i rzadziej administracjê pañstwow¹). Ustawa w niewielkim stopniu przyczynia siê do budowy kultury
partnerstwa, a bywa, ¿e wrêcz utrwala hierarchiczny
schemat wspó³pracy: samorz¹d jako zleceniodawca zadañ,
organizacja jako wykonawca.
l
Pog³êbia siê podzia³ miêdzy ma³ymi (lokalnymi) a du¿ymi
i relatywnie zasobnymi organizacjami pozarz¹dowymi.
Te drugie zazwyczaj maj¹ status organizacji po¿ytku
publicznego i czêœciej otrzymuj¹ zlecenia na odp³atne
wykonywanie zadañ publicznych. Ma³e organizacje s¹
marginalizowane nie tylko w procesie zlecania zadañ, ale
tak¿e przy innych formach wspó³pracy: konsultacjach,
uzgodnieniach, wymianie informacji.
l
Nale¿y wprowadziæ poprawki do przygotowanego przez
poprzedni rz¹d projektu nowelizacji Ustawy, który obecnie
ma ponownie trafiæ do Sejmu. Zmiany w ustawie powinny
przede wszystkim dotyczyæ technicznej strony przekazywania i rozliczania zadañ publicznych wykonywanych
przez organizacje. W praktyce czêœciej powinno siê
korzystaæ z trybu powierzania organizacjom tych zadañ
i finansowania pe³nych kosztów ich realizacji.
2
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
PO-wtórka z historii
apowiedŸ premiera Donalda Tuska dotycz¹ca ponownego skierowania do Sejmu projektu nowelizacji Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie (dalej
UDPP) jest swoist¹ powtórk¹ z historii. Prace nad projektem UDPP zainicjowa³ jeszcze w 1996 roku rz¹d SLD-PSL-UP, a prace nad nim prowadzono prawie przez cztery lata rz¹du
AWS-UW, który jednak nie by³ w stanie ich sfinalizowaæ, ze wzglêdu na odmiennoœæ stanowisk
resortów finansów oraz pracy i polityki spo³ecznej. Projekt UDPP przes³a³ do Sejmu dopiero
rz¹d SLD-PSL w 2003 roku. Okaza³o siê wiêc, ¿e potrzebne by³o zaanga¿owanie a¿ trzech kolejnych koalicyjnych gabinetów, aby sfinalizowaæ prace nad ustaw¹.
Historia siê powtarza. Prace nad przygotowaniem projektu nowelizacji UDPP zosta³y podjête po opublikowaniu w 2005 roku rz¹dowego sprawozdania z realizacji ustawy, jeszcze w okresie funkcjonowania mniejszoœciowego gabinetu Marka Belki (a wiêc równie¿ dwie kadencje
parlamentarne wstecz). Projekt nowelizacji skierowa³ do parlamentu rz¹d PiS, ale prace legislacyjne przerwa³o wczeœniejsze rozwi¹zanie Sejmu. Tak wiêc dopiero w 2008 roku prace
legislacyjne nad nowelizacj¹ mog¹ zostaæ sfinalizowane.
Wyd³u¿ony proces przygotowywania nowelizacji UDPP œwiadczy o du¿ej inercji dzia³añ administracji pañstwowej, ale ma jedn¹ dobr¹ stronê, daje sposobnoœæ, aby przyjrzeæ siê wynikom
najnowszych badañ monitoringowych i ulepszyæ projekt nowelizacji. Poni¿ej przedstawiamy
uwagi o funkcjonowaniu UDPP oraz propozycje zmian zawartych w niej regulacji prawnych
przygotowane na podstawie dwóch edycji badañ monitoringowych zrealizowanych przez Instytut Spraw Publicznych w latach 2004 i 2007.
Z
Wzmocnienie pozycji organizacji pozarz¹dowych wobec
administracji
o czterech latach od wejœcia w ¿ycie UDPP przedstawiciele organizacji pozarz¹dowych na ogó³ dobrze oceniaj¹ wspó³pracê z administracj¹ publiczn¹, natomiast reprezentanci administracji wykazuj¹ w tej kwestii mniej optymizmu. Zaznaczaj¹ca
siê ró¿nica w opiniach urzêdników i reprezentantów sektora pozarz¹dowego o UDPP bierze
siê st¹d, ¿e pozarz¹dowcy coraz lepiej orientuj¹ siê w przepisach ustawy i potrafi¹ wykorzystywaæ je w praktyce. Oczekuj¹ wiêc od samorz¹dów dopracowanych programów wspó³pracy, wiêkszej liczby konkursów na wykonywanie zadañ publicznych czy przejrzystoœci w procedurach zlecania tych zadañ. Takie wymagania s¹ Ÿród³em ambiwalentnych odczuæ: wydaje
siê, ¿e administracja czuje siê zagro¿ona rosn¹cymi oczekiwaniami i realnym wp³ywem organizacji pozarz¹dowych.
P
Rozwój dialogu obywatelskiego
DPP przyczynia siê do powstania coraz wiêkszej liczby cia³ konsultacyjnych skupiaj¹cych przedstawicieli organizacji i samorz¹dów. Powo³ywane s¹ zespo³y w celu
rozwi¹zywania konkretnych problemów, a tak¿e rozmaite fora, gdzie konsultowane
s¹ lokalne problemy i kierunki polityki samorz¹dów. Dobrym przyk³adem s¹ wojewódzkie rady
dzia³alnoœci po¿ytku publicznego, które zaczê³y spontanicznie powstawaæ ju¿ niespe³na dwa
lata po wejœciu w ¿ycie ustawy.
U
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 82
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
3
Reprezentanci obu stron bardzo pozytywnie wypowiadaj¹ siê na temat funkcjonowania cia³
konsultacyjnych, podkreœlaj¹c dodatkowy, korzystny dla rozwoju trzeciego sektora efekt formalizowania wzajemnych stosunków. Powstanie lokalnej rady czy zespo³u konsultacyjnego
czêsto wymusza na organizacji utworzenie jakiejœ formy w³asnej reprezentacji. To wa¿ny proces maj¹cy wp³yw na kondycjê sektora pozarz¹dowego. Tam, gdzie przestrzeñ dialogu obywatelskiego uda³o siê poszerzyæ o jak¹œ formê instytucji konsultacyjnych, nie ma te¿ powrotu
do sytuacji, w której wzajemne relacje by³yby podtrzymywane na odleg³oœæ.
Problemem nadal pozostaje wymiana informacji. Winê za to ponosz¹ zarówno samorz¹dy,
jak i organizacje pozarz¹dowe. Wci¹¿ zdarza siê, ¿e urzêdy niechêtnie otwieraj¹ siê przed obywatelami i organizacjami, które ich reprezentuj¹. Z kolei wiele organizacji wcale nie szuka informacji, argumentuj¹c, ¿e nie ma na to czasu i oczekuje (czy wrêcz tego wymaga), ¿e to administracja dotrze do nich z informacjami. Z³y przep³yw informacji w obu kierunkach negatywnie
odbija siê na ocenie funkcjonowania ustawy na poziomie lokalnym.
Mniej problemów z procedurami konkursowymi
bie strony – publiczna i pozarz¹dowa – przywyk³y do ustawowych procedur zlecania
zadañ (konkursów ofert). W ocenie g³ównych u¿ytkowników ustawy to w³aœnie
dziêki procedurom konkursowym uda³o siê wymusiæ pewien stopieñ standaryzacji
zlecania zadañ, przez co relacje miêdzy samorz¹dami i organizacjami sta³y siê bardziej przejrzyste.
Obecnie znacznie rzadziej ni¿ trzy lata temu pojawiaj¹ siê takie problemy jak brak ujmowania konkursów w rocznych programach wspó³pracy, preferowanie jednostek podleg³ych administracji, niejasnoœæ kryteriów konkursowych czy manipulowanie sk³adami komisji.
Czêœæ problemów (przede wszystkim natury technicznej) wci¹¿ jednak pozostaje nierozwi¹zana. Organizacje wskazuj¹ m.in. na zbyt d³ugie terminy og³aszania i rozstrzygania konkursów, niejasne procedury i wymogi dotycz¹ce sk³adania ofert (czêstokroæ niespójne w obrêbie
tych samych urzêdów), niezrozumia³e regulaminy i skomplikowane wzory umów. Odrêbnym
problemem jest nak³adanie siê przepisów reguluj¹cych zlecanie zadañ zapisanych w UDPP
z przepisami z ustaw bran¿owych, reguluj¹cych dzia³ania administracji publicznej w poszczególnych obszarach sfery spo³ecznej. Spoœród tych ostatnich najwiêksze znaczenie maj¹ w praktyce przepisy zawarte w Ustawie o pomocy spo³ecznej z 2004 roku (uchwalonej, nota bene, ju¿
po wejœciu w ¿ycie przepisów UDPP).
O
Opaczne pojmowanie zasady pomocniczoœci pañstwa
praktyce funkcjonowania UDPP roœnie dysproporcja miêdzy dwoma trybami zlecania zadañ publicznych: wspieraniem (czyli dofinansowywaniem ze œrodków publicznych zadañ podejmowanych przez organizacje) a powierzaniem (zlecaniem
ca³oœciowych zadañ organizacjom i pokrywaniem ze œrodków publicznych pe³nych kosztów ich
realizacji). Jak pokazuj¹ dane urzêdowe1, w skali kraju udzia³ zadañ przekazywanych organizacjom pozarz¹dowym w trybie powierzenia waha siê od kilku procent w przypadku samorz¹dów
wojewódzkich do kilkunastu procent w przypadku gmin. Samorz¹dowcy unikaj¹ procedury po-
W
1
Por. Sprawozdanie z realizacji ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie za 2005 rok, MPiPS,
Warszawa 2007.
Analizy i Opinie, 82
Instytut Spraw Publicznych
4
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
wierzania zadañ, gdy¿ rozwi¹zanie zak³adaj¹ce finansowe zaanga¿owanie obu stron uwa¿aj¹ za
„sprawiedliwsze”. Podkreœlaj¹ te¿ brak œrodków w samorz¹dowych bud¿etach na pokrycie
pe³nych kosztów wykonania zlecanych zadañ. Jednak realnymi powodami s¹ tak¿e: brak zaufania do organizacji oraz obawa, ¿e powierzanie zadañ w d³u¿szym horyzoncie czasowym zmniejszy liczbê miejsc pracy w strukturach administracji, gdy¿ organizacje z otrzymanych œrodków
publicznych bêd¹ w stanie zatrudniaæ w formie umowy o pracê profesjonalny personel.
Przep³yw etatów kalkulacyjnych z instytucji publicznych do sektora obywatelskiego ma
miejsce w krajach europejskich rozwijaj¹cych kulturê miêdzysektorowego partnerstwa (np.
w Niemczech, Irlandii, Holandii). Proces ten jest oceniany w tych krajach pozytywnie, jako racjonalne przekszta³canie infrastruktury socjalnej europejskich welfare states. Polsce bli¿ej jest
jednak do praktyk administracji brytyjskiej sprzed dekady, wówczas w zlecaniu zadañ organizacjom upatrywa³a ona g³ównie oszczêdnoœci bud¿etowych. Wydaje siê, ¿e wielu instytucjom publicznym w naszym kraju najbardziej odpowiada tryb „mieszany”: powierzanie ca³oœciowych
zadañ przy czêœciowym ich finansowaniu. Administracja zachowuje wówczas pe³n¹ kontrolê
nad realizacj¹ zadañ, przerzucaj¹c na kontraktowane organizacje czêœæ w³asnych kosztów.
Dofinansowywanie administracji przez trzeci sektor jest odwróceniem konstytucyjnej zasady
pomocniczoœci: nie jest to ju¿ zasada pomocniczoœci pañstwa, ale pomocniczoœci pañstwu.
Przyczyny upowszechniania siê g³ównie trybu wspierania (dofinansowania) le¿¹ jednak tak¿e po stronie trzeciego sektora. Wiele organizacji pozarz¹dowych chce wspó³pracowaæ, ale nie
s¹ one przygotowane do przejmowania zadañ publicznych w ca³oœci. W rezultacie obserwujemy
nieprofesjonalne przepychanki przy kalkulowaniu bud¿etów zlecanych zadañ. Administracja,
rezygnuj¹c z trybu powierzania, odmawia finansowania niektórych oczywistych kosztów realizacji przekazywanych zadañ. Organizacje zaœ, na zasadzie „reakcji obronnej”, próbuj¹ sztucznie zawy¿aæ koszty kwalifikowane. W efekcie, za obopóln¹ zgod¹, tryb wspierania jest stosowany nawet wówczas, gdy oczywiste by³oby przekazanie danego zadania w trybie powierzenia.
Oszczêdnoœci zaœ s¹ pozorne.
Marginalizacja ma³ych lokalnych organizacji
iezgodna z zasad¹ pomocniczoœci, zak³adaj¹c¹ postêpuj¹c¹ decentralizacjê us³ug
spo³ecznych, jest te¿ marginalizacja pozycji ma³ych lokalnych organizacji sfery
spo³ecznej w systemie miêdzysektorowej wspó³pracy. Ma³e organizacje czêsto nie radz¹ sobie z podstawowymi procedurami konkursowymi i s¹ wypierane przez organizacje wiêksze i silniejsze, posiadaj¹ce zazwyczaj status organizacji po¿ytku publicznego (OPP), niekoniecznie jednak gwarantuj¹ce lepsze wykonanie okreœlonych zadañ. Innymi s³owy, UDPP zaostrzy³a konkurencjê wewn¹trz trzeciego sektora, w praktyce daj¹c uprzywilejowan¹ pozycjê
du¿ym OPP. Sytuacja taka mo¿e w przysz³oœci doprowadziæ do monopolizacji okreœlonych
us³ug spo³ecznych przez w¹skie grupy wyspecjalizowanych, du¿ych podmiotów, maj¹cych status OPP.
Do marginalizowania ma³ych organizacji dochodzi równie¿ podczas przygotowywania w samorz¹dach rocznych programów wspó³pracy. Organizacje te czêsto s¹ po prostu wykluczane
z konsultacji, trac¹c w ten sposób mo¿liwoœæ wp³ywania na kszta³t przygotowywanych dokumentów. Jeœli zostaj¹ w nich zapisane zaporowe dla ma³ych podmiotów warunki wspó³pracy
(kwoty, harmonogramy konkursów itp, a czasem wszystko jednoczeœnie), to mo¿e siê okazaæ,
¿e przed ma³ymi organizacjami zamyka siê istotne Ÿród³o finansowania.
N
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 82
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
5
Roczne programy wspó³pracy jako za³¹czniki uchwa³
bud¿etowych
porównaniu z sytuacj¹ sprzed paru lat znacz¹co poprawi³a siê ocena rocznych programów wspó³pracy. Wydaje siê, ¿e ten instrument wspó³pracy zaczyna dzia³aæ
zgodnie z intencj¹ ustawodawcy. Programy czêsto inspiruj¹ lub intensyfikuj¹
wspó³pracê tam, gdzie ona nie istnia³a lub by³a s³aba. Na poziomie lokalnym doceniana jest
równie¿ ich funkcja systematyzowania wspó³pracy. Okazuje siê, ¿e programy mo¿na opracowywaæ tak, aby by³y kompatybilne z dokumentami finansowymi, a co za tym idzie – da³y siê
przek³adaæ na konkretne cele i zadania do realizacji. Proces przygotowywania programów coraz
czêœciej jest te¿ okazj¹ do wymiany doœwiadczeñ i wiedzy miêdzy partnerami z samorz¹dów
i organizacji pozarz¹dowych. Bywa równie¿, ¿e programy s¹ dokumentami wykorzystywanymi
przez obie strony (a zw³aszcza przez samorz¹dy) w trakcie starañ o œrodki z funduszy strukturalnych UE.
Wi¹zanie programów wspó³pracy z bud¿etami jednostek samorz¹du terytorialnego ma tak¿e
pewne negatywne konsekwencje. Jeszcze kilka lat temu wiele samorz¹dów uchwala³o programy czysto ¿yczeniowe, nie maj¹ce odzwierciedlenia w samorz¹dowych bud¿etach. Obecnie sytuacja siê odwróci³a: coraz wiêcej samorz¹dów traktuje program jako za³¹cznik do uchwa³y bud¿etowej okreœlaj¹cy skalê dofinansowania miejscowych organizacji pozarz¹dowych albo jako
harmonogram konkursów ofert na dany rok. To kolejny przejaw niepokoj¹cego zjawiska:
w wielu œrodowiskach lokalnych wspó³praca miêdzysektorowa redukowana jest do odp³atnego
zlecania w trybie konkursowym zadañ publicznych. Tymczasem program wspó³pracy powinien
byæ zharmonizowany z bud¿etem, obejmowaæ tak¿e pozafinansowe formy wspó³pracy.
W
Czy wolontariat jest jeszcze wolontariatem?
o czterech latach od uchwalenia UDPP organizacje pozarz¹dowe przywyk³y do postawionych przez ustawê wymogów formalnych dotycz¹cych wolontariatu. Podpisywanie porozumieñ wolontariackich, ubezpieczanie wolontariuszy czy wystawianie im zaœwiadczeñ nie jest ju¿ postrzegane jako uci¹¿liwoœæ, sta³o siê norm¹. Co wiêcej, formu³owane s¹
propozycje dalszych regulacji w tym zakresie. Wolontariat powoli przestaje te¿ byæ instytucj¹
wy³¹cznie pozarz¹dow¹, czêœciej bowiem przedstawiciele administracji publicznej deklaruj¹,
¿e w ich urzêdach pracuj¹ wolontariusze.
Ustawa zmieni³a tradycyjne pojmowanie wolontariatu jako dzia³alnoœci s³u¿ebnej, wykonywanej ze wzglêdu na dostrzegan¹ potrzebê pomocy s³abszym. Dla wielu wolontariuszy, zw³aszcza m³odych, praca ochotnicza sta³a siê etapem na œcie¿ce kariery zawodowej, rodzajem sta¿u
lub praktyki. Zaœwiadczenie o wykonywaniu pracy w charakterze wolontariusza jest obecnie towarem, który mo¿na wyceniæ w kontaktach z pracodawc¹, tak¿e zagranicznym, gdy poszukuje
siê pracy p³atnej.
Zmiana ta zosta³a zaplanowana przez ustawodawcê. Uregulowanie pracy wolontariackiej
w UDPP by³o bowiem zorientowane na osi¹gniêcie dwóch celów. Chodzi³o o wzmocnienie
ochrony wolontariuszy, a jednoczeœnie o uczynienie z wolontariatu instytucji rynku pracy, która
bêdzie instrumentem aktywizacji zawodowej, zw³aszcza dla osób wchodz¹cych na rynek pracy.
Takie podejœcie do wolontariatu znalaz³o zrozumienie w sektorze pozarz¹dowym. Œwiadcz¹
o tym wysuwane przez badanych propozycje ulepszenia tej instytucji: umo¿liwienie wliczania
P
Analizy i Opinie, 82
Instytut Spraw Publicznych
6
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
wolontariatu do sta¿u pracy, przekazywanie wolontariuszowi nieopodatkowanego kieszonkowego czy okreœlenie umownej (ale prawnie obowi¹zuj¹cej) stawki godzinowej pozwalaj¹cej
oszacowaæ wartoœæ pracy wolontariusza jako wk³adu w³asnego organizacji podczas realizacji
zadañ zlecanych przez administracjê w trybie wspierania. Ewentualna realizacja tych postulatów jeszcze bardziej (naszym zdaniem – za bardzo) zbli¿y³aby instytucjê wolontariatu do œwiadczenia pracy w rozumieniu Kodeksu pracy.
Doceniaj¹c aktywizuj¹c¹ funkcjê „sformalizowanego wolontariatu”, chcielibyœmy jednak
podkreœliæ swoisty redukcjonizm zarówno decydentów publicznych, jak i organizacji. Przejawia siê on w traktowaniu wolontariatu jako instytucji u³atwiaj¹cej wchodzenie na rynek pracy
ludziom m³odym, koñcz¹cym edukacjê. Tymczasem warto by³oby w znacznie szerszym zakresie wykorzystaæ wolontariat tak¿e jako instytucjê przed³u¿aj¹c¹ aktywnoœæ ludzi starszych, niejako schodz¹cych z rynku pracy. W wielu krajach zachodnich ludzie starsi pe³ni¹ – w³aœnie na
zasadzie wolontariatu – odpowiedzialne funkcje w organizacjach pozarz¹dowych, wykorzystuj¹c swoje wieloletnie doœwiadczenie zawodowe (a czêsto tak¿e kontakty), czy to z pracy
w biznesie, czy w administracji publicznej.
Nale¿y podkreœliæ, ¿e przyjêty sposób regulowania pracy nieodp³atnej jest funkcjonalny dla
„wolontariatu aktywizuj¹cego”, ale nie przystaje do nieodp³atnej dzia³alnoœci cz³onków stowarzyszeñ na rzecz swoich organizacji, szczególnie gdy organizacja ma charakter wzajemnoœciowy (korzyœci z dzia³alnoœci odnosz¹ g³ównie sami cz³onkowie organizacji). Kwestia ta wymaga
jednak oddzielnego omówienia, które wykracza poza ramy tego opracowania.
Projekt nowelizacji ustawy do poprawki
pisane wy¿ej trendy powinny byæ brane pod uwagê przy ocenie rz¹dowego projektu
nowelizacji UDPP z 2007 roku i podczas prac nad jego ponownym skierowaniem do
Sejmu zapowiadanych przez obecny rz¹d.
l Nale¿y doceniæ, ¿e projektodawca poszerzy³ katalog form wspó³pracy miêdzysektorowej
o instytucjê partnerstwa publiczno-spo³ecznego (PPS). Zawarte w projekcie nowelizacji nowe
przepisy, jeœli wejd¹ w ¿ycie (to znaczy znajd¹ siê w nowym projekcie i zostan¹ uchwalone),
mog¹ okazaæ siê skutecznym instrumentem motywuj¹cym do podejmowania wspólnych dzia³añ
na rzecz lokalnych spo³ecznoœci. Istnieje jednak obawa, ¿e partnerstwo w zaprojektowanym
kszta³cie, pomyœlane przede wszystkim jako narzêdzie do realizacji projektów unijnych, przyczyni siê do pog³êbienia zjawiska redukowania wspó³pracy do aspektu finansowego. Dlatego
ewentualnemu wprowadzeniu tego instrumentu powinny towarzyszyæ szkolenia lub konferencje ukazuj¹ce równie¿ pozafinansowe mo¿liwoœci wykorzystania partnerstw.
O
l Projekt nowelizacji UDPP zawiera przepisy okreœlaj¹ce zasady tworzenia rad dzia³alnoœci po¿ytku publicznego na poziomie regionalnym i lokalnym. Wiele organizacji pozarz¹dowych we wspó³pracy z samorz¹dami (zw³aszcza wojewódzkimi) twórczo rozwinê³o jedn¹
z ustawowych form wspó³pracy – tworzenie zespo³ów problemowych, co zaowocowa³o spontanicznym zawi¹zywaniem regionalnych rad dzia³alnoœci po¿ytku publicznego. Zaproponowany
w nowelizacji schemat funkcjonowania tych rad jest jednak kopi¹ trybu powo³ywania i funkcjonowania Rady Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego przy ministrze pracy i polityki spo³ecznej.
Tymczasem funkcjonowanie RDPP wykazuje istotne wady wynikaj¹ce z niejasnego statusu poszczególnych cz³onków Rady. Rada funkcjonuje bowiem jako instytucja dialogu obywatelskiego, ale jest to dialog zdeformowany: reprezentantom sektora pozarz¹dowego brakuje spo³ecznej
legitymizacji (s¹ arbitralnie powo³ywani przez ministra pracy), poszczególni zaœ ministrowie
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 82
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
7
zazwyczaj deleguj¹ do udzia³u w posiedzeniach Rady urzêdników niedecyzyjnych. W tej sytuacji wydaje siê, ¿e projektodawca powinien przede wszystkim na nowo przemyœleæ koncepcjê
funkcjonowania Rady Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego i zaproponowaæ nowe rozwi¹zania,
a powo³ywanie rad regionalnych i lokalnych pozostawiæ na razie inicjatywom oddolnym.
l Pozytywnie nale¿y oceniæ zawarte w projekcie przepisy upraszczaj¹ce i uelastyczniaj¹ce
procedury zlecania zadañ publicznych. Dobrym posuniêciem jest te¿ propozycja obligatoryjnego w³¹czania radnych do komisji konkursowych. Wraz ze zwiêkszeniem kompetencji radnych
powinno wzrosn¹æ ich zainteresowanie problemami wspó³pracy miêdzy administracj¹ publiczn¹ a sektorem pozarz¹dowym.
l Dobrym rozwi¹zaniem jest umo¿liwienie przyjmowania programów wspó³pracy, które
maj¹ d³u¿sz¹ ni¿ roczn¹ perspektywê (programy wieloletnie). Pamiêtaj¹c o postêpuj¹cym redukowaniu wspó³pracy administracji i organizacji do aspektów finansowych, trzeba jednak prowadziæ dzia³ania edukacyjne i upowszechniaæ dobre praktyki, aby wieloletnie programy by³y
dokumentami planowania strategicznego i nie przypomina³y wykazów œrodków publicznych
przeznaczanych na dofinansowywanie dzia³alnoœci organizacji pozarz¹dowych.
l Warto uzupe³niæ projekt o zapisy ukierunkowane na upowszechnienie trybu powierzania
zadañ publicznych. Obecna praktyka przekazywania ca³oœciowych zadañ w trybie dofinansowania, czêsto przy zawy¿onych kosztach kwalifikowanych, wypacza wspó³pracê i utrudnia racjonalne zarz¹dzanie w organizacjach, a finansowe korzyœci administracji (oszczêdnoœci bud¿etowe) wydaj¹ siê pozorne. Organizacja wykonuj¹ca ca³oœciowe zadania publiczne powinna
mieæ mo¿liwoœæ pokrycia pe³nych kosztów ich realizacji, w tym kosztów poœrednich, a instrumentem przeciwdzia³aj¹cym zawy¿aniu tych kosztów powinno byæ kryterium ceny zaproponowanej przez organizacjê w ofercie przygotowanej na konkurs (tryb konkursów ofert trzeba zachowaæ) przy wyborze œwiadczeniodawcy. Uwzglêdnianie kosztów poœrednich w ofercie jest
znacznie lepszym rozwi¹zaniem ni¿ zawy¿anie kosztów bezpoœrednich i tworzenie – za obopóln¹ zgod¹ – fikcji projektowej. Stosowanie trybu dofinansowania powinno byæ ograniczone
do sytuacji, gdy administracja rzeczywiœcie wspiera dzia³alnoœæ organizacji, a nie powierza im
zadania w³asne.
l G³ównym zadaniem jest dla projektodawcy przygotowanie rozwi¹zañ przeciwdzia³aj¹cych marginalizacji w systemie wspó³pracy ma³ych, lokalnych organizacji. Projekt nowelizacji UDPP zawiera propozycjê przekazywania w trybie uproszczonym (pozakonkursowym) niewielkich jednorazowych dotacji lokalnym organizacjom pozarz¹dowym. Jest to krok
we w³aœciwym kierunku, pozwoli unikn¹æ marnotrawienia œrodków publicznych, gdy – w skrajnych przypadkach – koszty organizacji konkursu ofert mog³yby przewy¿szaæ wielkoœæ przekazywanej dotacji. Jest to jednak rozwi¹zanie niewystarczaj¹ce.
Nale¿y pamiêtaæ, ¿e nie wszystkie mankamenty wspó³pracy miêdzysektorowej mo¿na
poprawiæ, wprowadzaj¹c zmiany legislacyjne. Trzeba stosowaæ tak¿e inne instrumenty oddzia³ywania. Potrzebne jest zw³aszcza podjêcie dzia³añ edukacyjnych, które uœwiadomi³yby instytucjom publicznym wspomniane zagro¿enie – marginalizowanie ma³ych podmiotów sektora
obywatelskiego w systemie wspó³pracy. Jednoczeœnie zaœ nale¿y uœwiadamiaæ ma³ym organizacjom, nieposiadaj¹cym statusu OPP, ¿e UDPP daje im formalne uprawnienia dotycz¹ce uczestniczenia w procedurach konsultacyjnych oraz konkursach ofert. Wiele te¿ zale¿y od postawy
du¿ych, infrastrukturalnych organizacji pozarz¹dowych. Z jednej strony powinny one domagaæ
siê od administracji nieodwracania zasady pomocniczoœci, z drugiej – same tê zasadê pielêgnowaæ, nie zamykaj¹c, w imiê maksymalizacji korzyœci w³asnych, szans rozwoju lokalnym
organizacjom dzia³aj¹cym na ich terenie.
l
Analizy i Opinie, 82
Instytut Spraw Publicznych
8
Jaki mamy po¿ytek z Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego?
Latem 2007 roku Instytut Spraw Publicznych zrealizowa³ drug¹ edycjê badañ poœwiêconych funkcjonowaniu Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie (dalej UDPP). W ramach tego przedsiêwziêcia w 16 województwach przeprowadzono wywiady grupowe z przedstawicielami organizacji pozarz¹dowych i lokalnej administracji publicznej wszystkich szczebli. Projekt stanowi³ kontynuacjê badañ wykonanych w 2004 roku
na zlecenie ówczesnego Ministerstwa Polityki Spo³ecznej (obecnie Ministerstwo Pracy
i Polityki Spo³ecznej). G³ównym celem badawczym by³a ocena funkcjonowania ustawy,
jej wp³ywu na kszta³t wspó³pracy miêdzy administracj¹ a organizacjami pozarz¹dowymi
oraz porównanie nowych danych z wnioskami p³yn¹cymi z projektu zrealizowanego trzy
lata wczeœniej. Obie edycje badania zosta³y przeprowadzone wed³ug tej samej, opracowanej w ISP metodologii. Niniejszy tekst powsta³ na podstawie wyników tego badania.
Dr Grzegorz Makowski jest socjologiem, ekspertem Instytutu Spraw Publicznych ds. monitoringu prawa
o organizacjach pozarz¹dowych.
Dr Marek Rymsza jest socjologiem, dyrektorem Programu Polityki Spo³ecznej Instytutu Spraw Publicznych
i redaktorem naczelnym wydawanego przez ISP kwartalnika „Trzeci Sektor”.
Obaj autorzy s¹ tak¿e pracownikami naukowymi Instytutu Stosowanych Nauk Spo³ecznych Uniwersytetu Warszawskiego.
Analizy i Opinie
nr 82, marzec 2008
„Analizy i Opinie” – seria kilkustronicowych analiz dotycz¹cych wa¿nych tematów dla Polski i Europy. W ten sposób Instytut
Spraw Publicznych chce aktywnie w³¹czyæ siê w debatê publiczn¹ – pokazywaæ istotne problemy, czêsto nieobecne w polskiej
i ogólnoeuropejskiej debacie, oraz proponowaæ konkretne rozwi¹zania. Tematyka poruszana w „Analizach i Opiniach” obejmuje
zagadnienia zwi¹zane m.in. z integracj¹ europejsk¹, polityk¹ spo³eczn¹, edukacj¹, administracj¹ publiczn¹, polityk¹ migracyjn¹
i polityk¹ wschodni¹.
Seria „Analizy i Opinie” publikowana jest przy wsparciu Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe.
Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008
Przedruk materia³ów Instytutu Spraw Publicznych w ca³oœci lub czêœci mo¿liwy jest wy³¹cznie za zgod¹ Instytutu.
Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych dozwolone jest z podaniem Ÿród³a.
Redaktor serii: dr Jacek Kucharczyk, Dyrektor Programowy ISP
Koordynator serii: Rafa³ Za³êski, e-mail: [email protected]
Adres: Instytut Spraw Publicznych
ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00-031 Warszawa
tel. 022 556 42 60, fax 022 556 42 62
e-mail: [email protected], www.isp.org.pl