PDFotwiera się w nowym oknie

Sygn. akt I ACa 384/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 września 2011 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny w składzie:
Przewodniczący – Sędzia SA Ewa Kaniok
Sędzia SA Marzena Konsek – Bitkowska (spr.)
Sędzia SO del. Edyta Mroczek
Protokolant st. sekr. sąd. Marta Rudnik
po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z powództwa J. A. Ż.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę
na skutek apelacji powoda
od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie
z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II C 398/10
1. oddala apelację;
2. zasądza od J. A. Ż. na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu
kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję.
2
Sygn. akt I ACa 384/11
Uzasadnienie
Powód J. A. Ż. w dniu [...] czerwca 2010r. wniósł pozew przeciwko
Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa o
zasądzenie kwoty 80.000zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia
wniesienia pozwu do dnia zapłaty z tytułu utraty własności nieruchomości
leśnych, które należały do spadkodawcy powoda F. T. M. Ż.
Pozwany Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu
Państwa, wnosił o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Sąd Okręgowy Warszawie oddalił
powództwo, nie obciążając powoda obowiązkiem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego na rzecz strony pozwanej.
Sąd Okręgowy wydał powyższy wyrok w oparciu o następujące
ustalenia:
Na podstawie wniosku z [...] listopada 1946r. Wojewódzkiego Urzędu
Ziemskiego w P. R. Pr. III/[...] nr [...] w dniu [...] stycznia 1947r. wpisano
Skarb Państwa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej
jako właściciela nieruchomości stanowiącej majątek N. Skarb Państwa został
wpisany w dniu [...] stycznia 1953r. jako właściciel w dziale II Księgi
wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W. dla
nieruchomości położonej w N., S., B., T. G., M. G. i S. Obszar księgi
wieczystej Kw nr [...] N. majątek ziemski na dzień [...] marca 1947r. wynosił
1463,6192 ha, a właścicielem był F. Ż., zmarły w dniu [...] lutego 1983r.
Powód jest jednym z jego spadkobierców. Do przedmiotowej nieruchomości
3
należały grunty leśne, które zostały odłączone od księgi wieczystej nr [...] i
wpisane do odrębnych ksiąg wieczystych.
Sąd Okręgowy zważył, że powództwo nie jest zasadne.
Na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z
dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. R.P. z
1945r. Nr 3, poz.13 ze zm./ nieruchomości rolne spełniające określone
przesłanki zostały przejęte na cele reformy rolnej. Dotyczyło to także
nieruchomości ziemskiej N.
Zgodnie z art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 6 lipca 200lr. o zachowaniu
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju /Dz. U. Nr
97, poz. 1051 ze zm./ do zasobów tych zalicza się lasy państwowe. Art.7 tej
ustawy wskazuje, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich
spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych art. l,
zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków
budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten nie
wskazuje według jakich zasad, jakiego trybu czy w jakiej wysokości mają
być wypłacane rekompensaty. Przepis ten odnosi się do roszczeń osób
fizycznych zaspakajanych w formie rekompensat, a nie odszkodowań.
Powód w niniejszej sprawie dochodzi zapłaty kwoty stanowiącej część
wartości nieruchomości leśnych według stanu na dzień przejęcia
nieruchomości przez Skarb Państwa oraz według cen na dzień sporządzenia
opinii. Jeżeli roszczenie stanowić miałoby stanowić wartość nieruchomości,
to oznaczałoby to istnienia roszczenia o odszkodowanie a nie o
rekompensatę, jak wskazuje przepis art.7.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że do chwili obecnej nie
uchwalono
odrębnych
przepisów.
Jak
wskazał
Wojewódzki
Sąd
Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia
2009r., sygnatura akt IV SA/Wa 105/09, w obecnej chwili nie wiadomo czy
4
ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej
decyzji administracyjnej, czy wystarczająca będzie ogólna regulacja
ustawowa powierzająca dokonywanie wypłat właściwemu ministrowi, czy
zostanie powołany w tym celu nowy organ czy instytucja. Niezależnie od
tego nie wiadomo, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty
nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Art.7 w/w
ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy roszczenia osób fizycznych,
byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów
wymienionych art. l ustawy i roszczenie powoda oparte na tej podstawie nie
może być uwzględnione. Zdaniem sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia
powództwa na podstawie art.417'§ 4kc za wyrządzenie szkody przez
niewydajnie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje
przepis prawa.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 grudnia 2007r., i CSK 273/07
/OSNC z 2009r., nr 2, poz.28/ stwierdził, ze art.4171§ 4 kc nie ma
zastosowania do stanu zaniechania prawodawczego powstałego przed dniem
1 września 2004r. i trwającego po tym dniu /art.5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw,
Dz. U. Nr 162, poz. 1692/. Taka sytuacja odnosi się do niniejszej sprawy,
gdyż ustawa z dnia 6 lipca 200lr. o zachowaniu narodowego charakteru
strategicznych zasobów naturalnych kraju weszła w życie z dniem
ogłoszenia t.j. 11 września 200lr. /Dz. U. z dnia 1 1 września 200lr./.
Roszczenie powoda nie znajduje zatem podstaw prawnych.
Wyrok powyższy zaskarżył apelacją powód. Skarżący zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu
art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru
strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm. –
5
dalej: ustawa o zasobach) poprzez uznanie, iż z przepisu tego nie sposób
wywieść roszczenia o zapłatę rekompensaty;
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 7 ustawy o zasobach w zw. art. 417
k.c. (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004
r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U.
Nr 162, poz. 1692) w zw. art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez uznanie, iż ustawodawca nie
dopuścił się zaniechania legislacyjnego na skutek niewydania przepisów
określających zasady wypłaty rekompensat,
- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na
treść rozstrzygnięcia, w postaci przepisów art. 227 k.p.c. oraz 233 § 1 k.p.c.
poprzez oddalenie wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z
opinii biegłych: geodety, leśnika i rzeczoznawcy majątkowego.
Powód wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie
powództwa i zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Apelacja podlega oddaleniu z mocy art. 385 k.p.c.
Rację ma wprawdzie skarżący, że podstawą odpowiedzialności Skarbu
Państwa za zaniechanie legislacyjne, które rozpoczęło się przed dniem 1
września 2004 r., stanowi art. 417 k.c., do którego Sąd I instancji w ogóle się
nie odniósł, jednakże mimo tego uchybienia wyrok odpowiada prawu, trafne
są także pozostałe wywody zawarte w jego pisemnym uzasadnieniu.
Sąd Okręgowy dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ustawy z dnia 6
lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów
naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 ze zm.) przyjmując, iż z
6
przepisu tego nie sposób wywieść roszczenia o zapłatę rekompensaty za
utratę własności nieruchomości leśnych przejętych na rzecz Skarbu
Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy
rolnej ( Dz. U. z 1944 r., nr 4, poz. 17 ze zm.).
Wskazać należy, że roszczenie to mające umocowanie w
przepisach prawa uprawnienie do żądania, aby oznaczona osoba
zachowała się w ściśle określony sposób. Zatem z jednej strony
zachodzi uprawnienie skonkretyzowane pod względem treści i
podmiotu, z drugiej strony - bezpośrednio przyporządkowany jest mu
obowiązek świadczenia innego określonego podmiotu.
Art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego
charakteru
strategicznych
zasobów
naturalnych
kraju
nie
zawiera
wystarczającej treści normatywnej, by przyjąć, że kreuje roszczenie. Przepis
ten nie konkretyzuje uprawnień byłych właścicieli tak pod względem
podmiotowym jak i przedmiotowym. Nie można na podstawie jego treści
ustalić, czy chodzi o roszczenia o odszkodowanie, czy o wynagrodzenie, czy
o roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na podstawie określonych
aktów prawa. Nie wiadomo, co ustawodawca rozumie pod pojęciem utraty
własności, czy chodzi o bezprawne pozbawienie własności, czy o działanie
zgodne z prawem. Nie wiadomo, jaki charakter ma mieć rekompensata, czy
ma odpowiadać wartości nieruchomości, czy tylko częściowo wyrównywać
uszczerbek związany z utratą własności i w jakiej części. Nie sposób w tej
sytuacji przyjąć, że art. 7 w/w ustawy stanowi normę zawierającą
bezwzględny obowiązek konkretnego zachowania Skarbu Państwa tj.
obowiązek wypłaty konkretnej kwoty pieniężnej na rzecz indywidualnie
określonego podmiotu. Ukształtowanie reguł odpowiedzialności Państwa
wymaga ustawowego określenia dalszych, niż to czyni art. 7 ustawy z dnia 6
7
lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów
naturalnych kraju, przesłanek skutecznego roszczenia. Omawiany przepis ma
w istocie charakter blankietowy, wyraża pewne ogólne założenia
ustawodawcy, który nie precyzuje ani wysokości rekompensaty ani
wymagań, jakie należy spełnić, aby ową rekompensatę uzyskać, a Sąd nie
może wkraczać w uprawnienia zastrzeżone dla władzy ustawodawczej.
Zawarte
w
wymienionym
artykule
swoiste
potwierdzenie
idei
odpowiedzialności Państwa wobec byłych właścicieli, którzy utracili
własność zasobów wymienionych w art. 1ustawy, bez określenia
zasadniczych elementów tej odpowiedzialności a zwłaszcza granic, w jakich
ta odpowiedzialność może się urzeczywistnić, pozbawione jest wszelkiego
znaczenia gwarancyjnego i jako takie nie wywiera skutków prawnych.
W ocenie Sądu Apelacyjnego art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o
zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych
kraju odwołuje się do roszczeń już istniejących, a więc mających
umocowanie (skonkretyzowanych) w innych obowiązujących przepisach
prawa. Brak dostatecznej ilości samodzielnych elementów normatywnych
konkretyzujących odpowiedzialność Państwa nie pozwala na przyjęcie, że
art. 7 tej ustawy przyznaje powodowi roszczenie o wypłatę rekompensaty.
Nie budzi wątpliwości, że do czasu wejścia w życie art. 7 ustawy
osoby, które utraciły własność nieruchomości w oparciu o przepisy dekretu
PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy
też w oparciu o art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o
przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, nie miały
roszczeń o zrekompensowanie utraty tej własności, gdyż przepisy
roszczeń takich nie wykreowały.
Przepisy dekretów, o których mowa, nie przyznawały prawa do
wynagrodzenia, odszkodowania bądź do zrekompensowania utraty prawa
8
własności w innej formie. Nie została stwierdzona niezgodność w/w
przepisów z Konstytucją. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu
Państwa na podstawie norm dekretów z 1944 r. nie było zatem bezprawne
i z tego względu nie może być traktowane jak delikt.
Art. 99 konstytucji RP z 17.03.1921r. ( DZ. U. nr 44 poz. 267 )
deklarował wprawdzie ochronę mienia, dopuszczał jednak zniesienie lub
ograniczenie własności ze względu na „pożytek ogółu”. Przepis ten stanowił,
że Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, czy to osobistą
poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji,
ciał
samorządowych
i
wreszcie
samego
Państwa,
jako
jedną
z
najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz
poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich
mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie
lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów
wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Tylko ustawa może postanowić,
jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić
wyłącznie własność Państwa, oraz o ile prawa obywateli i ich prawnie
uznanych związków do swobodnego użytkowania ziemi, wód, minerałów i
innych skarbów przyrody - mogą, ze względów publicznych, doznać
ograniczenia.
Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu i
Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu. Ustawy
określą przysługujące Państwu prawo przymusowego wykupu ziemi, oraz
regulowania obrotu ziemią, przy uwzględnieniu zasady, że ustrój rolny
Rzeczypospolitej Polskiej ma się opierać na gospodarstwach rolnych,
zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność.
Prawa podmiotowe bezwzględne, do których zalicza się prawo
własności, mogą w wyjątkowych wypadkach podlegać ograniczeniom
9
ustawowym, gdy przemawiają za tym względy natury społecznej, które
ustawodawca
traktuje
w
sposób
priorytetowy,
ustalając
system
preferencji wśród praw podmiotowych. Powód nie może zatem
konstruować swojego roszczenia wyłącznie w oparciu o prawo
podmiotowe bezwzględne. Zabór mienia w majestacie prawa (w oparciu
o przepisy rangi ustawowej i zgodnie z tymi przepisami) nie jest
wystarczający do przyjęcia, że po stronie powoda powstało roszczenie o
wypłatę
wynagrodzenia,
odszkodowania
bądź
o
inną
formę
rekompensaty. Takie roszczenia muszą mieć umocowanie w prawie, a
więc powód powinien wskazać podstawę prawną (normę przyznającą
konkretne roszczenie), by możliwe było zastosowanie przymusu w celu
realizacji świadczenia. W przekonaniu Sądu Apelacyjnego takiej normy
prawnej nie ma, a zatem brak podstaw do uwzględnienia powództwa.
Celem ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych
zasobów naturalnych kraju nie było wykreowanie roszczenia (przyznanie
prawa do rekompensaty) za utratę własności, lecz uniemożliwienie
prywatyzacji strategicznych zasobów naturalnych kraju (w art. 2 w/w ustawy
wyrażono
zasadę,
że
zasoby
te
nie
podlegają
przekształceniom
własnościowym). Celem ustawy była także ochrona i racjonalizacja
gospodarowania tymi zasobami przez Państwo.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że art. 7 ustawy z dnia 6 lipca
2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów
naturalnych kraju nie stanowi źródła obowiązku legislacyjnego. Przepis ten,
jako przepis nie przyznający uprawnień, nie przewiduje obowiązku wydania
aktu normatywnego umożliwiającego realizację prawa do rekompensaty.
Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do zaniechania
legislacyjnego, tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art.
417 k.c. (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca
10
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 162, poz. 1692) w zw. art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
W ocenie Sądu Apelacyjnego w treści art. 7 w/w ustawy nie można
dopatrzeć się choćby obietnicy przyznania roszczeń o rekompensatę
określonym kategoriom podmiotów, w tym osobom, które utraciły
nieruchomości leśne w wyniku działania przepisów o reformie rolnej z
1944r. Przepis ten jest wyrazem założeń politycznych a jego celem nie jest
przyznanie praw indywidualnie oznaczonym osobom w sposób oczywisty i
bezwarunkowy.
Sama zapowiedź wydania określonej regulacji w bliżej nieokreślonej
przyszłości, nie jest wystarczająca do konstruowania wniosku, że naruszono
powinność określonego zachowania legislacyjnego. Żeby można było
przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się w ustawie do wydania innej ustawy
a nie tylko przewidywał możliwość uregulowania pewnej kwestii w innej
ustawie, obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób
jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze
wykładni dokonanej przez sąd.
Trudno przyjąć, aby wykładnia art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o
zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych
kraju,
prowadząca
do
wywiedzenia
z
tego
artykułu
obowiązku
legislacyjnego, była zgodna z wolą ustawodawcy, Sąd zaś nie może
przypisywać ustawodawcy działania, które nie było przez niego zamierzone.
Wskazany na wstępie cel wydania ustawy o zachowaniu narodowego
charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju jednoznacznie
wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było ustanowienie obowiązku
uchwalenia ustawy przyznającej rekompensaty osobom, które utraciły
własność zasobów w oparciu o przepisy dekretów nacjonalizacyjnych z
11
1944r. Możliwość taką ustawodawca jedynie dopuścił w ustawie uchwalonej
później, nie związując się terminem jej uchwalenia. Należy przy tym
pamiętać, że koszty zmian ustrojowych Państwa poniosły również inne
grupy osób, w tym prywatni właściciele nieruchomości nie stanowiących
zasobów naturalnych kraju i trudno domniemywać, że ustawodawca
wprowadził obowiązek wyrównania „szkód” poniesionych wyłącznie przez
właścicieli nieruchomości zaliczonych do zasobów naturalnych kraju z
pominięciem innych właścicieli.
Należy także podkreślić, że art. 77 ust. 1 Konstytucji co do zasady
wiąże odpowiedzialność kompensacyjną z nielegalnym (niezgodnym z
prawem) działaniem organu władzy publicznej, zatem nie można
domniemywać, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru
strategicznych zasobów naturalnych kraju swoim zakresem podmiotowym
obejmuje powoda, którego poprzednik prawny utracił własność legalnie.
Zatem, nawet gdyby przyjąć, że art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001r.
kreuje obowiązek legislacyjny wobec osób posiadających roszczenia mające
umocowanie w innych przepisach prawa, to powód wśród tych osób się nie
znajduje, gdyż nie dysponuje roszczeniem o wypłatę rekompensaty ( brak
jest normy prawnej, która roszczenie takie na jego rzecz kreuje), a zatem nie
ma podstaw do przyjęcia, że zaniechanie legislacyjne spowodowało szkodę
po jego stronie.
W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 227 k.p.c. oraz
art. 233 par. 1 k.p.c. jest chybiony. Dowody z opinii wskazanych biegłych
nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przeto oddalenie wniosków o
przeprowadzenie tych dowodów nie doprowadziło do obrazy norm prawa
procesowego i nie wywarło wpływu na wynik postępowania.
Z powyższych względów, nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia
apelacji, Sąd Apelacyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 385 k.p.c.
12
O kosztach postępowania apelacyjnego, Sąd Apelacyjny orzekł w
oparciu o art. 98 § 1 i 3 k.p.c. zgodnie z wynikiem sporu, nie znajdując
podstaw do zastosowania art. 102 k.p.c.