Program naprawczy

Art. 240a
Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa j.s.t.
– ingerencja nadzorcza byłaby zupełnie bezskuteczna (niecelowa) oraz nieuzasadniona w kontekście zasady pomocniczości znajdującej zastosowanie
do j.s.t.;
– realizacja przez izbę „powtórnego” naruszenia prawa (najpierw bowiem narusza je j.s.t., uchwalając budżet) prowadzi do praktyki, która nie może być tolerowana z uwagi na zasadę praworządności oraz legalności działania;
– skoro niemożliwe jest działanie zgodne z przepisami w postaci zastąpienia
aktu sprzecznego z prawem aktem niesprzecznym z nim, to można uchylić się
od obowiązku ustalenia budżetu, z uwagi na wcześniej wymienione zasady
konstytucyjne, a także okoliczność, że impossibilium nulla obligatio est (niemożliwe/niewykonalne nie zobowiązuje – zob. m.in. wyrok TK z dnia 7 lipca
211
2011 r., U 8/08, OTK ZU 2011/6A/52) .
Naturalnie należałoby mieć pewność co do okoliczności niemożności ustalenia
budżetu niesprzecznego istotnie z przepisami. Jeśli bowiem można byłoby podjąć
akt zastępczy, który naruszałby prawo „tylko” nieistotnie, można byłoby uznać, że
izba powinna go ustalić.
— Art. 240a —
1. W razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244, oraz zagrożenia
realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kolegium regionalnej izby
obrachunkowej wzywa jednostkę samorządu terytorialnego do opracowania i uchwalenia programu
postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu celem zaopiniowania do regionalnej
izby obrachunkowej, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania.
2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala program postępowania naprawczego na okres nieprzekraczający 3 kolejnych lat budżetowych.
3. Program postępowania naprawczego zawiera w szczególności:
1) analizę stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego, w tym określenie przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych;
2) plan przedsięwzięć naprawczych, wraz z harmonogramem ich wprowadzania, zmierzających
do usunięcia zagrożenia, o którym mowa w ust. 1, oraz zachowania relacji określonej
w art. 242–244;
3) przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć naprawczych, wraz z określeniem sposobu ich obliczania.
4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić wieloletnią prognozę
finansową oraz budżet jednostki, które nie zachowują relacji określonej w art. 242–244 w okresie
realizacji programu postępowania naprawczego, który uzyskał pozytywną opinię regionalnej izby
obrachunkowej, przy czym niezachowanie relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego.
211
Co istotne, Trybunał wskazał na stosowanie tej zasady również w prawie publicznym. Zob. także
wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2006 r., K 11/04, OTK ZU 2006/4A/40.
1088
Dział V • Rozdział 3
Art. 240a
Uchwała budżetowa
5. W okresie realizacji postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego:
1) nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;
2) nie może udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego;
3) nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;
4) nie może ponosić wydatków na promocję jednostki;
5) nie może tworzyć funduszu sołeckiego;
6) ogranicza realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.
6. Począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym został przyjęty program postępowania naprawczego, do dnia zakończenia postępowania naprawczego wysokość wydatków:
1) na diety radnych,
2) na wynagrodzenie zarządu jednostki samorządu terytorialnego
– nie może przekroczyć wysokości wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego.
7. Program postępowania naprawczego może zawierać inne ograniczenia niż określone
w ust. 5 i 6.
8. W przypadku nieopracowania przez jednostkę samorządu terytorialnego programu postępowania naprawczego lub braku pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej do tego programu
budżet jednostki ustala regionalna izba obrachunkowa. Budżet może być ustalony bez zachowania
relacji określonej w art. 242–244. Przepis art. 240 ust. 3 stosuje się odpowiednio.
9. Zmiana budżetu jednostki samorządu terytorialnego ustalonego zgodnie z ust. 8, bez zachowania relacji określonych w art. 242–244, nie może powodować zwiększenia stopnia niezachowania relacji wynikającego z tego budżetu.
10. Do ustalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z ust. 8 oraz do jego zmiany przepisy ust. 5 i 6 stosuje się odpowiednio.
Joanna M. Salachna
1. Ratio legis oraz przedmiot regulacji. Komentowany artykuł został dodany do
obowiązujących unormowań na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 8 listopada
2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz innych ustaw212. Z treści
uzasadnienia jej projektu213 wynika, że potrzebę uregulowania kwestii programu
naprawczego j.s.t. w sytuacji niespełniania wymogów określonych w art. 242–243
u.f.p. oraz związanych z tym kompetencji organów nadzoru zgłaszała m.in. Krajowa Rada RIO. Wydaje się jednak, iż wprowadzenie art. 240a stanowiło także reakcję na zgłaszane postulaty strony samorządowej – na ten temat pkt 1 komentarza
do art. 243 u.f.p. Nie wdając się w tym miejscu w ocenę przepisów (zob. dalsze
uwagi), stwierdzić trzeba, że samo unormowanie zagadnienia postępowania naprawczego (przesłanek jego wprowadzenia, obowiązków j.s.t. z nim związanych,
czasu trwania itp.) niewątpliwie było konieczne. Tym bardziej, że obowiązujący
212
Dz.U. poz. 1646.
213
Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz
niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1789 z dnia 3 października 2013 r.), s. 37.
Joanna M. Salachna
1089
Art. 240a
Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa j.s.t.
art. 224 u.f.p. – jedyna do czasu noweli regulacja traktująca o postępowaniu naprawczym – zawiera jedynie szczątkowe i enigmatyczne ustalenia w tym zakresie.
Przepisy zawarte w art. 240a dotyczą różnych aspektów postępowania naprawczego. Wśród nich wyróżnić można unormowania:
– określające przesłanki podjęcia (uchwalenia) postępowania naprawczego
(ust. 1 );
– ustalające minimalny zakres (zawartość) ustalanego programu naprawczego
(ust. 3) oraz maksymalny okres, na który może być uchwalony (ust. 2);
– uprawnienia oraz obowiązki j.s.t. w trakcie realizacji programu naprawczego
(ust. 4–7);
– kompetencje, w tym obowiązki, RIO dotyczące podjęcia lub niepodjęcia programu naprawczego w sytuacji zaistnienia przesłanek wprowadzenia takiego
programu (ust. 1 i 8).
2. Znaczenie dokonanej zmiany przepisów. Zgodnie z postanowieniami art. 1 pkt 4
ustawy z dnia 9 maja 2014 r. nowelizującej u.f.p.214, w art. 240a zostały dodane kolejne dwa ustępy: 9 i 10. Oceniając je pod względem merytorycznym należy je
uznać w znacznej mierze za zbędne, ponieważ, niezależnie od argumentów podnoszonych przez projektodawcę215, ich dodanie nie wnosi faktycznie żadnych
nowych reguł – to, co z nich literalnie (tj. wprost) wynika, można było bez trudu
wyinterpretować na podstawie dotychczasowych przepisów komentowanego artykułu – zob. pkt 7 niniejszego komentarza.
3. Okoliczności uzasadniające uchwalenie programu naprawczego. Przesłanki podjęcia (uchwalenia) przez j.s.t. postępowania naprawczego zawarte zostały w ust. 1
komentowanego przepisu. Faktycznie nie są one nowością, gdyż przed wprowadzeniem do u.f.p. art. 240a można je było wywieść z przepisów art. 224 ust. 1 pkt 2
lit. a i b. Nie oznacza to wszakże, iż określenie ich wprost jest zbędne. Niestety, na
tle (niezbyt szczęśliwej) redakcji art. 240a ust. 1 pojawiają się następujące pytania:
– czy niemożność uchwalenia planów finansowych (WPF lub budżetu) przez
j.s.t. z zachowaniem zasad przewidzianych w art. 242–244 u.f.p. jest odrębną
(samoistną) przesłanką podjęcia programu naprawczego, czy też jednocześnie musi zaistnieć zagrożenie realizacji zadań przez j.s.t.?
– czy j.s.t. uprawniona jest do uchwalenia postępowania naprawczego wyłącznie w sytuacji, gdy zaleci to RIO, czy też może samodzielnie podjąć taką
decyzję?
214
Dz.U. poz. 911.
215
Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2259) z dnia
28 marca 2014 r., s. 5–7.
1090
Dział V • Rozdział 3
Uchwała budżetowa
Art. 240a
Zanim jednak nastąpi odpowiedź, wypada wyjaśnić, kiedy (w jakim momencie,
okresie) możliwe jest stwierdzenie, że dana j.s.t. nie jest w stanie uchwalić WPF
lub budżetu zgodnie z przepisami art. 242–244. Otóż śledząc tok postępowania
uchwałodawczego w zakresie tych planów finansowych (zob. przede wszystkim
art. 230 ust. 2 i art. 238 ust. 1 u.f.p.), stwierdzić trzeba, iż z formalnego punktu widzenia najwcześniej moment ten następuje:
– bądź z chwilą opracowania/podjęcia (oraz stosownego przedłożenia organom)
projektów wymienionych planów finansowych216, z zawartych w nich bowiem danych wynika dopiero, czy spełnione są obowiązujące wymogi (określone w art. 242–244), czy przyjęte wartości/dane zostały tylko tak ukształtowane, aby wykazywać zgodność z wymogami, a rzeczywiście (realnie) tak nie
jest;
– bądź też – w przypadku nieopracowania/nieprzedłużenia tych planów przez
j.s.t. do końca roku poprzedzającego rok budżetowy (zob. uwagi w pkt 3
komentarza do art. 238 u.f.p.) – z nastaniem nowego roku budżetowego,
w szczególności w sytuacji, gdy ze zgromadzonych informacji/danych (np.
w wyniku przeprowadzonej przez RIO kontroli) wynika, iż j.s.t. nie będzie
w stanie uchwalić planów finansowych z uwzględnieniem dyspozycji
art. 242–244 u.f.p.
Wracając do kwestii problemowych, najpierw podjęta zostanie próba udzielenia
odpowiedzi na drugie z postawionych pytań, gdyż wiąże się ona bezpośrednio ze
wskazanym momentem ustalenia zaistnienia niemożności uchwalenia planów
zgodnie z określonymi w u.f.p. dyspozycjami. Otóż zestawienie wymienionych
w ust. 1 okoliczności w postaci „braku możliwości” uchwalenia planów finansowych zgodnie z obowiązującymi normami ze wskazanym, w dalszej części przepisu, wezwaniem j.s.t. (w związku z zaistnieniem owej niemożności) przez kolegium RIO do uchwalenia programu naprawczego sugerowałoby, iż opracowanie
i uchwalenie programu naprawczego następuje niejako „na wniosek” (de facto
z poruczenia) organu nadzoru. Z drugiej jednak strony nie można wykluczyć sytuacji, w której sama j.s.t., po analizie danych uwzględnianych w projekcie WPF
lub w projekcie uchwały budżetowej, dojdzie do wniosku, że zaistniały okoliczności, które wymagają wdrożenia programu naprawczego. Można sobie wyobrazić, że wówczas wraz z przedstawianymi projektami WPF oraz uchwały budżetowej bądź niezwłocznie po ich przedłożeniu rada/sejmik uchwala oraz
przedkłada do zaopiniowania program naprawczy. Czy w takim przypadku należałoby zanegować taką inicjatywę (uchwałę w sprawie postępowania naprawczego) tylko z tego względu, że RIO nie wezwała uprzednio j.s.t. do jego uchwalenia? Odpowiedź nie może być twierdząca, chociażby z tego powodu, że nie
216
Jest to z pewnością możliwe także wcześniej, z tym że dopiero wówczas, gdy jest już formalny
projekt (projekty) planów finansowych, można to stwierdzić z całą pewnością w sensie dokumentacyjnym.
Joanna M. Salachna
1091
Art. 240a
Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa j.s.t.
można w opisanej sytuacji wskazać, że doszło do istotnego (rażącego) naruszenia
prawa. Reasumując, jeżeli z opracowanych przez j.s.t. danych (projektu WPF lub
uchwały budżetowej) wynika, że niemożliwe jest uchwalenie WPF bądź budżetu
w kształcie, który uwzględniałby wymogi zawarte w art. 242–244 u.f.p. (oraz
w związku z tym istnieje zagrożenie realizacji zadań – o czym dalej), program naprawczy opracowywany i uchwalany jest przez j.s.t. bądź z własnej inicjatywy,
bądź też na wezwanie kolegium RIO.
Pozostało zatem ustalić, czy wymienione w ust. 1 przesłanki, tj. niemożność
uchwalenia WPF lub budżetu zgodnie z art. 242–244, zagrożenie realizacji zadań
publicznych, muszą wystąpić łącznie, czy też mogą stanowić odrębną podstawę
uchwalenia programu naprawczego. Kwestia ta pojawia się na tle redakcji początkowej części ust. 1, a ściślej głównie z powodu zastosowanej tam interpunkcji
(przed sformułowaniem „oraz zagrożenia realizacji…”, analogicznie jak przed:
„zgodnie z zasadami…” pojawiają się przecinki). Analiza językowa (z uwzględnieniem przyjętych zasad interpunkcji, w tym stosowanych ze spójnikami, do których należy „oraz”) wykazuje tylko tyle, że przepis ust. 1 jest sformułowany niepoprawnie217. Abstrahując od tego faktu, posługując się przepisami zawartymi
w ust. 3 pkt 1–2 komentowanej regulacji oraz posiłkowo przepisami art. 224 ust. 1
pkt 2 lit. a i b u.f.p. oraz jego ust. 5, stwierdzić należy, iż przesłanki te zasadniczo
winny wystąpić łącznie. Jest to skądinąd logiczne, ponieważ podjęcie decyzji niezgodnych z obowiązującymi przepisami dotyczącymi finansowania wydatków
bieżących (art. 242) bądź dopuszczalnych do ponoszenia spłat zadłużenia
(art. 243 i 244) prawdopodobnie zawsze będzie powodować zagrożenie realizacji
zadań publicznych (a z pewnością będzie obniżać skuteczność ich wykonywania),
do realizacji których potrzebne są przecież środki finansowe pochodzące czy to
z dochodów bieżących, czy też z kredytów lub pożyczek. Niemniej jednak, z powodów pragmatycznych (niejednokrotnie problem ze sformalizowaniem istnienia
„zagrożenia realizacji zadań” – zob. in fine), uzasadnione wydaje się traktowanie
jako podstawowej, tj. w pewnym sensie przesądzającej o potrzebie wdrożenia postępowania naprawczego przesłanki w postaci braku możliwości uchwalenia WPF
lub uchwały budżetowej zgodnie z zasadami zawartymi w art. 242–244 u.f.p. –
szczególnie wówczas, gdy to kolegium RIO wzywa do opracowania i uchwalenia
takiego programu.
4. Obligatoryjny zakres uchwalanego programu naprawczego oraz okres jego trwania.
Wymagany zakres programu naprawczego określony został w ust. 3 art. 240a. Komentowany przepis zawiera sformułowanie, że mają być to „w szczególności” wy217
Na marginesie – w powoływanym już wcześniej uzasadnieniu do projektu zmian u.f.p. (zob. s. 38)
wskazano, że art. 240a znajdzie zastosowanie w razie braku możliwości uchwalenia WPF lub
budżetu j.s.t., „a także zagrożenia realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 242–244 […].”
1092
Dział V • Rozdział 3
Uchwała budżetowa
Art. 240a
mienione w nim elementy. Wynika z tego, iż są one obowiązkowe. Poza nimi j.s.t.
może swobodnie formułować inne informacje, dane czy też planowane zamierzenia.
Uchwalany program powinien zatem składać się co najmniej z 3 następujących
części:
1) Analiza stanu finansów j.s.t. wraz z określeniem przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych – z uwagi na sformułowane w ust. 1 art. 240a
przesłanki powinno się w niej przede wszystkim przedstawić:
– aktualną (przewidywane wykonanie) oraz planowaną na kolejny rok budżetowy relację dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu, najlepiej wraz z objaśnieniami takiego jej kształtowania (szczególnie jeśli
wydatki bieżące są wyższe niż dochody bieżące) – zob. art. 242 u.f.p. i komentarz do niego;
– aktualne (przewidywane wykonanie) oraz planowane na kolejne lata –
zgodnie z zawartymi już umowami – spłaty zadłużenia wraz ze wskazaniem kształtowania się zindywidualizowanego wskaźnika dopuszczalnych
spłat długu – zob. art. 243 i 244 u.f.p. oraz komentarz w tym zakresie; w tym
przypadku także pożądane jest podanie przyczyn wysokości zaciągniętych
zobowiązań.
Natomiast jeśli chodzi o przyczyny zagrożenia realizacji zadań, to ich sformułowanie (określenie) winno mieć charakter/wymiar finansowy. Większość
zadań j.s.t. jest finansowana w formie wydatków bieżących, które – co do zasady – pokrywane są dochodami bieżącymi. Zatem w sytuacji niewystarczających dochodów bieżących oczywiste jest zagrożenie realizacji wykonywania zadań (gdyż zabraknie na nie środków). Nie bez znaczenia mogą okazać
się kalkulacje dotyczące finansowania zadań zleconych (szczególnie z zakresu administracji rządowej) z otrzymywanych dotacji celowych. Zagrożenie realizacji zadań może być także wynikiem koniecznego drastycznego
obniżania wydatków bieżących, aby wygospodarować konieczną nadwyżkę
dochodów bieżących z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań – zob. pkt 1 komentarza do art. 217 u.f.p.
2) Plan przedsięwzięć naprawczych oraz harmonogram ich wprowadzania –
w tej części konieczne jest enumeratywne wyliczenie konkretnych działań,
które mają doprowadzić do poprawy złego stanu finansów j.s.t. Będą one
przeważnie dotyczyły ograniczania (tzw. cięcia) wydatków, szczególnie –
chociaż nie tylko – na zadania nieobowiązkowe, oraz racjonalizacji wydatków
(np. poprzez łączenie szkół lub przekazywanie ich do prowadzenia przez
inne podmioty, np. stowarzyszenia); mogą także wynikać z planowanych
zmian wewnątrzorganizacyjnych w strukturze j.s.t. Wskazać w tym miejscu
trzeba, że konkretne przedsięwzięcia naprawcze „podpowiada” sam ustawodawca, zawierając ich wyliczenie w art. 240a ust. 5 i 6. Powinny być one
wykazane w programie, zważywszy na postanowienia ust. 7, zgodnie z któJoanna M. Salachna
1093