stanowisko OPOS - stwierdzanie zgonów

Stanowisko
Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych1
Katowice, dn. 23 września 2016 r.
w sprawie: inicjatywy ustawodawczej mającej na celu określenie zasad stwierdzenia
zgonu i jego przyczyny, wystawiania karty zgonu oraz finansowania
związanych z tym kosztów
Od kilku lat organizacje samorządowe, a także liczne jednostki samorządu
terytorialnego informują o narastających problemach związanych z odmową stwierdzenia
zgonu i wystawiania karty zgonu przez lekarzy, zarówno podstawowej opieki zdrowotnej,
świątecznej i nocnej opieki medycznej oraz pogotowia ratunkowego, zwracając się w tym
czasie do kolejnych ministrów zdrowia z apelem w sprawie pilnego podjęcia inicjatywy
ustawodawczej, mającej na celu określenie zasad stwierdzania zgonu i jego przyczyny,
wystawiania karty zgonu oraz finansowania związanych z tym kosztów w sposób
odpowiadający rzeczywistości. Pomimo szeregu sygnałów ze strony samorządów, licznych
interpelacji poselskich i znajomości stanu faktyczno-prawnego przez resort zdrowia oraz
wielokrotnych zapowiedzi ze strony Ministerstwa Zdrowia podjęcia stosownych prac
legislacyjnych, zmiany w przepisach prawa jednak nie nastąpiły. Zgodnie z deklaracjami
złożonymi na początku 2016 r. przez Ministra Zdrowia prace nad projektem ustawy
regulującym w/w kwestie miały zostać podjęte w trybie pilnym. Do chwili obecnej nie
powstał jednak zapowiadany projekt ustawy. Dlatego po raz kolejny apelujemy, iż konieczne
jest przyspieszenie działań legislacyjnych w celu systemowego uregulowania kwestii
stwierdzenia zgonu i opracowanie procedury wydawania karty zgonu.
Dezaktualizacja aktów prawnych określających krąg osób odpowiedzialnych za
wystawianie kart zgonu oraz nieprzystosowanie powyższych regulacji do obecnych realiów
1
Stanowisko OPOS zostało przyjęte przez następujące organizacje-sygnatariuszy Porozumienia:
Podkarpackie Stowarzyszenie Samorządów Terytorialnych
Stowarzyszenie Gmin Regionu Południowo-Zachodniego Mazowsza
Stowarzyszenie Związek Gmin i Powiatów Regionu Łódzkiego
Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski
Śląski Związek Gmin i Powiatów
Zrzeszenie Gmin Województwa Lubuskiego
Związek Gmin Lubelszczyzny
Związek Gmin Pomorskich
Związek Gmin Warmińsko-Mazurskich
1
społecznych wymusza pilną konieczność wprowadzenia zmian legislacyjnych. Archaiczne i
niespójne przepisy są bowiem bardzo często przyczyną poważnych komplikacji przy
pochówku zmarłych.
Obecnie zagadnienia dotyczące ustalenia zgonu i jego przyczyny określa ustawa z dn.
31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 z
późn. zm.) oraz akt wykonawczy do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia
i Opieki Społecznej z dn. 3 sierpnia 1961 r. o stwierdzeniu zgonu i jego przyczyny (Dz. U. nr
39, poz. 202). Wymienione akty prawne, zwłaszcza rozporządzenie, które w niezmienionej
wersji obowiązuje od 55 lat, zupełnie nie przystają do obecnej rzeczywistości. W swoich
postanowieniach odwołują się one do nieistniejących już instytucji, co w praktyce sprawia, że
wiele przepisów jest niewykonalnych. W związku z powyższym podjęcie działań
legislacyjnych mających na celu ustawowe określenie zasad stwierdzania zgonu i jego
przyczyny, wystawiania karty zgonu oraz finansowania związanych z tym kosztów jest
absolutnie konieczne. Nowe przepisy powinny uwzględniać aktualne aspekty społeczne,
gospodarcze, finansowe i administracyjne.
Co więcej, w ostatnich latach Ministerstwo Zdrowia wydawało zupełnie niespójne
interpretacje przepisów w zakresie stwierdzenia zgonu. W piśmie MZ-PR-WL-024-31234l/KB/12 z dnia 16 maja 2012 r. skierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego
w Katowicach napisano, że stwierdzenie zgonu nie stanowi świadczenia zdrowotnego, ani też
świadczenia opieki zdrowotnej. Z drugiej strony Minister Zdrowia w rozporządzeniu z dnia
10 kwietnia 2012 r. w sprawie sposobu postępowania podmiotu leczniczego wykonującego
działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne ze
zwłokami pacjenta w przypadku śmierci pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 420) pisze, że lekarz
leczący lub dyżurny po przeprowadzeniu oględzin stwierdza zgon i jego przyczynę oraz
wystawia kartę zgonu. Oznacza to, że te same czynności raz uznawane są za świadczenia
medyczne, a innym razem nie.
Sprawa jest skomplikowana tym bardziej, że obejmuje zagadnienia leżące
w kompetencjach różnych resortów, w tym: Spraw Wewnętrznych i Administracji,
Cyfryzacji, Sprawiedliwości oraz Zdrowia i wymaga międzyresortowych ustaleń.
Oczekujemy zatem, że konsultacje takie w trybie pilnym zostaną wreszcie przeprowadzone.
Problem jest doskonale znany również parlamentarzystom. Już 12 września 2013 r. na
posiedzeniu ówczesnych sejmowych Komisji Administracji i Cyfryzacji oraz Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej odbyło się pierwsze czytanie poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Do dziś jednak ten ważny
projekt nie trafił pod obrady Sejmu.
W tej chwili zgodnie z art. 43 ust. l ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach
lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 464) oraz art. 11 ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych osobą uprawnioną do stwierdzenia zgonu jest lekarz
leczący chorego w ostatniej chorobie. Z uwagi jednak na liczne wątpliwości wynikające
z dezaktualizacji aktów prawnych, określających krąg osób odpowiedzialnych za wystawianie
kart zgonu lekarze często odmawiają wykonania tej czynności lub przerzucają pomiędzy sobą
ten obowiązek.
Zdarzają się przypadki stwierdzenia zgonu i wystawienia karty informacyjnej
o śmierci z żądaniem wydania karty zgonu przez innego lekarza, pomimo iż każdy lekarz,
nawet nie mający wiedzy o chorobach, na które cierpiał zmarły ma obowiązek wystawienia
karty zgonu. W celu jej wystawienia nie jest bowiem potrzebne rozpoznanie. Wymagane jest
jedynie stwierdzenie zgonu, oględziny zwłok w miejscu zgonu, zebranie wywiadu i
zapoznanie się z dostępnymi dokumentami o stanie zdrowia. Należy podkreślić, że żaden z
aktów prawnych nie przewiduje dokonania samej czynności stwierdzenia zgonu bez
wystawienia karty zgonu. Udokumentowaniem czynności stwierdzenia zgonu jest bowiem
jedynie karta zgonu. Ustawa nie dopuszcza jakichkolwiek form kart informacyjnych,
zaświadczeń czy podobnych dokumentów, które zastępczo można by uznać za dokument
potwierdzający stwierdzenie zgonu.
Z korespondencji prowadzonej w ostatnich latach z Ministrem Zdrowia oraz
Narodowym Funduszem Zdrowia wynika, że obowiązujące przepisy prawa obligują lekarza
podstawowej opieki zdrowotnej, do którego została złożona deklaracja wyboru
ubezpieczonego, do stwierdzenia zgonu i wypisania karty zgonu (i to nawet w przypadku gdy
osoba zmarła nie korzystała ze świadczeń w ciągu ostatnich 30 dni). W praktyce lekarze
podstawowej opieki zdrowotnej odmawiają stwierdzania zgonu, uznając że nie mają wobec
pacjenta żadnych zobowiązań jeśli nie korzystał on ze świadczeń w ostatnich 30 dniach.
Dzieje się tak pomimo, że za każdego zadeklarowanego pacjenta podmiot zatrudniający
wybranego lekarza POZ otrzymuje co miesiąc stałą stawkę kapitacyjną niezależnie od tego
czy pacjent korzysta ze świadczeń, czy też nie.
Jednocześnie należy podkreślić, że bywają pacjenci „zadeklarowani", którzy przez
całe miesiące, a nawet lata nie korzystają ze świadczeń. I to właśnie w przypadku ich śmierci
jest największy problem ze stwierdzeniem zgonu i wystawieniem karty zgonu. Taka sytuacja
jest kompletnie absurdalna i budzi poważne poczucie niesprawiedliwości społecznej. Osoby
zmarłe, za które lekarze wcześniej (niekiedy przez okres wielu lat) otrzymywali stałe środki
finansowe, niewątpliwie powinny mieć prawo do uzyskania ostatniego świadczenia w postaci
karty zgonu.
Informacje o przypadkach odmów, które miały miejsce w okresie ostatniego roku w
miastach województwa śląskiego, skierowane zostały do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego
Narodowego Funduszu Zdrowia. Przedłużająca się procedura wyjaśniająca nie przyniosła
żadnych rezultatów, a w efekcie lekarze i podmioty ich zatrudniające nie ponieśli żadnych
konsekwencji. Natomiast jednostki samorządu terytorialnego ponoszą z tego tytułu
dodatkowe, nieuzasadnione koszty związane z wezwaniem lekarza powołanego przez starostę
na podstawie art. 11. ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Należy przy tym
zaznaczyć, że przepisy nałożone na organ administracji rządowej (ówcześnie właściwy do
spraw zdrowia i opieki społecznej organ Prezydium Powiatowej/Miejskiej Rady Narodowej)
dotyczyły zupełnie innego podziału administracyjnego kraju, nie mającego nic wspólnego z
3
administracją samorządową ustanowioną w 1990 roku. Ówczesny status starosty, a status
starosty w świetle dzisiejszego systemu prawnego to dwie różne instytucje.
Tymczasem Związek Pracodawców Ochrony Zdrowia Województwa Śląskiego
Porozumienie Zielonogórskie w piśmie skierowanym do niektórych jst woj. śląskiego w
drugiej połowie 2015 r. domagał się pilnego wyznaczenia osoby właściwej do dokonywania
oględzin mających na celu stwierdzenie zgonu. Według autorów pisma „niemal w każdej
sytuacji, w której zgon następuje poza szpitalem i poza akcją ratunkową prowadzoną przez
lekarza pogotowia ratunkowego nie ma lekarza właściwego do stwierdzenia zgonu". W
piśmie podkreślono również, że lekarze rodzinni nie będą wystawiać kart zgonu, gdyż
zgodnie z przepisami ustawy z 1959 r. powinien to robić koroner powołany przez starostę.
Tu po raz kolejny należy z całą stanowczością stwierdzić, że w Polsce takiego zawodu nie
ma, a starosta sprzed pół wieku był przedstawicielem władzy rządowej, a dziś jest
reprezentantem samorządu. Należy również zaznaczyć, że informacje kierowane przez
Ministerstwo Zdrowia do przedstawicieli środowisk lekarskich podstawowej opieki
zdrowotnej o obowiązku powołania przez starostę koronera są nieuprawnione, gdyż w prawie
polskim taka instytucja nie istnieje. Zawód koronera nie został też wymieniony w
rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. 7 sierpnia 2014 r. w sprawie
klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz.
U. z 2014 r., poz. 1145).
Dlatego konieczne jest zdecydowane przyspieszenie działań legislacyjnych w celu
systemowego uregulowania kwestii stwierdzenia zgonu i opracowanie procedury wydawania
karty zgonu. Zmieniające się uwarunkowania, dotyczące zwłaszcza organizacji opieki
medycznej w Polsce wymagają nowych, jednoznacznych uregulowań prawnych,
odpowiadających rzeczywistości w zakresie spraw ważnych z punktu widzenia zapewnienia
ładu i porządku publicznego Państwa. Pilnego uregulowania wymaga w szczególności
kwestia stwierdzania zgonu osób bezdomnych, niezameldowanych i nieubezpieczonych.
Opracowanie projektu stanowiska: Urząd Miasta Bytomia, Wydział Polityki Społecznej, tel. 32/ 39 76 593 oraz Urząd Miejski w Bielsku-Białej