14_Sobolewski_Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii

MGR
ARTUR SOBOLEWSKI
Komitet Regionów
w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
Wstêp
Wzrost znaczenia roli regionów w pañstwach cz³onkowskich Unii Europejskich mia³ miejsce od lat 50. ubieg³ego wieku. Istotn¹ rolê w tym procesie odgrywa³a niew¹tpliwie polityka regionalna UE, zarz¹dzana czêœciowo na poziomie regionów oraz s³aboœæ pañstwowych w³adz centralnych w obszarach w³adztwa
szczególnie istotnych dla spo³ecznoœci regionalnych i lokalnych (edukacja, ochrona
zdrowia, opieka spo³eczna). Wraz z postêpami integracji europejskiej i przenoszeniem kolejnych kompetencji decyzyjnych na szczebel Wspólnoty, a nastêpnie
Unii, przedstawiciele regionów uznali za konieczne stworzenie mechanizmów
oddzia³ywania na proces decyzyjny WE (UE). Nieformalne, lobbystyczne oddzia³ywanie mia³o miejsce poprzez organizacje pozarz¹dowe reprezentuj¹ce europejskie regiony i gminy oraz biura przedstawicielskie regionów w Brukseli. Jednak
dopiero stworzenie przez Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht1 podstaw prawnych dla powstania Komitetu Regionów oznacza³o funkcjonowanie na szczeblu
unijnym organu mog¹cego w sposób bezpoœredni reprezentowaæ interesy spo³ecznoœci regionalnych i lokalnych oraz oddzia³ywaæ na proces decyzyjny w UE.
Poni¿szy artyku³ poddaje szczegó³owej analizie regulacje prawne i czynniki faktyczne, które kszta³tuj¹ pozycjê Komitetu Regionów w systemie decyzyjnym UE.
1. Proces decyzyjny w UE – aspekty teoretyczne
Unia Europejska jako organizacja miêdzynarodowa jest mechanizmem wspó³pracy pañstw cz³onkowskich powo³anym do ¿ycia w celu zaspokojenia potrzeb wykraczaj¹cych poza mo¿liwoœci pañstw narodowych. Podstawow¹ funkcj¹ Unii Europejskiej jest d¹¿enie do osi¹gania porozumienia wewn¹trz swojej struktury
1
Traktat podpisano 7 lutego 1992 r. w Maastricht, wszed³ w ¿ycie 1 listopada 1993 r. (Dz. Urz. WE
1992, C 191/1). Polskie t³umaczenie pierwotnego tekstu Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht
zosta³o opublikowane w Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, za³. nr 2, t. II, s. 492.
Disputatio – Tom XII
215
Artur Sobolewski
w sprawie wspólnych zadañ i sposobów ich realizacji. W tym celu UE wyposa¿ona zosta³a w odpowiednie kompetencje oraz œrodki materialne i osobowe, a tak¿e
przejê³a czêœæ uprawnieñ w³aœciwych dot¹d tylko suwerennym pañstwom. Funkcje te s¹ realizowane w drodze wyra¿ania woli przez instytucje i organy unijne
poprzez ich decyzje2. Decyzje te podejmowane s¹ w ramach okreœlonego systemu
decyzyjnego, do którego w teorii administracji zaliczane s¹ wszystkie podmioty
uczestnicz¹ce w procesie podejmowania decyzji, Ÿród³a infor- macyjne, procedury
oraz instrumenty sterowania3. Unia Europejska ma byæ mo¿e najbardziej skomplikowany system decyzyjny na œwiecie4, charakteryzuj¹cy siê ró¿norodnoœci¹
procedur legislacyjnych i odzwierciedlaj¹cy istniej¹cy dialog miêdzyinstytucjonalny. Jednoczeœnie jednak, przy ca³ej kompleksowoœci, system decyzyjny UE
5
ocenia siê jako relatywnie efektywny w zakresie tworzenia prawa .
Proces decyzyjny w Unii Europejskiej jest rozumiany szeroko i wykracza
poza tradycyjne podejœcie, wed³ug którego najwa¿niejsze jest podejmowanie decyzji w ramach oficjalnych procedur miêdzyinstytucjonalnych. W rzeczywistoœci
proces decyzyjny UE jest o wiele bardziej rozbudowany i siêga od momentu
wprowadzenia idei do agendy Komisji Europejskiej a¿ po jej wdro¿enie, a nawet
kontrolê, ocenê wykonania i ewentualne orzeczenia Trybuna³u Sprawiedliwoœci
UE. Proces decyzyjny w UE mo¿na podzieliæ na wiele etapów o ró¿nym stopniu
szczegó³owoœci. Etapy te mo¿na analizowaæ ze wzglêdu na udzia³ poszczególnych instytucji i ze wzglêdu na rodzaj rozpatrywanej polityki lub obszaru prawa
unijnego. Zasadniczo wyodrêbnia siê jednak nastêpuj¹ce etapy: inicjacji (projekt
6
i propozycja), przygotowania i podjêcia decyzji, wdra¿ania, kontroli i orzekania .
2
3
4
5
6
W tym znaczeniu decyzje stanowi¹ œrodki prawne, za pomoc¹ których UE, korzystaj¹c z przyznanych jej uprawnieñ, wype³nia zadania na³o¿one na ni¹ przez pañstwa cz³onkowskie. Przy takim
rozumieniu decyzji nie ma znaczenia charakter prawny danego aktu prawnego, ani Ÿród³o prawne
i skutek prawny tej decyzji. Istotnym elementem takiego rozumienia decyzji jest natomiast fakt, ¿e
instytucje i organy UE wyrazi³y swoj¹ wolê w zakresie spraw powierzonych im do realizacji przez
pañstwa cz³onkowskie. Zob. K. Micha³owska-Gorywoda, Uchwa³y w Unii Europejskiej, Departament
Strategii i Planowania Polityki – Ministerstwo Spraw Zagranicznych, 2001, s. 5.
Za: E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej. Studium z nauki administracji i prawa
administracyjnego, Bytom 2003, s. 19.
Tak m.in. T. Storey, Ch. Turner, Unlocking EU Law, Oxon 2005, s. 77. Autorzy wskazuj¹ na dwa zasadnicze powody tego skomplikowania, a mianowicie: 1) zamieszczenie wszystkich zasad i procedur legislacyjnych w ró¿nych czêœciach Traktatów; 2) istnienie ró¿nych procedur legislacyjnych
i ich stosowanie w zale¿noœci od obszaru dzia³alnoœci UE, który podlega legislacji.
S. Douglas-Scott, Constitutional Law of the European Union, London 2002, s. 116. Tak samo: S. Hix, The
Political System of the European Union, Hampshire–New York 2005, s. 76.
M. Sapa³a, Rola w³adz terytorialnych w Unii Europejskiej. Formy reprezentacji interesów na forum europejskim, Poznañ 2005, s. 30. Zbli¿on¹ systematykê proponuje T. Soko³owski w: Instytucjonalne i prawne
p³aszczyzny integracji w Europie, Warszawa 2001, s. 164. Cykl legislacyjny UE dzieli na nastêpuj¹ce
fazy: 1) fazê opracowywania za³o¿eñ aktu prawnego; 2) fazê decydowania o kszta³cie aktu prawnego;
3) fazê implementacji aktu prawnego, a wiêc tworzenia zasad, stosowania i oceny. M. Witkowska
opisuje z kolei proces decyzyjny wed³ug zasad, których Ÿród³em s¹ Traktaty. Autorka wyró¿nia:
1) zasady inicjowania; 2) zasady prowadzenia konsultacji; 3) zasady dokonywania oceny projektu
aktu unijnego; 4) zasady g³osowania w instytucjach; 5) zasady publikacji aktów prawnych przyjmowanych w Unii Europejskiej i ich wejœcia w ¿ycie. Za: M. Witkowska, Zasady funkcjonowania Unii
Europejskiej, Warszawa 2008, s. 181–196.
216
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
Unijny proces decyzyjny charakteryzuje siê wewnêtrznymi wzajemnymi
zale¿noœciami, komplementarnymi funkcjami i nak³adaj¹cymi siê kompetencjami, a ponadto podlega nieustannej ewolucji. Charakteryzuj¹c unijny system de7
cyzyjny wskazuje siê na jego nastêpuj¹ce cechy :
– otwartoœæ (dostêp do procesu decyzyjnego UE jest zwykle wiêkszy ni¿ w procesie podejmowania decyzji na szczeblu pañstwowym; w poszukiwaniu wiedzy eksperckiej Komisja Europejska, Rada i Parlament Europejski docieraj¹
bezpoœrednio do formalnych i nieformalnych Ÿróde³ oraz najni¿szych szczebli
zarz¹dzania – st¹d powstawanie licznych komitetów i grup roboczych wspó³pracuj¹cych z instytucjami unijnymi)8;
– nieprzejrzystoœæ (proces decyzyjny wydaje siê tym bardziej nieprzejrzysty, im
bardziej jest otwarty, a s³abo sformalizowany charakter dzia³ania podmiotów
powoduje powstawanie wielu niekontrolowanych sposobów wspó³dzia³ania
i tworzenia koalicji);
– niepewnoœæ (brak sta³ych, niepodwa¿alnych norm i form przywództwa; zmiennoœæ pozycji uczestników systemu w zale¿noœci od omawianego problemu).
Unijny proces decyzyjny jest w wysokim stopniu pluralistyczny i otwarty dla
wielu grup nacisku. Konsekwencj¹ takiego stanu s¹ intensywne negocjacje, ci¹g³e
interakcje pomiêdzy podmiotami szczebla ponadpañstwowego, pañstwowego
9
i regionalnego oraz d¹¿enie do osi¹gniêcia indywidualnej korzyœci .
Istotn¹ regu³¹ i elementem procedur decyzyjnych w UE s¹ konsultacje. Polegaj¹ one na uzyskiwaniu opinii w przypadkach przewidzianych prawem albo s¹
prowadzone z w³asnej inicjatywy. Funkcje konsultacyjne s¹ wype³nianie nie tylko przez instytucje i organy doradcze, ale tak¿e przez inne podmioty. Konsultacje
10
mog¹ mieæ charakter obligatoryjny albo fakultatywny . W literaturze podkreœla
siê, ¿e mandat polityczno – prawny nadany przez obywateli Unii instytucjom podejmuj¹cym decyzje w imieniu UE mo¿e zostaæ zapewniony wy³¹cznie poprzez
ogólnospo³eczne podejmowanie decyzji politycznych i tworzenie prawa za pomoc¹ specjalnych procedur demokracji przedstawicielskiej11. Zaznacza siê, ¿e wykonywanie przez instytucje unijne ich kompetencji w procesie prawotwórczym
nie odbywa siê w spo³ecznej pró¿ni, ale jest przedmiotem oddzia³ywania poszczególnych pañstw cz³onkowskich, rozmaitych organizacji i grup nacisku, dzia³aj¹cych zarówno wewn¹trz pañstw, jak i na szczeblu unijnym12.
7
8
9
10
11
12
M. Sapa³a, op. cit., s. 26.
Za: C. Ross, Ogólny przegl¹d instytucji Unii Europejskiej – struktury i procedury, Warszawa 2000, s. 62–63.
M. Sapa³a, op. cit., s. 26.
M. Witkowska, op. cit., s. 184–187. Autorka podaje tak¿e inny podzia³ dzia³añ konsultacyjnych prowadzonych w trakcie procesów decyzyjnych w UE: konsultacje miêdzyinstytucjonalne, konsultacje z partnerami spo³ecznymi, konsultacje z reprezentantami ponadnarodowych grup interesów.
J.W. Tkaczyñski, R. Potorski, R. Willa, Unia Europejska – wybrane aspekty ustrojowe, Toruñ 2007, s. 55.
S. Biernat, Tworzenie prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia
systemowe. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2006, s. I–246–247. Autor wskazuje jednoczeœnie na
traktatowe sformalizowanie tego typu oddzia³ywania (m.in. poprzez Komitet Regionów) oraz podaje przyk³ady niesformalizowanego oddzia³ywania na tworzenie prawa unijnego (poprzez ró¿ne
organizacje i grupy nacisku bêd¹ce reprezentantami poszczególnych grup interesów).
Disputatio – Tom XII
217
Artur Sobolewski
Teoretycznej analizie poddawany jest równie¿ wp³yw w³adz regionalnych
i lokalnych na kszta³towanie siê prawa Unii Europejskiej (zarówno w zakresie
13
aktów o charakterze generalnym, jak i indywidualnym) . Kana³y wp³ywu w³adz
regionalnych i lokalnych na proces legislacyjny UE dzieli siê na:
1) kana³ krajowy, w ramach którego w³adze regionalne i lokalne mog¹ próbowaæ oddzia³ywaæ na decyzje podejmowane przez ministrów i ministerstwa
swojego pañstwa;
2) kana³ unijny, w ramach którego w³adze regionalne i lokalne mog¹ próbowaæ
oddzia³ywaæ na decyzje podejmowane w ramach tych instytucji Unii Europejskiej, które uczestnicz¹ w procesie tworzenia prawa14. Oddzia³ywanie to odbywa siê w szczególnoœci poprzez Komitet Regionów.
2. Proces decyzyjny UE – aspekty proceduralne
G³ównymi instytucjami uczestnicz¹cymi w unijnym procesie decyzyjnym s¹
15
Komisja Europejska, Rada i Parlament Europejski . Stanowienie prawa unijnego
mo¿e nastêpowaæ jedynie w granicach ram traktatowych, tj. stosownie do regula16
cji art. 4 i art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako TUE) oraz art. 2, art. 3 i art.
17
4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TFUE) . Prawo inicja18
tywy legislacyjnej przys³uguje z regu³y wy³¹cznie KE . W stosunkowo rzadkich
13
14
15
16
17
18
A. Nowak-Far, Przyst¹pienie pañstwa do Unii Europejskiej a administracja rz¹dowa i samorz¹dowa [w:] J.
Barcz, A. Gajda i J. Zdeb (red.), Polska w Unii Europejskiej. Rola parlamentu i regionów w krajowym procesie decyzyjnym w sprawach integracyjnych, Opole 2003, s. 75.
Ibidem, s. 76.
Instytucj¹ odgrywaj¹c¹ kluczow¹ rolê w stanowieniu prawa pierwotnego (traktaty rewizyjne i traktaty
akcesyjne) jest Rada Europejska.
Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej opublikowana w Dz. Urz. UE C 81/1
z 30.03.2010. Por. w szczególnoœci: art. 5 ust. 1 i 2 TUE: „1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczoœci i proporcjonalnoœci. 2. Zgodnie z zasad¹ przyznania Unia dzia³a wy³¹cznie w granicach kompetencji
przyznanych jej przez Pañstwa Cz³onkowskie w Traktatach do osi¹gniêcia okreœlonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach nale¿¹ do Pañstw Cz³onkowskich”.
Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej opublikowana w Dz. Urz.
UE C 81/1 z 30.03.2010. Por. w szczególnoœci: art. 2 ust. 1 i 2 TFUE: „1. Je¿eli Traktaty przyznaj¹ Unii
wy³¹czn¹ kompetencjê w okreœlonej dziedzinie, jedynie Unia mo¿e stanowiæ prawo oraz przyjmowaæ akty prawnie wi¹¿¹ce, natomiast Pañstwa Cz³onkowskie mog¹ to czyniæ wy³¹cznie z upowa¿nienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. 2. Je¿eli Traktaty przyznaj¹ Unii w okreœlonej
dziedzinie kompetencjê dzielon¹ z Pañstwami Cz³onkowskimi, Unia i Pañstwa Cz³onkowskie
mog¹ stanowiæ prawo i przyjmowaæ akty prawnie wi¹¿¹ce w tej dziedzinie. Pañstwa Cz³onkowskie wykonuj¹ swoj¹ kompetencjê w zakresie, w jakim Unia nie wykona³a swojej kompetencji.
Pañstwa Cz³onkowskie ponownie wykonuj¹ swoj¹ kompetencjê w zakresie, w jakim Unia postanowi³a zaprzestaæ wykonywania swojej kompetencji”. Art. 3 TFUE okreœla dziedziny kompetencji
wy³¹cznych UE, a art. 4 TFUE – dziedziny kompetencji dzielonych.
Por.: art. 289 ust. 1 TFUE: „Zwyk³a procedura ustawodawcza polega na przyjêciu rozporz¹dzenia,
dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radê na wniosek Komisji”. Por. tak¿e: art. 43 ust. 3 TFUE, art. 78 ust. 3 TFUE, art. 103 TFUE, art. 122 ust. 1 TFUE, art. 165 ust. 2 TFUE.
218
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
19
przypadkach TFUE przyznaje to prawo równie¿ innym podmiotom . Do
przed³o¿enia w³aœciwych projektów legislacyjnych Komisja Europejska mo¿e zostaæ wezwana przez PE (art. 225 TFUE) lub Radê (art. 241 TFUE). Uwzglêdnienie
wezwania do wykonania inicjatywy legislacyjnej zale¿y wy³¹cznie od samej KE20.
Podzia³ w³adzy i mo¿liwoœci wp³ywu Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji
Europejskiej w poszczególnych procedurach legislacyjnych jest zró¿nicowany21.
Z tego te¿ wzglêdu wybór konkretnej procedury legislacyjnej ma istotne znaczenie. Wybór ten jest determinowany przez przedmiot aktu prawnego oraz podstawê prawn¹ jego wydania. Zasadniczo to Komisja wskazuje w swoim projekcie
aktu prawnego jaka podstawa prawna znajdzie zastosowanie. Rada mo¿e zmieniæ wybran¹ przez KE podstawê prawn¹ wed³ug regu³ dotycz¹cych zmiany tak¿e
innych czêœci projektu. Zgodnie z art. 53 Regulaminu Parlamentu Europejskiego22
mo¿e on sprawdzaæ zgodnoœæ i adekwatnoœæ wybranej podstawy prawnej
i ewentualnie proponowaæ zmianê. Z uwagi na fakt, ¿e wybór w³aœciwej podstawy
prawnej ma daleko id¹ce skutki, a spór miêdzy organami o „w³aœciw¹ podstawê
prawn¹” nie nale¿y do rzadkoœci23.
W Unii Europejskiej najwa¿niejsz¹ rolê odgrywa obecnie zwyk³a procedura
ustawodawcza zak³adaj¹ca uchwalanie aktu prawnego ³¹cznie przez Parlament
Europejski z Rad¹. Zwyk³a procedura ustawodawcza zosta³a szczegó³owo uregu24
lowana w art. 294 TFUE . Procedura ta przewiduje maksymalnie trzy czytania dla
danego aktu prawnego oraz mo¿liwoœæ powo³ania komitetu pojednawczego.
Dialog miêdzyinstytucjonalny odbywa siê pomiêdzy KE, Rad¹ i PE. Komitet Re-
19
20
21
22
23
24
Grupie pañstw cz³onkowskich, Parlamentowi Europejskiemu, Europejskiemu Bankowi Centralnemu, Trybuna³owi Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej oraz Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu. W odniesieniu do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeñstwa oraz Przestrzeni Wolnoœci,
Bezpieczeñstwa i Sprawiedliwoœci dominuj¹c¹ rolê inicjuj¹c¹ maj¹ pañstwa cz³onkowskie. Za: M.
Witkowska, dz. cyt., s. 180.
Prawo europejskie – zarys wyk³adu, R. Skubisz i E. Skrzyd³o-Tefelska (red.), Lublin 2006, s. 134.
Zró¿nicowane s¹ równie¿ poziom i sposoby interakcji pomiêdzy tymi instytucjami w unijnym procesie decyzyjnym; za: M. Horspool, European Union Law, Oxford 2005, s. 103.
Dz. Urz. UE L 61 z 5.03.2003.
Z orzecznictwa Trybuna³u Sprawiedliwoœci WE wyp³ywaj¹ w tej mierze dwie regu³y: 1) wybór
podstawy prawnej musi opieraæ siê na obiektywnie, s¹downie sprawdzalnych okolicznoœciach 2)
w razie w¹tpliwoœci nale¿y daæ pierwszeñstwo tej podstawie prawnej, która przewiduje silniejsze
uprawnienia do wspó³decydowania PE; za: T. Soko³owski, op. cit., s. 167.
Zgodnie z TFUE zwyk³a procedura ustawodawcza znajduje zastosowanie w przypadkach uchwalania przepisów dotycz¹cych m.in.: swobodnego przep³ywu osób; swobody przedsiêbiorczoœci;
swobodnego przep³ywu us³ug; wspó³pracy s¹dowej w sprawach cywilnych; wspólnej polityki
transportowej; zatrudnienia; polityki socjalnej; równouprawnienia kobiet i mê¿czyzn; Europejskiego Funduszu Spo³ecznego; edukacji; kszta³cenia zawodowego i m³odzie¿y; polityki kulturalnej; ochrony zdrowia; ochrony konsumenta; sieci transeuropejskich; polityki przemys³owej;
spójnoœci gospodarczej i spo³ecznej; okreœlenia zadañ, celów priorytetowych oraz organizacji funduszy strukturalnych; badañ i rozwoju; ochrony œrodowiska. Za: J. Barcz, Procedury stanowienia prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej,
Warszawa 2008, s. 306.
Disputatio – Tom XII
219
Artur Sobolewski
gionów i Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny przedstawiaj¹ swoje opinie w sprawie
25
projektu legislacyjnego Komisji na etapie pierwszego czytania .
Drug¹ – obok zwyk³ej procedury ustawodawczej – mo¿liwoœci¹ przyjmowania aktów ustawodawczych przez UE jest specjalna procedura ustawodawcza
(art. 289 ust. 2 TFUE), w ramach której akt przyjmowany jest przez Parlament Eu26
ropejski z udzia³em Rady lub przez Radê z udzia³em Parlamentu Europejskiego .
Równie¿ w ramach tej procedury, Komitet Regionów i Komitet Ekonomiczno –
Spo³eczny przedstawiaj¹ swoje opinie w trakcie pierwszego czytania.
W niektórych przypadkach przepisy TFUE przewiduj¹ procedurê legislacyjn¹, w której inicjatywê legislacyjn¹ posiada Komisja, zaœ akt uchwalany jest
przez Radê samodzielnie bez obowi¹zkowego zasiêgania opinii Parlamentu Euro27
pejskiego . W bardzo rzadkich przypadkach KE wydaje akty prawne na podsta28
wie upowa¿nienia zawartego w Traktatach . Elementem systemu decyzyjnego
29
UE jest tak¿e uchwalanie aktów delegowanych oraz aktów wykonawczych .
3. Proceduralne aspekty udzia³u Komitetu Regionów w procesie
decyzyjnym
3.1. Komitet Regionów jako „kana³ dostêpu” w³adz regionalnych
i lokalnych do procesu decyzyjnego UE
Artyku³ 13 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi: „Parlament Europejski,
Rada i Komisja s¹ wspomagane przez Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny i Komitet
Regionów, które pe³ni¹ funkcje doradcze.” Regulacjê tê powtarza art. 300 ust. 1
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artyku³ ten jest pierwszym artyku³em rozdzia³u 3 – „Organy doradcze Unii” (Czêœæ szósta – Postanowienia instytucjonalne i finansowe, Tytu³ I – Postanowienia instytucjonalne). Rozdzia³ ten za25
26
27
28
29
D. Gueguen, A Practical Guide to the EU Labyrinth, Bruxelles 2003, s. 63.
Zgodnie z TFUE specjalna procedura ustawodawcza znajduje zastosowanie m.in. w odniesieniu
do: zasad reguluj¹cych czynne i bierne prawo wyborcze obywateli UE w wyborach municypalnych
i w wyborach do PE w pañstwie zamieszkania, które nie jest pañstwem obywatelstwa; regulacji dotycz¹cych harmonizacji prawa wewnêtrznego w zakresie podatków obrotowych, akcyzy i innych
podatków poœrednich; powierzenia EBC szczególnych zadañ dotycz¹cych polityk w dziedzinie
nadzoru ostro¿noœciowego nad instytucjami kredytowymi i innymi instytucjami finansowymi;
procedury akcesji do Unii Europejskiej; zawierania wa¿nych umów miêdzynarodowych i uchwalania jednolitej ordynacji wyborczej dla wyborów do Parlamentu Europejskiego.
W zakresie regulacyjnym TFUE procedura ta – okreœlana jako swoistego rodzaju pozosta³oœæ po
czasach, w których PE nie odgrywa³ istotnej roli prawodawczej (tak: S. Douglas-Scott w Constitutional Law of the European Union) – ma zastosowanie wówczas, gdy TFUE nie przewiduje innej procedury, a wiêc m.in. w przypadkach ce³ w ramach wspólnej taryfy celnej oraz sporz¹dzenia projektu
ogólnych wytycznych polityki gospodarczej pañstw cz³onkowskich i UE.
Zgodnie z art. 105 ust. 3 TFUE Komisja mo¿e przyjmowaæ rozporz¹dzenia dotycz¹ce kategorii porozumieñ miêdzy przedsiêbiorcami, w odniesieniu do których Rada przyjê³a rozporz¹dzenie lub
dyrektywê. Por. tak¿e: Prawo europejskie – zarys wyk³adu...
J. Barcz, Procedury stanowienia prawa…, s. 318.
220
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
wiera przepisy reguluj¹ce sk³ad i funkcjonowanie Komitetu EkonomicznoSpo³ecznego (sekcja 1, art. 301–304 TFUE) oraz Komitetu Regionów (sekcja 2, art.
305–307 TFUE). Systematyka traktatowa wskazuje na Komitet Regionów jako jeden z dwóch organów doradczych wspomagaj¹cych pracê trzech instytucji unij30
nych: Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej .
Komitet Regionów jest szczególnym przypadkiem „kana³u dostêpu” w³adz
31
regionalnych i lokalnych do procesu decyzyjnego UE , funkcjonuj¹c jednoczeœnie jako najwy¿sza forma aktywizacji struktur terytorialnych na szczeblu unijnym. Funkcja Komitetu polega g³ównie na reprezentowaniu interesów spo³ecznoœci regionalnych i lokalnych oraz na analizowaniu skutków regulacji UE na
szczeblu regionów i gmin. Komitet Regionów mo¿e byæ uznany za „kana³ dostêpu”,
gdy¿ jako uregulowany traktatowo organ opiniodawczy jest elementem systemu
instytucjonalnego i decyzyjnego UE. Jest zarazem form¹ aktywizacji, gdy¿ organizuje i skupia przedstawicieli w³adz regionalnych i lokalnych we wspó³pracy sieciowej dla wywarcia wp³ywu na decyzje UE. W zwi¹zku z powy¿szym funkcje
32
Komitetu okreœla siê jako dualne .
Komitet Regionów pe³ni¹c swoje funkcje doradcze, wydaje opinie w okreœ33
lonej sprawie . Opinie te nie s¹ wi¹¿¹ce, ale maj¹ wp³yw na pozycjê Komitetu
30
31
32
33
Zgodnie z art. 300 ust. 3 TFUE „w sk³ad Komitetu Regionów wchodz¹ przedstawiciele spo³ecznoœci
regionalnych i lokalnych, posiadaj¹cy mandat wyborczy spo³ecznoœci regionalnej lub lokalnej albo
odpowiedzialni politycznie przed wybranym zgromadzeniem”.
W literaturze kana³y dostêpu w³adz regionalnych i lokalnych do procesu decyzyjnego UE dzieli siê
na bezpoœrednie (zewn¹trzpañstwowe) oraz poœrednie (wewn¹trzpañstwowe). Wœród tych pierwszych wymienia siê m.in.: Komisjê Europejsk¹, Parlament Europejski, Radê oraz w³aœnie Komitet
Regionów. Za: M. Sapa³a, op. cit., s. 69.
M. Sapa³a, op. cit., s. 77–78.
Opinie mog¹ byæ uchwalane przez wszystkie instytucje i organy UE. Jako akty pozbawione mocy
wi¹¿¹cej nie podlegaj¹ kontroli ze strony Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE. Znaczenie prawne opinii
polega na wyra¿eniu takiego stanowiska instytucji i organów UE, do którego adresaci nie maj¹ obowi¹zku siê zastosowaæ. Stanowi¹ wiêc one wyraz oceny, pogl¹du, propozycji, sugestii, czy ¿yczeñ
danej instytucji lub organu, których realizacja zale¿y od swobodnego uznania ich adresatów.
Wprawdzie opinie nie maj¹ mocy wi¹¿¹cej, ale mog¹ jednak byæ z nimi zwi¹zane skutki prawne.
Adresatami opinii mog¹ byæ inne instytucje unijne, pañstwa cz³onkowskie lub inne podmioty prawa. Czêsto opinie s¹ fragmentem szerszego procesu decyzyjnego z udzia³em kilku instytucji i organów unijnych. Opinie charakteryzowane s¹ je jako akty: 1) stanowi¹ce wyraz stanowiska
instytucji, b¹dŸ organu, oceny w danej kwestii, bez zawierania ¿adnych kategorycznych sugestii; 2)
wykorzystywane w stosunkach pomiêdzy samymi instytucjami i organami, wyra¿aj¹ce ich stanowisko w okreœlonej sprawie (nie oznacza to oczywiœcie, ¿e opinia nie mo¿e byæ adresowana do
pañstw cz³onkowskich UE); 3) bêd¹ce z regu³y spraw¹ swobodnego uznania instytucji i organów
UE (choæ s¹ te¿ opinie o charakterze obligatoryjnym); 4) odgrywaj¹ce du¿¹ rolê ze wzglêdu na swoje walory polityczne. W zwi¹zku z koniecznoœci¹ przestrzegania zasady pomocniczoœci roœnie znaczenie opinii jako aktów niewi¹¿¹cych, które powinny byæ stosowane zamiast prawa wi¹¿¹cego
wszêdzie tam, gdzie jest to formalnie mo¿liwe. Za: K. Micha³owska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 60–62 oraz A. Wyrozumska, ród³a prawa Unii Europejskiej,
[w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podrêcznik dla kierunków
zarz¹dzania i administracji, Warszawa 2008, s. 273–280.
Disputatio – Tom XII
221
Artur Sobolewski
34
w systemie decyzyjnym UE . Generalnie wskazuje siê na dwa zasadnicze cele
35
opinii Komitetu :
1) Komitet jako „stra¿nik zasady pomocniczoœci” zapewnia przez swoj¹ dzia³alnoœæ konsultacyjn¹ przestrzeganie tej zasady;
2) dzia³alnoœæ opiniodawcza Komitetu umo¿liwia innym instytucjom i organom
UE zapoznanie siê z doœwiadczeniem cz³onków Komitetu w zakresie spraw
regionalnych i lokalnych, a konsultacja projektu aktu prawnego z Komitetem
zapewnia uwzglêdnienie wymiaru regionalnego i lokalnego danego zagadnienia.
Komitet Regionów uczestniczy w procesie decyzyjnym UE jako zwyk³y organ
doradczy36, a uczestnictwo to ma charakter poœredni37. Artyku³ 307 akapit pierwszy TFUE stanowi: „Komitet Regionów jest konsultowany przez Parlament Europejski, Radê lub Komisjê w przypadkach przewidzianych w Traktatach oraz we
wszelkich innych przypadkach, w szczególnoœci gdy maj¹ zwi¹zek ze wspó³prac¹
transgraniczn¹, o ile jedna z tych instytucji uzna to za stosowne”. Tak wiêc w trakcie
realizacji procedur legislacyjnych instytucje unijne maj¹ obowi¹zek – w przypadku wybranych i okreœlonych w Traktatach obszarów i polityk – zasiêgania opinii
Komitetu Regionów. Komitet Regionów mo¿e byæ równie¿ konsultowany, gdy
PE, Rada lub KE uznaj¹ to za stosowne, w szczególnoœci w przypadkach dotycz¹cych wspó³pracy transgranicznej. Zgodnie z art. 307 akapitem trzecim TFUE,
w przypadku gdy Parlament Europejski, Rada lub Komisja konsultuj¹ Komitet
Ekonomiczno-Spo³eczny, instytucje te informuj¹ o tym tak¿e Komitet Regionów.
W przypadku, gdy Komitet Regionów uzna, ¿e w grê wchodz¹ specyficzne interesy regionalne, mo¿e wydaæ opiniê w tym przedmiocie. Komitet Regionów mo¿e
tak¿e wydawaæ opinie z w³asnej inicjatywy w przypadkach, gdy uzna to za stosowne (art. 307 akapit czwarty TFUE).
Podjêcie przez Komitet Regionów danego rodzaju konsultacji determinowane jest wy³¹cznie zakresem przedmiotowym opiniowanego aktu. Bez wp³ywu na
rodzaj konsultacji pozostaj¹ procedury przyjmowania aktów i ich rodzaje.
34
35
36
37
A. Gajda, Regiony w prawie wspólnotowym. Prawne problemy udzia³u regionów polskich w procesach integracyjnych, Warszawa 2005, s. 44–45.
Committee of the Regions – Presentation – Role, www.cor.europa.eu, [data weryfikacji: 11 kwietnia
2007 r.].
Ang. a simple advisory body. D. Gueguen, op. cit., s. 79.
K. Szczerski, Polityka regionów na poziomie wspólnotowym Unii Europejskiej. Analiza funkcjonowania Komitetu Regionów UE, [w:] M. Barañski i M. Stolarczyk (red.), W³adze lokalne i regionalne w warunkach
globalizacji, Katowice 2003, s. 404.
222
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
3.2. Konsultacja obligatoryjna Komitetu Regionów
W przewidzianych Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przypadkach konsultacji obligatoryjnej Komitetu Regionów38, przepisy wskazuj¹ jednoznacznie, która z instytucji powinna zwróciæ siê do Komitetu z wnioskiem
o sporz¹dzenie opinii. Tam gdzie wymóg obligatoryjnej konsultacji Komitetu pojawia siê w trakcie zwyk³ej procedury ustawodawczej, TFUE wskazuje ³¹cznie na
39
Parlament Europejski i Radê , jako podmioty które powinny dope³niæ formalnego wymogu skonsultowania organów doradczych UE, a wiêc Komitetu Regionów
40
i Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego . Zasiêgniêcie opinii Komitetu Regionów
41
(a tak¿e KES) ma miejsce w trakcie pierwszego czytania . Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie okreœla ¿adnego terminu koñcowego dla pierwszego
42
czytania . Nie mo¿e siê ono jednak zakoñczyæ przed zwróceniem siê do Komitetu
Regionów oraz KES o wydanie w okreœlonym terminie opinii o projektach aktów
43
nale¿¹cych do dziedzin, w których konsultacja tych organów jest obligatoryjna .
W przypadkach stanowienia aktów prawnych w ramach specjalnej procedury
ustawodawczej, wymóg obligatoryjnej konsultacji Komitetu Regionów (a tak¿e
38
39
40
41
42
43
Traktatowo wyznaczone obszary obligatoryjnego opiniowania Komitetu Regionów to: transport
kolejowy, drogowy i œródl¹dowy (art. 91 TFUE oraz art. 100 ust. 2 TFUE); zatrudnienie (art. 148 ust.
2 TFUE oraz art. 149 TFUE); polityka spo³eczna (art. 153 ust 2a i 2b TFUE); Europejski Fundusz
Spo³eczny (art. 164 TFUE); edukacja, m³odzie¿ i sport (art. 165 ust. 2 i 4 TFUE); kszta³cenie zawodowe (art. 166 ust. 2 i 4 TFUE); kultura (art. 167 ust. 2 i 5 TFUE); zdrowie publiczne (art. 168 ust. 4 i 5
TFUE); rozwijanie sieci transeuropejskich, tj. transportowej, telekomunikacyjnej oraz energetycznej (art. 171 i art. 172 TFUE); spójnoœæ gospodarcza, spo³eczna i terytorialna (art. 175, art. 177 oraz
art. 178 TFUE); œrodowisko naturalne (art. 191 oraz art. 192 ust. 1, 2 i 3 TFUE); energetyka (art. 194
ust. 1 i 2 TFUE).
W literaturze angielskojêzycznej okreœla siê, ¿e Rada i Parlament otrzymuj¹ „stanowisko” (ang. feedback) ze strony Komitetu Regionów i KES. Za: T. Storey, Ch. Turner, op. cit., s. 84.
Por.: art. 91 ust. 1 TFUE: „W celu wykonania artyku³u 90 i z uwzglêdnieniem specyficznych aspektów transportu, Parlament Europejski i Rada, stanowi¹c zgodnie ze zwyk³¹ procedur¹ ustawodawcz¹ i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Spo³ecznym i Komitetem Regionów,
ustanawiaj¹…”. Por. dalej: art. 100 TFUE, art. 153 ust. 2 TFUE, art. 164 TFUE, art. 165 ust. 4 TFUE,
art. 166 ust. 4 TFUE, art. 167 ust. 5 TFUE, art. 168 ust. 4 i 5 TFUE, art. 172 TFUE, art. 177 TFUE, art. 178
TFUE, art. 192 ust. 1 i 3 TFUE, art. 194 ust. 2 TFUE.
D. Gueguen, op. cit., s. 63.
M. Mielecka, Procedura wspó³decydowania, [w:] A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska i I. Woicka (red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzêdnika administracji publicznej, Urz¹d
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 208. W praktyce pierwsze czytanie projektu aktu
prawnego trwa przeciêtnie 15 miesiêcy, choæ mo¿e siêgn¹æ nawet kilku lat (w przypadku projektów
bardzo kontrowersyjnych, dla których nie udaje siê osi¹gn¹æ uzgodnienia politycznego).
Niektórzy Autorzy próbuj¹ inaczej okreœlaæ terminy dla wydania przez Komitet Regionów opinii,
wskazuj¹c, ¿e musi siê ono odbyæ przed zajêciem ostatecznego stanowiska przez Radê lub Parlament. Powinno siê wiêc ono odbyæ w takim czasie, aby adresaci byli jeszcze w stanie uwzglêdniæ
ewentualne postulaty Komitetu. Tak w: EU-Kommentar, J. Schwarze (red.), Baden-Baden 2000,
s. 2170. Co wiêcej, Autorzy ci podkreœlaj¹, ¿e Komitet Regionów mo¿e dowolnie zdecydowaæ,
w którym momencie postêpowania legislacyjnego przedstawi swoj¹ opiniê, za wyj¹tkiem sytuacji,
gdy konkretny termin zostanie wskazany przez Parlament lub Radê.
Disputatio – Tom XII
223
Artur Sobolewski
44
KES) spoczywa na Radzie . Ta specjalna procedura ustawodawcza to de facto procedura konsultacji, a Rada zwraca siê o opiniê do Komitetu Regionów jednoczeœnie z wnioskami o opinie do Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego i innych szczególnych komitetów (w tym Komitetu ds. zatrudnienia). Jeœli jednak Rada wykorzystuj¹c kompetencjê traktatow¹ postanowi jednomyœlnie o zamianie specjalnej procedury ustawodawczej na zwyk³¹ procedurê
45
ustawodawcz¹ , pojawia siê automatycznie ponownie wspólny wymóg dla PE
i Rady przeprowadzenia konsultacji z organami doradczymi UE.
Zgodnie z art. 307 akapit pierwszy TFUE, Komitet Regionów jest – w przypadkach przewidzianych w Traktatach – konsultowany tak¿e przez Komisjê Europejsk¹. Charakter tej obligatoryjnej konsultacji jest nieco inny ni¿ w odniesieniu
do PE i Rady. Wskazywany przepis zobowi¹zuje bowiem Komisjê Europejsk¹ –
jeszcze przed przyjêciem projektu aktu prawnego przez kolegium komisarzy – do
zwrócenia siê do Komitetu Regionów o sporz¹dzenie opinii w Danym przedmiocie. Odbywa siê to za poœrednictwem sekretariatów generalnych KE i Komitetu.
Podkreœla siê jednak, ¿e prace w KE nad danym projektem aktu prawnego musz¹
byæ na tyle zaawansowane i skonkretyzowane, aby Komitet Regionów móg³ siê w
sposób merytoryczny odnieœæ do danej propozycji. Ponadto zwraca siê uwagê, ¿e
w przypadku takiej wczesnej konsultacji przez KE, Komisja jest zobowi¹zana informowaæ Komitet o postêpach w pracach i swoich dalszych planach odnoœnie
danego projektu. Tylko w przypadku, jeœli Komitet mo¿e na bie¿¹co reagowaæ na
zmiany w danym projekcie, choæby poprzez kolejn¹ opiniê, ma on rzeczywist¹
46
mo¿liwoœæ oddzia³ywania na unijny proces decyzyjny .
Komisja wykorzystuje opinie Komitetu Regionów w pracach nad przygoto47
waniem projektu aktu ustawodawczego . Przedstawiaj¹c zmieniony projekt
aktu prawnego, co zgodnie z art. 293 ust. 2 TFUE jest w ka¿dej chwili mo¿liwe w
toku procedur prowadz¹cych do przyjêcia aktu unijnego dopóki Rada nie podjê³a
dzia³añ, Komisja uwzglêdnia w nim te poprawki zawarte w opiniach Komitetu,
48
które uznaje za s³uszne . Podkreœliæ nale¿y, ¿e wype³nienie przez Komisjê tego
obligatoryjnego wymogu konsultacji, nie zwalnia formalnie Parlamentu i Rady
44
45
46
47
48
Por. art. 148 ust. 2 TFUE: „Na podstawie konkluzji Rady Europejskiej, Rada, na wniosek Komisji i
po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Spo³ecznym, Komitetem
Regionów i Komitetem ds. zatrudnienia okreœlonym w artykule 150, opracowuje…”; por. dalej: art.
153 ust. 2 akapit trzeci TFUE oraz art. 192 ust. 2 TFUE.
Por. art. 153 ust. 2 akapity 3 i 4 TFUE: „W dziedzinach, o których mowa w ustêpie 1 litery c), d), f) i g)
Rada stanowi jednomyœlnie zgodnie ze specjaln¹ procedur¹ ustawodawcz¹, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i wymienionymi wy¿ej Komitetami (tj. Komitetem Ekonomiczno-Spo³ecznym i Komitetem Regionów – przypis w³asny Autora). Rada, stanowi¹c jednomyœlnie na wniosek
Komisji, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, mo¿e zadecydowaæ o stosowaniu do ustêpu 1
lit. d), f) i g) zwyk³ej procedury ustawodawczej.” Por. tak¿e: art. 192 ust. 2 akapit drugi TFUE.
EU-Kommentar, op. cit., s. 2169.
M. Mielecka, Prace w Komisji Europejskiej, [w:] A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska i I. Woicka (red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzêdnika administracji publicznej, Urz¹d
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 18.
Ibidem, s. 18.
224
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
z wype³nienia obowi¹zku zasiêgniêcia opinii Komitetu Regionów w dalszym
toku procedury legislacyjnej.
Praktyka stosowania wskazanej regulacji traktatowej jest zró¿nicowana. W latach 2002–2006 z wnioskiem do Komitetu Regionów o obowi¹zkow¹ opiniê najczêœciej zwraca³a siê Rada, bo a¿ 38 razy. Jednoczeœnie tylko w trzech przypadkach z wnioskiem o wydanie takiej opinii zwraca³y siê zarówno Rada, jak
i Parlament. Nie zanotowano ¿adnego wy³¹cznego wyst¹pienia Parlamentu
Europejskiego. Poza tymi przypadkami, wyst¹pi³y równie¿ sytuacje, w których
konsultacja obligatoryjna Komitetu wyst¹pi³a jedynie ze strony Komisji Europejskiej (8 razy). Nale¿y domniemywaæ, ¿e przeprowadzenie w tych sytuacjach konsultacji prze KE – na wczesnym etapie procedury legislacyjnej – uznane zosta³o
przez pozosta³e dwie instytucje za dope³nienie obowi¹zku traktatowego i oznacza³o rezygnacjê Parlamentu i Rady z prowadzenia dalszych niezale¿nych konsultacji z Komitetem Regionów49. W kolejnych 5 przypadkach, po wniosku o konsultacjê ze strony Komisji Europejskiej, pojawia³ siê równie¿ wniosek o konsultacjê
ze strony Rady50. W kadencji Komitetu Regionów 2006–2010 statystyki te wygl¹daj¹
nastêpuj¹co:
– wnioski Rady – 18 razy;
– ¿adnego przypadku wspólnego wyst¹pienia Rady i Parlamentu;
– ¿adnego przypadku wy³¹cznego wyst¹pienia Parlamentu Europejskiego;
– 9 samodzielnych wyst¹pieñ Komisji Europejskiej;
– 15 przypadków, w których po wniosku o konsultacjê ze strony Komisji Euro51
pejskiej, pojawia³ siê równie¿ wniosek o konsultacjê ze strony Rady .
Przedstawione informacje statystyczne nie zaskakuj¹, bior¹c pod uwagê, ¿e
przed wejœciem w ¿ycie Traktatu z Lizbony instytucj¹ wiod¹c¹ dla procesu decyzyjnego UE by³a Rada. Mo¿na przypuszczaæ, ze wraz z dokonanym Traktatem
z Lizbony wzmocnieniem prawodawczej funkcji PE, zwiêkszy siê tak¿e iloœæ
wniosków Parlamentu o konsultacjê obligatoryjn¹ ze strony Komitetu Regionów.
Je¿eli w przypadkach przewidzianych przez TFUE nie zasiêgniêto opinii Komitetu Regionów, Przewodnicz¹cy Komitetu lub jedna z komisji Komitetu mog¹
zaproponowaæ Zgromadzeniu Plenarnemu lub Prezydium (w wypadku gdy
Zgromadzenie Plenarne nie jest w stanie podj¹æ rozstrzygniêcia w wymaganym
52
terminie) wniesienie skargi do Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE . Wniosek o wniesienie skargi do Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE mo¿e dotyczyæ tak¿e naruszenia
zasady pomocniczoœci przez akt prawny, którego przyjêcie na mocy TFUE wyma49
50
51
52
EU-Kommentar, op. cit., s. 2171.
Ustalenia w³asne na podstawie: Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions – chronological; 3H@ four – year term of office 2002–2006, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work and Interinstitutional and External Relations.
Ustalenia w³asne na podstawie: Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions per Commission; 4JD four – year term of office 2006–2010, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work.
Por. art. 54 Regulaminu Wewnêtrznego Komitetu Regionów (dalej jako – „Regulamin Wewnêtrzny”), [w:] Unia Europejska. Komitet Regionów. Regulamin Wewnêtrzny wraz z Vademecum, CdR 1/2010.
Disputatio – Tom XII
225
Artur Sobolewski
ga zasiêgniêcia opinii Komitetu. Wniosek taki mo¿e zostaæ przedstawiony przez
Przewodnicz¹cego Komitetu lub przez komisjê wyznaczon¹ do opracowania pro53
jektu opinii .
3.3. Konsultacja fakultatywna Komitetu Regionów
Artyku³ 307 akapit pierwszy TFUE dopuszcza mo¿liwoœæ konsultowania Komitetu Regionów przez Parlament, Radê i Komisjê „(…) we wszelkich innych
przypadkach, w szczególnoœci gdy maj¹ zwi¹zek ze wspó³prac¹ transgraniczn¹,
o ile jedna z tych instytucji uzna to za stosowne”.
W przypadku przeprowadzania przez wymienione instytucje UE fakultatyw54
nego konsultowania Komitetu Regionów , miejsce i charakter tej konsultacji s¹ –
z proceduralnego punktu widzenia – zbie¿ne z wymogami obowi¹zuj¹cymi dla
obowi¹zkowej dzia³alnoœci opiniodawczej Komitetu. Oznacza to, ¿e w trakcie
zwyk³ej procedury ustawodawczej Rada lub Parlament wystêpuj¹ o opiniê Komitetu Regionów w trakcie pierwszego czytania. W przypadku specjalnej procedury
ustawodawczej z wnioskiem wyst¹piæ mo¿e Rada, jednoczeœnie z wyst¹pieniem
o opinie do PE. Z formalnego punktu widzenia wydaje siê dopuszczalne, aby
w trakcie tej procedury o opiniê Komitetu móg³ wyst¹piæ równie¿ konsultowany
przez Radê Parlament Europejski. Je¿eli w trakcie specjalnej procedury ustawodawczej istnieje wymóg uzyskania zgody Parlamentu, z odpowiednim wnioskiem wyst¹piæ mo¿e zarówno Rada, jak i Parlament. W ka¿dej z tych procedur
Komisja ma mo¿liwoœæ skonsultowania Komitetu Regionów przed przekazaniem
projektu aktu prawnego Radzie. W przypadku samodzielnego stanowienia prawa przez Komisjê lub Radê, obydwie instytucje maj¹ mo¿liwoœæ skonsultowania
organów doradczych UE.
W kadencjach 2002–2006 i 2006–2010 opinie fakultatywne Komitetu Regionów wydawane by³y na podstawie art. 265 akapit pierwszy Traktatu ustana55
wiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹ (gdy z wnioskiem o tak¹ opiniê wystêpowa³a
Rada lub Komisja) oraz na podstawie art. 265 akapit czwarty TWE (gdy z wnioskiem
56
takim wystêpowa³ Parlament Europejski) . W praktyce najczêœciej z wnioskami
53
54
55
56
Por. art. 53 Regulaminu Wewnêtrznego.
Opinie fakultatywne dotycz¹ przede wszystkim takich zagadnieñ jak: europejskie zarz¹dzanie
i polityka komunikacyjna UE; rozszerzenie UE i europejska polityka s¹siedztwa; wspólna polityka
rolna i rybo³ówstwa; pomoc publiczna; badania i nauka; sprawy obywatelskie.
Traktat ustanawiaj¹cy Europejsk¹ Wspólnotê Gospodarcz¹, podpisany w Rzymie 25 marca 1957 r.,
wszed³ w ¿ycie 1 stycznia 1958 r. Od momentu wejœcia w ¿ycie Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht (tj. 1 listopada 1993 r.) Traktat ustanawiaj¹cy Europejsk¹ Wspólnotê Gospodarcz¹ otrzyma³
nazwê „Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹” – dalej jako TWE, tekst jednolity
w brzmieniu nadanym przez Traktat z Nicei (Dz. Urz. WE 2002, C 325/1). Wraz z wejœciem w ¿ycie
Traktatu z Lizbony (tj. 1 grudnia 2009 r.) Traktat ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹ otrzyma³
nazwê „Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.
Art. 265 akapit pierwszy TWE stanowi³: „Komitet Regionów jest konsultowany przez Radê lub Komisjê
w przypadkach przewidzianych w niniejszym Traktacie oraz we wszelkich innych przypadkach, w
szczególnoœci gdy maj¹ zwi¹zek ze wspó³prac¹ transgraniczn¹, o ile jedna z tych dwóch instytucji uzna to za
stosowne”. Art. 265 akapit czwarty TWE stanowi³: „Komitet Regionów mo¿e byæ konsultowany przez Parlament Europejski”. Postanowienia te nie ró¿ni¹ siê merytorycznie od odpowiednich regulacji TFUE.
226
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
o fakultatywn¹ konsultacjê Komitetu Regionów zwraca³a siê Komisja Europejska
(w latach 2002–2006: 136 razy; w latach 2006–2010: 133 razy), zdecydowanie rzadziej Rada (w latach 2002–2006: 18 razy; w latach 2006–2010: 5 razy) i Parlament
57
Europejski (w latach 2002–2006: 6 razy; w latach 2006–2010: 6 razy) . W piêciu
przypadkach jednoczeœnie o fakultatywn¹ opiniê Komitetu Regionów zwróci³y
siê Komisja i Rada. Zdarza siê, ¿e z wnioskiem o fakultatywn¹ konsultacjê wystê58
59
puje tak¿e pojedynczy komisarz , a tak¿e dana prezydencja .
Dane liczbowe dla konsultacji fakultatywnej Komitetu Regionów potwierdzaj¹ dominuj¹c¹ rolê Komisji Europejskiej w korzystaniu z wiedzy eksperckiej
cz³onków Komitetu i uzasadniaj¹ wzmocnione relacje miêdzyinstytucjonalne pomiêdzy tymi dwoma podmiotami.
3.4. Konsultacja akcesoryjna Komitetu Regionów
Art. 307 akapit trzeci TFUE stanowi: „W przypadku, gdy Komitet Ekonomiczno – Spo³eczny jest konsultowany na mocy art. 304, Komitet Regionów jest informowany przez Parlament Europejski, Radê lub Komisjê o ¿¹daniu wydania opinii. Komitet Regionów mo¿e, jeœli uzna, ¿e w grê wchodz¹ specyficzne interesy
60
regionalne, wydaæ opiniê w tym przedmiocie” . Tê kompetencjê Komitetu Regio57
58
59
60
Ustalenia w³asne na podstawie: Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions – chronological; 3H@ four – year term of office 2002–2006, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work and Interinstitutional and External Relations oraz Update of Opinions Adopted by the
Committee of the Regions per Commission; 4JD four – year term of office 2006–2010, EU – Committee of the
Regions: Directorate for Consultative Work.
Tak by³o m.in. w przypadku: opinii nt. stosowania art. 86 TWE do pomocy pañstwa w postaci kompensacji us³ug publicznych – o tê opiniê do Komitetu zwróci³ siê komisarz Monti; opinii nt. reformy
planu i zasad pomocy publicznej w latach 2005–2009 – o tê opiniê zwróci³ siê komisarz Massangioli;
piêciokrotnie o opinie zwraca³a siê komisarz Wallström, w tym m.in. o opinie nt. wdra¿ania dyrektywy o odpadach na poziomie regionalnym i lokalnym oraz roli edukacji i podnoszenia œwiadomoœci w promowaniu rozwoju zrównowa¿onego. Ustalenia w³asne na podstawie: Update of
Opinions Adopted by the Committee of the Regions – chronological; 3H@ four – year term of office 2002–2006,
EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work and Interinstitutional and External Relations oraz Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions per Commission; 4JD four –
year term of office 2006–2010, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work.
Tak by³o m.in. w przypadku: opinii nt. wdro¿enia europejskich paktów terytorialnych, z wnioskiem
o któr¹ wyst¹pi³a prezydencja brytyjska; opinii nt. klastrów i polityki klastrowej, z wnioskiem
o któr¹ wyst¹pi³a prezydencja s³oweñska; opinii nt. procesu barceloñskiego, z wnioskiem o któr¹
wyst¹pi³a prezydencja francuska; opinii nt. Partnerstwa Wschodniego UE, z wnioskiem o któr¹
wyst¹pi³a prezydencja czeska. Ustalenia w³asne na podstawie: Update of Opinions Adopted by the
Committee of the Regions – chronological; 3H@ four – year term of office 2002–2006, EU – Committee of the
Regions: Directorate for Consultative Work and Interinstitutional and External Relations oraz Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions per Commission; 4th four – year term of office
2006–2010, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work.
Zgodnie z art. 13 ust. 4 TUE Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny pe³ni funkcje doradcze i wspomaga
Parlament Europejski, Radê i Komisjê. Zgodnie z TFUE Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny ma prawo opiniowania w nastêpuj¹cych sprawach pozostaj¹cych poza zakresem obligatoryjnej konsultacji Komitetu Regionów: swobodny przep³yw osób, prawo przedsiêbiorczoœci, swoboda
œwiadczenia us³ug, podatki, ochrona konsumentów, przemys³, badania i rozwój technologiczny
oraz przestrzeñ kosmiczna.
Disputatio – Tom XII
227
Artur Sobolewski
61
nów okreœla siê mianem „wys³uchania akcesoryjnego” . Przepis art. 307 akapit
trzeci TFUE ustanawia tego rodzaju zwi¹zek miêdzy oboma niezale¿nie
dzia³aj¹cymi organami doradczymi, ¿e w³¹czenie Komitetu Ekonomicz62
no-Spo³ecznego w proces decyzyjny UE , automatycznie poci¹ga za sob¹ potencjalny udzia³ Komitetu Regionów. Podkreœla siê jednak proceduraln¹ niejasnoœæ
wynikaj¹c¹ z brzmienia tego przepisu. Przepis nie przes¹dza jednoznacznie,
w przypadkach których konsultacji Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego istnieje
mo¿liwoœæ wydania akcesoryjnej opinii przez Komitet Regionów. Z brzmienia
akapitu trzeciego art. 307 TFUE – „gdy Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny jest konsultowany” – wynika, ¿e zarówno w przypadku obligatoryjnej, jak i fakultatywnej konsultacji KES, Komitet Regionów mo¿e wydaæ opiniê akcesoryjn¹. Wydaje
siê, ¿e Komitet Regionów nie ma natomiast takiej mo¿liwoœci w przypadku, gdy
63
Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny wydaje opinie z w³asnej inicjatywy . Nie ma
natomiast w¹tpliwoœci, co do koniecznoœci poinformowania Komitetu Regionów
przez PE, Radê lub Komisjê o ¿¹daniu wydania opinii przez Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny. Konieczne jest przy tym podanie terminu, jaki wyznaczony zosta³
Komitetowi Ekonomiczno-Spo³ecznemu na wydanie opinii. Akcesoryjnoœæ
dzia³ania Komitetu Regionów oznacza bowiem, ¿e termin ten obowi¹zuje rów64
nie¿ Komitet Regionów .
Dzia³alnoœæ akcesoryjna Komitetu Regionów mog³a byæ w dotychczasowej
65
praktyce prowadzona na podstawie art. 265 akapitu trzeciego TWE i by³ to zdecydowanie najrzadszy przejaw aktywnoœci opiniodawczej Komitetu. W kadencjach 2002–2006 i 2006–2010 Komitet Regionów wyda³ tylko jedn¹ opiniê o cha
66
rakterze akcesoryjnym , a stosowna informacja o konsultowaniu KES pochodzi³a
67
z Komisji .
61
62
63
64
65
66
67
Za: EU-Kommentar, op. cit., s. 2171.
Zgodnie z art. 304 ust. 1 TFUE Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny jest konsultowany przez Parlament Europejski, Radê lub Komisjê w przypadkach przewidzianych w Traktatach. Mo¿e byæ tak¿e
konsultowany przez te instytucje w przypadkach, gdy uznaj¹ to za stosowne. Mo¿e on wydawaæ
opinie z w³asnej inicjatywy w przypadkach gdy uzna to za stosowne.
EU-Kommentar, op. cit., s. 2171.
Ibidem, s. 2172.
Art. 265 akapit trzeci TWE stanowi³: „W przypadku gdy Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny jest konsultowany na mocy artyku³u 262 (artyku³ dotycz¹cy obowi¹zkowej konsultacji KES – przypis
w³asny Autora), Komitet Regionów jest informowany przez Radê lub Komisjê o ¿¹daniu wydania
opinii. Komitet Regionów mo¿e, jeœli uzna, ¿e wchodz¹ w grê specyficzne interesy regionalne, wydaæ opiniê w tym przedmiocie.”
Opinia ta dotyczy³a kwestii zwi¹zanych z europejskim systemem nawigacji satelitarnej GALILEO.
Na podstawie: Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions – chronological; 3rd four – year
term of office 2002–2006, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work and
Interinstitutional and External Relations oraz Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions per Commission; 4JD four – year term of office 2006–2010, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work.
228
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
3.5.Konsultacja Komitetu Regionów prowadzona z w³asnej inicjatywy
Art. 307 akapit czwarty TFUE stanowi dalej, i¿ Komitet Regionów mo¿e wydawaæ tak¿e opinie z w³asnej inicjatywy w przypadkach gdy uzna to za stosowne.
Jak wynika z tego przepisu, Komitet Regionów mo¿e zajmowaæ stanowiska
z w³asnej inicjatywy, niewzywany do tego przez Parlament, Radê ani Komisjê.
Wnioski o opracowanie takich opinii mog¹ byæ przedstawiane Prezydium Komitetu przez trzech jego cz³onków, przez jedn¹ z komisji Komitetu za poœrednictwem jej przewodnicz¹cego lub przez trzydziestu dwóch cz³onków Komitetu
(art. 42 ust. 1 Regulaminu Wewnêtrznego). Wnioski te musz¹ zawieraæ nastê68
puj¹ce elementy :
– polityczny cel opinii z inicjatywy w³asnej
– znaczenie opinii w zwi¹zku z priorytetami politycznymi Komitetu
– konkretny wymiar lokalny lub regionalny wniosku
– znaczenie strategiczne wniosku.
Prezydium decyduje wiêkszoœci¹ trzech czwartych oddanych g³osów o uwzglêdnieniu wniosków o opracowanie opinii z inicjatywy w³asnej, a Przewodnicz¹cy informuje Zgromadzenie Plenarne o wszystkich decyzjach Prezydium
dotycz¹cych zatwierdzenia i przydzielenia opinii z inicjatywy w³asnej (art. 42 ust.
2 Regulaminu Wewnêtrznego).
Opinie z w³asnej inicjatywy – wydawane wczeœniej na podstawie art. 265 akapit pi¹ty TWE69 – s¹ czêsto przyjmowane przez Komitet Regionów70. W kadencjach 2002–2006 oraz 2006–2010 Komitet Regionów wyda³ 55 takich opinii. Ponadto – dzia³aj¹c na podstawie art. 42 ust. 2 Regulaminu Wewnêtrznego, Komitet
71
wyda³ z w³asnej inicjatywy 26 rezolucji, deklaracji i raportów .
3.6. Skutki prawne opinii Komitetu Regionów
Opinie Komitetu Regionów maj¹ charakter niewi¹¿¹cy, jednak¿e brak konsultacji obligatoryjnej ze strony instytucji unijnych jest istotnym formalnym naruszeniem procedury legislacyjnej. Pozbawienie Komitetu Regionów mo¿liwoœci
wydania stosownej opinii mo¿e stanowiæ przes³ankê orzeczenia przez Trybuna³
68
69
70
71
Unia Europejska. Komitet Regionów. Regulamin Wewnêtrzny…, op. cit., s. 31.
Art. 265 akapit pi¹ty TWE stanowi³: „Mo¿e on wydawaæ opinie z w³asnej inicjatywy w przypadkach, gdy uzna to za stosowne”.
Opinie Komitetu Regionów wydawane z w³asnej inicjatywy dotycz¹ przede wszystkim: polityki
regionalnej UE; zagadnieñ o charakterze ustrojowym; spraw obywatelskich i legitymacji demokratycznej UE; rynku wewnêtrznego; zagadnieñ bud¿etowych; dzia³añ zewnêtrznych Unii; Przestrzeni Wolnoœci, Bezpieczeñstwa i Sprawiedliwoœci UE.
Ustalenia w³asne na podstawie: Update of Opinions Adopted by the Committee of the Regions – chronological; 3rd four – year term of office 2002–2006, EU – Committee of the Regions: Directorate for Consultative Work and Interinstitutional and External Relations oraz Update of Opinions Adopted by the
Committee of the Regions per Commission; 4th four – year term of office 2006–2010, EU – Committee of the
Regions: Directorate for Consultative Work.
Disputatio – Tom XII
229
Artur Sobolewski
Sprawiedliwoœci UE niewa¿noœci podjêtego w takim trybie aktu prawnego ze
wzglêdu na naruszenie istotnych wymogów proceduralnych (art. 263 TFUE oraz
art. 264 TFUE). Podobny skutek mo¿e zostaæ orzeczony przez Trybuna³ Sprawiedliwoœci UE w przypadku niepoinformowania Komitetu Regionów przez PE, Radê
i KE o konsultowaniu Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi przez Traktat z Lizbony, Komitet Regionów jest uprawniony
do samodzielnego wniesienia skargi zmierzaj¹cej do ochrony jego opiniodawczych prerogatyw (art. 263 ust. 3 TFUE).
Negatywna opinia Komitetu Regionów nie powoduje zaprzestania prac prawodawczych, nie musi tak¿e skutkowaæ zmian¹ propozycji legislacyjnych w kierunku po¿¹danym przez Komitet Regionów.
W praktyce mo¿liwa jest równie¿ sytuacja, w której pomimo stosownego
wniosku ze strony instytucji unijnej, Komitet Regionów nie przedstawi ¿adnej
opinii. W literaturze podkreœla siê, ¿e z istoty dzia³alnoœci opiniodawczej wynika
prawo organu doradczego nie wypowiadania siê w danej sprawie, tak¿e w przy72
padku wys³uchania obligatoryjnego . Równie¿ w tym przypadku nie dochodzi
do zaprzestania prac legislacyjnych, natomiast mo¿liwe wydaje siê wniesienie
przez oczekuj¹c¹ konsultacji instytucjê UE skargi na bezczynnoœæ Komitetu Regionów (art. 265 ust. 1 i 2 TFUE).
3.7. Terminy oraz procedury wewnêtrzne dla opinii Komitetu Regionów
Artyku³ 307 akapit drugi TFUE stanowi, i¿: „Parlament Europejski, Rada lub
Komisja wyznaczaj¹ Komitetowi, jeœli uznaj¹ to za niezbêdne, termin na dostarczenie opinii, który nie mo¿e byæ krótszy ni¿ miesi¹c od daty skierowania do przewodnicz¹cego zawiadomienia w tej sprawie. Po up³ywie wyznaczonego terminu
brak opinii nie stanowi przeszkody w podjêciu dalszych dzia³añ.” Termin ten
musi byæ odpowiednio d³ugi, aby Komitet móg³ w sposób rzeczowy zaj¹æ siê konsultowanym zagadnieniem. TFUE wskazuje jeden miesi¹c jako termin minimalny. Taki termin jest jednak wystarczaj¹cy w bardzo niewielu przypadkach. Z drugiej jednak strony termin wskazany nie mo¿e byæ zbyt d³ugi, uwzglêdnienie
stanowiska Komitetu musi bowiem nast¹piæ przed podjêciem decyzji przez insty73
tucjê konsultuj¹c¹ . Z cytowanego przepisu wynika, ¿e pomimo braku stanowiska Komitetu po up³ywie wyznaczonego terminu, formalna przes³anka jest
spe³niona i mo¿na kontynuowaæ proces legislacyjny. Nie oznacza to jednak, by
istnia³a przeszkoda formalna w uwzglêdnieniu stanowiska Komitetu dostarczo74
nego po up³ywie wyznaczonego terminu .
72
73
74
EU-Kommentar, op. cit., s. 2173.
Ibidem, s. 2173. W praktyce Komitet Regionów jest bardzo czêsto zmuszany do dzia³ania w poœpiechu, a du¿a czêœæ opinii jest przyjmowana w ramach postêpowania przyspieszonego.
A. Graœ, Pozycja prawna Komitetu Regionów w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej de lege lata i de
lege ferenda, Zeszyty Instytutu Zachodniego 1998, nr 4, s. 17.
230
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
Wydawanie opinii przez Komitet Regionów przebiega w trzech fazach – ana75
lizy, przygotowania i przyjêcia . Dokument – wraz ze stosownym wnioskiem KE,
76
Rady lub PE – przekazywany jest do Komitetu z proœb¹ o zaopiniowanie .
Z chwil¹ otrzymania od Rady, Komisji lub Parlamentu Europejskiego stosownego
wniosku, Przewodnicz¹cy powierza sprawê w³aœciwej komisji. Prezydium jest
77
o tym informowane na kolejnym posiedzeniu . Po wyznaczeniu spoœród cz³on78
ków komisji sprawozdawcy i powo³aniu zespo³u ekspertów, pochodz¹cych
zwykle z w³adz regionalnych i lokalnych i wspieraj¹cych sprawozdawcê w pracy,
rozpoczyna siê analiza dokumentu podlegaj¹cego opiniowaniu. Komisja jest zobowi¹zana, co do zasady, opracowaæ projekt opinii w ci¹gu najwy¿ej trzech posie79
dzeñ, w³¹czaj¹c w to posiedzenie poœwiêcone organizacji prac . Sporz¹dzony
przez sprawozdawcê projekt opinii powinien zawieraæ pogl¹dy i zalecenia Komitetu w danej sprawie, analizê opiniowanego projektu aktu prawnego pod wzglêdem zgodnoœci z zasad¹ pomocniczoœci i proporcjonalnoœci oraz ocenê wp³ywu
projektu aktu prawnego na administracjê oraz finanse regionalne i lokalne.
W projekcie opinii powinny siê tak¿e znaleŸæ konkretne propozycje wprowadzenia zmian do rozpatrywanego projektu aktu prawnego (art. 51 ust. 1–3 Regulaminu Wewnêtrznego). Dla ka¿dej opinii sporz¹dza siê w odrêbnym dokumencie
uzasadnienie, przedstawiaj¹c in extenso opiniê Komitetu i zawieraj¹ce uwagi dotycz¹ce poszczególnych kwestii. Uzasadnienie nie jest poddawane pod g³osowanie. Na etapie prac w komisji ewentualne poprawki do projektu opinii mog¹ zostaæ z³o¿one tylko przez cz³onków danej komisji. Po przeprowadzeniu dyskusji
i g³osowaniu nad ewentualnymi poprawkami komisja – wiêkszoœci¹ oddanych
g³osów – podejmuje decyzjê w przedmiocie opinii. Komisje przedstawiaj¹ proje80
kty opinii w terminach przewidzianych w kalendarzu miêdzyinstytucjonalnym .
75
76
77
78
79
80
Przewodnik dla cz³onków Komitetu Regionów, Dyrekcja Kancelarii, Spraw Prawnych i Obs³ugi Delegacji Krajowych, 2006, s. 6.
Z natury rzeczy inaczej wygl¹da na tym etapie wydawanie opinii z inicjatywy w³asnej oraz rezolucji.
Je¿eli temat opinii lub sprawozdania nale¿y do zakresu kompetencji dwóch komisji lub wiêkszej ich
liczby, Przewodnicz¹cy wyznacza g³ówn¹ komisjê odpowiedzialn¹ i, je¿eli jest to niezbêdne, mo¿e
zaproponowaæ Prezydium utworzenie grupy roboczej, z³o¿onej z przedstawicieli danych komisji
(art. 40 ust. 2 Regulaminu Wewnêtrznego). Komisja, która nie zgadza siê z decyzj¹ przewodnicz¹cego co do powierzenia jej przygotowania opinii, mo¿e za poœrednictwem swojego przewodnicz¹cego zwróciæ do Prezydium o rozstrzygniêcie (art. 40 ust. 3 Regulaminu Wewnêtrznego).
Sprawozdawca odgrywa kluczow¹ rolê w przygotowaniu opinii. W pierwszym projekcie sprawozdawca okreœla uk³ad i g³ówne punkty opinii. Stanowisko sprawozdawcy ma równie¿ bardzo istotne znaczenie w trakcie dyskusji dotycz¹cej poprawek. Praktyka wskazuje, ¿e z racji swojego
autorytetu i wiedzy sprawozdawca jest czêsto w stanie ukierunkowaæ cz³onków w procesie przyjmowania lub odrzucania proponowanych poprawek. Za: Przewodnik dla cz³onków…, op. cit., s. 10.
Gdyby jednak komisja nie by³a w stanie opracowaæ projektu opinii w terminie wyznaczonym
przez Radê, KE lub PE, Prezydium mo¿e zaproponowaæ wyznaczenie przez Zgromadzenie Plenarne sprawozdawcy generalnego, odpowiedzialnego za bezpoœrednie przedstawienie projektu opinii lub sprawozdania Zgromadzeniu (art. 41 ust. 1 Regulaminu Wewnêtrznego).
Jeœli wyznaczona komisja odpowiedzialna za dany wniosek stwierdzi, ¿e tekst nie ma wp³ywu na
interesy regionalne lub lokalne b¹dŸ nie ma znaczenia politycznego, mo¿e ona odst¹piæ od opracowania opinii w danej sprawie (art. 62 Regulaminu Wewnêtrznego).
Disputatio – Tom XII
231
Artur Sobolewski
W porz¹dku obrad sesji plenarnej opinie, raporty i rezolucje otrzymuj¹ status „dokumentów do decyzji”. Tak¿e na tym etapie prac mo¿liwe jest zg³aszanie poprawek do projektu opinii przygotowanego przez komisjê. Uprawnienie to
przys³uguje cz³onkom Komitetu i nale¿ycie upowa¿nionym zastêpcom. Poprawki te musz¹ byæ przedstawione b¹dŸ przez grupê polityczn¹, b¹dŸ te¿ przez co
81
najmniej szeœciu cz³onków lub nale¿ycie upowa¿nionych zastêpców . Podczas
sesji Zgromadzenia Plenarnego odbywa siê ostateczne g³osowanie. Opinie zatwierdzane s¹ wiêkszoœci¹ oddanych g³osów, przy obecnoœci wiêcej ni¿ po³owy
82
cz³onków Komitetu .
W wypadkach niecierpi¹cych zw³oki, gdy zwyk³y tryb nie pozwala na dotrzymanie terminu ustalonego przez Radê, Komisjê lub Parlament Europejski i gdy
w³aœciwa komisja przyjê³a swój projekt opinii lub raportu jednog³oœnie, Przewodnicz¹cy przekazuje ten projekt Radzie, Komisji i Parlamentowi Europejskiemu do
wiadomoœci. Projekt opinii lub raportu jest przedk³adany do zatwierdzenia bez
poprawek na nastêpnej sesji Zgromadzenia Plenarnego83. Regulamin Wewnêtrzny przewiduje równie¿ procedury uproszczone dla projektów opinii (lub projektów raportów), które g³ówna komisja odpowiedzialna przyjê³a jednog³oœnie.
Projekty te s¹ przedk³adane Zgromadzeniu Plenarnemu do zatwierdzenia w proponowanej postaci, chyba ¿e co najmniej 32 cz³onków lub nale¿ycie upowa¿nio84
nych zastêpców b¹dŸ grupa polityczna zg³osi poprawkê do ich treœci .
Zgodnie z art. 307 akapit pi¹ty TFUE opinie Komitetu, jak równie¿ protoko³y
z obrad s¹ przesy³ane Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji85. Opinie s¹
te¿ publikowane w Dzienniku Urzêdowym Unii Europejskiej serii C. Jako akty
o charakterze niewi¹¿¹cym, opinie nie zakreœlaj¹ daty wejœcia w ¿ycie. Mo¿na natomiast mówiæ o ich dostêpnoœci dla instytucji UE, b¹dŸ w dacie ich publikacji
w Dzienniku Urzêdowym Unii Europejskiej, b¹dŸ w dacie dostarczenia, zale¿nie,
od tego która z tych dat jest wczeœniejsza. Wp³yw Komitetu w procesie legislacyjnym koñczy siê najpóŸniej wraz z przes³aniem jego opinii na temat propozycji
aktu prawnego do Rady i Parlamentu. Jeœli z mo¿liwoœci fakultatywnej konsultacji korzysta wy³¹cznie Komisja Europejska, a nie ma obowi¹zku obligatoryjnej
konsultacji, to udzia³ Komitetu Regionów w procesie legislacyjnym koñczy siê
wraz z przekazaniem stanowiska do KE. Zgodnie z art. 296 akapit drugi TFUE
81
82
83
84
85
Por. art. 23 ust. 1 i 2 Regulaminu Wewnêtrznego.
M. Mielecka, Traktatowe organy doradcze, [w:] A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska i I. Woicka (red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzêdnika administracji publicznej, Urz¹d
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 179; por. tak¿e: art. 22 Regulaminu Wewnêtrznego.
Por. art. 25 Regulaminu Wewnêtrznego.
Por. art. 26 ust. 1 Regulaminu Wewnêtrznego.
W praktyce opinie te przesy³ane s¹ tak¿e do innych instytucji i organów UE, w tym Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego, a tak¿e podmiotów nie nale¿¹cych do systemu instytucjonalnego UE. Za
rozpowszechnianie opinii, raportów i rezolucji przyjêtych przez Komitet odpowiedzialne jest Prezydium Komitetu. Za: A. Graœ, op. cit., s. 16; por. tak¿e: art. 44 Regulaminu Wewnêtrznego.
232
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
akty prawne przyjmowane po otrzymaniu opinii Komitetu Regionów powinny
byæ uzasadniane i odnosiæ siê do stanowiska (propozycje, inicjatywy, zalecenia,
wnioski) przedstawionego przez Komitet Regionów w opinii.
Przewodnicz¹cy Komitetu i sprawozdawca komisji, której powierzono przygotowanie projektu opinii monitoruj¹, przy wsparciu ze strony Sekretariatu
Generalnego, przebieg procedury, w ramach której zasiêgniêto opinii Komitetu.
Sekretariat Generalny przynajmniej raz w roku przedk³ada Zgromadzeniu Plenarnemu sprawozdanie na temat skutków opinii Komitetu, które sporz¹dza przede
wszystkim na podstawie opracowañ przekazywanych mu w tym celu przez
ka¿d¹ w³aœciw¹ komisjê oraz na podstawie informacji uzyskanych od w³aœciwych
instytucji (art. 55 Regulaminu Wewnêtrznego).
3.8. Rodzaje aktów prawnych poddawanych opiniowaniu
Komitet Regionów
Analizuj¹c rodzaje aktów prawnych i innych dokumentów powstaj¹cych w
systemie decyzyjnym UE, które s¹ poddawane opiniowaniu przez Komitet Regionów stwierdziæ mo¿na nastêpuj¹ce prawid³owoœci:
– zgodnie z postanowieniami traktatowymi, Komitet Regionów opiniuje propo86
87
88
89
zycje rozporz¹dzeñ , dyrektyw , decyzji i zaleceñ uchwalanych wspólnie
przez Parlament Europejski i Radê;
90
91
92
– Komitet Regionów opiniuje równie¿ rozporz¹dzenia , dyrektywy , decyzje i
93
zalecenia wydawane przez Radê, z konsultacyjn¹ rol¹ PE;
– Parlament Europejski przekazuje do opiniowania Komitetowi Regionów pro94
jekty niektórych swoich rezolucji ;
86
87
88
89
90
91
92
93
94
Por. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators – CdR 21/2008.
Por. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council for the application of
cross-border healthcare patient rights – CdR 348/2008.
Por. Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council concerning the European Year of Creativity and Innovation (2009) – CdR 133/2008.
Por. Proposal for a Recommendation of the European Parliament and of the Council on key competences for lifelong learning – CdR 31/2006.
Por. Proposal for a Council Regulation establishing a Community control system for ensuring compliance with the rules of the Common Fisheries Policy – CdR 73/2009.
Por. Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purpose of paid employment and self – employed economic activities – CdR
386/2001.
Por. Proposal for a Council Decision establishing the specific Programme: Prevention, Preparedness and Consequence Management of Terrorism for the Period 2007–2013 – CdR 122/2005.
Por. Proposal for a Council Recommendation on the prevention of smoking and on initiatives to improve tobacco control – CdR 226/2002.
Por. European Parliament Resolution on Protection of Minorities and Anti-Discrimination Policies
in an Enlarged Europe – CdR 53/2006.
Disputatio – Tom XII
233
Artur Sobolewski
95
96
– do opinii Komitetu Regionów trafiaj¹ równie¿ projekty decyzji i zaleceñ Komisji Europejskiej;
– istotn¹ grupê w dzia³alnoœci opiniodawczej Komitetu Regionów stanowi¹ komunikaty przedstawiane przez Komisjê ³¹cznie i jednoczeœnie – Radzie, Parlamentowi Europejskiemu, Komitetowi Ekonomiczno-Spo³ecznemu i Komitetowi
97
Regionów ; komunikaty te stanowi¹ o inicjatywie legislacyjnej Komisji, za ich
poœrednictwem Komisja oznajmia podjêcie prac nad danym zagadnieniem
i przedstawia podstawowe za³o¿enia swojej propozycji; komunikaty dotycz¹
tych obszarów dzia³alnoœci UE, w których obligatoryjne prawo konsultowania
przys³uguje obydwu organom doradczym, a wiêc Komitetowi Regionów i KES;
– Komisja przekazuje równie¿ Komitetowi Regionów swoje komunikaty – propozycje legislacyjne adresowane w toku oficjalnej procedury legislacyjnej
wy³¹cznie do Rady i PE98; ta konsultacja KE z Komitetem Regionów ma miejsce
przed rozpoczêciem oficjalnej procedury legislacyjnej;
– istotn¹ rolê w strukturze konsultowanych przez Komitet Regionów dokumen99
100
tów odgrywaj¹ bia³e i zielone ksiêgi przekazywane do zaopiniowania przez
Komisjê Europejsk¹, raporty Komisji Europejskiej101 oraz raporty wstêpne Par102
lamentu Europejskiego ;
– podstaw¹ dla podejmowania przez Komitet Regionów dzia³alnoœci konsultacyjnej z w³asnej inicjatywy s¹ tak¿e noty informacyjne103 i dokumenty robo104
cze przekazywane przez Komisjê Europejsk¹.
Powy¿sze wyliczenie wskazuje na du¿¹ aktywnoœæ Komitetu Regionów w systemie decyzyjnym UE, umo¿liwion¹ poprzez uprawnienie do wydawania opinii
z w³asnej inicjatywy. W ramach konsultacji prowadzonej z w³asnej inicjatywy Komitet Regionów zg³asza tak¿e swoje postulaty w zakresie prawa pierwotnego UE,
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
Por. Draft Commission Decision on the application of Article 86 of the Treaty to the aid in the form
of public service compensation – CdR 155/2004.
Por. Recommendation of the European Commission on Turkey’s progress towards accession – CdR
495/2005.
Por. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Strategy for the outermost regions: achievements and future prospects – CdR 309/2007.
Por. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Greening
Transport – CdR 272/2008;
Por. White Paper on sport – CdR 262/2007.
Por. Green Paper: TEN-T: A policy review towards a better integrated trans-European transport network at the service of the common transport policy – CdR 103/2009.
Por. Report from the Commission” Better lawmaking 2006 – pursuant to Article 9 of the Protocol on
the application of the principles of subsidiarity and proportionality (14JD report) – CdR 397/2006.
Por. Draft Report of the European Parliament on the division of powers between the European
Union and the Member States – CdR 466/2001.
Por. Information Note from the Commission: Common Financial Framework 2004 – 2006 for the Accession Negotiations – CdR 71/2002.
Por. Commission working document: Third progress report on the strategy for simplifying the regulatory environment – CdR 199/2009.
234
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
105
w szczególnoœci traktatów rewizyjnych . Ta widocznoœæ Komitetu Regionów
w systemie decyzyjnym UE jest tak¿e efektem znacznej iloœci opinii Komitetu
o charakterze fakultatywnym. Komisja, Rada i Parlament korzystaj¹c z mo¿liwoœci
konsultowania fakultatywnego, opiniowaniu przez Komitet poddaj¹ rodzaje dokumentów wykraczaj¹ce poza ich zobowi¹zania traktatowe, w tym szczególnoœci
106
dokumenty zwi¹zane z procesem rozszerzenia UE .
Podsumowanie
System decyzyjny UE bêd¹cy elementem systemu instytucjonalnego Unii jest
systemem z³o¿onym charakteryzuj¹cym siê wieloetapowoœci¹ i wieloszczeblowoœci¹. W ramach systemu na decyzje oddzia³uj¹ bardzo ró¿ne podmioty, w tym
przede wszystkim te z poziomu unijnego. W³adze regionalne i lokalne ró¿nymi
metodami i sposobami próbuj¹ oddzia³ywaæ na proces decyzyjny, w tym tak¿e
poprzez Komitet Regionów.
Podstawow¹ form¹ uczestniczenia Komitetu Regionów w systemie decyzyjnym UE jest przygotowywanie i uchwalanie opinii obligatoryjnych, fakultatywnych, akcesoryjnych i wydawanych z inicjatywy w³asnej. Traktatowe podstawy
prawne dzia³alnoœci opiniodawczej Komitetu Regionów s¹ wyraŸnie okreœlone,
a ich uszczegó³owienie ma miejsce w postanowieniach Regulaminu Wewnêtrznego Komitetu Regionów. Podmiotami korzystaj¹cymi z konsultacji obligatoryjnych i fakultatywnych Komitetu s¹ przede wszystkim Komisja Europejska oraz
Rada. Komitet Regionów bardzo czêsto przygotowuje opinie z inicjatywy w³asnej. Opiniowaniu Komitetu podlegaj¹ rozporz¹dzenia, dyrektywy, decyzje i zalecenia, ale tak¿e opracowania o charakterze przedlegislacyjnym i strategicznym,
kierowane do Komitetu przede wszystkim przez Komisjê Europejsk¹. Komitet
przyjmuje tak¿e opinie zwi¹zane z procedurami rewizji Traktatów i procesami
akcesji nowych pañstw cz³onkowskich do UE.
Komitet Regionów jest istotnym elementem systemu decyzyjnego UE,
a intensywna dzia³alnoœæ opiniodawcza Komitetu zapewnia reprezentacjê interesów i stanowisk spo³ecznoœci regionalnych i lokalnych pañstw cz³onkowskich
na poziomie unijnym.
Bibliografia: Barcz J., Procedury stanowienia prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz,
M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2008;
Barcz, A. Gajda i J. Zdeb (red.), Polska w Unii Europejskiej. Rola parlamentu i regionów
105
106
Por.: Opinia Komitetu Regionów z 2 czerwca 1999 r. w zwi¹zku Konferencj¹ Miêdzyrz¹dow¹ w Nicei – CdR 54/99 fin; Opinia Komitetu Regionów z 6 czerwca 2007 r. w sprawie o¿ywienia procesu
reformowania Unii Europejskiej w perspektywie posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 21-22
czerwca 2007 r. – CdR 398/2006.
Por.: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council – Enlargement strategy and main challenges 2007–2008 – pre-candidate countries – CdR 245/2007; Enlargement strategy and main challenges 2008–2009 – CdR 382/2008.
Disputatio – Tom XII
235
Artur Sobolewski
w krajowym procesie decyzyjnym w sprawach integracyjnych, Opole 2003; Biernat S.,
Tworzenie prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2006; Douglas-Scott S., Constitutional Law of the European Union, London 2002; EU-Kommentar, J. Schwarze
(red.), Baden-Baden 2000; Gajda A., Regiony w prawie wspólnotowym. Prawne problemy udzia³u regionów polskich w procesach integracyjnych, Warszawa 2005; Graœ A., Pozycja prawna Komitetu Regionów w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej de lege
lata i de lege ferenda, Zeszyty Instytutu Zachodniego 1998, nr 4; Gueguen D., A Practical Guide to the EU Labyrinth, Bruxelles 2003; Hix S., The Political System of the European Union, Hampshire–New York 2005;Horspool M., European Union Law, Oxford
2005; Knosala E., Decyzja i doradztwo w administracji publicznej. Studium z nauki
administracji i prawa administracyjnego, Bytom 2003; Micha³owska-Gorywoda K.,
Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002; Micha³owska-Gorywoda
K., Uchwa³y w Unii Europejskiej, Departament Strategii i Planowania Polityki –
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, 2001; Mielecka M., Prace w Komisji
Europejskiej, [w:] A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska i I. Woicka (red.),
Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzêdnika administracji publicznej,
Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005; Mielecka M., Procedura
wspó³decydowania, [w:] A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska i I. Woicka
(red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzêdnika administracji
publicznej, Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005; Mielecka M.,
Traktatowe organy doradcze, [w:] A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska i I.
Woicka (red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzêdnika
administracji publicznej, Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005;
Nowak-Far A., Przyst¹pienie pañstwa do Unii Europejskiej a administracja rz¹dowa
i samorz¹dowa [w:] J. Barcz, A. Gajda i J. Zdeb (red.), Polska w Unii Europejskiej. Rola
parlamentu i regionów w krajowym procesie decyzyjnym w sprawach integracyjnych,
Opole 2003; Prawo europejskie – zarys wyk³adu, R. Skubisz i E. Skrzyd³o-Tefelska
(red.), Lublin 2006; Przewodnik dla cz³onków Komitetu Regionów, Dyrekcja
Kancelarii, Spraw Prawnych i Obs³ugi Delegacji Krajowych, 2006; Sapa³a M., Rola
w³adz terytorialnych w Unii Europejskiej. Formy reprezentacji interesów na forum
europejskim, Poznañ 2005; Soko³owski T., Instytucjonalne i prawne p³aszczyzny
integracji w Europie, Warszawa 2001; Storey T., Turner Ch., Unlocking EU Law,
Oxon 2005; Szczerski K., Polityka regionów na poziomie wspólnotowym Unii
Europejskiej. Analiza funkcjonowania Komitetu Regionów UE, [w:] M. Barañski, M.
Stolarczyk (red.), W³adze lokalne i regionalne w warunkach globalizacji, Katowice 2003;
Tkaczyñski J.W., Potorski R., Willa R., Unia Europejska – wybrane aspekty ustrojowe,
Toruñ 2007; Witkowska M., Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa
2008; Wyrozumska A., ród³a prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz, M. Górka,
A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podrêcznik dla kierunków
zarz¹dzania i administracji, Warszawa 2008.
236
Disputatio – Tom XII
Komitet Regionów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej
The role of the Committee of the Regions
in the European Union’s decision-making system
(Summary)
The decision-making process in the European Union is a part of the EU’s institutional
framework. The Union’s decision-making process is characterized by many stages and levels. The decisions made by the European Union are influenced above all by the Union’s institutions and bodies. The regional and local authorities of the EU Member States attempt
to have an impact on this process through the employment of formal methods.
The Committee of the Regions is a consultative body of the European Commission, the
European Council and the European Parliament which represents regional and local
authorities of the EU Member States. Its main duty in the EU decision-making process
consists in drawing up and approving opinions – the obligatory, non-obligatory and
supplementary ones, as well as those drawn up on its own initiative. The European
Commission and the European Council are those EU institutions which put forward
motions for drawing up opinions to the Committee the most frequently. The Committee of
the Regions draws up a great number of opinions on its own initiative as well. The legal
basis of the Committee’s consultative work are the provisions of the Treaty on the
Functioning of the European Union, whereas more detailed regulations are included in the
Rules of Procedure of the Committee of the Regions. In accordance with the provisions of
the Treaty of Lisbon, the Committee of the Regions is entitled to protect its prerogatives
before the Court of Justice of the European Union. The Committee can be consulted on
regulations, directives, decisions and recommendations, as well as the European
Commission concept papers.
Disputatio – Tom XII
237