New Public Management – nowa filozofia zarządzania sektorem

mgr Jolanta Filipiuk
Katedra Teorii Ekonomii
Uniwersytet M. Kopernika w Toruniu
New Public Management
– nowa filozofia zarządzania sektorem publicznym
Etymologicznie termin polityka wywodzi się z języka greckiego i oznacza sztukę zarządzania państwem. Szerokie rozumienie tego pojęcia obejmuje wszelką
działalność zmierzającą do wpływania na sprawy publiczne. Podmiotem polityki w
takim rozumieniu jest nie tylko władza państwowa, w imieniu której konkretne działania prowadzą jej organy, ale również organizacje, grupy społeczne a nawet pojedyncze osoby oddziałujące na tok spraw publicznych. W odniesieniu do gospodarki pojęcie to jest używane w kontekście polityki gospodarczej lub zamiennie polityki ekonomicznej. Funkcje tak określonej polityki podlegają nieustannej ewolucji. Zróżnicowany i zmienny w czasie jest także stopień angażowania się poszczególnych państw
w sprawy gospodarcze, co jest m.in. wynikiem odmienności ustrojów politycznych,
systemów społeczno-gospodarczych, uwarunkowań kulturowych1.
Wyzwania współczesnego świata, wśród których jednym z najpoważniejszych
jest coraz większa złożoność społeczeństw, powiązanych siecią skomplikowanych
uwarunkowań, będących pochodną nasycenia życia nowoczesnymi technologiami,
zmianami ludzkich postaw i potrzeb, wymuszają na instytucjach publicznych działania, które będą służyć szerszym celom publicznym, zapewniać obywatelom pełnię
praw i obowiązków oraz odpowiedzialności, a także poczucie przynależności na zasadzie równorzędnego partnerstwa, upoważniającego zarówno do odnoszenia korzyści, jak i ponoszenia ciężarów, jakie oferuje społeczeństwo2. Niezależnie od kierunku zmian, w każdej gospodarce dają się jednak wyodrębnić pewne obszary, których zarządzaniem zajmuje się państwo. Chodzi tu przede wszystkim o:
• tworzenie środowiska przyjaznego biznesowi, czyli budowę infrastruktury rynku,
• aktywną rolę w przekształcaniu systemu zabezpieczeń społecznych,
• dbałość o ochronę środowiska,
• zapewnienie odpowiedniego poziomu inwestycji w kapitał ludzki,
• odpowiedzialność, otwartość i jawność procesów decyzyjnych.3
Wachlarz tych zagadnień świadczy o wszechobecności zarządzania i tworzy
podstawy do pojawiania się nowych koncepcji, teoretycznych i praktycznych, do jej
uprawiania. Od początku lat osiemdziesiątych dominującym nurtem w sektorze publicznym krajów wysoko rozwiniętych jest New Public Management, czyli nowe zarządzanie publiczne, którego celem jest „ożywienie i ponowne odkrycie rządu”, tzn.
1
Polityka ekonomiczna, B. Winiarski (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 1996,
s. 11-12.
2
R.M.Kelly, An Inclusive Democratic Politcy, Representative Bureaucracies, and the New Public
Management, „Public Administration Review”, nr 8/1998, s. 201 i n.
3
J. Kochanowicz, Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies, [w:] Intricate Links:
Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe, Transaction Publishers,
New Brunswick 1994, s. 198-199.
2
Jolanta Filipiuk
wprowadzenie bardziej efektywnych mechanizmów dostarczania dóbr i usług oraz
podniesienie poziomu wykonywanych zadań4.
Idea New Public Management była początkowo określana jako przedsiębiorcze zarządzanie instytucjami publicznymi, przeciwstawiane zbiurokratyzowanemu
zarządzaniu opartemu na hierarchicznej strukturze organów władzy oraz ich funkcjonalnej specjalizacji. W procesie doskonalenia systemu zarządzania w sektorze publicznym nastąpiło nie tylko adaptowanie metod i technik zarządzania z sektora prywatnego, ale także otwarcie na sektor organizacji non-profit oraz włączenie ich do
realizacji zadań publicznych5.
Rezultatem zmiany filozofii rządzenia sektorem publicznym było podjęcie szeregu reform, których celem miało być lepsze wykorzystanie zasobów znajdujących
się pod kontrola państwa. Wysiłki skoncentrowane zostały na:
• ograniczenie bezpośredniego udziału sektora publicznego w gospodarce,
• intensyfikację prywatyzacji własności publicznej,
• zwiększenie efektywności w obszarze klasycznych dóbr i usług publicznych,
• wzmocnienie pozycji obywatela na rynku dóbr i usług, a w szczególności zastąpienie obywatela – pasywnego płatnika podatków obywatelem – konsumentem,
• zmniejszenie aparatu państwowego oraz oddzielenie różnych centralnych instytucji państwowych, podejmujących decyzje w zakresie alokacji dóbr i usług od instytucji peryferyjnych, w postaci agencji i innych pozarządowych organizacji, których zadaniem jest działalność operacyjna.6
Zasadniczo można wyróżnić trzy kierunki reform w ramach New Public Management:
1. reformy o orientacji rynkowej, nawiązujące do idei zapożyczonych z zasad funkcjonowania sektora prywatnego,
2. reformy partycypacyjne, kładące nacisk na mechanizmy podejmowania decyzji,
3. reformy deregulacyjne, ograniczające nadmierną i nieadekwatną do rzeczywistości liczbę przepisów.7
Jedną z najpoważniejszych konsekwencji New Public Management stało się
tworzenie dla dóbr i usług publicznych rynków zewnętrznych, opartych na zasadach
konkurencyjności. Oznacza to zwrócenie większej uwagi na potrzeby klientów, oferowanie większego wyboru dóbr i usług, uwzględniającego szersze preferencje oraz
zapewniającego wyższy standard świadczeń. To przesunięcie akcentu w zarządzaniu sektorem publicznym na konkurencyjność i orientację na wyniki zamiast ogniskowania się na środkach publicznych, typowego dla tradycyjnego zarządzania, następuje w szczególności za pomocą:
• „odchudzania” rządowej administracji,
• oddelegowania władzy i odpowiedzialności na niższe szczeble zarządzania oraz
zastępowanie rządzenia współzarządzaniem,
• ukierunkowania procesu podejmowania decyzji na misję i założone cele,
• zastępowania rozdzielania rządowych funduszy aktywnym poszukiwaniem alternatywnych źródeł finansowania,
4
R.M. Kelly, An Inclusive..., op. cit.
D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca
administracje publiczną, Media Rodzina, Poznań 1994, s. 511.
6
M.J. Smith, Reconceptualizing the British State: Theoretical and Empirical Chalenges to Central
Government, „Public Administration”, vol. 76/1998, s. 51 i n.
7
B.G. Peters, Policy Transfers between governments: the case of administrative reform, „West
European Polities”, vol. 20/1997, s. 73-75.
5
New Public Management – nowa filozofia zarządzania sektorem publicznym
3
•
•
•
stworzenia zestawu standardów realizacji zadań publicznych,
mierzenia efektów działań stopniem satysfakcji obywateli,
promowania mechanizmu rynkowego kosztem mechanizmów biurokratycznych.8
Zawieranie kontraktów na świadczenie usług z firmami prywatnymi oprócz
wprowadzenia konkurencyjności, zmusza także administrację do ujawnienia informacji o kosztach usług, które są świadczone przez sektor publiczny, pozwala też na porównanie efektywności kosztowej i wydajności, jak również podważa monopolistyczną pozycję jednostek i zakładów budżetowych, a w konsekwencji sprzyja ograniczeniu działania grup nacisku i związków zawodowych9.
W związku z tym, iż działania w sektorze publicznym podejmowane są przez
pryzmat służby społeczności istnieją specjalne wymagania stawiane pracownikom
wszystkich szczebli władzy. Pociąga to za sobą:
• podporządkowanie metod pracy potrzebom klientów, a nie wymaganiom organizacyjnym, co oznacza personalizację zestawu świadczonych usług;
• ocenę nowych propozycji przez rodzaj wpływu na dotychczas świadczone usługi;
• ocenę pracowników opartą o jakość, szybkość reagowania na potrzeby i wymagania mieszkańców, a także wrażliwość na zgłaszane uwagi i opinie;
• analizę struktury organizacyjnej z punktu widzenia przydatności dla sprawności
wszelkich podejmowanych działań;
• proces permanentnego uczenia się i kreowania nowych stylów przywództwa.10
Poszukiwanie optymalnej relacji między obywatelami a państwem, stanowi
istotny wkład New Public Management w kształtowaniu współczesnego życia publicznego. Przejawy współdziałania najłatwiej można dostrzec na obszarze polityki
społecznej. Organizacje typu non-profit, wspólnoty lokalne i grupy sąsiedzkie przejęły
na siebie znaczną część zadań w zakresie świadczenia usług dla niepełnosprawnych, osób starszych, niepełnych i ubogich rodzin. Zaangażowanie to umożliwiło
przekształcenie pasywnych konsumentów dóbr i usług w aktywnych uczestników
procesów decyzyjnych i upodmiotowienie tych obywateli, którzy do tej pory nie
uczestniczyli w żadnych formach życia publicznego. W aspekcie ekonomicznym
partycypacja obywateli we współdecydowaniu przyczyniła się do większej troski o
racjonalność wydatkowania funduszy publicznych. Jest także katalizatorem rozwoju
gospodarczego, a poprzez łagodzenie konfliktów występujących między sferą działań
publicznych i prywatnych przyczyniła się do utrwalenia i pogłębienia procesów demokratyzacji. Harmonijne współdziałanie państwa i społeczeństwa obywatelskiego
jest więc nie tylko rezultatem efektywnej polityki państwowej, ale jednocześnie jest
też jej warunkiem11.
Poważną rolę w przekształcaniu stylu zarządzania sektorem publicznym odegrał ruch deregulacyjny i rozwój zaawansowanych technologii. Współzawodnictwo w
warunkach nowej gospodarki wymaga elastyczności, autonomii i zmniejszenia
struktur organizacyjnych. Mimo iż sektor publiczny pozostał w tyle za resztą gospodarki, to władze publiczne wszystkich szczebli w różnych krajach starają się uruchomić usługi i procedury administracyjne w trybie on-line dla usprawnienia i łatwiejsze8
D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić..., op. cit., s. 19-20; A. Gore, Businesslike Government. Lessons
Learned from America`s Best Companies, Government Printing Office, Washington, D.C. 1997,
s. 1 i n.
9
P. Dunleavy, Explaining the Privatisation Boom, „Public Administration”, vol. 61/1986, s. 16.
10
M. Clarke, J. Stewart, Samorząd lokalny i koncentracja na świadczonych usługach, [w:] Wartości
podstawowe samorządu lokalnego i demokracji lokalnej, Municipium, Warszawa 1997, s. 79 i n.
11
P.B. Lehning, Towards Multicultural Civil Society: The Role of Social Capital and Democratic
Citizenship, „Government and Opposition”, vol. 33/1998, s. 220 i n.
4
Jolanta Filipiuk
go dostępu do informacji, co w niedalekiej przyszłości może doprowadzić do uznania
technologii informatycznych za potężne narzędzie do uprawiania polityki12. Strategicznego znaczenia nabierają inwestycje, które pomagają zbudować intelektualną i
fizyczną infrastrukturę niezbędną do uzyskania przewagi konkurencyjnej w stosunku
do otoczenia. Włączenie się w system przemian technicznych i technologicznych
oraz budowa społeczeństwa informacyjnego stanowi wyzwanie dla rządów w nowej
epoce rozwoju cywilizacji.
12
A. Borrus, Kliknij zamiast płacić, „BusinessWeek/Polska”, nr 4/2000, s. 21-22.