Przegląd Naukowy Disputatio, tom XVIII

Transkrypt

PRZEGL¥D NAUKOWY
Disputatio
TOM XVIII
ORGANIZACJE POZARZ¥DOWE
W POSTÊPOWANIACH PRAWNYCH
GDAÑSK 2014
Redaktor Naczelny
Rafa³ Gajewski
Redaktorzy wydania
Jakub H. Szlachetko, Micha³ Mi³osz
Redakcja
Agata Broniewska, £ukasz Mroziak,
Krzysztof Mularski
Rada Naukowa
prof. zw. dr hab. Janina Ciechanowicz-McLean
prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki
prof. nadzw. dr hab. Tomasz B¹kowski
prof. nadzw. dr hab. Mariusz Bogusz
prof. nadzw. dr hab. Pawe³ Chmielnicki
prof. nadzw. dr hab. Oktawian Nawrot
prof. nadzw. dr hab. Jerzy Supernat
prof. nadzw. dr hab. Patrycja Suwaj
prof. Richard Warner
dr Rados³aw Giêtkowski
dr Micha³ Mi³osz
dr Maciej Nyka
dr Dominika Tykwiñska-Rutkowska
dr hab. Piotr Uziêb³o
dr Grzegorz Wierczyñski
dr Marcin Wiszowaty
Publikacja sfinansowana ze œrodków pochodz¹cych z dotacji BN 538-6110-1482-11
Redaktor Wydawnictwa
Anna Dudzik
Projekt ok³adki
Anna Król
Sk³ad i ³amanie
Urszula Jêdryczka
© Copyright by Uniwersytet Gdañski
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdañskiego
ISSN 1898-3107
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdañskiego
ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot
tel./fax 58 523 11 37, tel. 725 991 206
e-mail: [email protected]
www.wyd.ug.edu.pl
Ksiêgarnia internetowa: www.kiw.ug.edu.pl
Przegl¹d Naukowy
Disputatio
Spis treœci
Contents
S³owo wstêpu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
JAKUB H. SZLACHETKO
Definicje, funkcje i typizacje organizacji pozarz¹dowych i – na tle
powy¿szych wywodów – organizacji spo³ecznych . . . . . . . . . . . . . .
Definitions, functions and typification of non-governmental organisations
and – basing on the above considerations – social organisations
7
JAKUB SZMIT
Udzia³ zwi¹zków zawodowych w postêpowaniu cywilnym . . . . . . . .
Trade union’s participation in civil procedure
15
MARTA FLIS-ŒWIECZKOWSKA
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu
przed s¹dami karnymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
The participation of nongovernmental organizations in proceedings
before criminal courts
27
ADAM BOCHENTYN, KAROL WA¯NY
Udzia³ organizacji spo³ecznej w ogólnym postêpowaniu
administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
The social organisation participation in general administrative proceedings
PAULINA GLEJT
Organizacja spo³eczna jako uczestnik administracyjnego postêpowania
egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Social organisation as a member of administrative enforcement proceedings
Disputatio – Numer XVIII
45
79
3
Spis treœci
DOROTA PYÆ, PAULINA ZAJAD£O-WÊGLARZ
Organizacja pozarz¹dowa jako amicus curiae przed Europejskim
Trybuna³em Praw Cz³owieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
NGO as an amicus curiae at the European Court of Human Rights
87
MONIKA ADAMCZAK-RETECKA
Postêpowanie przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci UE w ramach
tzw. skarg bezpoœrednich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
The participation of non-governmental organisations in direct actions
before the Court of Justice of the European Union
ANNA RYTEL-WARZOCHA
Udzia³ organizacji spo³ecznych w postêpowaniu przed Trybuna³em
Konstytucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Participation of NGOs in the proceedings at The Constitutional Tribunal
OLGA HO£UB-ŒNIADACH
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu prejudycjalnym
przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Participation of NGOs in the preliminary rulling before Court of Justice
of the EU
4
S³owo wstêpu
Problematyka organizacji pozarz¹dowych – prawnej regulacji ich form, ustroju,
organów, zadañ, kompetencji, ale równie¿ zasiêgu i skutków wykonywanej dzia³alnoœci – cieszy siê w nauce (jej ró¿nych dyscyplinach i specjalizacjach) du¿ym
i wci¹¿ rosn¹cym zainteresowaniem. Œwiadczy o tym m.in. liczba konferencji oraz
publikacji naukowych poœwiêcanych w ca³oœci, a przynajmniej czêœciowo tej tematyce. Niniejsza publikacja wpisuje siê we wskazany nurt dociekañ naukowych,
jednak¿e koncentruje siê tylko na szczegó³owym zagadnieniu – prawnej regulacji
udzia³u organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniach prawnych.
Organizacje pozarz¹dowe pe³ni¹ wiele funkcji spo³ecznych, w tym niekiedy
przez aktywny udzia³ w ró¿norodnych postêpowaniach prawnych, w ramach
których reprezentuj¹ – w zale¿noœci od sytuacji – interes zbiorowy lub indywidualny. Niniejsza refleksja dotyczy zarówno postêpowañ s¹dowych (np. postêpowania cywilnego, postêpowania karnego), jak i postêpowañ s¹dowoadministracyjnego czy te¿ administracyjnego. Z prawn¹ regulacj¹ udzia³u organizacji
pozarz¹dowych w tych postêpowaniach jest zwi¹zane wiele w¹tpliwoœci interpretacyjnych, które utrudniaj¹ w³aœciwe stosowanie ustaw z zakresu prawa procesowego. Autorzy opublikowanych na ³amach tego czasopisma opracowañ podjêli trud i zmierzyli siê z tymi w¹tpliwoœciami. Odnosz¹c siê do wskazanych
postêpowañ, scharakteryzowali i skomentowali w szczególnoœci takie elementy
konstrukcyjne prawnej regulacji udzia³u, jak:
1) uprawnienia procesowe organizacji pozarz¹dowych,
2) przes³anki korzystania z tych uprawnieñ (np. interes publiczny, cele statutowe),
3) obowi¹zki organów procesowych zwi¹zane z udzia³em organizacji pozarz¹dowych.
Mamy nadziejê, ¿e niniejsza publikacja zainicjuje dyskurs naukowy nad
wskazanym zagadnieniem, gdy¿ istnieje potrzeba wyjaœnienia w¹tpliwoœci interpretacyjnych zwi¹zanych z prawn¹ regulacj¹ udzia³u organizacji pozarz¹dowych
5
Od Redakcji
w postêpowaniach prawnych. Ponadto liczmy, ¿e pomo¿e ona wszystkim zaanga¿owanym w dzia³alnoœæ organizacji pozarz¹dowych (cz³onkom zarz¹dów,
pe³nomocnikom oraz wolontariuszom) na pe³niejsze osi¹ganie ich misji z wykorzystaniem uprawnieñ procesowych.
Redaktorzy:
dr Micha³ Mi³osz
dr Jakub H. Szlachetko
6
JAKUB H. SZLACHETKO1
Definicje, funkcje i typizacje organizacji pozarz¹dowych
i – na tle powy¿szych wywodów – organizacji spo³ecznych
Wprowadzenie
Na pocz¹tku nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w obowi¹zuj¹cym porz¹dku prawnym
pojawia siê co najmniej kilka ró¿nych pojêæ, które odnosz¹ siê do jednakowej,
a przynajmniej zbie¿nej kategorii organizacji wyró¿nianych ze zbioru wszelkich
organizacji w rozumieniu prakseologicznym na podstawie kryterium funkcjonalnego (pe³nionych w ramach systemu spo³ecznego funkcji). Do takich pojêæ nale¿¹
m.in.: „organizacja pozarz¹dowa” i „organizacja spo³eczna”2. Nieco inne znaczenie przepisy prawa przypisuj¹ pojêciu „organizacja po¿ytku publicznego”, st¹d
zostanie ono pominiête w dalszych rozwa¿aniach3. Ponadto jeszcze inne konwencje terminologiczne pojawiaj¹ siê w literaturze przedmiotu (socjologicznej,
politologicznej, prawniczej)4.
W dalszej czêœci pracy u¿ywane bêdzie pojêcie „organizacja pozarz¹dowa”.
Jest to spowodowane kilkoma wzglêdami. Przede wszystkim jest to nowe pojêcie,
1
2
3
4
Jakub H. Szlachetko – doktor nauk prawnych, asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego na
Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Innymi pojêciami odnosz¹cymi siê do tej kategorii organizacji s¹ m.in.: „stowarzyszenia, fundacje,
organizacje oraz instytucje [...]” (art. 38 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz.U. Nr 90, poz. 557 z póŸn. zm.); „instytucje spo³eczne” oraz „zrzeszenia” (art. 4 ustawy
z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, Dz.U. Nr 39, poz. 311 z póŸn. zm.), „instytucje i organizacje spo³eczne” (art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu
zmar³ych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z póŸn. zm.).
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1118 z póŸn. zm.; dalej jako: u.d.p.p., ustawa o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego) organizacj¹ po¿ytku publicznego mo¿e byæ organizacja pozarz¹dowa
oraz podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 4, z zastrze¿eniem art. 21 tej ustawy, która spe³nia
³¹cznie okreœlone w ustawie wymagania. Tym samym nale¿y przyj¹æ, ¿e pojêcie „organizacja po¿ytku publicznego” oznacza pewien status prawny (zespó³ przywilejów i dodatkowych obowi¹zków),
który mog¹ uzyskaæ istniej¹ce organizacje pozarz¹dowe lub niektóre inne podmioty prawa.
Np.: Józefina Hrynkiewicz postuluje wykorzystanie pojêcia „organizacje obywatelskie” (J. Hrynkiewicz, Rola organizacji obywatelskich w polityce spo³ecznej (w:) J. Hrynkiewicz (red.), Przeciw ubóstwu
i bezrobociu: lokalne inicjatywy obywatelskie, Warszawa 2002, s. 72), a ponadto w literaturze mo¿na siê
spotkaæ z okreœleniami takimi jak: „organizacje trzeciego sektora”, „organizacje non-profit”, „organizacje dobroczynne”, które eksponuj¹ cechy konstytutywne tej kategorii podmiotów prawa.
7
Jakub H. Szlachetko
którym prawodawca zacz¹³ siê pos³ugiwaæ wspó³czeœnie, tj. w ramach obowi¹zuj¹cego ³adu aksjonormatywnego, a wiêc ³adu zapocz¹tkowanego transformacj¹
ustrojow¹ i przypieczêtowanego now¹ Konstytucj¹ Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 1997 r.5 Pojêcie „organizacja pozarz¹dowa” jest wiêc – w sferze
aksjologicznej – powi¹zane z ustrojem demokracji liberalnej, w którym organizacje tego typu dzia³aj¹ i s¹ jego naturalnym komponentem. W tym kontekœcie nale¿y zauwa¿yæ, ¿e pojêcie „organizacja spo³eczna”, choæ odnosz¹ce siê – co widaæ
dopiero z perspektywy dzisiejszych czasów – do jednakowej, a przynajmniej
zbie¿nej kategorii organizacji, zosta³o wypaczone przez ideologiê i w³adzê komunistyczn¹ (socjalistyczn¹), przez co mo¿e mieæ pejoratywne konotacje oraz wywo³ywaæ negatywne skojarzenia.
Ponadto za u¿ywaniem okreœlenia „organizacja pozarz¹dowa” przemawiaj¹
tendencje zauwa¿alne w nomenklaturze prawnej i prawniczej. Zarówno prawodawca, jak i doktryna prawa publicznego coraz czêœciej – z ró¿nych przyczyn –
pos³uguj¹ siê tym pojêciem. Zapewne nomenklatura wykorzystywana przez
doktrynê prawa jest konsekwencj¹ zmiany nomenklatury, któr¹ pos³uguje siê
prawodawca. Ta zmiana zaœ jest widoczna w zakresie zarówno nowego prawa
(np. ustawa o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego), jak i podejmowanych nowel
(np. ustawa z dnia 16 wrzeœnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postêpowania
cywilnego6).
Z powy¿szych wzglêdów tytu³ niniejszej publikacji zawiera okreœlenie „organizacja pozarz¹dowa”. Co jednak trzeba podkreœliæ, w jej poszczególnych rozdzia³ach autorzy pos³ugiwali siê nomenklatur¹ zaczerpniêt¹ od prawodawcy.
St¹d te¿, je¿eli w obowi¹zuj¹cych przepisach prawa pojawia siê zamiast wspó³czesnej i aktualnej „organizacji pozarz¹dowej” inne pojêcie, a w szczególnoœci
„organizacja spo³eczna”, autorzy odwo³ywali siê w tekœcie w³aœnie do pojêcia organizacji spo³ecznej.
Na marginesie tego wywodu nale¿y zasygnalizowaæ postulat de lege ferenda –
¿eby prawodawca, przy okazji nowelizacji poszczególnych ustaw procesowych,
choæ nie tylko procesowych, ujednolici³ omawian¹ nomenklaturê.
Definicje organizacji pozarz¹dowych i spo³ecznych
W obowi¹zuj¹cym porz¹dku prawnym istnieje wiele przepisów, które pos³uguj¹ siê pojêciami „organizacja pozarz¹dowa” lub „organizacja spo³eczna”, a niektóre z nich czyni¹ to jednoczeœnie7. Poza tym w ramach tego porz¹dku mo¿na
5
6
7
8
Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i póŸn. zm.
Dz.U. z 2011 r. Nr 233, poz. 1381.
Wskazane pojêcia znajduj¹ jednoczesne wykorzystanie m.in. w: art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca
2004 r. o pomocy spo³ecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163); przepisach ustawy z dnia 26 paŸdziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeŸwoœci i przeciwdzia³aniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U.
z 2012 r., poz. 1356 z póŸn. zm.); przepisach ustawy z dnia 25 paŸdziernika 1991 r. o organizowaniu
Definicje, funkcje i typizacje organizacji pozarz¹dowych...
równie¿ znaleŸæ takie przepisy, które tworz¹ definicje legalne. W szczególnoœci
nale¿y przytoczyæ definicjê organizacji pozarz¹dowej, o której mowa w art. 3 u.d.p.p.
Jest to pierwsza definicja wskazanego pojêcia, a wiêc jednoczeœnie definicja projektuj¹ca8. Równie¿ inne ustawy zawieraj¹ definicje organizacji pozarz¹dowej, jednak¿e zawsze przez przepis blankietowy odwo³uj¹cy siê do art. 3 u.d.p.p.9 Z tym
wiêksz¹ uwag¹ nale¿y dokonaæ analizy przepisu z art. 3 u.d.p.p.
Definicja legalna przedmiotowego pojêcia, dok³adnie rzecz ujmuj¹c, znajduje
siê w art. 3 ust. 2, 3 i 4 u.d.p.p. St¹d te¿ ustalenia terminologiczne w zakresie tego
pojêcia zostan¹ ograniczone do wyk³adni wskazanej grupy przepisów. Przepis
o podstawowym znaczeniu dla definicji (przewiduje istotê definicji) znajduje siê
w art. 3 ust. 2 u.d.p.p., przepisami o charakterze uzupe³niaj¹cym (doprecyzowuj¹cymi granice tej definicji) s¹ zaœ regulacje zawarte w art. 3 ust. 3 i 4 u.d.p.p.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.p.p. „Organizacjami pozarz¹dowymi s¹:
1) niebêd¹ce jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy
o finansach publicznych,
2) niedzia³aj¹ce w celu osi¹gniêcia zysku
– osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadaj¹ce osobowoœci prawnej,
którym odrêbna ustawa przyznaje zdolnoœæ prawn¹, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrze¿eniem ust. 4 [art. 3 u.d.p.p. – przyp. red.]”.
Jak wiêc widaæ, kilka kryteriów (pozytywnych oraz negatywnych) jednoczeœnie kszta³tuje definiens wskazanego pojêcia. Nale¿y do nich zaliczyæ kryterium:
1) statusu organizacyjnego, 2) pochodzenia organizacji i 3) celowoœci jej istnienia.
O kryterium statusu organizacyjnego przes¹dza nastêpuj¹ce sformu³owanie:
„Organizacjami pozarz¹dowymi s¹ [...] osoby prawne i jednostki organizacyjne
nieposiadaj¹ce osobowoœci prawnej, którym odrêbna ustawa przyznaje zdolnoœæ
prawn¹ [...]”. Zgodnie z niniejsz¹ cech¹ organizacjami pozarz¹dowymi s¹ jedynie
te spoœród wszelkich podmiotów prawa, które: 1) maj¹ charakter jednostki organizacyjnej oraz kumulatywnie 2) odznaczaj¹ siê okreœlonym atrybutem (tj. osobowoœci¹ prawn¹ lub przynajmniej zdolnoœci¹ prawn¹). Przyznawanie powy¿szych atrybutów jest domen¹ prawodawcy. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny10 „Osobami prawnymi s¹ Skarb Pañstwa i jednostki
organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznaj¹ osobowoœæ prawn¹”, a wed³ug
8
9
10
i prowadzeniu dzia³alnoœci kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z póŸn. zm.); przepisach
ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o doœwiadczeniach na zwierzêtach (Dz.U. Nr 33, poz. 289 z póŸn.
zm.); przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.,
poz. 885 z póŸn. zm.; dalej jako: u.f.p.).
Z. Ziembiñski, Logika praktyczna, Warszawa 2004, s. 46.
Zob.: art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spo³ecznej oraz zatrudnianiu osób niepe³nosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z póŸn. zm.); art. 4
ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spó³dzielniach socjalnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 94,
poz. 651 z póŸn. zm.); art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst
jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 z póŸn. zm.); art. 2 pkt 6 u.f.p.
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z póŸn. zm.; dalej jako: k.c.
9
Jakub H. Szlachetko
art. 331 § 1 k.c. „Do jednostek organizacyjnych niebêd¹cych osobami prawnymi,
którym ustawa przyznaje zdolnoœæ prawn¹, stosuje siê odpowiednio przepisy
o osobach prawnych”. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, ¿e jednostka
organizacyjna ma któryœ z wymienionych atrybutów o tyle, o ile znajdzie siê przepis odrêbny.
Nale¿y zatem stwierdziæ, ¿e poza zakresem desygnatów przedmiotowego pojêcia znajduj¹ siê podmioty prawa, które: 1) nie s¹ jednostkami organizacyjnymi,
nie przybieraj¹ jakiejkolwiek formy organizacyjnoprawnej (s¹ to osoby fizyczne
lub nietrwa³e zbiorowiska takich osób) lub 2) wprawdzie s¹ jednostkami organizacyjnymi, ale przepisy nie wyposa¿aj¹ ich w ¿aden z wymienionych atrybutów
(wed³ug ujêcia S. Iwanowskiego „w literaturze prawniczej jest to problematyka
dotychczas zupe³nie niepostrzegana. Jest to sk¹din¹d zrozumia³e. Formy te najczêœciej wystêpuj¹ – mówi¹c obrazowo – na »przedpolu« regulacji prawnej. Tylko
niektóre, a zatem nieliczne, proste formy samoorganizacji s¹ przedmiotem ingerencji prawnej”11).
O kryterium pochodzenia organizacji stanowi poni¿sze sformu³owanie:
„Organizacjami pozarz¹dowymi s¹ [...] niebêd¹ce jednostkami sektora finansów
publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych” jednostki organizacyjne maj¹ce atrybut osobowoœci prawnej lub zdolnoœci prawnej. Strukturê organizacyjn¹ sektora finansów publicznych reguluje art. 9 u.f.p. Konstrukcja tego
przepisu wskazuje, ¿e przez pojêcie „jednostka sektora finansów publicznych”
nale¿y rozumieæ jedynie jednostki organizacyjne o genezie publicznoprawnej
(w tym administracyjnoprawnej)12. S¹ to wiêc wy³¹cznie podmioty prawa tworzone przez organy w³adzy publicznej w drodze aktów normatywnych, jak równie¿
innych aktów prawnych. Natomiast poza wskazan¹ kategori¹ pojêciow¹ znajduj¹ siê wszystkie podmioty prawa o genezie prywatnoprawnej.
O kryterium celowoœci istnienia przes¹dza z kolei nastêpuj¹ce sformu³owanie:
„Organizacjami pozarz¹dowymi s¹ [...] niedzia³aj¹ce w celu osi¹gniêcia zysku”
jednostki organizacyjne maj¹ce jeden z wymienionych atrybutów. Istnieje wiêc
zakaz dystrybuowania zysku pomiêdzy za³o¿ycieli, cz³onków i pracowników takich organizacji. Ca³y zysk powinien s³u¿yæ jedynie osi¹ganiu celów statutowych.
11
12
10
S. Iwanowski, Prawne formy organizowania siê spo³eczeñstwa, „Samorz¹d Terytorialny” 2010, nr 1–2, s. 23.
Zgodnie z niniejsz¹ regulacj¹ sektor finansów publicznych tworz¹: 1) organy w³adzy publicznej,
w tym organy administracji rz¹dowej, organy kontroli pañstwowej i ochrony prawa oraz s¹dy i trybuna³y, 2) jednostki samorz¹du terytorialnego oraz ich zwi¹zki, 3) jednostki bud¿etowe, 4) samorz¹dowe zak³ady bud¿etowe, 5) agencje wykonawcze, 6) instytucje gospodarki bud¿etowej,
7) pañstwowe fundusze celowe, 8) Zak³ad Ubezpieczeñ Spo³ecznych i zarz¹dzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spo³ecznego i fundusze zarz¹dzane przez Prezesa Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Spo³ecznego, 9) Narodowy Fundusz Zdrowia, 10) samodzielne publiczne zak³ady opieki zdrowotnej, 11) uczelnie publiczne, 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez
ni¹ jednostki organizacyjne, 13) pañstwowe i samorz¹dowe instytucje kultury oraz pañstwowe instytucje filmowe oraz 14) inne pañstwowe lub samorz¹dowe osoby prawne utworzone na podstawie odrêbnych ustaw w celu wykonywania zadañ publicznych, z wy³¹czeniem przedsiêbiorstw,
jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spó³ek prawa handlowego.
W art. 3 ust. 4 u.d.p.p. zawarto jeszcze – odnosz¹ce siê do zasiêgu definicji legalnej organizacji pozarz¹dowej – zastrze¿enie. Zgodnie z jego treœci¹ „Przepisów
dzia³u II [ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego – przyp. J.H.S.] nie stosuje
siê do: 1) partii politycznych; 2) zwi¹zków zawodowych i organizacji pracodawców; 3) samorz¹dów zawodowych [...]; 5) fundacji utworzonych przez partie polityczne [...]”. Przytoczony przepis budzi pewne w¹tpliwoœci interpretacyjne.
Z jednej bowiem strony u¿ycie w art. 3 ust. 2 u.d.p.p. zwrotu „z zastrze¿eniem
ust. 4” sugeruje, ¿e ust. 4 zawiera regulacje odmienne od zasady wyra¿onej w definicji legalnej i wprowadza do tej definicji modyfikacje (np. co do zasiêgu podmiotowego definicji). Z drugiej zaœ strony sam ust. 4 bynajmniej nie odnosi siê do
definicji legalnej, ale jedynie wy³¹cza zastosowanie pewnych przepisów ustawy
wzglêdem wymienionych typów organizacji. Tym samym powstaje b³êdne ko³o
interpretacyjne. Wyk³adnia literalna tych przepisów nie umo¿liwia rozstrzygniêcia istniej¹cej w¹tpliwoœci. Wydawaæ siê jednak mo¿e, ¿e wymienione typy organizacji mieszcz¹ siê w zasiêgu podmiotowym definicji legalnej organizacji pozarz¹dowej, gdy¿ spe³niaj¹ one wszelkie cechy konstytutywne, o których mowa
w art. 3 ust. 2 u.d.p.p. Takich w¹tpliwoœci nie ma natomiast przy organizacjach
wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. Nie s¹ one organizacjami pozarz¹dowymi –
s¹ tzw. podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 – którym ustawa dozwala m.in.
wykonywaæ dzia³alnoœæ po¿ytku publicznego13.
W obowi¹zuj¹cym porz¹dku prawnym mo¿na tak¿e znaleŸæ definicjê organizacji spo³ecznej. Przyk³adem mo¿e byæ art. 5 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego14, który stanowi, ¿e organizacje
spo³eczne to „organizacje zawodowe, samorz¹dowe, spó³dzielcze i inne organizacje spo³eczne”. Zgodnie z pogl¹dami doktryny prawa administracyjnego15 organizacjami:
1) zawodowymi s¹: zwi¹zki zawodowe, organizacje pracodawców;
2) samorz¹dowymi s¹: samorz¹dy zawodowe, samorz¹dy gospodarcze16;
3) spó³dzielczymi s¹: ró¿ne formy organizacyjnoprawne spó³dzielni;
4) innymi s¹ m.in.: stowarzyszenia, fundacje (wokó³ których pojawi³ siê spór17).
13
14
15
16
17
Zob.: J. Blicharz, Ustawa o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa o spó³dzielniach socjalnych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45–63.
Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z póŸn. zm.
Zob.: M. Jaœkowska, A. Wróbel, Art. 6 kodeksu postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa
2013.
W wyroku NSA z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, „Wspólnota” 1992, nr 33, s. 21, wskazano, ¿e:
„Z zakresu pojêcia »organizacja samorz¹dowa« nale¿y wy³¹czyæ samorz¹d terytorialny, a zatem
wszystkie organy tego samorz¹du ³¹cznie z organami jednostek pomocniczych tego samorz¹du,
o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16,
poz. 95 z póŸn. zm.)”.
W postanowieniu NSA z dnia 12 stycznia 1993 r., I SA 1762/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 75, uznano, ¿e:
„Fundacja nie jest organizacj¹ spo³eczn¹ i nie jest mo¿liwe zlecenie jej za³atwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych”, ale inny pogl¹d wyra¿ono w uchwale sk³adu
7 sêdziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 37, z krytyczn¹
glos¹ T. B¹kowskiego w „Gdañskie Studia Prawnicze. Przegl¹d Orzecznictwa” 2007, nr 2, s. 53–60.
11
Jakub H. Szlachetko
Jak wiêc widaæ, zasiêg podmiotowy obu definicji jest zbie¿ny.
Funkcje i typizacje organizacji pozarz¹dowych i spo³ecznych
Tak zwany sektor pozarz¹dowy [sektor, gdzie dzia³aj¹ organizacje pozarz¹dowe (spo³eczne)] jest niezwykle bogaty i zró¿nicowany. Taka cecha tego sektora
wynika ze specyfiki wspó³tworz¹cych go podmiotów. Organizacje pozarz¹dowe
(spo³eczne) stanowi¹ grupê zró¿nicowan¹ wewnêtrznie pod wzglêdem: formy,
ustroju, zadañ, dzia³alnoœci, cz³onków itd. Istnieje wiêc mo¿liwoœæ przeprowadzenia wielu ró¿nych typizacji. W dalszej czêœci pracy zostan¹ zaprezentowane – za literatur¹ socjologiczn¹ i politologiczn¹ – wy³¹cznie niektóre z nich.
Przepisy prawa przewiduj¹ wiele form organizacyjnoprawnych, w których
mog¹ wystêpowaæ organizacje pozarz¹dowe (spo³eczne). Kieruj¹c siê wskazanym kryterium, nale¿a³oby wymieniæ m.in.: 1) fundacje, 2) stowarzyszenia rejestrowe, 3) ochotnicze stra¿e po¿arne, 4) partie polityczne, 5) zwi¹zki zawodowe,
6) organizacje pracodawców, 7) organizacje religijne (np. organizacje katolickie).
Organizacje pozarz¹dowe (i spo³eczne) realizuj¹ zadania okreœlone w statucie
przez za³o¿ycieli, st¹d te¿ – opieraj¹c siê na tym kryterium – mo¿na by³oby wyró¿niæ: 1) organizacje samopomocowe (charakteryzuj¹ siê tym, ¿e ich dzia³alnoœæ jest
ukierunkowana do œrodka organizacji, a ich zadania s¹ wykonywane jedynie
wzglêdem cz³onków), 2) organizacje opiekuñcze (które œwiadcz¹ us³ugi pewnego
rodzaju – tj. us³ugi edukacyjne, rynku pracy, pomocy spo³ecznej – na zewn¹trz
struktury, czyli wobec ca³ego spo³eczeñstwa lub wybranych grup spo³ecznych),
3) organizacje przedstawicielskie (rzecznicze) (reprezentuj¹ce interesy lub wartoœci
okreœlonych œrodowisk), 4) organizacje zadaniowe (w³¹czaj¹ce siê w dzia³alnoœæ
organów w³adzy publicznej, dzia³aj¹ce w sferze zadañ publicznych na podstawie
umowy, decyzji lub w ramach tzw. wspó³domeny).
W koñcu równie¿ przepisy prawa dokonuj¹ typizacji organizacji pozarz¹dowych (spo³ecznych). Przepisy poszczególnych ustaw – na w³asny u¿ytek – wprowadzaj¹ nowe pojêcia w celu wyró¿nienia pewnego typu organizacji pozarz¹dowych (spo³ecznych), do których to tylko odnosiæ siê bêd¹ zawarte w niej przepisy.
Przyk³adem s¹: „organizacje ekologiczne”18 (zdefiniowane jako organizacje
spo³eczne, których statutowym celem jest ochrona œrodowiska) i „organizacje
konsumenckie”19 (s¹ to niezale¿ne od przedsiêbiorców i ich zwi¹zków organizacje
spo³eczne, do których zadañ statutowych nale¿y ochrona interesów konsumentów; organizacje konsumenckie mog¹ prowadziæ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ na zasadach ogólnych, jeœli dochód z dzia³alnoœci s³u¿y wy³¹cznie realizacji celów statutowych).
18
19
Art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony œrodowiska (Dz.U. z 2013 r.,
poz. 1232 z póŸn. zm.).
Art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.
Dz.U. z 2015 r., poz. 184).
12
Definitions, functions and typification
of non-governmental organisations and – basing
on the above considerations – social organisations
(Summary)
Non-governmental organizations play a great role in public life. On the basis of the
current legal regulation, the most important legal act for functioning of the third sector entities is the Act on Public benefit activities and volunteer work. This act contains a legal definition of a NGO, which is mostly cited by practitioners, doctrine and jurisprudence. The
non-governmental sector [sector in which the non-governmental (social) organisations
operate] is extremely grand and varied. This features result from the character of the entities. Non-governmental (social) organizations are internally diversified group in terms of
form, the system, tasks, activities, members etc. Hence, a variety of typification is possible.
This article presents some of them and refers to the sociological and political science literature.
13
.
JAKUB SZMIT1
Udzia³ zwi¹zków zawodowych
w postêpowaniu cywilnym
Uwagi wstêpne
W art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o zwi¹zkach zawodowych2 wskazane zosta³o, ¿e zwi¹zek zawodowy jest dobrowoln¹ i samorz¹dn¹ organizacj¹
ludzi pracy, powo³an¹ do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Z kolei w art. 4 tego aktu ustawodawca zawar³ generaln¹
formu³ê, zgodnie z któr¹ zwi¹zki zawodowe reprezentuj¹ pracowników, a tak¿e broni¹ ich godnoœci, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych.
Aktywnoœæ zwi¹zków mo¿na zatem podzieliæ, pos³uguj¹c siê ró¿nymi kryteriami. Z jednej strony mo¿na mówiæ o dzia³aniach dotycz¹cych albo indywidualnych pracowników, albo te¿ okreœlonej ich zbiorowoœci. Z kolei z innego punktu
widzenia zwi¹zki zawodowe mog¹ realizowaæ zadania dotycz¹ce praw lub interesów pracowników. Przy czym przez ochronê praw nale¿y rozumieæ tutaj
dzia³ania zmierzaj¹ce do egzekwowania tych regulacji, które ju¿ obecnie kszta³tuj¹
sytuacjê prawn¹ pracownika, podczas gdy walka o interesy oznacza chêæ wprowadzenia nowych, korzystniejszych z punktu widzenia zatrudnionych rozwi¹zañ.
Œciœle z zadaniami zwi¹zków zawodowych wi¹¿¹ siê przyznane im przez
ustawodawcê uprawnienia, z których korzystanie ma na celu w³aœnie realizacjê
stawianych przed ruchem zwi¹zkowym zadañ. Innymi s³owy nie mo¿na traktowaæ tych uprawnieñ jako celów samych w sobie, a jedynie jako narzêdzia do zrealizowania za³o¿onych zadañ.
Wœród najbardziej typowych, wrêcz klasycznych uprawnieñ zwi¹zkowych
jedynie tytu³em przyk³adu mo¿na wskazaæ prawo prowadzenia rokowañ i zawie-
1
2
Jakub Szmit – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 167; dalej jako: ustawa zwi¹zkowa.
15
Jakub Szmit
rania uk³adów zbiorowych pracy3 oraz prawo do prowadzenia sporów zbiorowych w³¹cznie ze strajkiem4. Uprawnieniem, które równie¿ wi¹¿e siê realizacj¹
nadrzêdnego celu ka¿dej organizacji zwi¹zkowej, jest prawo reprezentacji indywidualnych pracowników. Reprezentacja ta mo¿e wystêpowaæ w stosunku do ró¿nych podmiotów. Najbardziej oczywiste jest reprezentowanie pracownika
bezpoœrednio wobec pracodawcy (np. w przypadku zamiaru wypowiedzenia
umowy o pracê na czas nieokreœlony pracodawca ma obowi¹zek zawiadomiæ na
piœmie reprezentuj¹c¹ pracownika zak³adow¹ organizacjê zwi¹zkow¹ i wstrzymania siê z realizacj¹ swojego zamiaru do momentu zg³oszenia na piœmie umotywowanych zastrze¿eñ tej organizacji lub do up³ywu piêciodniowego terminu).
Ustawodawca przewiduje jednak tak¿e mo¿liwoœæ udzia³u zwi¹zku zawodowego, jako reprezentanta pracownika w postêpowaniach tocz¹cych siê poza
zak³adem pracy, przede wszystkim w postêpowaniach s¹dowych. Co ciekawe,
mo¿liwoœæ taka dotyczy zarówno procesu karnego5, jak i procesu cywilnego.
Przed przejœciem do szczegó³owych analiz dotycz¹cych procesu cywilnego
nale¿y jeszcze zamieœciæ uwagê terminologiczn¹. Otó¿ w dalszych uwagach u¿ywane bêdzie sformu³owanie „udzia³ zwi¹zku zawodowego w postêpowaniu cywilnym”. Nie oznacza ono jednak w tym wypadku sytuacji, w której to zwi¹zek
zawodowy jest stron¹ postêpowania, a tak¹, w której jest on szeroko pojêtym reprezentantem pracownika.
Udzia³ zwi¹zku zawodowego w postêpowaniu cywilnym
jako organizacji pozarz¹dowej
Analizê roli zwi¹zku zawodowego w procesie cywilnym nale¿y rozpocz¹æ od
wskazania, ¿e ustawodawca kszta³tuje j¹ niejako dwutorowo. Po pierwsze bowiem,
ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postêpowania cywilnego6 przewiduje
udzia³ w postêpowaniu cywilnym organizacji pozarz¹dowych, co najogólniej wyra¿a art. 8 k.p.c., w œwietle którego organizacje pozarz¹dowe, których zadanie statutowe nie polega na prowadzeniu dzia³alnoœci gospodarczej, mog¹ dla ochrony
praw obywateli, w wypadkach przewidzianych w ustawie, wszcz¹æ postêpowanie oraz wzi¹æ udzia³ w tocz¹cym siê postêpowaniu7. Po drugie, w ustawie zawar3
4
5
6
7
16
Art. 59 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze
sprost. i póŸn. zm.; dalej jako: Konstytucja RP) oraz dzia³ jedenasty ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.
– Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 z póŸn. zm.).
Art. 59 ust. 3 Konstytucji RP oraz ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwi¹zywaniu sporów zbiorowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 295).
Art. 90 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postêpowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555
z póŸn. zm.).
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101 z póŸn. zm.; dalej jako: k.p.c.
Jak podkreœla siê w doktrynie, „uprawnienia organizacji spo³ecznych w postêpowaniu cywilnym
nie s¹ zasad¹ powszechn¹ i mog¹ byæ realizowane w wypadkach jedynie œciœle okreœlonych w ustawie, tj. w kodeksie lub przepisach pozakodeksowych” (M. Mêdrala, Funkcja ochronna cywilnego postêpowania s¹dowego w sprawach z zakresu prawa pracy, Warszawa 2011, s. 159).
Udzia³ zwi¹zków zawodowych w postêpowaniu cywilnym
te zosta³y te¿ przepisy odnosz¹ce siê bezpoœrednio w³aœnie do zwi¹zku zawodowego (o czym poni¿ej).
Sformu³owanie „organizacje pozarz¹dowe” (poza art. 8 k.p.c. zmiana ta dotyczy tak¿e m.in. art. 61–63 oraz 462 k.p.c.) zast¹pi³o z dniem 3 maja 2012 r.8 uprzednio u¿ywane pojêcie „organizacje spo³eczne”. W œwietle ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie9 organizacjami
pozarz¹dowymi s¹ osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadaj¹ce
osobowoœci prawnej, którym odrêbna ustawa przyznaje zdolnoœæ prawn¹, w tym
fundacje i stowarzyszenia: 1) niebêd¹ce jednostkami sektora finansów publicznych,
w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, 2) niedzia³aj¹ce w celu osi¹gniêcia
zysku. Bez w¹tpienia organizacj¹ tak¹ jest równie¿ zwi¹zek zawodowy, co poœrednio potwierdza fakt wy³¹czenia przez ustawodawcê stosowania czêœci przepisów tego aktu w³aœnie w stosunku do zwi¹zków zawodowych (art. 3 ust. 4 pkt 2
u.d.p.p.). Mimo zmiany nomenklatury, w doktrynie wskazuje siê, ¿e „termin
»organizacje pozarz¹dowe« obejmuje wszystkie jednostki mieszcz¹ce siê w dotychczasowym okreœleniu »organizacje spo³eczne«”10.
W stosunku do uprawnieñ przyznanych organizacjom pozarz¹dowym,
z uwzglêdnieniem pozycji zwi¹zku zawodowego, z ca³¹ pewnoœci¹ kluczowe jest
zestawienie art. 462 z art. 61, a tak¿e z art. 62 i 63 k.p.c.
W art. 61 § 1 k.p.c. ustawodawca przewidzia³ prawo organizacji pozarz¹dowej
do wytaczania za zgod¹ osoby fizycznej powództwa na jej rzecz w kilku kategoriach spraw, w tym o ochronê równoœci oraz niedyskryminacji przez bezpodstawne bezpoœrednie lub poœrednie zró¿nicowanie praw i obowi¹zków obywateli.
Ponadto, w sprawach takich organizacje pozarz¹dowe, równie¿ za zgod¹ zainteresowanej osoby, mog¹ przyst¹piæ do nich w tocz¹cym siê postêpowaniu (art. 61
§ 2 k.p.c.). Co istotne, w obu wypadkach ustawodawca wprowadzi³ dwa identyczne zastrze¿enia. Pierwsze ma charakter formalny i polega na obowi¹zku do³¹czenia do pozwu lub pisma obejmuj¹cego przyst¹pienie wyra¿onej na piœmie zgody
osoby fizycznej. Drugiemu z kolei mo¿na przypisaæ charakter materialny, gdy¿
przes³ank¹ umo¿liwiaj¹c¹ skorzystanie z przedstawionych uprawnieñ jest fakt
objêcia statutem danej organizacji zadañ, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.c.
W przypadku zwi¹zków zawodowych trudno wyobraziæ sobie sytuacjê,
w której w swoich zadaniach statutowych nie przewidywa³yby ochrony pracownika przed naruszaniem zasad równoœci i niedyskryminacji. Nale¿y jednak zdecydowanie podkreœliæ, ¿e nie mo¿na uto¿samiaæ spe³nienia analizowanego wymogu wy³¹cznie z zamieszczeniem w statucie postanowienia o identycznym jak
ustawowe brzmieniu. Innymi s³owy, nawet ogólne wskazanie wœród zadañ danego
8
9
10
Na mocy ustawy z dnia 16 wrzeœnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postêpowania cywilnego
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 233, poz. 1381).
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1118 z póŸn. zm.; dalej jako: u.d.p.p.
J. Bodio, Komentarz do art. 8 (w:) Kodeks postêpowania cywilnego. Komentarz, red. A. Jakubecki, Warszawa 2012, s. 45.
17
Jakub Szmit
zwi¹zku zabezpieczania praw pracowniczych czy te¿ podejmowania dzia³añ
w celu przestrzegania prawa pracy nale¿y uznaæ za wystarczaj¹ce do korzystania
z uprawnieñ przewidzianych w art. 61 k.p.c. Co wiêcej, nie ma potrzeby wprowadzania do statutu postanowienia wskazuj¹cego, ¿e zwi¹zek swoje zadania realizuje m.in. przez reprezentowanie swoich cz³onków przed s¹dami, gdy¿ uprawnienie takie wynika wprost z ustawy.
Pewne wnioski nasuwaj¹ siê tak¿e co do samej kategorii spraw wskazanych
w art. 61 § 1 pkt 5 k.p.c. Po pierwsze, przepis ten z ca³¹ pewnoœci¹ nie mo¿e stanowiæ
podstawy do udzia³u zwi¹zku zawodowego w ka¿dym postêpowaniu s¹dowym
w sprawach z zakresu prawa pracy (inaczej ni¿ art. 462 k.p.c.), a jedynie w tych,
w których przedmiotem jest naruszenie zasad równoœci i niedyskryminacji. Po
drugie, do 1 stycznia 2011 r., tj. do dnia wejœcia w ¿ycie ustawy z dnia 3 grudnia
2010 r. o wdro¿eniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego
traktowania11, mo¿na by³o przyj¹æ, ¿e sprawy o nierówne traktowanie i niedyskryminacjê w olbrzymiej wiêkszoœci by³y sprawami pracowniczymi, jako ¿e to
w przepisach kodeksu pracy znajdowa³a siê najszersza i najbardziej rozbudowana regulacja dotycz¹ca owej problematyki. Obecnie jednak nie mo¿na wykluczyæ,
¿e art. 61 § 1 pkt 5 k.p.c. stanie siê coraz czêœciej podstaw¹ do udzia³u w postêpowaniach innych organizacji pozarz¹dowych, zw³aszcza ró¿nego rodzaju stowarzyszeñ obieraj¹cych za swój cel walkê z dyskryminacj¹ na ró¿nych polach, nie tylko
pracowniczych.
W œcis³ym zwi¹zku z art. 61 k.p.c. nale¿y rozpatrywaæ art. 462 k.p.c. W regulacjach tych dostrzega siê zreszt¹ relacjê lex generalis–lex specialis, gdzie rolê przepisu
szczególnego odgrywa w³aœnie art. 462 k.p.c.12
Przepis ten wskazuje, ¿e w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeñ
spo³ecznych organizacje pozarz¹dowe w zakresie swoich zadañ statutowych, za
zgod¹ pracownika lub ubezpieczonego wyra¿on¹ na piœmie, mog¹ wytaczaæ powództwa na rzecz pracownika lub wnosiæ odwo³ania od decyzji organów rentowych, a tak¿e, za zgod¹ pracownika lub ubezpieczonego wyra¿on¹ na piœmie,
przystêpowaæ do nich w tocz¹cym siê postêpowaniu.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e regulacja zawarta w art. 462 k.p.c. ma szerszy zakres ni¿
przewidziana w art. 61. Przede wszystkim wyra¿a siê to w mo¿liwoœci udzia³u
zwi¹zku zawodowego w ka¿dej sprawie z zakresu prawa pracy13 i ubezpieczeñ
spo³ecznych14, a nie tylko w du¿o wê¿szej kategorii spraw wskazanych w art. 61
§ 1 pkt 5. Ponadto w analizowanym przepisie ustawodawca wskazuje nie tylko na
prawo do wytaczania powództw oraz przystêpowania do tocz¹cego siê postêpowania, lecz tak¿e prawo do wnoszenia odwo³añ od decyzji organów rentowych.
11
12
13
14
18
Dz.U. Nr 254, poz. 1700 z póŸn. zm.; dalej jako: ustawa o nierównym traktowaniu.
T. Demendecki, Komentarz do art. 462 (w:) Kodeks postêpowania cywilnego. Komentarz, red. A. Jakubecki,
Warszawa 2012, s. 569.
Art. 476 § 1 k.p.c.
Art. 476 § 2 k.p.c.
Wydaje siê, ¿e od chwili wejœcia w ¿ycie ustawy o nierównym traktowaniu
³atwiej mo¿na wyt³umaczyæ funkcjonowanie art. 61 § 1 pkt 5 k.p.c., gdy¿ uprzednio zasadne by³o stawianie pytania o rzeczywist¹ potrzebê jego funkcjonowania
w kontekœcie w³aœciwie braku regulacji dotycz¹cych równego traktowania poza
prawem pracy.
Kolejn¹ kwesti¹, na któr¹ warto zwróciæ uwagê przy analizie wzajemnych relacji pomiêdzy ogólnymi regulacjami zawartymi w art. 61–63 a art. 462 k.p.c. jest
ocena ich aktualnego brzmienia obowi¹zuj¹cego od 3 maja 2012 r. Wydaje siê, ¿e
najistotniejsze s¹ tu dwa zagadnienia. Pierwszym jest fakt, ¿e przed zmian¹ stanu
prawnego art. 462 zawiera³ wyraŸne odes³anie do odpowiedniego stosowania
art. 61–63 k.p.c. Wydaje siê, ¿e utrzymanie takiego odwo³ania, byæ mo¿e z wy³¹czeniem art. 61 § 1–3, by³oby nadal zasadne. O ile bowiem stosowanie tak¿e obecnie
wymogu z art. 61 § 4 oraz art. 62 w przypadkach udzia³u zwi¹zku zawodowego
w sprawie na podstawie art. 462 k.p.c. nie budzi w¹tpliwoœci, o tyle siêganie do art. 63
ju¿ takie oczywiste nie jest. T. Demendecki uznaje nawet, ¿e „rezultat wyk³adni
gramatycznej art. 63 przes¹dza o wy³¹czeniu mo¿liwoœci odpowiedniego stosowania tego przepisu do organizacji wystêpuj¹cych w postêpowaniu w sprawie
z zakresu prawa pracy lub ubezpieczeñ spo³ecznych”15. Wydaje siê jednak, ¿e o ile
rzeczywiœcie nale¿y odmówiæ mo¿liwoœci powo³ania siê na uprawnienie przewidziane w art. 63 k.p.c. w sytuacji w³¹czenia siê do sprawy przez zwi¹zek zawodowy, o tyle nie ma zdaje siê przeszkód, a¿eby w innych sprawach zwi¹zek móg³
przedstawiaæ s¹dowi istotny dla sprawy pogl¹d wyra¿ony w uchwale lub
w oœwiadczeniu swoich nale¿ycie umocowanych organów. Co wiêcej, nawet
w uprzednim stanie prawnym, tj. wówczas gdy art. 462 wprost zawiera³ odes³anie
do art. 63, tak¿e siêgniêcie po ten instrument mo¿liwe by³o tylko w razie ziszczenia siê dyspozycji zawartej w tym przepisie normy, tj. nieuczestniczenia zwi¹zku
zawodowego w danej sprawie.
Tym samym nale¿y przyj¹æ, ¿e nadal zwi¹zek zawodowy mo¿e przedstawiæ
s¹dowi istotny dla sprawy pogl¹d wyra¿ony w uchwale lub oœwiadczeniu ich nale¿ycie umocowanych organów (art. 63 k.p.c.)16.
Drugim zagadnieniem zwi¹zanym ze zmian¹ treœci art. 462 k.p.c. jest fakt usuniêcia pewnej, budz¹cej dosyæ daleko id¹ce konsekwencje, kontrowersyjnej regulacji. Otó¿ obecnie w przepisie tym wprost wyartyku³owana zosta³a zasada, ¿e
udzia³ zwi¹zku zawodowego w postêpowaniu wymaga zgody pracownika wyra¿onej na piœmie. Uprzednio, pomimo odes³ania do art. 63, który zawiera³ taki wymóg, kwestia ta rodzi³a pewne w¹tpliwoœci, gdy¿ w samej treœci art. 462 k.p.c. koniecznoœæ taka nie zosta³a przewidziana. O trudnoœciach zwi¹zanych z wyk³adni¹
tego przepisu mo¿e œwiadczyæ analiza orzecznictwa S¹du Najwy¿szego. Jeszcze
15
16
T. Demendecki, Komentarz..., s. 569.
Zob. uwagi na temat tej zdolnoœci P. Nowik (w:) E. Wronikowska, P. Nowik, Zbiorowe prawo pracy,
19
Jakub Szmit
w postanowieniu z dnia 26 maja 2010 r., II PZ 16/1017, S¹d Najwy¿szy uzna³, ¿e
„Tak¿e w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeñ spo³ecznych organizacje
spo³eczne, o których mowa w art. 8 k.p.c., mog¹ bez zgody obywateli (pracowników lub ubezpieczonych) powodowaæ wszczêcie postêpowania (wytaczaæ powództwa lub wnosiæ odwo³ania od decyzji organu rentowego) oraz wstêpowaæ do
postêpowania w ka¿dym jego stadium”. Z kolei w uchwale sk³adu 7 sêdziów SN
z dnia 9 grudnia 2010 r., II PZP 6/1018, S¹d zaj¹³ stanowisko odmienne, przyjmuj¹c
¿e „W sprawach z zakresu prawa pracy zwi¹zek zawodowy nie mo¿e wytoczyæ
powództwa na rzecz pracownika ani wst¹piæ do postêpowania bez jego zgody
(art. 462 w zwi¹zku z art. 61 k.p.c.)”. Jednoczeœnie w uchwale tej przyjêto za³o¿enie, ¿e samo cz³onkostwo w zwi¹zku (tak jak podjêcie siê przez ten zwi¹zek obrony praw i interesów pracownika na jego wniosek) oznacza zgodê pracownika na
podjêcie okreœlonych dzia³añ przez zwi¹zek. Obecnie nale¿y przyj¹æ, ¿e nie tylko
nie jest mo¿liwy udzia³ zwi¹zku w postêpowaniu bez zgody pracownika, lecz tak¿e zgoda taka nie mo¿e byæ domniemywana z samego faktu cz³onkostwa, a musi
zostaæ wyra¿ona wprost i z zachowaniem formy pisemnej.
Szczegó³owe regulacje dotycz¹ce udzia³u zwi¹zku zawodowego
w postêpowaniu odrêbnym w sprawach z zakresu prawa pracy
i ubezpieczeñ spo³ecznych
Inaczej ni¿ w powy¿ej rozpatrywanych regulacjach, w art. 465 k.p.c.19 ustawodawca wprost odwo³uje siê do pojêcia zwi¹zku zawodowego, wskazuj¹c, ¿e
pe³nomocnikiem pracownika lub ubezpieczonego mo¿e byæ równie¿ przedstawiciel zwi¹zku zawodowego20 (a nie ma mowy o organizacji pozarz¹dowej). Stanowi to dobry pretekst do osadzenia rozwa¿añ dotycz¹cych uprawnienia, o którym
mowa w art. 465 k.p.c., w kontekœcie uwag na temat tego, jakie problemy dotycz¹
strony zwi¹zkowej bior¹cej udzia³ w postêpowaniu cywilnym. Innymi s³owy
w tym miejscu uwaga poœwiêcona zostanie w pierwszym rzêdzie uwypukleniu
trudnoœci zwi¹zanych nie tyle z interpretacj¹ samych uprawnieñ przyznanych
zwi¹zkom, co z okreœleniem, jakiemu podmiotowi owe uprawnienia przys³uguj¹.
Zdecydowanie pierwszym problemem, na który nale¿y zwróciæ uwagê w tym
kontekœcie, jest zró¿nicowanie pojêæ „zwi¹zek zawodowy” oraz „zak³adowa orga17
18
19
20
20
Lex nr 603842.
OSNP 2011, nr 11–12, poz. 145.
D. Ksi¹¿ek, Pe³nomocnicy w postêpowaniu s¹dowym w sprawach z zakresu prawa pracy (w:) Procesowe prawo pracy. Wzory pism, red. K.W. Baran, Warszawa 2013, s. 170.
Za w pe³ni uzasadniony nale¿y uznaæ pogl¹d wyra¿ony w postanowieniu SN z dnia 12 stycznia
2012 r., II PZ 37/11, Lex nr 1130380, w myœl którego „Z brzmienia art. 465 § 1 k.p.c. wynika, ¿e rozszerza on kr¹g podmiotów, które mog¹ byæ pe³nomocnikami pracownika, o osoby, które co do zasady
nie mog¹ byæ pe³nomocnikami procesowymi. Nie wynika natomiast z niego w ¿adnym razie, ¿e
radca prawny, który nie jest przedstawicielem zwi¹zku zawodowego, nie mo¿e byæ pe³nomocnikiem pracownika”.
nizacja zwi¹zkowa” (zoz)21. Otó¿ zwi¹zkiem zawodowym jest osoba prawna,
zarejestrowana w KRS, maj¹ca w³asny statut, utworzona w sposób przewidziany
w art. 12 ustawy zwi¹zkowej. Z kolei zoz jest struktur¹ zwi¹zkow¹ funkcjonuj¹c¹
u konkretnego pracodawcy. O roli i istocie zoz decyduje fakt, ¿e „zwi¹zek zawodowy tylko wtedy mo¿e wykonywaæ uprawnienia reprezentacyjne w zak³adzie
pracy, jeœli powo³a w nim swoj¹ strukturê zak³adow¹”22. Co wiêcej „przepisy nie
przewiduj¹, i¿ w miejsce organizacji zak³adowej jej uprawnienia mog¹ byæ wykonywane przez inny organ zwi¹zkowy, a nawet sam zwi¹zek, chyba ¿e zasiêg osobowy ogranicza siê do pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy, bo tylko
wtedy zwi¹zek bêdzie jednoczeœnie zak³adow¹ organizacj¹ zwi¹zkow¹”23. Tym
samym „zak³adowa organizacja zwi¹zkowa […] mo¿e byæ zwi¹zkiem zawodowym, jeœli statut tego zwi¹zku obejmuje tylko jednego pracodawcê, lub mo¿e byæ
jednostk¹ zwi¹zku ponadzak³adowego”24.
Co istotne, ustawodawca przyj¹³, ¿e uprawnienia zoz przys³uguj¹ organizacji
zrzeszaj¹cej co najmniej 10 cz³onków, bêd¹cych co do zasady pracownikami (art. 251
ustawy zwi¹zkowej), podczas gdy zwi¹zek zawodowy mo¿e funkcjonowaæ, zrzeszaj¹c mniejsz¹ liczbê pracowników25. Oznacza to, ¿e zgodnie z prawem mo¿e
funkcjonowaæ zwi¹zek zawodowy, który nie bêdzie jednak móg³ korzystaæ
z uprawnieñ zoz. Co wiêcej, sytuacja taka nie dotyczy wy³¹cznie ma³ych
zwi¹zków zawodowych, ale z nieco zbli¿on¹ sytuacj¹ mo¿na mieæ do czynienia
tak¿e w przypadku zwi¹zków ponadzak³adowych. Otó¿ zwi¹zek taki mo¿e funkcjonowaæ, zrzeszaj¹c znaczn¹ liczbê cz³onków, ale jego struktura wewnêtrzna
(zoz) funkcjonuj¹ca u konkretnego pracodawcy mo¿e zrzeszaæ mniej ni¿ 10 pracowników. Taki zoz nie bêdzie korzysta³ ze swoich ustawowych uprawnieñ, jednak zwi¹zek jako ca³oœæ swoich praw nie bêdzie w takiej sytuacji pozbawiony.
Przedstawione dywagacje maj¹ znaczenie, je¿eli weŸmie siê pod uwagê postanowienie SN z dnia 2 lipca 2009 r., II PZ 5/0926, w którym zosta³o zajête stanowisko,
¿e „Zak³adowej organizacji zwi¹zkowej, która nie zrzesza co najmniej 10 cz³onków (art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o zwi¹zkach zawodowych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), nie przys³uguj¹ uprawnienia wynikaj¹ce z art. 462 k.p.c. […]. Stwierdzenie, ¿e apelacjê z³o¿y³a organizacja
21
22
23
24
25
26
W³aœciwie identyczne uwagi dotycz¹ miêdzyzak³adowej organizacji zwi¹zkowej (moz), do której
zreszt¹ stosuje siê przepisy dotycz¹ce zoz (art. 34 ustawy zwi¹zkowej).
J. Stelina, Zbiorowe prawo pracy (w:) Prawo pracy, red. J. Stelina, Warszawa 2013, s. 514.
G. Or³owski, Komentarz do art. 26 ustawy o zwi¹zkach zawodowych (w:) Zbiorowe prawo pracy. Komentarz, red. J. Wratny, K. Walczak, Warszawa 2009, s. 51.
W. Uziak, Stosunki prawne zbiorowego prawa pracy (w:) Prawo pracy. Podrêcznik dla studentów prawa,
red. U. Jackowiak, Warszawa 2012, s. 109.
Co prawda, utrzymywanie siê liczby cz³onków zwi¹zku poni¿ej 10 przez okres d³u¿szy ni¿ 3 miesi¹ce stanowi przes³ankê wykreœlenia zwi¹zku z rejestru (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy zwi¹zkowej),
jednak¿e cz³onkami zwi¹zku mog¹ byæ nie tylko pracownicy, lecz tak¿e osoby o innym statusie, np.
osoby wykonuj¹ce pracê na podstawie umowy agencyjnej czy emeryci lub renciœci (art. 2 ustawy
zwi¹zkowej).
OSNP 2011, nr 5–6, poz. 80.
21
Jakub Szmit
zak³adowa zrzeszaj¹ca zbyt ma³¹ liczbê cz³onków, oznacza, ¿e nie mia³a ona zdolnoœci s¹dowej, co implikuje brak zdolnoœci do czynnoœci procesowych”.
Co prawda, orzeczenie koncentruje siê na uprawnieniu, o którym mowa
w art. 462 k.p.c., jednak¿e wyra¿ona w nim myœl jest na tyle generalna, ¿e mo¿na
j¹ analizowaæ w kontekœcie odpowiedzi na pytanie, jaka struktura zwi¹zkowa ma
prawo korzystaæ z wszelkich uprawnieñ przewidzianych w kodeksie postêpowania cywilnego.
W art. 465 k.p.c. ustawodawca wprost wi¹¿e ustanowienie dla pracownika
pe³nomocnika ze zwi¹zkiem zawodowym, a nie z zoz. Na gruncie wyk³adni gramatycznej nale¿y zatem przyj¹æ, ¿e jest to kompetencja zwi¹zku zawodowego
jako ca³oœci, a nie jego struktur wewnêtrznych. Stanowisko to wzmacnia wczeœniej przywo³ana uwaga, ¿e uprawnienie organizacji spo³ecznych (pozarz¹dowych) do udzia³u w postêpowaniu cywilnym jest wyj¹tkiem od zwyczajnych zasad prowadzenia takiego postêpowania, co uniemo¿liwia stosowanie wyk³adni
rozszerzaj¹cej. Z drugiej strony analiza systemowa prowadzi do wniosku, ¿e na
gruncie ustawy zwi¹zkowej wiêkszoœæ uprawnieñ w zakresie reprezentowania
pracownika ustawodawca przypisa³ nie bezpoœrednio zwi¹zkowi zawodowemu,
a w³aœnie zoz. Mog³oby to z kolei sugerowaæ, ¿e tak¿e w przypadku postêpowañ
s¹dowych w³aœciwa dla korzystania z uprawnieñ przewidzianych w kodeksie postêpowania cywilnego by³aby zoz. Nale¿y jednak wskazaæ, ¿e ustawa zwi¹zkowa,
kszta³tuj¹c uprawnienia zoz, konstruuje je jako uprawnienia wobec pracodawcy,
natomiast w przypadku praw i interesów pracowniczych realizowanych na innych p³aszczyznach w³aœciwy jest zwi¹zek zawodowy.
Reasumuj¹c, wydaje siê, ¿e w przypadku realizacji uprawnienia, o którym
mowa w art. 465 k.p.c., nale¿y uznaæ, ¿e pe³nomocnikiem pracownika nie jest
przedstawiciel zak³adowej organizacji zwi¹zkowej, lecz zwi¹zku zawodowego,
co zreszt¹ jest rozwi¹zaniem jak najbardziej racjonalnym. Mo¿liwe jest przy tym
oczywiœcie takie rozwi¹zanie, ¿e przedstawicielem bêdzie osoba upowa¿niona do
tego przez jednostkê organizacyjn¹ zwi¹zku (zoz lub innego rodzaju), ale pod
warunkiem, ¿e jednostka taka bêdzie w œwietle statutu zwi¹zku w³aœciwa do tego
typu czynnoœci (nie ma przy tym przeszkód, aby kompetencjê tak¹ mia³y jednostki organizacyjne zwi¹zku ró¿nego szczebla, jak te¿ zwi¹zek zawodowy jako
ca³oœæ). Rozwi¹zanie takie sprzyja zwiêkszeniu mo¿liwoœci korzystania przez pracowników z udogodnieñ, jakie ustawodawca przewidzia³ w postêpowaniach,
zw³aszcza w sprawach z zakresu prawa pracy. Co wiêcej, szczególnie w przypadku
du¿ych zwi¹zków zawodowych zasadne jest przyjêcie za³o¿enia, ¿e odpowiednim zapleczem eksperckim lub finansowym na zorganizowanie ad hoc pomocy
prawnej dysponuje w³aœnie zwi¹zek jako ca³oœæ (albo jego struktury ponadzak³adowe), nie zaœ zoz.
Wydaje siê zasadne takie samo rozumienie pojêcia „organizacja pozarz¹dowa”, którym ustawodawca pos³uguje siê w art. 61–63 oraz 462 k.p.c., wówczas,
gdy organizacj¹ tak¹ jest zwi¹zek zawodowy. Tym samym trudno jest zgodziæ siê
22
z uchwa³¹ SN z dnia 5 lipca 2002 r., III PZP 13/0227, zgodnie z któr¹ „Zak³adowa
organizacja zwi¹zkowa jest na podstawie art. 462 w zwi¹zku z art. 61 k.p.c. legitymowana do wszczêcia postêpowania tylko na rzecz pracownika zatrudnionego
w zak³adzie pracy objêtym zakresem jej dzia³ania”, w czêœci, w której mowa jest
o korzystaniu z prawa wskazanego w art. 462 k.p.c. przez zoz28.
Kolejnym problemem wartym odnotowania jest odpowiedŸ na pytanie, czy
pe³nomocnikiem pracownika mo¿e byæ tylko przedstawiciel zwi¹zku, którego
jest on cz³onkiem. Jest to zagadnienie, które doczeka³o siê stosunkowo bogatego
i zró¿nicowanego orzecznictwa S¹du Najwy¿szego. W wyroku SN z dnia 22 sierpnia 2003 r., I PK 214/0229, zapad³o rozstrzygniêcie, w œwietle którego „Pe³nomocnikiem procesowym pracownika (art. 465 § 1 k.p.c.) mo¿e byæ przedstawiciel
zwi¹zku zawodowego, w którym pracownik nie jest zrzeszony”. Koncepcja ta zosta³a potwierdzona i w pewien sposób rozwiniêta tak¿e w postanowieniu SN
z dnia 17 wrzeœnia 2004 r., III PZP 10/0430. Z drugiej strony odmienne stanowisko
zaj¹³ S¹d Najwy¿szy w postanowieniu z dnia 29 listopada 2006 r., II PZ 54/0631,
gdzie wprost stwierdzi³, ¿e „Pe³nomocnikiem pracownika mo¿e byæ tylko przedstawiciel zwi¹zku zawodowego, w którym pracownik jest zrzeszony”.
Wskazówek, któr¹ opcjê interpretacyjn¹ nale¿y uznaæ za w³aœciw¹, dostarcza
ustawa zwi¹zkowa. W art. 7 ustawy zwi¹zkowej przyjêto bowiem zasadê, ¿e o ile
w zakresie praw i interesów zbiorowych zwi¹zki zawodowe reprezentuj¹ wszystkich pracowników, niezale¿nie od ich przynale¿noœci zwi¹zkowej (ust. 1), o tyle
w sprawach indywidualnych stosunków pracy zwi¹zki zawodowe reprezentuj¹
prawa i interesy swoich cz³onków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego
zwi¹zek zawodowy mo¿e podj¹æ siê obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy (ust. 2). Jak s³usznie zauwa¿y³ J. Stelina, „Zwi¹zek mo¿e, lecz nie musi pozytywnie ustosunkowaæ siê do wniosku osoby ubiegaj¹cej siê o pomoc [art. 7 ust. 2
ustawy zwi¹zkowej – przyp. J.S.]. Decyzjê pozostawiono swobodnemu uznaniu
zwi¹zku zawodowego, przy czym nie wskazano ¿adnych kryteriów, jakimi
pos³ugiwaæ siê ma zwi¹zek w tych przypadkach. Nie wprowadzono te¿ ¿adnych
ograniczeñ. W pe³ni legalnie wiêc zwi¹zek zawodowy mo¿e odmówiæ udzielenia
pomocy”32. Co wiêcej, o roli tej regu³y decyduje tak¿e fakt, ¿e zosta³a ona niemal¿e
27
28
29
30
31
32
OSNP 2003, Nr 7, poz. 167.
Co wiêcej, w stanie prawnym obowi¹zuj¹cym w chwili podejmowania owej uchwa³y obowi¹zywa³o rozporz¹dzenie Ministra Sprawiedliwoœci z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie okreœlenia
wykazu organizacji spo³ecznych uprawnionych do dzia³ania przed s¹dem w imieniu lub na rzecz
obywateli (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 z póŸn. zm.), zgodnie z którym organizacjami spo³ecznymi, które mog¹ wszcz¹æ postêpowanie w sprawach o roszczenia pracowników ze stosunku pracy, w sprawach o roszczenia cz³onków spó³dzielni ze spó³dzielczej umowy o pracê oraz w sprawach
o œwiadczenia pieniê¿ne z ubezpieczenia spo³ecznego, by³y m.in. zwi¹zki zawodowe (§ 6 pkt 1).
OSNP 2004, nr 16, poz. 282.
Lex nr 375687.
Lex nr 375673.
J. Stelina, Zwi¹zkowa ochrona indywidualnych praw pracowników nie zrzeszonych w zwi¹zkach zawodowych, „Praca i Zabezpieczenie Spo³eczne” 1994, nr 6, s. 60.
23
Jakub Szmit
powtórzona w art. 30 ust. 2 ustawy zwi¹zkowej (pracownik niezrzeszony w zwi¹zku zawodowym ma prawo do obrony swoich praw na zasadach dotycz¹cych pracowników bêd¹cych cz³onkami zwi¹zku, je¿eli wybrana przez niego zak³adowa
organizacja zwi¹zkowa wyrazi zgodê na obronê jego praw pracowniczych)33.
Brak jest jakichkolwiek racjonalnych przes³anek przemawiaj¹cych za uznaniem, ¿e przytoczone regulacje nie obejmuj¹ tak¿e prawa do realizacji uprawnieñ
dotycz¹cych reprezentowania pracownika niezrzeszonego w zwi¹zku w toku postêpowania cywilnego. Za stanowiskiem tym opowiadaj¹ siê równie¿ przedstawiciele doktryny postêpowania cywilnego34. Tym samym nale¿y uznaæ, ¿e zwi¹zek
zawodowy mo¿e braæ udzia³ w postêpowaniu s¹dowym tak¿e wówczas, gdy nie
dotyczy ono jego cz³onka, jeœli osoba taka zwróci siê z odpowiednim wnioskiem
do zwi¹zku, a ten wyrazi na to zgodê35.
Wreszcie nale¿y wskazaæ, ¿e S¹d Najwy¿szy stwierdzi³, i¿ „przedstawiciel
zwi¹zku zawodowego jako pe³nomocnik pracownika w sprawach z zakresu prawa pracy powinien nie tylko przed³o¿yæ pe³nomocnictwo pracownika, ale tak¿e
wykazaæ, ¿e jest uprawniony do dzia³ania w imieniu zwi¹zku zawodowego na
podstawie jego statutu lub odrêbnego upowa¿nienia (art. 465 § 1 k.p.c.)”36. Stanowisko to nale¿y uznaæ za s³uszne. Co wiêcej, mo¿na z niego wyci¹gn¹æ zas³uguj¹cy na aprobatê wniosek, ¿e przedstawicielem zwi¹zku mo¿e byæ zarówno jego
cz³onek, w szczególnoœci dzia³acz, jak i osoba spoza zwi¹zku, np. jego pracownik,
a nawet osoba pozostaj¹ca ca³kowicie poza zwi¹zkiem (np. wynajêty radca prawny lub adwokat).
Uwagi koñcowe
W toku rozwoju historycznego zwi¹zki zawodowe uzyskiwa³y coraz szersze
uprawnienia i narzêdzia do ich realizacji w zakresie reprezentacji praw i interesów pracowniczych. Jedn¹ ze zdobyczy ruchu zwi¹zkowego jest tak¿e mo¿liwoœæ
reprezentowania swoich cz³onków przed s¹dami. Nale¿y uznaæ, ¿e jest to naturalna konsekwencja prawa do reprezentowania swoich cz³onków wobec pracodawcy. Wynika to z faktu, ¿e s¹dowe sprawy z zakresu prawa pracy s¹ kontynuacj¹
33
34
35
36
24
Na temat zasad reprezentowania pracownika przez zak³adowe organizacje zwi¹zkowe, w zale¿noœci od jego przynale¿noœci zwi¹zkowej, zob. J. Szmit, Glosa do wyroku SN z dnia 7 maja 2007, II PKN
305/06, „Gdañskie Studia Prawnicze. Przegl¹d Orzecznictwa” 2008, nr 3, s. 163.
E. Stefañska, Komentarz do art. 465 kodeksu postêpowania cywilnego (w:) Kodeks postêpowania cywilnego.
Komentarz. Tom 1 (art. 1 – 505!%), red. M. Manowska, Warszawa 2011, s. 955; P. Telenga, Komentarz do
art. 465 (w:) Kodeks postêpowania cywilnego. Komentarz, red. A. Jakubecki, Warszawa 2012, s. 571.
Ewentualnie mo¿na zastanawiaæ siê, czy w takiej sytuacji wymagane bêd¹ odrêbne od wniosku
o reprezentowanie interesów przez zwi¹zek zgoda lub pe³nomocnictwo, o których mowa w kodeksie
postêpowania cywilnego, które by³yby do³¹czane do akt sprawy. Wydaje siê, ¿e je¿eli z wniosku
wynika³oby wprost, ¿e dotyczy on w³aœnie wziêcia udzia³u w konkretnym postêpowaniu s¹dowym, to nale¿a³oby uznaæ je za zgodê wyra¿on¹ na piœmie w rozumieniu kodeksu postêpowania
cywilnego.
Postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2006 r., II PZ 3/06, OSNP 2007, nr 7–8, poz. 104.
sporu, który powsta³ i czêsto trwa³ na poziomie zak³adu pracy. Tak jak naturalne
jest, ¿e zwi¹zek zawodowy wystêpuje w interesie swoich cz³onków bezpoœrednio
wobec pracodawcy (staj¹c w tym zakresie w pewnym sensie w opozycji do niego),
tak nie powinno dziwiæ, ¿e ma on równie¿ mo¿liwoœæ dalszej pomocy w tym samym sporze, przeniesionym ju¿ jednak na p³aszczyznê s¹dow¹. Co wiêcej, zwi¹zki
zawodowe niekiedy (mo¿na uznaæ, ¿e obecnie nawet coraz czêœciej) traktowane
s¹ przez swoich cz³onków jako podmioty o charakterze us³ugowym, które w zamian za op³acanie sk³adki zobowi¹zane s¹ do zapewniania szerokiego wachlarza
œwiadczeñ. Pomoc ekspercka, a w tym w szczególnoœci pomoc prawna, jak najbardziej wpisuje siê w tak postrzegan¹ rolê zwi¹zków.
Wydaje siê, ¿e de lege lata pozycja zwi¹zków zawodowych w zakresie reprezentowania swoich cz³onków (a ewentualnie tak¿e innych pracowników, którzy
o to wyst¹pi¹) w postêpowaniu cywilnym jest ukszta³towana w sposób zadowalaj¹cy. Ewentualne w¹tpliwoœci mo¿na przy tym rozstrzygn¹æ w drodze prawid³owej wyk³adni. Co od zasady pozytywnie nale¿y tak¿e oceniæ ostatnie zmiany w przepisach kodeksu postêpowania cywilnego dokonane w analizowanej
materii.
Trade union’s participation in civil procedure
(Summary)
Main purpose of trade union’s activities is to represent and defend rights and interests
of workers. Typical forms of realisation of those tasks are e.g. collective bargaining, collective disputes or representation of employees in their individual cases with employers.
Nevertheless it is possible to find in polish legal system other, less obvious, ways of activities of trade unions. One of them is right to take part in legal proceedings, especially in
civil procedure. Present article focuses on this aspect of functioning of trade unions.
25
.
MARTA FLIS-ŒWIECZKOWSKA1
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych
w postêpowaniu przed s¹dami karnymi
Wstêp
Proces karny, w szczególnoœci w fazie postêpowania jurysdykcyjnego, stanowi
ten rodzaj postêpowania s¹dowego, który w sposób najbardziej dotkliwy wp³ywa
na jego uczestników, a to za spraw¹ jego przedmiotu, którym jest ustalenie odpowiedzialnoœci karnej za pope³niony czyn zabroniony. Nie sposób przy tym sprowadzaæ istoty postêpowania karnego jedynie do os¹du oskar¿onego za zarzucany
mu czyn oraz ewentualnego wymierzenia okreœlonej kary, w tym najsurowszej
w postaci pozbawienia wolnoœci. Proces karny mo¿e bowiem w sposób nie mniej
istotny ingerowaæ w ¿ycie pokrzywdzonych, dla których postêpowanie karne
mo¿e stanowiæ Ÿród³o powtórnej wiktymizacji, œwiadków czy te¿ innych uczestników procesu, poddanych negatywnym emocjom w zwi¹zku z udzia³em w postêpowaniu karnym.
W powy¿szym kontekœcie niezwykle istotna staje siê rola organizacji spo³ecznych (pozarz¹dowych), które nie tylko zapewniaj¹ kontrolê nad dzia³alnoœci¹ organów
wymiaru sprawiedliwoœci, a przez to gwarantuj¹ bezstronnoœæ s¹du w postêpowaniu karnym, lecz tak¿e stanowi¹ element ochrony praw i wolnoœci cz³owieka
w toku tego postêpowania2. Poza uczestnictwem w procesie karnym w charakterze pokrzywdzonego lub podmiotu odpowiedzialnego posi³kowo za pope³nienie
przestêpstwa, które to formy pozostaj¹ poza ramami niniejszego opracowania,
organizacja pozarz¹dowa mo¿e wystêpowaæ w roli bezstronnego obserwatora
procesu, podmiotu zawiadamiaj¹cego o pope³nieniu przestêpstwa, tzw. przyjaciela s¹du (amicus curiae), przedstawiciela spo³ecznego czy te¿ porêczyciela3.
Ka¿da z powy¿szych form dzia³ania przyczynia siê do realizacji prawa do rzetelnego procesu, maj¹c na celu – w zale¿noœci od charakteru roli procesowej –
1
2
3
Marta Flis-Œwieczkowska – magister nauk prawnych, asystent w Katedrze Prawa Karnego Procesowego i Kryminalistyki na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Na co s³usznie wskazuje K. Dudka, Formy udzia³u organizacji spo³ecznej w procesie karnym, „Ius Novum” 2007, nr 4, s. 44 i n.
Ibidem, s. 44.
27
Marta Flis-Œwieczkowska
ochronê interesu spo³ecznego lub wa¿nego interesu indywidualnego, w szczególnoœci zaœ ochronê praw i wolnoœci cz³owieka. Mo¿na przy tym dokonaæ wielu
podzia³ów form udzia³u organizacji pozarz¹dowych w procesie karnym. Warto
jedynie wskazaæ, ¿e mog¹ one przybieraæ formê bezpoœredniego udzia³u organizacji pozarz¹dowej w procesie w charakterze jego uczestnika (jak w przypadku
podmiotu zawiadamiaj¹cego o pope³nieniu przestêpstwa, przedstawiciela
spo³ecznego i porêczyciela) lub te¿ sprowadzaæ siê do poœredniego wp³ywu na
prawid³owy przebieg postêpowania karnego (obserwator procesu czy te¿ amicus
curiae).
1. Obserwacja rozprawy
Jednym z podstawowych zadañ organizacji pozarz¹dowych zarówno z punktu
widzenia samych organizacji, jak i innych podmiotów zainteresowanych w rzetelnym przebiegu procesu karnego, jest obserwacja postêpowania karnego, która
stanowi Ÿród³o uzyskiwania wiarygodnych i obiektywnych informacji o przebiegu procesu. W ramach tak prowadzonej dzia³alnoœci mo¿emy w szczególnoœci
wyró¿niæ tzw. monitoring klasyczny, który ma na celu identyfikacjê naruszeñ
procedury, bez ingerencji obserwatora w przebieg postêpowania, oraz monitoring kszta³tuj¹cy, który realnie wp³ywa na zachowania uczestników procesu
przez podejmowanie okreœlonych dzia³añ w jego trakcie4. Nie sposób bowiem nie
doceniaæ obu form obserwacji procesu, które wydatnie przyczyniaj¹ siê zarówno
do kszta³towania prawid³owych postaw organów procesowych i stron postêpowania, zapewniaj¹c rzetelny przebieg procesu, jak i do wsparcia poszczególnych
uczestników postêpowania (oskar¿onych, pokrzywdzonych czy te¿ œwiadków),
stanowi¹c wsparcie tak w aspekcie psychologicznym, jak prawnym. Nie mniej
wa¿ne aspekty obserwacji procesu karnego objawiaj¹ siê w dokumentowaniu
praktyk s¹dowych w porównaniu z wymogami procedury, formu³owaniu postulatów zmian zarówno samego prawa, jak i praktyki jego stosowania, a nawet
wp³ywaj¹ kszta³tuj¹co na kulturê s¹dzenia5.
Obserwacja procesu karnego jest nieodzownie wpisana w zasadê demokratycznego pañstwa prawnego, statuowan¹ w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.6, oraz w nierozerwalnie powi¹zan¹ z ni¹ zasadê
rzetelnego procesu. W odniesieniu do postêpowania karnego obie powy¿sze zasady znajduj¹ odzwierciedlenie w wielu gwarancjach p³yn¹cych zarówno z prze4
5
6
28
O obserwacji procesu karnego szeroko pisz¹ K. Wilmowski, Obserwacja procesu karnego jako instrument dzia³ania organizacji pozarz¹dowej w sprawach indywidualnych, Warszawa 2006, oraz M. Nowicki,
Z. Fialova, Monitoring Praw Cz³owieka, Warszawa 2004.
Szerzej zob. £. Bojarski, Obserwacja procesów s¹dowych jako metoda dzia³ania organizacji pozarz¹dowych –
cele i rodzaje obserwacji (w:) £. Bojarski (red.), Sprawny s¹d. Zbiór dobrych praktyk, cz. 2, Warszawa 2008,
s. 191 i n.
Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i póŸn. zm.; dalej jako: Konstytucja RP.
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu przed s¹dami karnymi
pisów o randze konstytucyjnej, jak i z przepisów zawartych w przepisach ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postêpowania karnego7. Spoœród przejawów
prawa do rzetelnego procesu warto przede wszystkim wymieniæ wynikaj¹ce
wprost z art. 45 Konstytucji RP: prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawis³y,
niezale¿ny i bezstronny s¹d, dzia³aj¹cy na podstawie przepisów ustawy; prawo
do rozpoznania sprawy w rozs¹dnym terminie; jawnoœæ postêpowania; równoœæ
praw stron; zasadê bezpoœrednioœci oraz fundamentalne dla prawid³owego
przebiegu procesu karnego – zasadê domniemania niewinnoœci (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP) oraz powi¹zany z ni¹ nakaz rozstrzygania niedaj¹cych siê usun¹æ
w¹tpliwoœci na korzyœæ oskar¿onego (zasada in dubio pro reo), a tak¿e materialne
i formalne prawo do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji RP)8.
Do pe³nej realizacji powy¿szych zasad mo¿e przyczyniæ siê jedynie obserwacja obejmuj¹ca ca³e postêpowanie s¹dowe, a nadto w jak najmniejszym stopniu
ingeruj¹ca w postêpowanie uczestników procesu, jedynie w ten sposób jest ona
bowiem w stanie zapewniæ obiektywne wyniki9. Jednoczeœnie prawid³owo przeprowadzona obserwacja w wydatny sposób przyczynia siê do podjêcia przez
organizacjê pozarz¹dow¹ dalszych dzia³añ, w tym do czynnego zaanga¿owania
siê w przebieg procesu z uwagi na naruszenie któregokolwiek z praw cz³owieka
lub koniecznoœæ ich obrony. W tym miejscu warto jedynie zasygnalizowaæ, ¿e
organizacja pozarz¹dowa, która d¹¿y do zapewnienia ochrony interesu spo³ecznego lub wa¿nego interesu indywidualnego, w tym ochrony praw lub wolnoœci
cz³owieka, mo¿e na skutek przeprowadzonej obserwacji dojœæ do przekonania, i¿
niezbêdne jest przedstawienie s¹dowi opinii prawnej lub te¿ wst¹pienie do postêpowania w charakterze przedstawiciela spo³ecznego.
Przechodz¹c do omówienia podstaw prawnych prowadzenia obserwacji procesu karnego przez przedstawicieli organizacji pozarz¹dowych, w pierwszej kolejnoœci nale¿y wskazaæ na normê o randze konstytucyjnej, wyp³ywaj¹c¹ z prawa
do s¹du, a mianowicie statuowan¹ w art. 45 ust. 2 Konstytucji RP zasadê jawnoœci
postêpowania, zgodnie z któr¹ wy³¹czenie jawnoœci rozprawy mo¿e nast¹piæ ze
wzglêdu na moralnoœæ, bezpieczeñstwo pañstwa i porz¹dek publiczny oraz ze
wzglêdu na ochronê ¿ycia prywatnego stron lub inny wa¿ny interes prywatny,
wyrok zaœ zawsze jest og³aszany publicznie. Na gruncie kodeksu postêpowania
karnego znajduje ona potwierdzenie w art. 355–364 reguluj¹cych kwestie jawnoœci postêpowania s¹dowego w procesie karnym.
Zasad¹ jest zatem, ¿e rozprawa odbywa siê jawnie, a ograniczenia jawnoœci
mog¹ zostaæ wprowadzone jedynie przez ustawê (art. 355 k.p.k.). Odnoœnie do
7
8
9
Dz.U. Nr 89, poz. 555 z póŸn. zm.; dalej jako: k.p.k., kodeks postêpowania karnego.
Szerzej o gwarancjach rzetelnego procesu zob. przyk³adowo P. Hofmañski, Prawo do rzetelnego procesu w sprawach karnych (w:) Szko³a Praw Cz³owieka. Teksty wyk³adów, z. 4, Warszawa 1998, s. 54–70;
P. Wiliñski (red.), Rzetelny proces karny w orzecznictwie s¹dów polskich i miêdzynarodowych, Warszawa
2009; J. Skorupka (red.), Rzetelny proces karny: ksiêga jubileuszowa profesor Zofii Œwidy, Warszawa 2009.
Na takie warunki prawid³owej obserwacji zwraca uwagê K. Wilmowski, Obserwacja…, s. 13.
29
wymogów stawianych osobom, które nie s¹ uczestnikami postêpowania, a wyra¿aj¹ wolê obserwacji przebiegu postêpowania, nale¿y wskazaæ przede wszystkim
na koniecznoœæ ukoñczenia 18. roku ¿ycia oraz niemo¿noœæ posiadania broni,
o czym stanowi art. 356 § 1 k.p.k. Jedynie za zgod¹ przewodnicz¹cego sk³adu
orzekaj¹cego mo¿liwe jest uczestnictwo w rozprawie przez osobê ma³oletni¹ lub
maj¹c¹ broñ (art. 356 § 2 k.p.k.), choæ ograniczenia te zdaj¹ siê odgrywaæ drugorzêdn¹ rolê w przypadku oceny zdolnoœci do obserwacji przez przedstawicieli
organizacji pozarz¹dowych. Istotna pozostaje jednak kwestia odpowiedniego
stanu psychofizycznego oraz ubioru, albowiem na rozprawie nie mog¹ byæ obecne osoby znajduj¹ce siê w stanie nielicuj¹cym z powag¹ s¹du (art. 356 § 3 k.p.k.).
Nale¿y przy tym podzieliæ stanowisko niezale¿nych obserwatorów, ¿e pozostawienie obserwacji procesu karnego – w tym dokonywanej przez organizacje pozarz¹dowe – jedynie w ogólnych ramach prawnych pozytywnie wp³ywa na realizacjê jej celów, kazuistyczne unormowanie tej kwestii mog³oby bowiem w du¿ej
mierze ograniczyæ zarówno skutecznoœæ, jak i sam katalog podmiotów prowadz¹cych obserwacjê10.
Jak wskazywano powy¿ej, jawnoœæ rozprawy g³ównej stanowi zasadê w procesie karnym, tym niemniej podlega ona ograniczeniom przewidzianym w dalszych przepisach kodeksu postêpowania karnego. I tak, z mocy samego prawa
niejawna jest rozprawa, która dotyczy wniosku prokuratora o umorzenie postêpowania z powodu niepoczytalnoœci sprawcy i zastosowanie œrodka zabezpieczaj¹cego (art. 359 pkt 1 k.p.k.) oraz rozprawa w sprawie o pomówienie lub
znies³awienie, z tym zastrze¿eniem, ¿e w takim przypadku rozprawa mo¿e odbyæ
siê jawnie na wniosek pokrzywdzonego (art. 359 pkt 2 k.p.k.). Zgodnie z art. 360
§ 1 k.p.k. obowi¹zek wy³¹czenia jawnoœci rozprawy spoczywa na s¹dzie równie¿
wtedy, gdy uzna on, ¿e jawnoœæ rozprawy mog³aby wywo³aæ zak³ócenie spokoju
publicznego, obra¿aæ dobre obyczaje, ujawniæ okolicznoœci, które ze wzglêdu na
wa¿ny interes pañstwa powinny byæ zachowane w tajemnicy, a tak¿e wtedy, gdy
jawnoœæ rozprawy mog³aby naruszyæ wa¿ny interes prywatny. Z uwagi na charakter przestêpstw (takich jak przyk³adowo zgwa³cenie) oraz koniecznoœæ ochrony
interesów osoby pokrzywdzonej, s¹d jest zobowi¹zany do wy³¹czenia jawnoœci
rozprawy na ¿¹danie osoby, która z³o¿y³a wniosek o œciganie (art. 360 § 2 k.p.k.).
Poza tym ustawodawca pozostawi³ uznaniu s¹du wy³¹czenie jawnoœci rozprawy
w sytuacji, gdy choæby jeden z oskar¿onych jest nieletni, a tak¿e na czas
przes³uchania œwiadka, który nie ukoñczy³ 15 lat (art. 360 § 3 k.p.k.). We wszystkich wskazanych powy¿ej przypadkach wy³¹czenie jawnoœci mo¿e dotyczyæ zarówno ca³oœci rozprawy, jak i jej czêœci dotycz¹cej przyk³adowo zeznañ sk³adanych przez osobê pokrzywdzon¹, ma³oletni¹ lub te¿ obejmuj¹cej przeprowadzenie innych dowodów, których charakter sprzeciwia siê ich upublicznieniu.
10
30
Tak K. Wilmowski, Obserwacja…, s. 18.
Powy¿sze ograniczenia jawnoœci rozprawy nie powoduj¹ jednak niemo¿noœci
dokonania obserwacji przez osoby postronne, w tym przede wszystkim przez
przedstawicieli organizacji pozarz¹dowych. Ustawodawca zagwarantowa³ bowiem oskar¿ycielowi publicznemu, oskar¿ycielowi posi³kowemu, oskar¿ycielowi
prywatnemu oraz oskar¿onemu prawo do wskazania dwóch osób, które mimo
wy³¹czenia jawnoœci rozprawy mog¹ byæ na niej obecne. Jednak¿e i to prawo ulega okreœlonym ograniczeniom, albowiem w przypadku, gdy w danym postêpowaniu wystêpuje kilku oskar¿ycieli lub oskar¿onych, ich prawo ogranicza siê do
wskazania po jednej osobie, która bêdzie mog³a uczestniczyæ w niejawnej czêœci
rozprawy (art. 361 § 1 k.p.k.). Dalsze ograniczenia przewiduje art. 361 § 2 k.p.k.,
zgodnie z którym wymienione w § 1 osoby trac¹ prawo do wskazania osób
mog¹cych uczestniczyæ w niejawnej rozprawie w przypadku, gdy zachodzi obawa ujawnienia informacji niejawnych o klauzuli tajnoœci „tajne” lub „œciœle tajne”.
Istotna pozostaje jednak mo¿liwoœæ zezwolenia okreœlonym osobom na obecnoœæ na rozprawie, której jawnoœæ zosta³a wy³¹czona przez przewodnicz¹cego
sk³adu orzekaj¹cego (art. 361 § 3 k.p.k.). Uprawnienie przewodnicz¹cego nie jest
przy tym ograniczone obaw¹ ujawnienia informacji niejawnej, jak ma to miejsce
w przypadku stron postêpowania (art. 361 § 2 k.p.k. a contrario)11.
W ka¿dym przypadku uczestnictwa w rozprawie o niejawnym charakterze
nale¿y pamiêtaæ o obowi¹zku zachowania w tajemnicy okolicznoœci ujawnionych
na rozprawie. Przewodnicz¹cy sk³adu orzekaj¹cego jest zobowi¹zany do pouczenia obecnych o tym obowi¹zku, jak równie¿ o skutkach jego naruszenia, które
sankcjonuje art. 241 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny12. Postuluje siê,
by odpowiedzialnoœci za publiczne rozpowszechnianie wiadomoœci z rozprawy
tocz¹cej siê z wy³¹czeniem jawnoœci nie ponosili obserwatorzy przekazuj¹cy informacje prawnikowi organizacji pozarz¹dowej lub sporz¹dzaj¹cy na podstawie
w³asnej obserwacji opinie prawne13. Tym niemniej warto podkreœliæ, ¿e jakiekolwiek rezultaty poczynionej obserwacji, czy to w postaci raportu, czy te¿ opinii
prawnej, nie mog¹ zyskaæ charakteru publicznego, penalizacji na podstawie art. 241
§ 2 k.k. podlega bowiem publiczne rozpowszechnianie wiadomoœci z rozprawy
g³ównej.
Na marginesie warto wskazaæ, ¿e przepisy kodeksu postêpowania karnego
przewiduj¹ jedynie jawnoœæ rozprawy g³ównej, a udzia³ w posiedzeniach mog¹
wzi¹æ jedynie strony procesu oraz ich pe³nomocnicy, przy czym nawet w stosunku
do nich przewidziano mo¿liwoœæ udzia³u w posiedzeniach wymienionych w art. 339
§ 5 k.p.k. Brakuje równie¿ podstaw prawnych do prowadzenia obserwacji postêpowania przygotowawczego, albowiem zarówno przebieg œledztwa, jak i przebieg dochodzenia objête s¹ tajemnic¹.
11
12
13
Zob. K. Wilmowski, Obserwacja…, s. 20; W. Grzeszczyk, Kodeks postêpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 455; T. Grzegorczyk, Kodeks postêpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 941.
Dz.U. Nr 88, poz. 553 z póŸn. zm.
Tak K. Wilmowski, Obserwacja…, s. 20.
31
2. Opinie prawne
Jak wskazano powy¿ej, prawid³owo przeprowadzona obserwacja rozprawy
mo¿e stanowiæ asumpt do dalszych form udzia³u organizacji pozarz¹dowej
w procesie karnym. Opinie prawne przyjaciela s¹du (amicus curiae) s¹ form¹ wyra¿ania pogl¹du przez organizacje pozarz¹dowe na sprawê rozpatrywan¹ przed
s¹dem. Jak wskaza³ Trybuna³ Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r.,
SK 30/0514, rol¹ organizacji spo³ecznych w postêpowaniu jest wypowiedzenie
pogl¹du w danej sprawie na podstawie wiadomoœci uzyskanych w toku wykonywania dzia³alnoœci statutowej. Nie mo¿na jednak¿e ich udzia³u ujmowaæ w kategorii praw i obowi¹zków, jakie prawo wi¹¿e z pozycj¹ uczestnika procesu.
Instytucja ta znalaz³a szerokie uznanie zarówno w systemach prawnych innych
pañstw, jak i w s¹downictwie miêdzynarodowym [m.in. Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka (ETPCz)]. Mimo braku ustawowego uregulowania instytucji amicus curiae w kodeksie postêpowania karnego, jest ona jednak znana i szeroko
dyskutowana zarówno przez przedstawicieli nauki, jak i w judykaturze, w tym
w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego czy ETPCz w Strasburgu, przed którym wystêpowa³a w charakterze przyjaciela s¹du np. Helsiñska Fundacja Praw
Cz³owieka15 oraz Komisja Praw Cz³owieka Naczelnej Rady Adwokackiej16. Jednak¿e podstawy prawnej do funkcjonowania instytucji opinii prawnej przyjaciela
s¹du przedstawiciele nauki dopatruj¹ siê w pierwszym rzêdzie w przepisach
Konstytucji RP, wskazuj¹c, ¿e instytucja ta jest swoistym wyrazem realizacji jej zasad, a w szczególnoœci zasady demokratycznego pañstwa prawnego, p³yn¹cej
z art. 2 Konstytucji RP. Trybuna³ Konstytucyjny, potwierdzaj¹c niejako powy¿sz¹
tezê, w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, stwierdzi³, ¿e „prezentacja
pogl¹du przez organizacjê sprzyja upowszechnianiu wartoœci konstytucyjnych
i kszta³towaniu postaw w³aœciwych dla spo³eczeñstwa obywatelskiego. Organizacje spo³eczne […] mog¹ sformu³owaæ opiniê pozwalaj¹c¹ na bardziej wszechstronn¹ ocenê zagadnienia i zwiêkszaj¹c¹ spo³eczn¹ akceptacjê […] oraz spo³eczn¹
kontrolê w³adzy”. W tym samym wyroku Trybuna³ Konstytucyjny wskaza³ tak¿e,
¿e wziêcie pod uwagê przy wyrokowaniu opinii przyjaciela s¹du stanowi realizacjê obowi¹zku wszechstronnego badania istotnych okolicznoœci w celu wyjaœnienia sprawy.
Opinie prawne przyjaciela s¹du mog¹ stanowiæ kolejny etap zaanga¿owania
organizacji spo³ecznej w konkretn¹ sprawê – w stosunku do przeprowadzonej
14
15
16
32
OTK-A 2006, nr 1, poz. 2.
Opinie przyjaciela s¹du Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka sporz¹dzi³a m.in. w sprawach
tocz¹cych siê przed Trybuna³em Konstytucyjnym: SK 58/03, SK 30/05, SK 21/05, jak i przed Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka w Strasburgu w sprawach Tysi¹c przeciwko Polsce (skarga
nr 5410/03, wyrok z 20 marca 2007 r.) lub Jamro¿y przeciwko Polsce (skarga nr 6093/04).
Opinie przyjaciela s¹du Komisja Praw Cz³owieka Naczelnej Rady Adwokackiej sporz¹dzi³a m.in.
w sprawach tocz¹cych siê przed Trybuna³em Konstytucyjnym: K 37/11 oraz SK 10/11.
obserwacji procesu17, mog¹ byæ tak¿e czêœci¹ dzia³ania przedstawiciela spo³ecznego dopuszczonego do udzia³u w procesie, jak równie¿ mog¹ byæ samodzielnym
dzia³aniem podjêtym na podstawie informacji oraz badañ uzyskanych przy wykonywaniu dzia³alnoœci statutowej, przyk³adowo w wyniku analizy dokumentów.
Jednak¿e wszystkie powy¿sze formy dzia³ania maj¹ w swoim za³o¿eniu pomóc
s¹dowi w kompleksowym rozpatrzeniu sprawy, z uwzglêdnieniem pogl¹dów
oraz argumentów, które niekoniecznie zosta³y przedstawione przez strony postêpowania.
Je¿eli chodzi o sam¹ formê opinii, ma ona z regu³y charakter bardzo ogólny.
Jest ona najczêœciej analiz¹ przeprowadzonego w danej sprawie postêpowania
w kontekœcie obowi¹zuj¹cych zasad, odnosz¹cych siê do praw cz³owieka w œwietle
orzecznictwa polskich i zagranicznych s¹dów18, w szczególnoœci zaœ w zakresie
prawid³owej realizacji prawa do rzetelnego procesu. Klasyczna opinia prawna
podzielona jest co do zasady na trzy czêœci. W pierwszej, na podstawie stanu
prawnego ustalonego przez s¹d, prezentowany jest stan faktyczny. Druga czêœæ
opinii zawiera ocenê merytoryczn¹ oraz prawn¹ postêpowania s¹dowego.
Natomiast trzeci¹ czêœæ opinii stanowi opis standardu dotycz¹cego interpretacji
poszczególnych gwarancji praw cz³owieka, maj¹cych znaczenie w danej sprawie,
a w tym – przede wszystkim – prawa do rzetelnego procesu19. Tak sporz¹dzona
opinia pozwala s¹dowi na skorzystanie z posiadanej przez organizacje spo³eczne
wiedzy i doœwiadczenia dotycz¹cych funkcjonowania wymiaru sprawiedliwoœci.
3. Inicjowanie procesu karnego
przyjmuje równie¿ bardziej sformalizowany kszta³t ni¿ w przypadku obserwacji
procesu lub sporz¹dzanych opinii prawnych. W pierwszej kolejnoœci mo¿e siê bowiem objawiaæ ju¿ na etapie inicjowania procesu karnego, a to na skutek powziêtych przez organizacjê pozarz¹dow¹ informacji o pope³nionym przestêpstwie.
Zgodnie z zasad¹ legalizmu, ustanowion¹ w art. 10 § 1 k.p.k., organy œcigania zobowi¹zane s¹ do wszczêcia postêpowania karnego w razie ustalenia prawdopodobieñstwa pope³nienia przestêpstwa œciganego z urzêdu. Najczêœciej organy
œcigania informacjê o pope³nionym przestêpstwie uzyskuj¹ na skutek z³o¿enia
przez osoby prywatne, instytucje i organizacje pañstwowe, samorz¹dowe i spo³eczne – w tym organizacje pozarz¹dowe, zawiadomienia o podejrzeniu pope³nienia
przestêpstwa, przy czym podmioty te mog¹ byæ pokrzywdzonymi lub z uwagi na
charakter czynu przestêpnego tego statusu mieæ nie mog¹.
17
18
19
K. Wilamowski, Obserwacja…, s. 23.
M. Bernatt, Opinia przyjaciela s¹du (amicus curiae) jako pomocnicza instytucja prawna w orzecznictwie
s¹dów polskich (w:) £. Bojarski (red.), Sprawny s¹d…, s. 189.
K. Wilamowski, Obserwacja…, s. 23.
33
Na podstawie przepisów kodeksu karnego i kodeksu postêpowania karnego
w doktrynie wyró¿nia siê: spo³eczny obowi¹zek denuncjacji (art. 304 § 1 k.p.k.),
powszechny prawny obowi¹zek denuncjacji (art. 240 k.k.) oraz prawny obowi¹zek instytucji pañstwowych i samorz¹dowych zawiadomienia o przestêpstwie
(art. 304 § 2 k.p.k.).
Obowi¹zek prawny zawiadomienia o przestêpstwie, wynikaj¹cy z art. 240
k.k. oraz art. 304 § 2 k.p.k., jak wspomniano na wstêpie, ci¹¿y wy³¹cznie na instytucjach pañstwowych i samorz¹dowych. Obecnie obowi¹zuj¹cy kodeks postêpowania karnego zwolni³ z tego obowi¹zku organizacje spo³eczne, a w zamian
na³o¿y³ go na instytucje samorz¹dowe20. Na organizacji spo³ecznej natomiast, tak
jak zreszt¹ na ka¿dym, kto ma informacjê o pope³nionym przestêpstwie, ci¹¿y
spo³eczny, realizowany dobrowolnie obowi¹zek (nieobwarowany ¿adn¹ sankcj¹
administracyjn¹ czy karn¹)21 zawiadomienia o przestêpstwie œciganym z urzêdu
(art. 304 § 1 k.p.k.). Spod tego obowi¹zku wy³¹czone s¹ przestêpstwa œcigane z oskar¿enia prywatnego (przyk³adowo s¹ to przestêpstwa znies³awienia z art. 212 lub zniewa¿ania z art. 216, a tak¿e lekkiego uszczerbku na zdrowiu z art. 157 § 3 k.k.) lub
na wniosek (jak przyk³adowo przestêpstwo kradzie¿y na szkodê osoby najbli¿szej
z art. 278 § 4 k.k.). Organizacja spo³eczna, informuj¹c organy œcigania o pope³nionym przestêpstwie, dzia³a wy³¹cznie w interesie spo³ecznym, a nie jej w³asnym,
gdy¿ informuje nie o czynie, który jej bezpoœrednio dotyczy³, lecz o przestêpstwie
œciganym z urzêdu, o którego pope³nieniu dowiedzia³a siê w zwi¹zku z prowadzeniem swojej statutowej dzia³alnoœci.
Nale¿y podkreœliæ, ¿e równie¿ przepisy szczególne, tj. art. 12 ust. 1 ustawy
z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdzia³aniu przemocy w rodzinie22, stanowi¹c, ¿e
„Osoby, które w zwi¹zku z wykonywaniem swoich obowi¹zków s³u¿bowych lub
zawodowych powziê³y podejrzenie o pope³nieniu œciganego z urzêdu przestêpstwa z u¿yciem przemocy w rodzinie, niezw³ocznie zawiadamiaj¹ o tym Policjê lub
prokuratora”, równie¿ nak³ada na organizacje spo³eczne spo³eczny obowi¹zek
zawiadomienia o pope³nieniu przestêpstwa. Regulacja ta dotyczy w szczególnoœci
tych organizacji, które zgodnie ze swoimi statutowymi celami zosta³y powo³ane
w celu udzielania pomocy ofiarom przemocy.
Zawiadomienie o przestêpstwie mo¿e byæ zg³oszone na piœmie lub ustnie do
protoko³u (art. 143 § 1 pkt 1 k.p.k.). Je¿eli jest ono zg³aszane w formie ustnej, to
20
21
22
34
Obowi¹zek taki ci¹¿y³ na organizacjach spo³ecznych do czasu wejœcia w ¿ycie kodeksu postêpowania karnego z 1997 r., gdy¿ art. 256 § 2 ustawy z 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks postêpowania karnego (Dz.U. Nr 13, poz. 96 z póŸn. zm.) stanowi³, ¿e „Instytucje pañstwowe i spo³eczne, które
w zwi¹zku ze sw¹ dzia³alnoœci¹ dowiedzia³y siê o pope³nieniu przestêpstwa œciganego z urzêdu, s¹
obowi¹zane niezw³ocznie zawiadomiæ o tym prokuratora lub Milicjê Obywatelsk¹ oraz przedsiêwzi¹æ czynnoœci nie cierpi¹ce zw³oki do czasu przybycia organu powo³anego do œcigania przestêpstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarz¹dzenia, aby nie dopuœciæ do zatarcia œladów i dowodów przestêpstwa”.
P. Hofmañski, Du¿e komentarze Becka. Kodeks Postêpowania Karnego, Warszawa 2007, s. 33.
zgodnie z treœci¹ art. 304a k.p.k. organ przyjmuj¹cy zawiadomienie sporz¹dza
wspólny protokó³ z przyjêcia ustnego zawiadomienia o przestêpstwie i przes³uchania w charakterze œwiadka osoby zawiadamiaj¹cej.
Ustawodawca, na mocy art. 305 § 4 k.p.k., na³o¿y³ na organy œcigania obowi¹zek zawiadomienia organizacji spo³ecznej, która z³o¿y³a zawiadomienie o pope³nieniu przestêpstwa o: wszczêciu, odmowie wszczêcia i o umorzeniu postêpowania
przygotowawczego. Ponadto, na podstawie art. 325f § 3 k.p.k. w zw. z 305 § 4 k.p.k.,
organy œcigania s¹ zobowi¹zane do zawiadomienia organizacji o podjêciu dochodzenia umorzonego z tzw. wpisaniem do rejestru przestêpstw.
Maj¹c na wzglêdzie umo¿liwienie organizacjom spo³ecznym ochronê interesu spo³ecznego lub wa¿nego interesu indywidualnego, ustawodawca wyposa¿y³
organizacje spo³eczne zawiadamiaj¹ce o pope³nieniu przestêpstwa w liczne uprawnienia, które nadaj¹ pewne uprzywilejowanie tym organizacjom wzglêdem innych zawiadamiaj¹cych bêd¹cych osobami fizycznymi (które nie s¹ jednoczeœnie
pokrzywdzonymi).
Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 306 § 1 oraz art. 306 § 1b k.p.k. instytucji
spo³ecznej przys³uguje prawo do z³o¿enia za¿alenia na postanowienie o odmowie wszczêcia postêpowania przygotowawczego oraz prawo przejrzenia akt, nie
s³u¿y ono natomiast innemu zawiadamiaj¹cemu, chyba ¿e jest on jednoczeœnie
pokrzywdzonym. Podmiotem uprawnionym do rozpoznania za¿alenia jest s¹d
w³aœciwy do rozpoznania sprawy, co wynika z treœci art. 465 § 2 k.p.k.
Ponadto, gdy organizacja spo³eczna w ci¹gu szeœciu tygodni od zawiadomienia o pope³nieniu przestêpstwa nie otrzyma³a od organu œcigania powiadomienia
o wszczêciu albo o odmowie wszczêcia postêpowania przygotowawczego, mo¿e
z³o¿yæ za¿alenie na bezczynnoœæ organu do prokuratora nadrzêdnego albo do
powo³anego do nadzoru nad organem, któremu z³o¿ono zawiadomienie o przestêpstwie (art. 306 § 3 k.p.k.). Instytucjê tak¹ zawiadamia siê równie¿ o skierowaniu
aktu oskar¿enia do s¹du (art. 334 § 6 zd. 1 in fine k.p.k.) oraz o wyst¹pieniu o warunkowe umorzenie postêpowania (art. 336 § 4 k.p.k.)
4. Przedstawiciel spo³eczny
Najbardziej zaawansowan¹ form¹ udzia³u organizacji pozarz¹dowej w procesie karnym pozostaje uczestnictwo w charakterze przedstawiciela spo³ecznego.
Z jednej strony instytucja ta znajduje uregulowanie wy³¹cznie w przepisach art. 90–91
k.p.k., z drugiej zaœ jej uprawnienia staj¹ siê przedmiotem szeroko zakrojonej dyskusji z uwagi na coraz czêstszy udzia³ organizacji pozarz¹dowych w tym charakterze. Bezsprzecznie nale¿y jednak przyj¹æ, ¿e w³aœciwe wykorzystanie uprawnieñ przys³uguj¹cych przedstawicielom spo³ecznym mo¿e przyczyniaæ siê do
w³aœciwego przebiegu postêpowania karnego i w konsekwencji przybli¿aæ je do
standardów rzetelnego procesu oraz pe³nej realizacji prawa do s¹du.
35
Instytucja przedstawiciela spo³ecznego zosta³a wprowadzona do polskiego
procesu karnego na mocy przepisów art. 81–84 kodeksu postêpowania karnego
z 1969 r. na wzór instytucji przedstawiciela organizacji spo³ecznej, wprowadzonej
do procesu cywilnego w 1964 r. Od pierwszych lat funkcjonowania wzbudza³a
ona liczne kontrowersje i dyskusje, maj¹c wœród przedstawicieli nauki i praktyki
zarówno swoich przeciwników, jak i zwolenników23. Jak wskazywa³y badania
przeprowadzane na przestrzeni kilkudziesiêciu lat jej funkcjonowania, jej znaczenie praktyczne w okresie obowi¹zywania kodeksu postêpowania karnego
z 1969 r. by³o marginalne, a funkcjonowanie nieprawid³owe24. Efektem tego by³o
pominiêcie jej w ostatniej wersji rz¹dowego projektu kodeksu z 1995 r. Mimo licznie podnoszonych zastrze¿eñ, ostatecznie instytucja ta, po wprowadzeniu wielu
zmian dotycz¹cych w szczególnoœci warunków dopuszczenia przedstawiciela
spo³ecznego do udzia³u w procesie, zosta³a utrzymana w art. 90 i 91 k.p.k.
Mimo istniej¹cych licznych sporów doktrynalnych dotycz¹cych statusu przedstawiciela spo³ecznego25, nale¿y wskazaæ, ¿e na gruncie obecnie obowi¹zuj¹cego
kodeksu postêpowania karnego znakomita wiêkszoœæ przedstawicieli doktryny
zalicza go do szczególnej kategorii uczestników postêpowania okreœlanych wspóln¹
nazw¹ rzecznika interesu spo³ecznego26. Jak s³usznie podkreœla siê w doktrynie,
przedstawiciel spo³eczny – jako rzecznik interesu spo³ecznego – jest podmiotem
niezale¿nym od stron procesowych i dzia³aj¹cym na rzecz ochrony interesu
spo³ecznego. Jednak¿e mo¿e zdarzyæ siê tak, ¿e w konkretnej sprawie interes
spo³eczny bêdzie pokrywa³ siê z interesem indywidualnym strony lub innego
uczestnika postêpowania. Jak przyjmuje siê w literaturze, przedstawiciel spo³eczny powinien w swoim dzia³aniu kierowaæ siê obiektywnie pojmowanym interesem spo³ecznym27 i byæ bezstronnym uczestnikiem procesu28, jego wyst¹pienia
23
24
25
26
27
28
36
Patrz m.in. A. Murzynowski, Udzia³ przedstawiciela spo³ecznego w procesie karnym, „Nowe Prawo”
1971, nr 7–8, s. 1021; M. Siewierski, Przedstawiciel spo³eczny w nowym k.p.k., „Palestra” 1969, nr 9, s. 5 i n.;
W. Daszkiewicz, Przedstawiciel spo³eczny w polskim procesie karnym, Warszawa 1976, s. 168.
B. Nizieñski, Przedstawiciel spo³eczny w praktyce s¹dów. Spo³eczne przeciwdzia³anie przestêpczoœci, Warszawa 1980, s. 338–342; por. M. Lipczyñska, Przedstawiciel spo³eczny w procesie karnym, „Nowe Prawo” 1972, nr 4, s. 570; S. Zió³kowski, Przedstawiciel spo³eczny w polskim procesie karnym, Poznañ 1978,
s. 87–98; W. Daszkiewicz, Spo³eczni uczestnicy procesu karnego (uwagi de lege ferenda), „Pañstwo i Prawo”
1990, nr 2, s. 72 i n.
Patrz m.in. S. Waltoœ, Przedstawiciel spo³eczny w nowym kodeksie postêpowania karnego, „Problemy Praworz¹dnoœci” 1969, nr 9, s. 5–6; W. Daszkiewicz, Przedstawiciel spo³eczny… s. 70 i n.; M. Lipczyñska,
Przedstawiciel spo³eczny…, s. 563 i n.; A. Wierciñski, Charakter prawny przedstawiciela spo³ecznego w polskim procesie karnym, „Ruch Prawniczy, Socjologiczny i Ekonomiczny” 1971, nr 3, s. 107 i n.; A. Murzynowski, Udzia³ przedstawiciela…, s. 1015–1016.
Patrz m.in. S. Waltoœ, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 1998, s. 195; P. Hofmañski, E. Sadzik,
K. Zgryzek, Kodeks postêpowania karnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2007, s. 493; K. Papke-Olszauskas,
K. WoŸniewski, Przedstawiciel spo³eczny w polskim procesie karnym – wybrane zagadnienia, „Gdañskie
Studia Prawnicze” 2003, t. XI, s. 149.
Tak A. Murzynowski, Udzia³ przedstawiciela…, s. 1007, za: K. Papke-Olszauskas, K. WoŸniewski,
Przedstawiciel spo³eczny…, s. 149.
Ibidem, s. 1016.
powinny byæ zg³aszane w obronie interesu spo³ecznego niezale¿nie od tego, której ze stron maj¹ przynieœæ korzyœæ procesow¹29, nie jest formalnie zwi¹zany
z ¿adn¹ ze stron i nie deklaruje dzia³ania na rzecz którejœ z nich, mimo ¿e w konkretnej sytuacji jego zachowanie mo¿e de facto staæ siê spo³eczn¹ obron¹ lub
spo³ecznym interesem30, z za³o¿enia nie dzia³a po okreœlonej stronie procesu karnego31, przystêpuje do procesu bez obranego z góry kierunku dzia³ania – oskar¿enia czy obrony – jego zadanie polega przede wszystkim na przedstawieniu s¹dowi
opinii œrodowiska32, ma obowi¹zek zachowania obiektywizmu i bezstronnoœci33.
Nale¿y wskazaæ, ¿e nadal aktualny pozostaje pogl¹d S¹du Najwy¿szego, który w wyroku z dnia 25 listopada 1976 r., Rw 408/7634, wskaza³, ¿e charakter i rodzaj
zarzuconego oskar¿onemu przestêpstwa nie mo¿e uzasadniaæ odmowy dopuszczenia przedstawiciela spo³ecznego organizacji spo³ecznej do udzia³u w postêpowaniu s¹dowym z uwagi na interes wymiaru sprawiedliwoœci. W konsekwencji
nale¿y przyjmowaæ, ¿e s¹d nie mo¿e, powo³uj¹c siê na interes wymiaru sprawiedliwoœci, odmówiæ przedstawicielowi spo³ecznemu dopuszczenia go do udzia³u
w rozprawie tylko z uwagi na fakt, i¿ jego dzia³anie bêdzie siê ograniczaæ do
z³o¿enia korzystnych dla oskar¿onego oœwiadczeñ.
Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 90 § 1 k.p.k. ka¿da organizacja mo¿e zg³osiæ
udzia³ przedstawiciela spo³ecznego w procesie karnym, je¿eli zachodzi potrzeba
ochrony interesu spo³ecznego albo wa¿nego interesu indywidualnego, objêtego
zadaniami statutowymi tej organizacji, w szczególnoœci ochrony wolnoœci i praw
cz³owieka. Dopuszczenie organizacji do postêpowania karnego jest uzale¿nione
od spe³nienia przes³anek wymienionych wprost w art. 90 k.p.k. W pierwszej kolejnoœci organizacja musi dokonaæ pisemnego zg³oszenia przedstawiciela spo³ecznego. Zg³oszenie takie powinno mieæ postaæ uchwa³y danej organizacji lub jej
w³aœciwego organu, podjêtej zgodnie ze statutem oraz z procedur¹ wewnêtrzn¹
ustanowion¹ w organizacji35. Aby zg³oszenie mog³o byæ skuteczne musi spe³niaæ
wszystkie okreœlone w art. 119 k.p.k. wymogi pisma procesowego, takie jak: oznaczenie organu, do którego pismo jest skierowane, oznaczenie sprawy, której dotyczy, oznaczenie organizacji wnosz¹cej pismo wraz z adresem, oznaczenie przedstawiciela spo³ecznego oraz jego adresu, podpisy cz³onków zarz¹du organizacji,
29
30
31
32
33
34
35
Tak M. Siewierski, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 9, za: K. Papke-Olszauskas, K. WoŸniewski, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 149.
Tak S. Waltoœ, Proces karny…, s. 195, za: K. Papke-Olszauskas, K. WoŸniewski, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 149.
Tak T. Grzegorczyk, Kodeks postêpowania karnego. Komentarz, Kraków 1998, s. 232, za: K. Papke-Olszauskas, K. WoŸniewski, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 149.
Tak W. Daszkiewicz, Spo³eczni uczestnicy procesu karnego, „Pañstwo i Prawo” 1990, nr 5, s. 71, za:
K. Papke-Olszauskas, K. WoŸniewski, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 149.
Tak W. Daszkiewicz, Przedstawiciel spo³eczny w procesie karnym, „Palestra” 1985, nr 11, s. 71, za:
K. Papke-Olszauskas, K. WoŸniewski, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 149.
OSNKW 1977, nr 1, poz. 15.
W. Daszkiewicz, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 124; odmiennie Z. Ponarski, Liga Kobiet w procesie karnym. Opiniodawca, informator, œwiadek, „Gazeta S¹dowa i Penitencjarna” 1972, nr 18, s. 5.
37
datê sporz¹dzenia wniosku, a nadto zawieraæ wniosek o dopuszczenie do udzia³u
organizacji spo³ecznej.
Uzasadnienie zg³oszenia nie jest konieczne, gdy¿ obowi¹zek taki nie wynika
z treœci art. 90 k.p.k., jednak¿e z punktu widzenia zabezpieczenia interesów organizacji jest ono wskazane36. O ile bowiem spe³nienie wymogów formalnych pisma
procesowego jest niezbêdne z uwagi na fakt, ¿e wniosek obarczony jakimikolwiek
brakami formalnymi powinien zostaæ uzupe³niony w terminie siedmiu dni (art. 120
§ 1 k.p.k.) pod rygorem uznania go za bezskuteczny, o tyle nale¿yte i przekonuj¹ce uzasadnienie wniosku mo¿e przes¹dzaæ o dopuszczeniu przedstawiciela organizacji spo³ecznej do postêpowania s¹dowego. Zgodnie bowiem z art. 90 § 1 k.p.k.
przes³ank¹ dopuszczenia przedstawiciela organizacji spo³ecznej do postêpowania jest potrzeba ochrony interesu spo³ecznego lub wa¿nego interesu indywidualnego w szczególnoœci zaœ ochrona wolnoœci i praw cz³owieka. Co nie mniej istotne, ochrona interesu spo³ecznego lub konkretnego interesu indywidualnego
musi wpisywaæ siê w zadania statutowe danej organizacji spo³ecznej. W konsekwencji, gdy wniosek o dopuszczenie do udzia³u w postêpowaniu nie bêdzie
w sposób przekonuj¹cy uzasadnia³ koniecznoœci udzia³u przedstawiciela organizacji spo³ecznej w danym postêpowaniu z uwagi na ochronê interesu spo³ecznego
lub wa¿nego interesu indywidualnego, istnieje materialna podstawa do wydania
przez s¹d postanowienia o odmowie dopuszczenia przedstawiciela organizacji
spo³ecznej do udzia³u w postêpowaniu.
Ponadto nale¿y pamiêtaæ, ¿e mimo zg³oszenia dokonanego przez organizacjê
przedstawiciel spo³eczny, przystêpuj¹c do procesu, powinien przed³o¿yæ s¹dowi
pisemne, imienne upowa¿nienie do wystêpowania w danej sprawie, wystawione
przez uprawniony organ organizacji (art. 90 § 2 k.p.k.). Co istotne, organizacja
spo³eczna mo¿e w ka¿dym czasie wycofaæ swojego reprezentanta z postêpowania, je¿eli uzna, ¿e nie zachodzi potrzeba ochrony interesu objêtego jej zadaniami
statutowymi. Mo¿liwa jest te¿ zmiana osoby pierwotnie wskazanej, przy czym
decyzje te nie podlegaj¹ ocenie s¹du, gdy¿ co do zasady z uprawnienia do zg³aszania
swojego przedstawiciela do uczestnictwa w postêpowaniu karnym organizacje
korzystaj¹ dobrowolnie. Jednak¿e zmiana przedstawiciela, aby by³a skuteczna,
musi byæ dokonana w formie uchwa³y, natomiast nowo wskazany przedstawiciel
powinien przedstawiæ s¹dowi pisemne upowa¿nienie. Je¿eli w trakcie postêpowania s¹d uzna, ¿e uczestnictwo przedstawiciela danej organizacji nie le¿y w interesie wymiaru sprawiedliwoœci, to nie ma podstaw prawnych do usuniêcia go
z postêpowania. Przedstawiciel spo³eczny traci prawo do udzia³u w procesie, je¿eli
okaza³oby siê, ¿e w momencie zg³oszenia nie zachodzi³y przes³anki do dopuszczenia udzia³u organizacji spo³ecznej w procesie, lub w przypadku, gdyby dosz³o
do likwidacji organizacji, która go ustanowi³a w trackie procesu37.
36
37
38
A. Wierciñski, Przedstawiciel spo³eczny w polskim procesie karnym, Poznañ 1978, s. 59.
T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postêpowanie karne, Warszawa 1998, s. 338, za: M. Tomkiewicz,
Udzia³ przedstawiciela spo³ecznego w procesie karnym, „Prokuratura i Prawo” 2012, nr 7–8, s. 109.
Ustawa nie wymienia ¿adnych warunków, jakim powinien odpowiadaæ
przedstawiciel spo³eczny, jednak¿e niektóre wynikaj¹ z charakteru samej instytucji, a inne nale¿y sformu³owaæ na podstawie analogii przepisów dotycz¹cych innych uczestników postêpowania. Przedstawiciel spo³eczny, co wynika z samej
istoty tej¿e instytucji, powinien byæ cz³onkiem organizacji, któr¹ ma reprezentowaæ w procesie. Osoba ta nie mo¿e byæ pe³nomocnikiem procesowym danej organizacji, gdy¿ – jak s³usznie wskazuje S. Waltoœ – przekreœla³oby to charakter
spo³eczny dzia³ania w procesie38. Ponadto, przedstawiciel musi byæ obywatelem
polskim, korzystaj¹cym z pe³ni praw publicznych i maj¹cym pe³n¹ zdolnoœæ do
czynnoœci procesowych. Dodatkowo, przedstawiciel nie mo¿e opowiadaæ siê po
¿adnej ze stron procesowych, gdy¿ jego zadaniem – jako rzecznika interesu
publicznego – jest pomoc s¹dowi w dojœciu do prawdy materialnej, dlatego te¿
jego podejœcie do sprawy powinno charakteryzowaæ siê bezstronnoœci¹ i obiektywizmem.
Ustawa nie zawiera ograniczeñ co do liczby organizacji spo³ecznych zg³aszaj¹cych swój udzia³ w postêpowaniu, jednak¿e s¹d powinien to oceniaæ w ka¿dym
konkretnym postêpowaniu indywidualnie i dopuœciæ do udzia³u w charakterze
przedstawiciela spo³ecznego tyle osób, by ich nadmierna liczba nie utrudnia³a
sprawnego przebiegu postêpowania.
Zg³oszenie przedstawiciela spo³ecznego, pod rygorem odmowy przyjêcia
zg³oszenia39, mo¿e nast¹piæ wy³¹cznie w s¹dowym stadium postêpowania karnego do momentu rozpoczêcia przewodu s¹dowego (art. 90 § 1 k.p.k.), co jednoczeœnie wyklucza mo¿liwoœæ udzia³u przedstawiciela spo³ecznego w postêpowaniu
przygotowawczym oraz w trybie nakazowym i na posiedzeniach poza rozpraw¹.
Ponadto przepis art. 90 § 1 k.p.k. nie precyzuje wprost, czy termin powy¿szy dotyczy tylko postêpowania przed s¹dem pierwszej instancji, czy przedstawiciel taki
mo¿e uczestniczyæ równie¿ w postêpowaniu odwo³awczym, a doktryna po dziœ
dzieñ nie wypracowa³a wspólnego stanowiska40. Nie znaczy to jednak, ¿e
zg³oszenie przedstawiciela spo³ecznego ju¿ w toku postêpowania przygotowawczego nie jest mo¿liwe. Wrêcz przeciwnie, takie zg³oszenie bêdzie dokonane w terminie przewidzianym w przepisach kodeksu postêpowania karnego, jednak¿e
bêdzie ono skutkowa³o jedynie w³¹czeniem przez prokuratora zg³oszenia do akt
38
39
40
S. Waltoœ, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 8.
W literaturze przedmiotu panuje spór co do charakteru pojêcia „do rozpoczêcia przewodu s¹dowego”. Zob. np. A. Murzynowski, Udzia³ przedstawiciela…, s. 1010; W. Daszkiewicz, Przedstawiciel
spo³eczny…, s. 145; M. Lipczyñska, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 505; A. Wierciñski, Charakter prawny…, s. 65; I. Nowikowski, Terminy w Kodeksie postêpowania karnego, Lublin 1998, s. 41. Jednak¿e zdecydowana wiêkszoœæ przedstawicieli opowiada siê za jego prekluzyjnym charakterem, z czym,
moim zdaniem, nale¿y siê zgodziæ.
Za tym pogl¹dem opowiada siê m.in.: K. Dudka, Formy udzia³u…, s. 45. Natomiast odmiennie
S. Waltoœ, Przedstawiciel spo³eczny…, s. 8. Praktyka wskazuje jednak na co najmniej dwa przypadki,
gdzie przedstawiciel organizacji spo³ecznej zosta³ dopuszczony do udzia³u w postêpowaniu na
etapie postêpowania apelacyjnego i kasacyjnego. Zob. K. Wilamowski, Obserwacja…, s. 29.
39
sprawy. Natomiast o samym dopuszczeniu do uczestnictwa w sprawie zdecyduje
s¹d, gdy akta sprawy znajd¹ siê w s¹dzie wraz z aktem oskar¿enia41.
Jak wskazano powy¿ej, spe³nienie przez organizacjê wszystkich wymogów
formalnych nie powoduje automatycznego dopuszczenia przedstawiciela do
udzia³u w postêpowaniu. Ustawa nak³ada dodatkowo na s¹d obowi¹zek zbadania, czy zachodzi potrzeba udzia³u przedstawiciela spo³ecznego w procesie, tzn.
czy istnieje potrzeba ochrony interesu spo³ecznego lub wa¿nego interesu indywidualnego objêtego zadaniami statutowymi tej organizacji (art. 90 § 1 k.p.k.). Co
wiêcej, s¹d rozpoznaj¹cy wniosek w przedmiocie dopuszczenia przedstawiciela
organizacji spo³ecznej do postêpowania bada, czy udzia³ organizacji le¿y w interesie wymiaru sprawiedliwoœci (art. 90 § 3 k.p.k.). Wskazane powy¿ej pojêcia maj¹
charakter nieostry oraz s¹ pojêciami ocennymi, tzw. klauzulami generalnymi.
W konsekwencji dopuszczenie przedstawiciela organizacji spo³ecznej do udzia³u
w procesie zale¿y, co do zasady, od swobodnego uznania s¹du, co jednak nie oznacza w tym zakresie dowolnoœci.
Decyzjê o dopuszczeniu b¹dŸ o niedopuszczeniu przedstawiciela organizacji
spo³ecznej do postêpowania karnego s¹d wydaje w formie postanowienia, choæ
mo¿liwe jest równie¿ dopuszczenie formy per facta concludentia42. Postanowienie
w przedmiocie dopuszczenia przedstawiciela organizacji spo³ecznej do postêpowania powinno byæ wydane na rozprawie, jednak¿e je¿eli zg³oszenie organizacji
spo³ecznej nast¹pi³o ju¿ wczeœniej, mo¿e byæ ono wydane na posiedzeniu wyznaczonym przed rozpraw¹ w trybie art. 339 § 3 k.p.k.43 Postanowienie o odmowie
dopuszczenia powinno byæ uzasadnione przez s¹d. Zarówno decyzja pozytywna, jak i decyzja negatywna s¹du nie podlegaj¹ za¿aleniu44. Nie jest to bowiem postanowienie zamykaj¹ce drogê do wydania wyroku, jak równie¿ ¿aden przepis
szczególny kodeksu nie przewiduje mo¿liwoœci wniesienia za¿alenia na postanowienie s¹du w przedmiocie dopuszczenia przedstawiciela organizacji spo³ecznej
do postêpowania.
Przyznane przedstawicielowi spo³ecznemu uprawnienia ustawa procesowa
okreœla bardzo ogólnie, stanowi¹c jedynie w art. 91 k.p.k., ¿e przedstawiciel
spo³eczny mo¿e uczestniczyæ w rozprawie, wypowiadaæ siê i sk³adaæ oœwiadczenia na piœmie. Z uwagi na charakter uprawnieñ s¹d powinien zawiadamiaæ
przedstawiciela spo³ecznego o ka¿dym terminie rozprawy, równie¿ o terminie
rozprawy odwo³awczej (art. 458 k.p.k.), z tym zastrze¿eniem, ¿e nieobecnoœæ prawid³owo zawiadomionego przedstawiciela spo³ecznego nie tamuje rozpoznania
41
42
43
44
40
Odmiennie K. Marsza³, Przedstawiciel spo³eczny w procesie karnym, „Problemy Prawa Karnego” 2001,
nr 21, s. 123.
Faktyczne dopuszczenie przedstawiciela jest mo¿liwe, gdy¿ nie stoj¹ temu na przeszkodzie przepisy art. 90 i 91 k.p.k., gdzie nie zastrze¿ono formy postanowienia dla dopuszczenia do udzia³u
przedstawiciela organizacji spo³ecznej w postêpowaniu karnym.
T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postêpowanie karne, Warszawa 1998, s. 351.
P. Hadrych, Warunki dopuszczenia przedstawiciela spo³ecznego do udzia³u w postêpowaniu s¹dowym,
„Prokuratura i Prawo” 2002, nr 2, s. 69.
sprawy. Jednak¿e, w przypadku obecnoœci usprawiedliwionej, nale¿y uznaæ, ¿e
s¹d powinien rozprawê odroczyæ, by umo¿liwiæ przedstawicielowi spo³ecznemu
faktyczne uczestnictwo w rozprawie. Równie¿ w przypadku wy³¹czenia jawnoœci
rozprawy przedstawiciel ma prawo pozostaæ na sali jako osoba bior¹ca udzia³
w postêpowaniu, chyba ¿e zachodzi obawa ujawnienia informacji niejawnej (art. 361
§ 1 w zw. art. 361 § 2 k.p.k.).
Przedstawiciel spo³eczny mo¿e sk³adaæ oœwiadczenia procesowe ustnie do
protoko³u lub na piœmie. Pisemne oœwiadczenia mog¹ byæ potraktowane jako dowód z dokumentu, je¿eli zawieraj¹ informacje istotne dla sprawy, np. gdy poszerzaj¹ informacje o oskar¿onym45. W kodeksie postêpowania karnego nie ma jakichkolwiek wskazañ odnoœnie do tego, co mia³oby byæ treœci¹ tych oœwiadczeñ.
Wydaje siê, ¿e przedstawiciel spo³eczny mo¿e wypowiadaæ siê co do samej sprawy, jak i co do przebiegu postêpowania, je¿eli ma to na celu ochronê interesu
spo³ecznego lub wa¿nego interesu indywidualnego. Przedstawiciel spo³eczny za
zgod¹ przewodnicz¹cego sk³adu s¹dz¹cego mo¿e równie¿ zabraæ g³os po zamkniêciu przewodu s¹dowego, przemawiaj¹c po stronach czynnych, a przed obroñc¹
oskar¿onego i samym oskar¿onym (art. 406 § 1 k.p.k.). Przedstawiciel spo³eczny
nie mo¿e natomiast zadawaæ pytañ osobom przes³uchiwanym (por. art. 171 § 2
i art. 370 k.p.k.), sk³adaæ wniosków dowodowych (art. 167 k.p.k.) oraz wnosiæ œrodków odwo³awczych (art. 425 § 1 k.p.k.). Nie ma przeszkód prawnych natomiast,
aby przedstawiciel spo³eczny zwróci³ siê do s¹du w trybie art. 9 § 2 k.p.k. z wnioskiem o rozwa¿enie przeprowadzenia dowodu czy o zadanie wskazanych przez
przedstawiciela pytañ. W literaturze, opieraj¹c siê na treœci przepisu art. 156 § 1
zd. 2 k.p.k., wskazuje siê równie¿ na mo¿liwoœæ dostêpu przedstawiciela do akt
sprawy.
5. Organizacja pozarz¹dowa jako porêczyciel spo³eczny
Ustawodawca nadaje organizacji spo³ecznej (pozarz¹dowej) tak¿e uprawnienie do wystêpowania w procesie w charakterze porêczyciela spo³ecznego. Porêczenie spo³eczne – uregulowane w art. 271 k.p.k. – to nieizolacyjny œrodek zapobiegawczy, którego celem jest w szczególnoœci zabezpieczenie prawid³owego
toku postêpowania karnego. Obok dozoru policyjnego, porêczenia maj¹tkowego,
nakazu opuszczenia lokalu czy zakazu opuszczania kraju, porêczenie spo³eczne
stanowi alternatywê dla izolacyjnego œrodka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Jest to zapewnienie organizacji, która udziela porêczenia,
¿e oskar¿ony stawi siê na ka¿de wezwanie organu procesowego i nie bêdzie
w sposób bezprawny utrudnia³ postêpowania. Organizacja spo³eczna mo¿e wnioskowaæ o udzielenie zgody do z³o¿enia porêczenia tylko w stosunku do cz³onka swojej
45
Tak S¹d Najwy¿szy w wyroku z dnia 23 stycznia 1978 r., Rw 452/77, OSNKW 1978, nr 2–3, poz. 30;
por. wyrok SN z dnia 25 listopada1976 r., Rw 408/76, OSNKW 1977, nr 1–2, poz. 15.
41
organizacji. W doktrynie wskazuje siê, ¿e takie ujêcie przepisu jest s³uszne, gdy¿
tylko organizacja, której oskar¿ony jest cz³onkiem, mo¿e mieæ realny wp³yw na
zachowanie siê oskar¿onego46. Przyjêcie porêczenia spo³ecznego mo¿e nast¹piæ
jedynie na wniosek organizacji, co nie oznacza jednak, ¿e s¹d czy prokurator nie
mog¹ wyst¹piæ z inicjatyw¹ w tym zakresie. Istotny pozostaje przy tym fakt, ¿e na
z³o¿enie takiego wniosku, jak te¿ na zastosowanie tego œrodka nie jest wymagana
zgoda oskar¿onego.
W pierwszej kolejnoœci wniosek organizacji spo³ecznej powinien spe³niaæ wymogi pisma procesowego okreœlone w art. 119 § 1 k.p.k., a zatem powinien zawieraæ oznaczenie organu, do którego jest skierowany, oraz sprawy, której dotyczy,
oznaczenie oraz adres wnosz¹cego pismo, treœæ wniosku lub oœwiadczenia
(w miarê potrzeby z uzasadnieniem), a tak¿e datê i podpis sk³adaj¹cego pismo.
Dodatkowo, jak stanowi art. 271 § 3 k.p.k., wniosek o udzielenie zgody do z³o¿enia porêczenia powinien wskazywaæ osobê, która ma wykonywaæ obowi¹zki porêczaj¹cego, czyli tzw. rzecznika porêczenia. Zgodnie z treœci¹ art. 271 § 2 k.p.k. do
wniosku musi byæ do³¹czony tak¿e wyci¹g z protoko³u zawieraj¹cego uchwa³ê
o podjêciu siê porêczenia przez organizacjê. Przyjêcie przez organ porêczenia wymaga sporz¹dzenia protoko³u (art. 143 § 1 pkt 9 k.p.k.), który zgodnie przepisem
art. 273 § 1 k.p.k. powinien zawieraæ: wskazanie treœci zarzutów stawianych oskar¿onemu, zakres obowi¹zków, jakie spoczywaj¹ na porêczycielu, pouczenie o skutkach niewykonania obowi¹zków porêczyciela. Ponadto w protokole powinno
znaleŸæ siê oœwiadczenie osoby pe³ni¹cej obowi¹zki porêczyciela w imieniu organizacji o podjêciu siê obowi¹zków porêczaj¹cego (art. 271 § 3 k.p.k.). Ustawa nie
okreœla wymogów, jakie ma spe³niaæ osoba wykonuj¹ca obowi¹zki porêczaj¹cego, lecz – jak s³usznie zauwa¿a siê w doktrynie – ze wzglêdu na obowi¹zki, jakie
na niej ci¹¿¹, ma to byæ osoba, która daje gwarancjê, ¿e sprosta im i w sposób skuteczny bêdzie oddzia³ywa³a na oskar¿onego. Musi zatem cieszyæ siê autorytetem
w organizacji spo³ecznej oraz byæ osob¹ godn¹ zaufania47.
Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 273 § 2 k.p.k. porêczaj¹cy jest obowi¹zany
niezw³ocznie powiadomiæ s¹d lub prokuratora o wiadomych mu poczynaniach
oskar¿onego, zmierzaj¹cych do uchylenia siê od obowi¹zku stawienia siê na wezwanie lub do utrudniania w inny bezprawny sposób postêpowania. Je¿eli mimo
porêczenia oskar¿ony nie stawi siê na wezwanie lub w inny bezprawny sposób
bêdzie utrudnia³ postêpowanie, organ stosuj¹cy œrodek zapobiegawczy zawiadomi o tym udzielaj¹cego porêczenie. Je¿eli po z³o¿eniu przez porêczaj¹cego wyjaœnieñ co do przebiegu porêczenia zostanie przez organ stwierdzone zaniedbanie
obowi¹zków wynikaj¹cych z porêczenia, organ mo¿e zawiadomiæ bezpoœredniego
prze³o¿onego osoby, która z³o¿y³a porêczenie, i organizacjê spo³eczn¹, do której
porêczaj¹cy nale¿y, a tak¿e statutowy organ nadrzêdny nad porêczaj¹c¹ organi46
47
42
K. Dudka, Formy udzia³u…, s. 51.
R.A. Stefañski, Œrodki zapobiegawcze w nowym Kodeksie postêpowania karnego, Warszawa 1998, s. 158.
zacj¹ spo³eczn¹. Na porêczyciela, który nie dope³ni³ swoich obowi¹zków, mo¿e
byæ równie¿ na³o¿ona kara pieniê¿na, o której mowa w art. 287 § 1 k.p.k., w wysokoœci do 10 000 z³.
The participation of nongovernmental organizations
in proceedings before criminal courts
(Summary)
This paper presents a summary of the most important issues related to the position of
social organizations (non-governmental organizations) in criminal proceedings. This attempt of showing an extraordinary role of the non-governmental organizations during the
criminal proceedings outlines these organizations as an impartial observer of the criminal
trials, a subject notifying of committing a crime, a friend of the court (amicus curiae), a social
representative or a guarantor.
All the above actions contribute to fulfilling the right to a fair trial and are aimed at – depending on the procedural role of the non-governmental organization – the protection of
the people’s interest or a significant individual interest, especially at the protection of human rights and freedoms.
The issues related to the role of a non-governmental organizations in criminal proceedings as a victim of a crime or as a subject with auxiliary liability for the crime stay beyond the framework of this paper.
43
.
ADAM BOCHENTYN1
KAROL WA¯NY2
Udzia³ organizacji spo³ecznej
w ogólnym postêpowaniu administracyjnym
1. Zagadnienia wprowadzaj¹ce
Pojêcie „postêpowanie administracyjne” nie ma jednego, œciœle okreœlonego
znaczenia. W literaturze wyró¿nia siê postêpowanie administracyjne w znaczeniu szerokim (sensu largo) oraz w znaczeniu œcis³ym (sensu stricto). B. Graczyk
stwierdzi³, ¿e szeroko pojête postêpowanie administracyjne obejmuje „wszystkie
formy, sposoby i metody dzia³ania organów administracji pañstwowej, a wiêc
w zasadzie wszystko to, co s³u¿y do realizacji ich zadañ, a pozostaje poza »treœci¹«
samego dzia³ania”. Z tak szeroko rozumianego postêpowania administracyjnego
nale¿y wydzieliæ, zdaniem przywo³anego autora, „przepisy reguluj¹ce postêpowanie organów administracji pañstwowej przy za³atwianiu konkretnych spraw
w oparciu o prawo administracyjne, a wiêc dotycz¹ce tej tylko strony ich dzia³alnoœci, która obejmuje sposób wydawania aktów administracyjnych”3. Podobnie
rozró¿nia³ postêpowanie administracyjne w znaczeniu szerokim oraz znaczeniu
œcis³ym W. Dawidowicz. Zdaniem tego autora, postêpowanie administracyjne
w szerokim znaczeniu oznacza „ca³okszta³t przepisów proceduralnych prawa
administracyjnego, stosownie do których dzia³aj¹ organy administracji pañstwowej”. Natomiast postêpowaniem administracyjnym w œcis³ym znaczeniu jest
„kompleks przepisów prawnych reguluj¹cych dzia³alnoœæ organów administracji
pañstwowej w formie decyzji administracyjnej”4.
1
2
3
4
Adam Bochentyn – magister nauk prawnych, asystent w Katedrze Postêpowania Administracyjnego i S¹dowoadministracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Karol Wa¿ny – magister nauk prawnych, asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
B. Graczyk, Postêpowanie administracyjne: zarys systemu z dodaniem podstawowych przepisów prawnych,
W. Dawidowicz, Ogólne postêpowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 9.
45
Adam Bochentyn, Karol Wa¿ny
Postêpowanie administracyjne bez w¹tpienia stanowi pojêcie prawne, którego
zakres wyznaczaj¹ przepisy prawa procesowego5. Postêpowanie to jest w Polsce
czêœciowo skodyfikowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego6. Przepisy kodeksu oprócz postêpowania przed organami
administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym) w nale¿¹cych do w³aœciwoœci tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji
administracyjnej, zwanego ogólnym postêpowaniem administracyjnym, reguluj¹
równie¿ postêpowanie w sprawach rozstrzygania sporów o w³aœciwoœæ, postêpowanie w sprawach wydawania zaœwiadczeñ oraz postêpowanie w sprawach skarg
i wniosków.
Niniejsza praca poœwiêcona jest udzia³owi organizacji spo³ecznej w ogólnym
postêpowania administracyjnym. Ze wzglêdu na ramy niniejszego opracowania
czêœæ zagadnieñ zwi¹zanych z ró¿nym rolami, jakie wyznaczaj¹ organizacji
spo³ecznej przepisy kodeksu postêpowania administracyjnego, zosta³a jedynie
zasygnalizowania. Natomiast szczególn¹ uwagê poœwiêcono dwóm zagadnieniom charakterystycznym dla postêpowania administracyjnego – rozstrzyganiu
przez organizacjê spo³eczn¹ w postêpowaniu administracyjnym spraw indywidualnych oraz udzia³owi organizacji spo³ecznej w tym postêpowaniu na prawach
strony.
2. Organ organizacji spo³ecznej jako organ prowadz¹cy
postêpowanie administracyjne
W³¹czanie podmiotów spoza systemu administracji publicznej w procesy wykonywania w³adzy publicznej stanowi przejaw realizacji zasady demokratycznego
pañstwa prawnego, a siêgaj¹c g³êbiej, tak¿e zasad subsydiarnoœci i decentralizacji
zadañ i funkcji pañstwa. Jedn¹ z takich funkcji – polegaj¹cych na mo¿liwoœci jednostronnego kszta³towania sytuacji prawnej obywateli i podmiotów zbiorowych
– przewiduje kodeks postêpowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 2 k.p.a.
rozstrzygniêcia w drodze decyzji administracyjnych mog¹ dotyczyæ bowiem
spraw indywidualnych rozpatrywanych w postêpowaniach prowadzonych nie
tylko przed organami administracji publicznej, lecz tak¿e m.in. przed innymi
podmiotami, gdy s¹ one powo³ane z mocy prawa lub na podstawie porozumieñ
do za³atwiania takich spraw. Przepis ten stanowi zatem podstawê dla wyznaczenia organizacji spo³ecznej funkcji procesowej organu prowadz¹cego postêpowanie. W swoim obecnym brzmieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. nie wymienia wprawdzie
organizacji spo³ecznej expressis verbis jako podmiotu maj¹cego kompetencjê do
5
6
46
B. Adamiak, Pojêcie postêpowania administracyjnego (w:) J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postêpowania
administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010, s. 20–21.
Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a., kodeks postêpowania administracyjnego, kodeks.
Udzia³ organizacji spo³ecznej w ogólnym postêpowaniu administracyjnym
za³atwiania spraw administracyjnych7, jednak¿e z ca³¹ pewnoœci¹ organizacja
spo³eczna nale¿y do wskazanej przez kodeks kategorii podmiotów. Jako wyodrêbniony podmiot prawa mo¿e ona bowiem staæ siê adresatem normy kompetencyjnej uprawniaj¹cej do wydawania decyzji administracyjnych. ród³em normy
uprawniaj¹cej do wydania decyzji administracyjnej musi byæ odrêbny, powszechnie obowi¹zuj¹cy przepis prawa lub porozumienie zawarte na podstawie przepisu
o takim statusie z organem w³aœciwym do rozpatrywania i rozstrzygania spraw
administracyjnych danej kategorii. Prawo materialne oraz analiza funkcjonowania organów administracji publicznej dostarczaj¹ licznych przyk³adów na potwierdzenie rzeczywistego wykorzystywania tej instytucji prawnej w praktyce, co zostanie jeszcze dalej przedstawione.
Ograniczenie przez art. 1 pkt 2 k.p.a. powo³ywania podmiotów niepañstwowych do wydania decyzji administracyjnych jedynie do dwóch trybów – tj. ustawowego i w drodze porozumienia – w pe³ni koreluje z pogl¹dami doktryny prezentowanymi na temat szerszego zjawiska, jakim jest prywatyzacja zadañ
publicznych. Przekazanie podmiotom spoza systemu administracji publicznej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych stanowi jedn¹ z form prywatyzacji8. Zgodnie z powszechnie zaaprobowanym stanowiskiem istniej¹ dwa
podstawowe sposoby przejmowania zadañ publicznych przez podmioty znajduj¹ce siê poza struktur¹ organów administracji publicznej, tj. prywatyzacja ex
lege oraz prywatyzacja na podstawie decyzji administracyjnej lub porozumienia
miêdzy podmiotem administracji publicznej a podmiotem zainteresowanym wykonaniem okreœlonego zadania publicznego9. Wymaga podkreœlenia jednak, ¿e
przekazanie wykonania zadania publicznego na podstawie porozumienia nie
mo¿e byæ dowolne i uzale¿nione wy³¹cznie od woli zainteresowanych stron. W literaturze wskazuje siê bowiem, ¿e czynnoœæ ta wymaga istnienia uprzedniego
i wyraŸnego upowa¿nienia ustawowego udzielonego podmiotowi administracji
publicznej. W kontekœcie g³ównego problemu niniejszego rozdzia³u nale¿y wiêc
wskazaæ, ¿e powierzenie organizacji spo³ecznej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej nie mo¿e byæ oparte wy³¹cznie na przywo³anym wy¿ej
przepisie kodeksu postêpowania administracyjnego, lecz wymaga dodatkowej
normy kompetencyjnej wynikaj¹cej z powszechnie obowi¹zuj¹cego prawa10. Wynika to z zasady kompetencyjnoœci, która generalnie wyklucza mo¿liwoœæ przenoszenia lub pozbywania siê kompetencji przez organ administracji publicznej,
któremu zosta³a ona przypisana. Wyj¹tek w tym zakresie mo¿e zostaæ wyra¿ony
7
8
9
10
Od 1980 r. do 1998 r. obowi¹zywa³ art. 1 § 2 k.p.a., który wskazywa³, ¿e kodeks stosuje siê m.in.
w postêpowaniu przed organami organizacji zawodowych, samorz¹dowych, spó³dzielczych i innych organizacji spo³ecznych.
Por. S. Biernat, Prywatyzacja zadañ publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kraków 1994, s. 45.
T. B¹kowski, Prywatyzacja zadañ publicznych (w:) Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych
pojêæ, red. E. Bojanowski, K. ¯ukowski, Warszawa 2009, s. 298.
Ibidem, s. 301.
47
wy³¹cznie w powszechnie obowi¹zuj¹cym przepisie prawa o randze nie ni¿szej
ni¿ przepis, który tworzy sam¹ normê kompetencyjn¹11.
Odnosz¹c siê do konstrukcji przekazywania podmiotom spoza systemu administracji publicznej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jako
jednej z form prywatyzacji zadañ publicznych, trzeba równie¿ wspomnieæ
o ukszta³towanych w okresie socjalizmu12 i dalej uznawanych w doktrynie13 pojêciach zlecania zadañ i funkcji administracji publicznej organizacjom spo³ecznym.
Instytucjê zlecania zadañ publicznych, jako pojêcie szersze, niekiedy przyjmuje
siê za swoistego poprzednika i synonim obecnie uznawanej prywatyzacji zadañ
publicznych14, jednak¿e z uwagi na jej aksjologiczny rodowód w literaturze wyra¿ono równie¿ pogl¹d, ¿e takie ujêcie jest nieuzasadnione ze wzglêdu na zasiêg
podmiotowy obu zjawisk (znacznie szerszy w przypadku prywatyzacji zadañ publicznych) oraz szczególn¹ rolê, jak¹ odgrywa³a instytucja organizacji spo³ecznej
w doktrynie prawa administracyjnego okresu PRL15. Nie zmienia to jednak faktu,
¿e rozwa¿ania teoretyczne na temat zjawiska zlecania zadañ i funkcji publicznych
mog¹ byæ w znacznym stopniu wykorzystywane, a nawet kontynuowane,
zw³aszcza w odniesieniu do konstrukcji przekazywania podmiotom spoza systemu administracji publicznej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a.16
W literaturze zlecanie funkcji administracyjnych ³¹czone jest przede wszystkim z instytucj¹ organizacji spo³ecznej, chocia¿ mo¿e dotyczyæ wszelkiego rodzaju
podmiotów niebêd¹cych organami administracji17. Polega ono na upowa¿nianiu
organów wewnêtrznych tych podmiotów do stosowania prawa administracyjnego za pomoc¹ jednostronnych rozstrzygniêæ w formach dzia³ania w³aœciwych dla
administracji publicznej. W praktyce zlecanie funkcji administracyjnych sprowadza siê przede wszystkim do przekazywania organizacjom spo³ecznym uprawnieñ do wydawaniu decyzji administracyjnych, aczkolwiek w przesz³oœci znane
by³y równie¿ przyk³ady przekazywania kompetencji do stanowienia aktów normatywnych18. W literaturze przedmiotu podkreœla siê, ¿e moc takich aktów jest
równa mocy obowi¹zuj¹cej aktów organów administracji publicznej w sensie
11
12
13
14
15
16
17
18
48
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 86.
Szczególnie istotne znaczenie mia³o w tym zakresie nastêpuj¹ce opracowanie: J. Staroœciak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 67 i n.
Por. np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 116; Z. Leoñski (w:) Z. Leoñski, R. Hauser, A. Skoczylas, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 88.
M. Stahl (w:) M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie,
S. Biernat, Prywatyzacja zadañ..., s. 33.
Ibidem, s. 34.
Por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne..., s. 117.
Por. uprawnienie Centralnej Rady Zwi¹zków Zawodowych do udzia³u w procesie wydawania
przez Radê Ministrów przepisów bezpieczeñstwa i higieny pracy dotycz¹ce prac wykonywanych
w ró¿nych ga³êziach pracy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 1965 r. o bezpieczeñstwie i higienie pracy (Dz.U. Nr 13, poz. 91).
ustrojowym, przy czym podmioty przejmuj¹ce funkcje administracji nie zmieniaj¹ swojego charakteru i wci¹¿ wykonuj¹ w³asne zadania19. Istotne jest zatem,
by funkcje administracji publicznej by³y starannie oddzielane od ich funkcji podstawowych. Z kolei wykonywanie zadañ publicznych przez organizacje spo³eczne odbywa siê w formach niew³adczych, w³aœciwych dla prawa prywatnego. Rola
pañstwa mo¿e wiêc polegaæ w tym przypadku na przekazywaniu zadañ do wykonania albo na akceptowaniu faktu równoleg³ego wykonywania lub wrêcz zastêpowania dzia³añ administracji publicznej przez podmioty spoza administracji
publicznej.
Koncepcja ta znalaz³a swoje miejsce równie¿ w obecnie obowi¹zuj¹cym stanie prawnym, na gruncie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku
publicznego i o wolontariacie20, która pos³uguje siê jednak szerszym pojêciem
organizacji pozarz¹dowej. W art. 5 tej ustawy wymieniono zlecanie zadañ publicznych jako jedn¹ z form wspó³pracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarz¹dowymi oraz innymi podmiotami prowadz¹cymi dzia³alnoœæ po¿ytku
publicznego. Zgodnie z ustaw¹ mo¿e ono przybraæ dwie formy, tj. powierzenia
wykonywania zadañ publicznych lub wspierania ich wykonywania, gdy dany
podmiot ju¿ prowadzi dzia³alnoœæ w okreœlonej sferze po¿ytku publicznego. Zarówno powierzenie, jak i wspieranie co do zasady wymagaj¹ przeprowadzenia
otwartego konkursu ofert, w którego nastêpstwie zawierana jest umowa o powierzenie lub wspieranie zadania z wy³onionym w toku procedury konkursowej
podmiotem. W obu przypadkach zawarcie umowy z organem administracji
wi¹¿e siê z uzyskaniem dotacji finansowej, która ma umo¿liwiæ lub przynajmniej
wspomóc wykonanie zadania publicznego przez podmiot niepubliczny.
Wracaj¹c do podstawowego problemu niniejszego rozdzia³u, nale¿y zaznaczyæ, ¿e co do zasady bezpoœrednim adresatem upowa¿nienia do prowadzenia
ogólnego postêpowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. nie
jest organizacja spo³eczna lub inny podmiot spoza struktury administracji publicznej in genere, lecz organy wewnêtrzne sk³adaj¹ce oœwiadczenia woli w ich imieniu. Teoretycznie mo¿na sobie jednak wyobraziæ sytuacjê przejêcia roli organu
prowadz¹cego postêpowanie administracyjne przez powo³an¹ do tego osobê fizyczn¹, czyli podmiot, który nie ma wewnêtrznej struktury organizacyjnej. Je¿eli
odnosimy siê jednak do organizacji spo³ecznej jako podmiotu prowadz¹cego postêpowanie administracyjne, trzeba zauwa¿yæ, ¿e wystêpuj¹ one w obrocie jako
jednostki organizacyjne, a w szczególnoœci jako osoby prawne, bêd¹ce zbiorem
podmiotów lub maj¹tku. Zgodnie z tzw. teori¹ organów, przyjêt¹ w art. 38 ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny21, osoba prawna dzia³a przez swoje organy, które nale¿y traktowaæ jako narzêdzie wyra¿ania jej woli. Reprezentacja
19
20
21
J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 122.
49
osoby prawnej przez jej organ w szerokim znaczeniu nie bêdzie ograniczaæ siê
wy³¹cznie do sk³adania oœwiadczeñ woli czy te¿ do dokonywania czynnoœci faktycznych o charakterze cywilnoprawnym, lecz obejmuje wystêpowanie we wszystkich innych stosunkach prawnych, w tym z zakresu prawa administracyjnego22.
O tym, jaki organ osoby prawnej i w jaki sposób wyra¿a oœwiadczenia woli w jej
imieniu, decyduje ustawa i wydany na jej podstawie statut lub inny akt okreœlaj¹cy
jej ustrój wewnêtrzny. Praktyka powierzania organizacjom spo³ecznym omawianych kompetencji wskazuje, ¿e adresatem upowa¿nienia do wydawania decyzji
administracyjnych jest kolegialny organ o charakterze wykonawczym wyposa¿ony w prawo do reprezentacji organizacji, najczêœciej okreœlany jako rada.
W literaturze przedmiotu wskazuje siê, ¿e przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. statuuje
tzw. ogóln¹ kompetencjê procesow¹ organu organizacji spo³ecznej23. Oznacza
ona zdolnoœæ do za³atwiania spraw administracyjnych w danym uk³adzie postêpowania24. Otrzymuj¹c tê kompetencjê, organ organizacji spo³ecznej staje siê
podmiotem prowadz¹cym postêpowanie administracyjne, a zatem zyskuje status
równy organowi administracji publicznej. Z tego te¿ wzglêdu kodeks postêpowania administracyjnego w art. 5 § 2 pkt 3 zalicza podmioty, o których mowa w art. 1
pkt 2, do desygnatów tego pojêcia. Oznacza to, ¿e do organu organizacji spo³ecznej, który zosta³ powo³any do wydawania decyzji administracyjnych, zasadniczo
nale¿y stosowaæ wszystkie przepisy postêpowania administracyjnego odnosz¹ce
siê do sytuacji prawnej organu administracji publicznej. Istotne znaczenie w tym
zakresie maj¹ oczywiœcie równie¿ przepisy o charakterze materialnym i procesowym zawarte w odrêbnych ustawach reguluj¹cych okreœlone dziedziny ¿ycia
spo³ecznego, w których obszarze organizacja zyska³a prawo do wydawania decyzji administracyjnych. W wielu przypadkach stanowi¹ one dope³nienie lub modyfikacjê zagadnieñ procesowych unormowanych w kodeksie. W szczególnoœci
dotyczy to podstawowej kwestii, jak¹ jest wyznaczenie tzw. szczególnej kompetencji procesowej organu organizacji spo³ecznej, która jest form¹ aktualizacji kompetencji ogólnej i oznacza zdolnoœæ prawn¹ do rozpoznawania i rozstrzygania
okreœlonego rodzaju spraw w postêpowaniu administracyjnym. W celu jej ustalenia niezbêdne jest odwo³anie siê do instytucji w³aœciwoœci, która w znacznym stopniu ukszta³towana jest w³aœnie przez przepisy odrêbne stanowione w drodze
ustawy lub porozumienia.
Przepisy kodeksu postêpowania administracyjnego wyró¿niaj¹ trzy rodzaje
w³aœciwoœci. Artyku³ 19 k.p.a. okreœla w³aœciwoœæ rzeczow¹ oraz w³aœciwoœæ miej22
23
24
50
Por. A. Kidyba (w:) H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz, Warszawa 2007, s. 217.
A. Gronkiewicz, Organizacja spo³eczna w ogólnym postêpowaniu administracyjnym, Warszawa 2012,
s. 142.
K. Jandy-Jendroœka, J. Jendroœka, System jurysdykcyjnego postêpowania administracyjnego (w:) T. Rabska,
J. £êtowska (red.), System prawa administracyjnego, t. III, Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk
1978, s. 179, za: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne i s¹dowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 109.
scow¹, natomiast na podstawie przepisów o zaskar¿eniu decyzji w doktrynie wyznacza siê dodatkowo w³aœciwoœæ instancyjn¹25.
Kodeks postêpowania administracyjnego nie definiuje instytucji prawnej
w³aœciwoœci rzeczowej, wskazuj¹c jednak sposób jej ustalania. W doktrynie okreœla siê j¹ jako zdolnoœæ do rozpoznawania i za³atwiania spraw danej kategorii26.
Zgodnie z treœci¹ art. 20 k.p.a. nale¿y w tym celu odnieœæ siê do przepisów o zakresie dzia³ania organu.
W literaturze wskazuje siê jednak, ¿e artyku³ ten jest przyk³adem wadliwie
zredagowanego przepisu prawnego oraz wyrazem trudnoœci ustawodawcy
w jednolitym ustaleniu definicji takich pojêæ jak zakres dzia³ania, zadanie oraz
kompetencja27. W rzeczywistoœci bowiem przepisy o zakresie dzia³ania maj¹ charakter ustrojowy i okreœlaj¹ zakres spraw b¹dŸ dziedzin administracji publicznej,
którymi zajmuje siê dany organ28. Nie mog¹ one zatem stanowiæ samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez administracjê publiczn¹ dzia³añ o charakterze w³adczym. W zwi¹zku z tym, w celu wyznaczenia w³aœciwoœci, któr¹ w nauce
prawa administracyjnego okreœla siê tak¿e jako procesow¹ odmianê kompetencji29, konieczne jest oparcie jej na dodatkowej, skonkretyzowanej normie kompetencyjnej zawartej w ustawie materialnoprawnej. W przypadku organów organizacji spo³ecznych nale¿y zatem odwo³aæ siê do treœci norm zawartych w ustawach
lub porozumieniach, które powo³uj¹ konkretne organy do rozpoznawania i rozstrzygania danych kategorii spraw w drodze decyzji administracyjnej.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w³aœciwoœæ rzeczowa organu mo¿e ulec modyfikacji
w wyniku zaistnienia dwóch rodzajów zjawisk prawnych, tj. porozumienia oraz
upowa¿nienia administracyjnego. Pierwsza instytucja przewidziana jest w ustawach reguluj¹cych ustrój jednostek samorz¹du terytorialnego oraz wojewody,
jednak¿e z uwagi na treœæ wspomnianej wy¿ej zasady kompetencyjnoœci, trudno
by³oby przyj¹æ, ¿e organy organizacji spo³ecznych maj¹ mo¿liwoœæ nastêpczego
dokonywania subdelegacji powierzonych im kompetencji decyzyjnych. Wyj¹tek
w tym zakresie móg³by wynikaæ jedynie z ustawy lub porozumienia, na podstawie którego organ organizacji spo³ecznej powo³ano do za³atwiania spraw administracyjnych. Pró¿no jednak szukaæ przyk³adów takich norm w obowi¹zuj¹cym
stanie prawnym. Inny charakter prawny ma instytucja upowa¿nienia administracyjnego, któr¹ przewiduje art. 268a k.p.a. Polega ona na mo¿liwoœci za³atwienia
sprawy administracyjnej podlegaj¹cej okreœlonemu organowi administracji pub25
26
27
28
29
B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne..., s. 113.
Ibidem.
M. Bogusz, Zakres dzia³ania (w:) Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojêæ, red. E. Bojanowski, K. ¯ukowski, Warszawa 2009, s. 538–539.
Ibidem, s. 538.
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postêpowania administracyjnego (w:) M. Jaœkowska,
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postêpowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), Lex/el. 2013, pkt III, sekcja „W³aœciwoœæ organów administracji publicznej”, ppkt 1.
51
licznej przez pisemnie upowa¿nionego przez ten organ pracownika kierowanej
przez niego jednostki organizacyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w takim
przypadku nastêpuje jednak nie w imieniu upowa¿nionego pracownika, lecz
jako organ administracji publicznej, któremu przys³uguje kompetencja do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Wiele organów o charakterze
monokratycznym wspomaganych jest przy realizacji swoich zadañ przez organy
pomocnicze w postaci zastêpców. Mog¹ one równie¿ staæ siê adresatami upowa¿nienia administracyjnego. Niekiedy w orzecznictwie przyjmuje siê wrêcz, ¿e mo¿liwoœæ przejmowania przez nich kompetencji w³adczych wynika z samej istoty
zastêpstwa i nie wymaga dodatkowego upowa¿nienia na piœmie30. Odnosz¹c siê
w tym kontekœcie do organizacji spo³ecznych, nale¿y zauwa¿yæ, ¿e powo³ywane
do wydawania decyzji administracyjnej s¹ przede wszystkim organy samorz¹dów
zawodowych. Przybieraj¹ one formê wieloosobowych struktur podejmuj¹cych
uchwa³y na posiedzeniach, wobec czego istnienie w takim wypadku instytucji zastêpcy jest ma³o prawdopodobne31. Niemniej jednak sama mo¿liwoœæ wydania
decyzji administracyjnej przez upowa¿nionego pracownika jednostki organizacyjnej podleg³ej takiemu organowi wydaje siê byæ dopuszczalna. Instytucja ta stanowi bowiem przyk³ad dekoncentracji wewnêtrznej, która nie pozbawia organu
kompetencji do samodzielnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy.
Drugim rodzajem w³aœciwoœci jest w³aœciwoœæ miejscowa. Oznacza ona zdolnoœæ prawn¹ organu administracji publicznej do rozpoznania i za³atwienia sprawy
danej kategorii na obszarze okreœlonej jednostki podzia³u terytorialnego kraju32.
Artyku³ 21 k.p.a. wyznacza w tym zakresie cztery zasady:
1) w sprawach dotycz¹cych nieruchomoœci w³aœciwoœæ miejscow¹ okreœla miejsce jej po³o¿enia, a je¿eli nieruchomoœæ po³o¿ona jest na obszarze w³aœciwoœci
dwóch lub wiêcej organów, orzekanie nale¿y do organu, na którego obszarze
znajduje siê wiêksza czêœæ nieruchomoœci,
2) w sprawach odnosz¹cych siê do prowadzenia zak³adu pracy – wed³ug miejsca, w którym zak³ad pracy jest, by³ lub ma byæ prowadzony,
3) w innych sprawach – wed³ug miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju,
a w braku zamieszkania w kraju – wed³ug miejsca pobytu strony lub jednej ze
stron; je¿eli ¿adna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu
– wed³ug miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju,
30
31
32
52
Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95, Lex nr 29073, oraz wyrok NSA z dnia
4 wrzeœnia 1998 r., III SA 548/97, Lex nr 35194.
Wyj¹tek w tym zakresie stanowi¹ przyk³ady powo³ywania organów jednoosobowych. Por. w tym
zakresie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r.,
poz. 1079) oraz art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446). Przyk³ady powo³ywania organów monokratycznych
mog¹ wystêpowaæ równie¿ przypadku porozumieñ zawieranych przez organy administracji publicznej z organizacjami spo³ecznymi, np. o statusie stowarzyszenia lub fundacji.
B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne..., s. 118
4) je¿eli nie mo¿na ustaliæ w³aœciwoœci miejscowej w sposób wskazany wed³ug
powy¿szych zasad, sprawa nale¿y do organu w³aœciwego dla miejsca, w którym nast¹pi³o zdarzenie powoduj¹ce wszczêcie postêpowania, albo w razie
braku ustalenia takiego miejsca – do organu w³aœciwego dla obszaru dzielnicy
Œródmieœcie w m.st. Warszawie.
Nale¿y jednak zaznaczyæ, ¿e przepisy ustaw materialnoprawnych oraz porozumieñ z organizacjami spo³ecznymi mog¹ modyfikowaæ wskazane przepisy. Co
wiêcej, dla potrzeb organów organizacji spo³ecznych mog¹ byæ tworzone specjalne
podzia³y terytorialne, których jednostki odbiegaj¹ od podstawowego trójstopniowego podzia³u obowi¹zuj¹cego w Polsce. W zwi¹zku z tym w celu prawid³owego
ustalenia w³aœciwoœci miejscowej organu organizacji spo³ecznej nale¿y odwo³aæ
siê zarówno do ogólnego postêpowania administracyjnego, jak i do przepisów
szczegó³owych, tj. ustaw i porozumieñ, a niekiedy tak¿e do aktów ustrojowych
tych organów, nawet o charakterze wewnêtrznym.
Ostatni przejaw w³aœciwoœci organu w zakresie prowadzenia postêpowania
administracyjnego to w³aœciwoœæ instancyjna, któr¹ okreœla siê w literaturze jako
zdolnoœæ prawn¹ do przeprowadzenia weryfikacji decyzji lub postanowienia
w drodze administracyjnej33. Kodeks postêpowania administracyjnego wyznacza
zasady, na jakich organy wystêpuj¹ w danej kategorii spraw w pierwszej, a tak¿e
w drugiej instancji, statuuj¹c w tym kontekœcie pojêcie organu wy¿szego stopnia.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. w pierwszym rzêdzie nale¿y jednak w tym zakresie
stosowaæ odrêbne ustawy, co nale¿y rozumieæ jako normy prawa materialnego
i ustrojowego. Je¿eli odniesiemy siê wobec tego do problemu organizacji spo³ecznej, tak¿e w tym przypadku kluczowe znaczenie bêdzie mia³a treœæ ustawy lub
porozumienia przekazuj¹cych kompetencjê decyzyjn¹ na rzecz organu danej
organizacji oraz przepisy reguluj¹ce jej ustrój. W sytuacji braku odpowiednich
norm szczególnych przyjmuje siê (zgodnie z art. 17 pkt 4 k.p.a.), ¿e organami wy¿szego stopnia w stosunku do organów organizacji spo³ecznych s¹ odpowiednie
organy wy¿szego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ pañstwowy
sprawuj¹cy nadzór nad ich dzia³alnoœci¹. W zale¿noœci od dziedziny administracji, w jakiej funkcjonuje organizacja spo³eczna, najczêœciej bêdzie to w³aœciwy
merytorycznie minister.
Ostatnim elementem kszta³tuj¹cym w³aœciwoœæ organu organizacji spo³ecznej jest instytucja wy³¹czenia z postêpowania administracyjnego. Ma ona z³o¿ony
charakter. Mo¿e bowiem wi¹zaæ siê z przyczynami dotycz¹cymi zarówno samego
organu, jak i osoby jego cz³onka (w przypadku organów kolegialnych), a tak¿e
pracownika dzia³aj¹cego z upowa¿nienia. Skala tego ostatniego zjawiska w odniesieniu do organów organizacji spo³ecznych z pewnoœci¹ nie jest jednak znaczna z uwagi na wspomniany, stosunkowo marginalny charakter przekazywania
kompetencji decyzyjnych organizacjom o rozbudowanej strukturze urzêdniczej,
33
Ibidem, s. 120.
53
w których mo¿na by stosowaæ upowa¿nienie administracyjne. Niemniej warto
podkreœliæ, ¿e w piœmiennictwie pojêciu pracownika organu administracji publicznej przypisuje siê szeroki zakres znaczeniowy, w zwi¹zku z czym do kategorii tej
nale¿y zaliczyæ tak¿e osoby zatrudnione w organach i podmiotach wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a.34 Z pewnoœci¹ wiêksz¹ donios³oœæ bêdzie mia³a instytucja
wy³¹czenia cz³onka organu kolegialnego, gdy¿ taki charakter maj¹ zwykle organy
organizacji spo³ecznych powo³ane do wydawania decyzji administracyjnych.
W obu przypadkach przyczyn¹ wy³¹czenia z postêpowania okreœlonej osoby jest
jej udzia³ w sprawie:
1) w której jest stron¹ albo pozostaje z jedn¹ ze stron w takim stosunku prawnym, ¿e wynik sprawy mo¿e mieæ wp³yw na jego prawa lub obowi¹zki,
2) swego ma³¿onka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,
3) osoby zwi¹zanej z nim z tytu³u przysposobienia, opieki lub kurateli,
4) w której by³ œwiadkiem lub bieg³ym albo by³ lub jest przedstawicielem jednej
ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3,
5) w której bra³ udzia³ w wydaniu zaskar¿onej decyzji,
6) z powodu której wszczêto przeciw niemu dochodzenie s³u¿bowe, postêpowanie dyscyplinarne lub karne,
7) w której jedn¹ ze stron jest osoba pozostaj¹ca wobec niego w stosunku nadrzêdnoœci s³u¿bowej.
Powody wy³¹czenia pracownika z postêpowania maj¹ donios³oœæ prawn¹
tak¿e po ustaniu stosunku ma³¿eñstwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Podobna norma nie zosta³a jednak sformu³owana w stosunku do cz³onka organu
kolegialnego, który podlega wy³¹czeniu z postêpowania. W doktrynie uznano
ten fakt za istotne niedopatrzenie „poniewa¿ nie ma ¿adnych racji przemawiaj¹cych za zró¿nicowaniem z tego punktu widzenia pozycji pracownika i cz³onka
organu kolegialnego”35.
Wy³¹czony z postêpowania mo¿e zostaæ równie¿ ca³y organ administracji publicznej (organ organizacji spo³ecznej), je¿eli rozpatrywana przez niego sprawa
dotyczy interesów maj¹tkowych jego kierownika lub osób pozostaj¹cych z tym
kierownikiem w wymienionych powy¿ej stosunkach rodzinnych, a tak¿e gdy dotyczy to interesów osoby zajmuj¹cej stanowisko kierownicze w organie bezpoœrednio wy¿szego stopnia lub osób pozostaj¹cych z nim w przedstawionych relacjach (art. 25 § 1 k.p.a.). We wszystkich wskazanych przypadkach do procedury
wy³¹czenia nale¿y stosowaæ przepisy kodeksu, jeœli zagadnienia te nie zosta³y
uregulowane odmiennie w odrêbnej ustawie lub porozumieniu o przekazaniu
kompetencji decyzyjnych.
34
35
54
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postêpowania administracyjnego (w:) M. Jaœkowska,
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postêpowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), Lex/el. 2013, pkt I, ppkt 1.
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 175.
Jak ju¿ wy¿ej wskazano, podstaw¹ powo³ania organu spoza administracji publicznej do za³atwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej
mog¹ byæ wy³¹cznie przepisy prawa o mocy powszechnie obowi¹zuj¹cej lub porozumienia zawarte na ich podstawie. Do aktów prawnych przewiduj¹cych stosowne kompetencje organów niepañstwowych w sposób bezpoœredni zaliczamy
ustawy reguluj¹ce ustrój i funkcjonowanie samorz¹dów zawodowych. Nale¿¹ do
nich korporacje zrzeszaj¹ce osoby wykonuj¹ce tzw. wolne zawody. Zgodnie
z klasyfikacj¹ zaproponowan¹ przez Z. Leoñskiego mo¿na je podzieliæ na nastêpuj¹ce grupy:
1) wolne zawody prawnicze (adwokaci36, radcowie prawni37, notariusze38, komornicy s¹dowi39),
2) wolne zawody medyczne (lekarze, lekarze dentyœci40, lekarze weterynarii41,
farmaceuci42, diagnoœci laboratoryjni43, pielêgniarki, po³o¿ne44, psychologowie45),
3) wolne zawody techniczne (architekci, in¿ynierowie budownictwa, urbaniœci46),
4) inne wolne zawody (biegli rewidenci47, rzecznicy patentowi48, doradcy podatkowi49)50.
Ten sam autor wymienia ponadto cztery rodzaje zagadnieñ, w przypadku
których rozstrzygniêcia podejmowane s¹ przez organy samorz¹dów zawodo36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
Ustawa z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 635
z póŸn. zm.); dalej jako: prawo o adwokaturze.
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 637 z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 164 z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach s¹dowych i egzekucji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r.
Nr 231, poz. 1376 z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r.
Nr 277, poz. 1634 z póŸn. zm.) oraz ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219,
Ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych
(tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1509).
Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1429 z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r.,
Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o samorz¹dzie pielêgniarek i po³o¿nych (Dz.U. Nr 174, poz. 1038
z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorz¹dzie zawodowym psychologów
(Dz.U. Nr 73, poz. 763, z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorz¹dach zawodowych architektów oraz in¿ynierów budownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1946).
Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o bieg³ych rewidentach i ich samorz¹dzie, podmiotach uprawnionych do
badania sprawozdañ finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr 77, poz. 649 z póŸn. zm.).
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 155,
Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213
z póŸn. zm.).
Z. Leoñski, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 95. W przedstawionej klasyfikacji
wœród innych wolnych zawodów wymienione zosta³y równie¿ zawody maklera oraz doradcy
gie³dowego, jednak¿e w obecnym stanie prawnym prowadzenie tych form dzia³alnoœci nie jest ju¿
zwi¹zane z obowi¹zkowym cz³onkostwem w samorz¹dzie zawodowym.
55
wych. Chodzi o sprawy dotycz¹ce: 1) przyjêcia kandydata do zawodu na szkolenie organizowane przez samorz¹d zawodowy, którego odbycie jest warunkiem
prawnym nabycia uprawnienia do wykonywania zawodu, 2) przyznania, uznania lub stwierdzenia uprawnienia do wykonywania zawodu, 3) reglamentacji
w zakresie wykonywania zawodu oraz 4) orzecznictwa dyscyplinarnego51. Katalog
ten mo¿e zostaæ uzupe³niony o decyzje odnosz¹ce siê do uprawnieñ do prowadzenia dzia³alnoœci powi¹zanej z wykonywaniem wolnego zawodu, czego przyk³adem jest prawo do kszta³cenia podyplomowego przedstawicieli okreœlonej
grupy zawodowej52.
W prawie wszystkich wymienionych samorz¹dach zawodowych rozstrzygniêcia podejmowane s¹ w pierwszej instancji przez kolegialne organy wewnêtrzne o regionalnym zasiêgu dzia³ania, a w postêpowaniu odwo³awczym przez ich
centralne odpowiedniki53. Wœród decyzji nale¿¹cych do pierwszej z wymienionych wy¿ej grup spraw wymieniæ mo¿na instytucjê wpisu i skreœlenia z list adwokatów oraz aplikantów adwokackich przewidzian¹ przez prawo o adwokaturze.
Organami samorz¹du adwokackiego upowa¿nionymi do rozstrzygania indywidualnych spraw w tym zakresie s¹ Naczelna Rada Adwokacka w stosunku do
listy adwokatów oraz okrêgowe rady adwokackie w odniesieniu do osób ubiegaj¹cych siê o status aplikanta adwokackiego lub maj¹cych zostaæ skreœlonych
z listy. Analogiczne rozwi¹zania unormowane zosta³y tak¿e w aktach reguluj¹cych wykonywanie pozosta³ych korporacyjnych zawodów prawniczych.
Znajdziemy je równie¿ w ustawach dotycz¹cych ustroju samorz¹dów innych wolnych zawodów.
Z uwagi na kolegialnoœæ organów wydaj¹cych decyzje administracyjne
w sprawach samorz¹dów zawodowych dedykowane im ustawy konsekwentnie
pos³uguj¹ siê pojêciem „uchwa³a” w stosunku do tych rozstrzygniêæ. Niemniej
jednak nale¿y podkreœliæ, ¿e w orzecznictwie s¹dowym definitywnie rozstrzygniêty zosta³ ich charakter jako decyzji administracyjnej, co wynika z faktu
wype³nienia wszystkich konstytutywnych cech tego aktu. Punktem zwrotnym
w zakresie interpretacji charakteru prawnego uchwa³ organów samorz¹dów zawodowych by³a uchwa³a sk³adu 7 sêdziów SN z dnia 30 wrzeœnia 1988 r., III PZP
55/8754, w której wskazano, ¿e „za decyzjê administracyjn¹ w znaczeniu materialnoprawnym uznaje siê w³adczy, jednostronny akt woli organu administracji (lub
podmiotu wykonuj¹cego w danej sprawie jego funkcjê) rozstrzygaj¹cy w sprawie, skierowanej do imiennie oznaczonego adresata takiego aktu, z którym nie
³¹czy organu zale¿noœæ organizacyjna lub podleg³oœæ s³u¿bowa, a którego podsta51
52
53
54
56
Ibidem, s. 96
Por. art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty.
Wyj¹tek stanowi zawód rzecznika patentowego, w przypadku którego decyzja o wpisie na listê
rzeczników patentowych nale¿y do kompetencji Prezesa Urzêdu Patentowego. W pozosta³ych
sprawach korporacyjnych rozstrzygniêcia podejmowane s¹ przez organy samorz¹du zawodowego.
OSNC 1989, nr 3, poz. 42.
wê stanowi powszechnie obowi¹zuj¹cy przepis prawa. Uchwa³a zebrania zespo³u
adwokackiego w przedmiocie przyjêcia do zespo³u mieœci siê w tym pojêciu. Jest
to bowiem akt w³adczy w stosunku do kandydata na cz³onka zespo³u, jednostronny akt woli zebrania zespo³u, rozstrzygaj¹cy sprawê w przedmiocie przyjêcia do
zespo³u, skierowany do imiennie oznaczonego adresata tego aktu, z którym nie
³¹czy organu (zebranie zespo³u) zale¿noœæ organizacyjna czy podleg³oœæ s³u¿bowa,
a podstawê prawn¹ jego wydania stanowi prawo o adwokaturze, jako akt prawny
powszechnie obowi¹zuj¹cy”.
Oprócz przyk³adów ustawowego przyznawania organom organizacji spo³ecznych funkcji decyzyjnych wystêpuj¹ równie¿ przypadki przyznawania takich
kompetencji w drodze porozumienia pomiêdzy organem administracji publicznej a organizacj¹ spo³eczn¹. Przyk³adem tego rodzaju regulacji s¹ przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych55, przewiduj¹ce mo¿liwoœæ realizowania przez izby rolnicze zadañ przekazanych w drodze porozumienia przez
organy administracji rz¹dowej (art. 5 ust. 2 ustawy) lub organy samorz¹du terytorialnego (art. 5 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 6 ust. 1 ustawy sprawy
indywidualne z zakresu administracji rz¹dowej oraz wynikaj¹ce z zakresu zadañ
w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego za³atwiane s¹ przez izbê w trybie
postêpowania administracyjnego.
3. Organ organizacji spo³ecznej jako podmiot wspó³dzia³aj¹cy
przy wydawaniu decyzji administracyjnej
Oprócz mo¿liwoœci powo³ania organu organizacji spo³ecznej do za³atwiania
spraw administracyjnych w wyniku samodzielnego prowadzenia postêpowania
i wydania decyzji administracyjnej przepisy prawa mog¹ przewidywaæ rolê organu organizacji spo³ecznej jako podmiotu wspó³dzia³aj¹cego w procesie wydawania decyzji.
W literaturze przedmiotu wyró¿niono trzy stopnie wspó³dzia³ania organu organizacji spo³ecznej z organem administracji publicznej przy wydawaniu aktów
administracyjnych, przy uwzglêdnieniu kryterium intensywnoœci wspó³pracy.
Najs³absza forma udzia³u organizacji spo³ecznej wystêpuje wówczas, gdy po stronie organu administracji publicznej istnieje obowi¹zek zasiêgniêcia niewi¹¿¹cej
opinii organizacji. Kolejny stopieñ wspó³pracy polega na w³adczej ingerencji organizacji spo³ecznej w treœæ aktu, co mo¿e przybraæ formê udzia³u z g³osem stanowczym, dzia³ania organu po porozumieniu z organizacj¹ spo³eczn¹ czy te¿
dzia³ania po uzgodnieniu. Najwy¿szy stopieñ wp³ywu organizacji spo³ecznej na
sprawy publiczne to wykonywanie przez ni¹ funkcji administracji56.
55
56
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1079.
R. Malinowski, Pozycja organizacji spo³ecznych i ich udzia³ w wykonywaniu administracji pañstwowej,
„Pañstwo i Prawo” 1964, nr 2, s. 201–203, za: A. Gronkiewicz, Organizacja spo³eczna..., s. 165.
57
Opieraj¹c siê na przepisach Kodeksu postêpowania administracyjnego nale¿y wskazaæ, ¿e organizacja spo³eczna mo¿e braæ udzia³ w procesie decyzyjnym na
zasadach okreœlonych w art. 106 k.p.a. Przepis ten wskazuje na mo¿liwoœæ wystêpowania sytuacji unormowanej w odrêbnych przepisach, polegaj¹cej na uzale¿nieniu wydania decyzji administracyjnej od zajêcia stanowiska przez inny organ.
Jego celem jest rozstrzygniêcie kwestii cz¹stkowej, maj¹cej znaczenie dla prawid³owego rozpoznania sprawy administracyjnej, jednak¿e samo w sobie nie mo¿e
prowadziæ do za³atwienia sprawy w ca³oœci57. Czynnoœæ ta okreœlana jest jako wyra¿enie opinii lub zgody albo wyra¿enie stanowiska w innej formie, takiej jak
uzgodnienie czy porozumienie. W literaturze dotychczas nie rozstrzygniêto jednoznacznie kwestii charakteru prawnego tych form i ewentualnych konsekwencji procesowych braku uwzglêdnienia stanowiska organu wspó³dzia³aj¹cego58.
Organ prowadz¹cy postêpowanie jest jednak w takim wypadku ka¿dorazowo
zobowi¹zany do wydania decyzji dopiero po uzyskaniu tego stanowiska. Organ
wspó³dzia³aj¹cy jest natomiast zobligowany do wypowiedzenia siê w sprawie
niezw³ocznie po zwróceniu siê o to przez organ prowadz¹cy, jednak nie póŸniej
ni¿ w terminie dwóch tygodni od dnia dorêczenia mu ¿¹dania, chyba ¿e przepis
prawa przewiduje inny termin. Brak wspó³dzia³ania po którejkolwiek ze stron
i wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska bêd¹ z kolei skutkowa³y wadliwoœci¹
wydanego rozstrzygniêcia59.
Materialne prawo administracyjne przewiduje kilka przyk³adów obowi¹zkowego wspó³dzia³ania organu administracji prowadz¹cego postêpowanie administracyjne z organami organizacji spo³ecznych. Nale¿¹ do nich rekomendacje stowarzyszeñ zrzeszaj¹cych kombatantów oraz osoby represjonowane w sprawie
przyznania uprawnieñ na podstawie ustawy o kombatantach oraz niektórych
osobach bêd¹cych ofiarami represji wojennych i okresu powojennego60, opinie
okrêgowych rad aptekarskich w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni61 czy te¿ opinia Polskiego Zwi¹zku £owieckiego odnoœnie do wy³¹czenia obwodu ³owieckiego z wydzier¿awiania i przekazania go
na czas nie krótszy ni¿ 10 lat w zarz¹d z przeznaczeniem na oœrodki hodowli zwierzyny62.
57
58
59
60
61
62
58
A. Gronkiewicz, Organizacja spo³eczna..., s. 167.
J. Borkowski, Wspó³dzia³anie organów administracji pañstwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji
administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu £ódzkiego” 1963, nr 31, s. 78–97, za: A. Gronkiewicz, Organizacja spo³eczna..., s. 166; W. Muszalski, „Porozumienie” czy „uzgodnienie”?, „Przegl¹d
Ustawodawstwa Gospodarczego” 1967, nr 6, s. 205–206; R. Orzechowski, Formy wspó³dzia³ania przy
wydawaniu aktów normatywnych i decyzji, „Przegl¹d Ustawodawstwa Gospodarczego” 1967, nr 6,
s. 206–209.
Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach bêd¹cych ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1206).
Art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich.
Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 paŸdziernika 1995 r. – Prawo ³owieckie (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.,
4. Organizacja spo³eczna jako strona postêpowania administracyjnego
Proces stosowania norm prawa administracyjnego przez kompetentny organ
administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), którym, jak ju¿ wskazano,
mo¿e byæ organizacja spo³eczna, przybieraj¹cy postaæ ogólnego postêpowania
administracyjnego, prowadzi do ukszta³towania sytuacji prawnej po stronie konkretnego podmiotu niepodporz¹dkowanego organizacyjnie temu organowi. Adresat decyzji stosowania norm prawa administracyjnego ma przymiot strony ogólnego postêpowania administracyjnego63. Pojêcie strony jest, na co zwraca uwagê
A. Wróbel, pojêciem z zakresu prawa procesowego i nie wystêpuje poza postêpowaniem administracyjnym64. S³usznie podkreœla równie¿ A. Matan, ¿e nie mo¿na
przyj¹æ za³o¿enia „o ka¿doczesnej równoczesnoœci interesu prawnego oraz zajêcia pozycji strony. W pewnych sytuacjach równoczesnoœæ taka mo¿e zachodziæ,
zaœ w innych – nie. Interes prawny mo¿e nie zostaæ zrealizowany np. z powodu
braku inicjatywy podmiotu w tym wzglêdzie. Podobnie, mo¿na byæ stron¹ postêpowania, nie dysponuj¹c interesem materialnoprawnym”65.
Postêpowanie administracyjne zawsze toczy siê z udzia³em jednej strony, niezale¿nie od faktycznej liczby osób fizycznych lub prawnych uczestnicz¹cych
w danej sprawie jako strony oraz od tego, czy strony te dzia³aj¹ solidarnie czy te¿
reprezentuj¹ sprzeczne interesy66. Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 28 k.p.a. stron¹
w postêpowaniu administracyjnym jest „ka¿dy, czyjego interesu prawnego lub
obowi¹zku dotyczy postêpowanie albo kto ¿¹da czynnoœci organu ze wzglêdu na
swój interes prawny lub obowi¹zek”67. W ocenie J. Borkowskiego przepis art. 28
k.p.a. zawiera dwie odrêbne, niezale¿ne od siebie, normy prawne. Zastosowanie
ka¿dej z norm mo¿liwe jest przy zaistnieniu odmiennego krêgu przes³anek, które
stosowane s¹ ³¹cznie. Zastosowanie jednej normy wy³¹cza zastosowanie drugiej
z norm68.
Pierwsz¹ normê tworzy pierwsza czêœæ przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z któr¹
„stron¹ jest ka¿dy, czyjego interesu prawnego lub obowi¹zku dotyczy postêpowanie”. J. Borkowski wyró¿nia nastêpuj¹ce przes³anki zastosowania wskazanej
normy prawnej: „a) na podstawie norm prawa ustrojowego i prawa materialnego
63
64
65
66
67
68
W. Dawidowicz, Postêpowanie administracyjne. Zarys wyk³adu, Warszawa 1983, s. 70.
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postêpowania administracyjnego (w:) M. Jaœkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postêpowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), Lex/el. 2013, pkt 4.
A. Matan (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz.
Tom I. Komentarz do art. 1–103, Warszawa 2011, s. 294.
W. Dawidowicz, Ogólne postêpowanie..., s. 43.
Przepisy szczególne mog¹ w sposób autonomiczny okreœlaæ strony na u¿ytek szczególnych postêpowañ administracyjnych. Przyk³adem takiego przepisu jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z póŸn. zm.), zgodnie z którym
stronami w postêpowaniu w sprawie pozwolenia na budowê s¹: inwestor oraz w³aœciciele, u¿ytkownicy wieczyœci lub zarz¹dcy nieruchomoœci znajduj¹cych siê w obszarze oddzia³ywania obiektu.
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania..., s. 186.
59
jest w strukturze administracji publicznej organ, w³aœciwy w sprawie indywidualnej; b) sprawa, pozostaj¹ca we w³aœciwoœci tego organu, mo¿e albo musi byæ
za³atwiona przez wydanie decyzji administracyjnej; c) rozpoznanie i za³atwienie
sprawy przez wydanie decyzji powinno nast¹piæ w administracyjnym postêpowaniu jurysdykcyjnym; d) istnieje podmiot lub kilka podmiotów, niepodporz¹dkowanych organowi administracyjnemu, maj¹cych zgodnie z przekonaniem
organu swój interes prawny lub obowi¹zek, których bêdzie dotyczyæ postêpowanie”69.
Zgodnie z drug¹ zawart¹ w przepisie art. 28 k.p.a. norm¹ prawn¹ stron¹ jest
ka¿dy „kto ¿¹da czynnoœci organu ze wzglêdu na swój interes prawny lub obowi¹zek”. Przes³anki zastosowania tej normy s¹, zgodnie z opini¹ J. Borkowskiego,
nastêpuj¹ce: „a) istnieje podmiot nie podporz¹dkowany organowi administracyjnemu, który uznaje siê za legitymowany do udzia³u w postêpowaniu administracyjnym; b) podmiot ten ma – zgodnie z w³asn¹ ocen¹ stanu faktycznego i prawnego sprawy – interes prawny lub obowi¹zek, o których nale¿y rozstrzygaæ przez
wydanie decyzji administracyjnej; c) podmiot ten dokonuje czynnoœci procesowej, maj¹cej w jego przekonaniu spowodowaæ wszczêcie postêpowania, a czyni
to wnosz¹c ¿¹danie do tego organu administracyjnego, który uznaje za w³aœciwy
w swojej sprawie; d) czynnoœæ procesowa tego podmiotu – ¿¹danie wszczêcia postêpowania – bêdzie skuteczna wtedy, gdy mo¿na wstêpnie wskazaæ przepis prawa
materialnego, który dopuszcza istnienie takiego w³aœnie rodzaju interesu prawnego lub obowi¹zku w obszarze w³aœciwoœci organu (potencjalnej sprawy administracyjnej)”70.
W literaturze zarysowa³y siê trzy koncepcje strony postêpowania administracyjnego: 1) subiektywna (procesowa, formalna), 2) obiektywna (materialna) oraz
3) koncepcja mieszana, stanowi¹ca po³¹czenie dwóch wczeœniej wskazanych koncepcji71. Zgodnie z pierwsz¹ ze wskazanych koncepcji stron¹ jest ka¿dy, kto ¿¹da
czynnoœci organu, powo³uj¹c siê na swój interes prawny istniej¹cy w jego subiektywnym przekonaniu, natomiast w œwietle koncepcji obiektywnej stron¹ w postêpowaniu mo¿e byæ jedynie taki podmiot, co do którego organ stwierdzi istnienie
interesu opartego na prawie materialnym72. Z kolei zgodnie z koncepcj¹ mieszan¹, w przypadku wszczêcia postêpowania na ¿¹danie strony przyjêta zosta³a
przez ustawodawcê koncepcja subiektywna, natomiast w przypadku wszczêcia
postêpowania z urzêdu wi¹¿e siê z koncepcj¹ obiektywn¹73.
W ocenie A. Gronkiewicz, koncepcja mieszana oraz koncepcja subiektywna
nie do koñca mog¹ znaleŸæ zastosowanie wobec wprowadzenia do kodeksu po69
70
71
72
73
60
Ibidem, s. 186–187.
Ibidem, s. 187.
H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woœ (red.), Postêpowanie administracyjne, Warszawa 2013, s. 161.
Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oœwiadczeñ procesowych w postêpowaniu administracyjnym, Warszawa
2008, s. 22.
H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woœ (red.), Postêpowanie administracyjne..., s. 162.
stêpowania administracyjnego przepisu art. 61a74, zgodnie z którym w przypadku
gdy ¿¹danie wszczêcia postêpowania zostanie wniesione przez osobê niebêd¹c¹
stron¹, organ administracji publicznej obowi¹zany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczêcia postêpowania. Przepis ten, zdaniem A. Gronkiewicz,
przyjmuje konstrukcjê koncepcji obiektywnej strony postêpowania administracyjnego75. Z pogl¹dem tym koresponduje opinia H. Knysiak-Molczyk, której zdaniem „wprowadzenie w art. 61a § 1 k.p.a. instytucji postanowienia o odmowie
wszczêcia postêpowania w sposób istotny zmierza w kierunku obiektywnej koncepcji pojêcia strony”76. Wydaje siê, ¿e kwestia ta (obowi¹zywania w obecnym
porz¹dku obiektywnej koncepcji strony postêpowania) nie jest jednoznaczna.
S³usznie zauwa¿a B. Adamiak w komentarzu do przepisu art. 61a k.p.a., ¿e w sytuacji, gdy „wnosz¹cy podanie powo³uje siê na swój interes prawny, ustalenie
zasadnoœci tego ¿¹dania mo¿e nast¹piæ wy³¹cznie w toku postêpowania, przy zapewnieniu jednostce wnosz¹cej podanie prawa do czynnego udzia³u”. Natomiast
rozwa¿enie przez organ administracji publicznej interesu poza formami postêpowania administracyjnego pozostaje w sprzecznoœci, jak podkreœla B. Adamiak,
z zasad¹ demokratycznego pañstwa prawa77. Równie¿ w ocenie A. Pluciñskiej-Filipowicz wprowadzenie do kodeksu postêpowania administracyjnego przepisu art. 61a nie powinno prowadziæ do przyjêcia pogl¹du, zgodnie z którym mamy
obecnie do czynienia wy³¹cznie z zasad¹ legitymacji obiektywnej strony. Przepis
art. 61a k.p.a., w ocenie przywo³anej autorki, znajdzie zastosowanie wówczas,
gdy „z ¿¹daniem prowadzenia postêpowania wyst¹pi podmiot, który nie ma
w tym w³asnego interesu prawnego i na taki interes prawny nawet siê nie powo³uje,
lecz wystêpuje np. w interesie innej osoby (s¹siada)”78.
Udzia³ organizacji spo³ecznej w charakterze strony postêpowania administracyjnego mo¿liwy jest jedynie wówczas, gdy ma ona w sprawie indywidualny interes prawny79. Interes prawny organizacji spo³ecznej nie mo¿e byæ uto¿samiany
z interesem publicznym, który odnosi siê do pewnych wartoœci o charakterze
ponadindywidualnym czy ponadgrupowym80. Interes publiczny nie jest interesem prawnym w znaczeniu przyjêtym przez kodeks, poniewa¿ nie przyznaje
konkretnemu podmiotowi ¿adnych uprawnieñ81. Podobnie nie mo¿na interesu
prawnego identyfikowaæ z interesem spo³ecznym, stanowi¹cym, jak zauwa¿a
74
75
76
77
78
79
80
81
Przepis ten wprowadzony zosta³ do kodeksu postêpowania administracyjnego ustaw¹ z dnia
3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postêpowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo
o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z póŸn. zm.).
H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woœ (red.), Postêpowanie administracyjne..., s. 162.
B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 297.
A. Pluciñska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postêpowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, Lex/el. 2011.
Ibidem.
Ibidem, s. 192.
61
A. Gronkiewicz, „interes zbiorowy, w sensie ponadjednostkowym, aczkolwiek
ograniczony do pewnego krêgu jednostek, dla których jest on wspólny”82. Interes
taki nie mo¿e byæ uto¿samiany z indywidualnym interesem prawnym, jak równie¿, na co zwraca uwagê Naczelny S¹d Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja
2009 r., II OSK 815/0883, z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowoœci o ogromnym zasiêgu. Interes spo³eczny mo¿e uzasadniaæ
udzia³ organizacji spo³ecznej w postêpowaniu administracyjnym, jednak¿e jedynie w charakterze podmiotu na prawach strony.
Organizacja spo³eczna mo¿e mieæ przymiot strony postêpowania administracyjnego niezale¿nie od tego, czy posiada osobowoœæ prawn¹, na co wskazuje
wprost art. 29 k.p.a. S³usznie podkreœla jednak R. Suwaj, ¿e nie ka¿dy podmiot
wskazany w art. 29 k.p.a. mo¿e samodzielnie dokonywaæ czynnoœci prawnych
w postêpowaniu administracyjnym. Organ prowadz¹cy postêpowanie obowi¹zany
jest ka¿dorazowo ustaliæ kr¹g osób mog¹cych dzia³aæ w imieniu i na rzecz strony
w postêpowaniu administracyjnym. Ocena zdolnoœci prawnej i zdolnoœci do
czynnoœci prawnych powinna zostaæ dokona na podstawie przepisów szczególnych (prawa materialnego), a w sytuacji ich braku – na zasadach przepisów prawa
cywilnego84. Nale¿y równie¿ odnotowaæ, ¿e w imieniu organizacji spo³ecznych
dzia³aj¹, co do zasady, upowa¿nione organy tych organizacji85.
A. Gronkiewicz s³usznie zauwa¿a, ¿e organy prowadz¹ce postêpowanie
administracyjne dokonuj¹ czêsto automatycznego identyfikowania organizacji
spo³ecznej z rol¹ procesow¹ uczestnika na prawach strony oraz podmiotu wyra¿aj¹cego pogl¹d w sprawie (na podstawie art. 31 § 5 k.p.a.). Takie odgórne kategoryzowanie organizacji spo³ecznej nie zawsze jest jednak zgodne z okolicznoœciami faktycznymi sprawy86. Jak wskazano powy¿ej, postêpowanie administracyjne
mo¿e dotyczyæ interesu prawnego lub obowi¹zku organizacji spo³ecznej, w zwi¹zku
z czym w postêpowaniu tym organizacja spo³eczna bêdzie mieæ przymiot strony.
5. Organizacja spo³eczna jako podmiot na prawach strony
w postêpowaniu administracyjnym
Kodeks postêpowania administracyjnego umo¿liwia pewnym kategoriom
podmiotów udzia³ w ogólnym postêpowaniu administracyjnym w charakterze
podmiotów na prawach strony. Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 188 k.p.a. prawa
strony s³u¿¹ prokuratorowi, który bierze udzia³ w postêpowaniu. Przepisy odrêbne
82
83
84
85
86
62
Ibidem, s. 193.
Lex nr 547227.
R. Suwaj, Praktyczne aspekty udzia³u organizacji spo³ecznych w ogólnym postêpowaniu administracyjnym,
„Samorz¹d Terytorialny” 2010, nr 1–2, s. 46.
Ibidem.
mog¹ rozszerzyæ uprawnienie do udzia³u w postêpowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony równie¿ na inne podmioty. De lega lata zalicza siê do
nich Rzecznika Praw Obywatelskich87, Rzecznika Praw Dziecka88, organy Inspekcji Ochrony Œrodowiska89 oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków i ministra
w³aœciwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego90. W doktrynie
podkreœla siê z kolei, ¿e mo¿liwoœci udzia³u w postêpowaniu na prawach strony
nie maj¹ ani wspólnoty samorz¹dowe, ani mniejsze wspólnoty terytorialne
tworz¹ce jednostki pomocnicze na obszarze gminy91.
Nawi¹zuj¹c do trybu przystêpowania do postêpowania administracyjnego,
do którego odwo³uje siê A. Gronkiewicz, mo¿emy podzieliæ podmioty na
prawach strony na takie, których udzia³ wynika z ich w³asnej inicjatywy i samodzielnej decyzji oraz te, których uczestnictwo zale¿y dodatkowo od woli organu
prowadz¹cego postêpowanie w danej sprawie92. Organizacja spo³eczna jest przyk³adem podmiotu nale¿¹cego do drugiej grupy. Uprawnieniom procesowym
organizacji spo³ecznej okreœlonym w art. 31 § 1 k.p.a., umo¿liwiaj¹cym nabycie
statusu podmiotu na prawach strony, nale¿y zatem przypisaæ podstawowe znaczenie. Chodzi o prawo ¿¹dania przez organizacjê spo³eczn¹ wszczêcia postêpowania oraz prawo ¿¹dania dopuszczenia jej do udzia³u w ju¿ tocz¹cym siê postêpowaniu. W obu przypadkach konieczne jest jednak dzia³anie ze strony organu
administracji publicznej.
Rozstrzygniêcie w przedmiocie wszczêcia postêpowania lub dopuszczenia
organizacji do udzia³u w postêpowaniu wymaga zaistnienia okreœlonych przes³anek
wynikaj¹cych z kodeksu postêpowania administracyjnego. Maj¹ one zró¿nicowany – tj. zarówno procesowy, jak i materialny – charakter93. Ich zakres w znacznym stopniu pokrywa siê przy obu rozstrzygniêciach, jednak¿e usytuowanie
w ró¿nych fazach postêpowania administracyjnego determinuje pewne rozbie¿noœci, które zasadniczo nakazuj¹ ich oddzielne omówienie. Nale¿y przy tym nadmieniæ, ¿e przepisy odrêbne mog¹ przewidywaæ tak¿e dodatkowe wymogi, czego
przyk³adem jest art. 44 ust. 1 ustawy o udostêpnianiu informacji o œrodowisku
87
88
89
90
91
92
93
Art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U.
z 2014 r., poz. 1648).
Art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. Nr 6, poz. 69
z póŸn. zm.).
Art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Œrodowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.,
Art. 95 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne..., s. 159. Por. równie¿
utrwalon¹ liniê orzecznicz¹ s¹dów administracyjnych w tym zakresie, np. postanowienie WSA
w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2013 r., II SA/Po 112/13, CBOSA. W orzeczeniu tym podkreœlono, ¿e
„brak osobowoœci prawnej i umocowania do samodzielnego wystêpowania w obrocie prawnym,
a szerzej podmiotowoœci prawnej, skutkuje uznaniem, ¿e so³ectwo nie ma zdolnoœci s¹dowej,
a wiêc nie mo¿e byæ stron¹ w postêpowaniu s¹dowoadministracyjnym”, co nale¿y tak¿e analogicznie odnieœæ do postêpowania regulowanego przez kodeks postêpowania administracyjnego.
Wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07, Lex nr 338613.
63
i jego ochronie, udziale spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddzia³ywania na œrodowisko94, który dopuszcza udzia³ w postêpowaniu wy³¹cznie
organizacji ekologicznych, czyli organizacji spo³ecznych, których statutowym celem jest ochrona œrodowiska.
Podstawowym warunkiem o charakterze procesowym dotycz¹cym zarówno
wszczêcia postêpowania na wniosek organizacji spo³ecznej, jak i jej udzia³u
w trwaj¹cej procedurze administracyjnej jest przed³o¿enie przez organizacjê
¿¹dania w okreœlonym zakresie. Nale¿y w tym wzglêdzie odwo³aæ siê do przepisów o sposobie wnoszenia i wymaganiach formalnych podania. Zgodnie z art. 63
§ 1 k.p.a. podania (¿¹dania, wyjaœnienia, odwo³ania, za¿alenia) mog¹ byæ wnoszone
pisemnie, telegraficznie, za pomoc¹ telefaksu lub ustnie do protoko³u, a tak¿e za
pomoc¹ innych œrodków komunikacji elektronicznej przez elektroniczn¹ skrzynkê podawcz¹ organu administracji publicznej utworzon¹ na podstawie ustawy
z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia³alnoœci podmiotów realizuj¹cych zadania publiczne95. ¯¹danie powinno spe³niaæ warunki formalne okreœlone w art. 63
§ 2 i 3 k.p.a., tzn. zawieraæ co najmniej wskazanie organizacji spo³ecznej, która jest
wnioskodawc¹, jej adres oraz treœæ ¿¹dania. Wniosek wymaga ponadto podpisu
przez osoby uprawnione do reprezentacji organizacji, a je¿eli wniesiono go w formie ustnej do protoko³u, potrzebny jest tak¿e podpis osoby (pracownika urzêdu),
która go sporz¹dzi³a. Z kolei w przypadku ¿¹dania wniesionego za pomoc¹ œrodków komunikacji elektronicznej konieczne jest uwierzytelnienie go za pomoc¹
kwalifikowanego podpisu elektronicznego, profilu zaufanego ePUAP lub innych
technologii umo¿liwiaj¹cych identyfikacjê wnioskodawcy w systemie teleinformatycznym. W takim wypadku mo¿liwy jest równie¿ wymóg zastosowania okreœlonego wzoru lub formularza elektronicznego.
W nastêpstwie wniesienia ¿¹dania przez organizacjê spo³eczn¹ organ administracji publicznej obowi¹zany jest potwierdziæ ten fakt, jeœli za¿¹da tego organizacja. Z kolei w przypadku wniesienia ¿¹dania w formie dokumentu elektronicznego
organ jest obowi¹zany potwierdziæ wniesienie podania przez dorêczenie urzêdowego poœwiadczenia odbioru na wskazany przez wnosz¹cego adres elektroniczny.
Organizacja spo³eczna nie mo¿e jednak uzyskaæ statusu podmiotu na prawach strony uczestnicz¹cego w postêpowaniu administracyjnym, je¿eli sprawa,
w której sk³ada wniosek, dotyczy jej w³asnego interesu prawnego. Oznacza to, ¿e
organizacja mo¿e byæ uczestnikiem postêpowania w takim charakterze wy³¹cznie
wówczas, gdy nie odnosi siê ono do jej praw i obowi¹zków, lecz do praw i obowi¹zków innego podmiotu, tzn. strony postêpowania96. Przepis art. 31 k.p.a. nie
mo¿e mieæ zatem zastosowania do sytuacji, gdy postêpowanie administracyjne
94
95
96
64
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1114.
dotyczy interesu prawnego lub obowi¹zku danej organizacji spo³ecznej97. Nie
wyklucza to jednak mo¿liwoœci wystêpowania przez organizacjê spo³eczn¹ w postêpowaniu, którego stron¹ jest jej cz³onek98.
Jako dodatkow¹ przes³ankê materialn¹ determinuj¹c¹ mo¿liwoœæ wszczêcia
postêpowania administracyjnego na ¿¹danie organizacji spo³ecznej lub jej dopuszczenia do tocz¹cego siê postêpowania mo¿na tak¿e uznaæ fakt spe³nienia przez
podmiot bêd¹cy autorem ¿¹dania okreœlonych cech decyduj¹cych o uznaniu go
za organizacjê spo³eczn¹. Piêæ takich cech, opartych na przepisach kodeksu postêpowania administracyjnego wyznaczy³ G. £aszczyca. Nale¿¹ do nich:
1) substrat osobowy – organizacja spo³eczna jako zrzeszenie osób fizycznych
i prawnych, co ma uzasadniaæ wy³¹czenie z tej grupy m.in. fundacji jako osób
prawnych opartych na substracie maj¹tkowym. Nale¿y jednak zaznaczyæ, ¿e
w tym zakresie panuje niejednomyœlnoœæ w doktrynie prawa administracyjnego99,
2) „legalnoœæ” – organizacja spo³eczna jako podmiot dzia³aj¹cy na podstawie
i zgodnie z prawem powszechnie obowi¹zuj¹cym oraz w formie przez to prawo przewidzianej,
3) trwa³oœæ celu – organizacja spo³eczna jako podmiot o zasadniczo niezmiennych celach dzia³ania,
4) zró¿nicowanie celu w sensie przedmiotowym – organizacja spo³eczna jako
podmiot o ró¿nym celu dzia³ania (np. politycznym, spo³ecznym, gospodarczym, kulturalnym),
5) funkcjonowanie poza struktur¹ pañstwa – organizacja spo³eczna jako podmiot o charakterze prywatnym, znajduj¹cy siê poza struktur¹ organizacyjn¹
organów w³adzy publicznej i zasadniczo niepodlegaj¹cy sferze ingerencji
pañstwowej100.
W tym kontekœcie nale¿y ponadto zwróciæ uwagê na procesow¹ przes³ankê
w postaci koniecznoœci przed³o¿enia przez organizacjê spo³eczn¹ dokumentu potwierdzaj¹cego nale¿yte umocowanie podmiotu (organu) wystêpuj¹cego w jej
imieniu z ¿¹daniem wszczêcia lub dopuszczenia do postêpowania. W orzecznictwie wyra¿one zosta³o stanowisko, ¿e umocowanie to „winno byæ wykazane po97
98
99
100
Wyrok NSA z dnia 18 paŸdziernika 2001 r., II SA/£d 559/98, Lex nr 656399.
Wyrok NSA z dnia 9 marca 1988 r., IV SAB 30/87, OSP 1989, nr 6, poz. 133.
Por. uchwa³ê NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, CBOSA, w której sk³ad orzekaj¹cy z jednym zdaniem odrêbnym przyzna³ fundacji status organizacji spo³ecznej na gruncie art. 33 § 2 w zw.
z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z póŸn. zm.). W odniesieniu do tego orzeczenia
sporz¹dzonych zosta³o kilka krytycznych i aprobuj¹cych glos, wœród których wymieniæ mo¿na
m.in.: J.P. Tarno, „Zeszyty Naukowe S¹downictwa Administracyjnego” 2006, nr 1, s. 150 (krytyczna); J. Repel, „Zeszyty Naukowe S¹downictwa Administracyjnego” 2006, nr 1, s. 158 (krytyczna);
A. Zieliñski, „Pañstwo i Prawo” 2006, nr 8, s. 122 (krytyczna); I. Skrzyd³o-Ni¿nik, „Przegl¹d Sejmowy” 2006, nr 2, s. 128 (aprobuj¹ca); T. B¹kowski, „Gdañskie Studia Prawnicze” 2007, nr 2, s. 53 (aprobuj¹ca).
G. £aszczyca (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1–103, Warszawa 2011, s. 359–361.
65
przez do³¹czenie odpisu lub wyci¹gu z w³aœciwego rejestru lub ewidencji, ewentualnie poprzez do³¹czenie odpisu uchwa³y podjêtej przez jednostkê, dla której
rejestr lub ewidencja nie s¹ prowadzone”. Niespe³nienie tego wymogu przez organizacjê spo³eczn¹ powinno skutkowaæ wezwaniem do usuniêcia braków na
podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a w razie niewykonania tego zobowi¹zania pozostawieniem ¿¹dania organizacji bez rozpoznania. Podmiot niespe³niaj¹cy powy¿szych
warunków nie mo¿e bowiem skutecznie zg³osiæ swojego udzia³u w sprawie101.
Kolejn¹ przes³ank¹ o charakterze materialnym jest kategoria sprawy, w której
ma toczyæ siê postêpowanie. Dotyczy to jednak wy³¹cznie sytuacji, w której jeszcze nie wszczêto postêpowania administracyjnego, a ¿¹da tego organizacja spo³eczna. W œwietle art. 61 § 1 k.p.a. wyró¿nia siê sprawy wszczynane na ¿¹danie strony
oraz wszczynane z urzêdu. O sposobie podejmowania inicjatywy w tym wzglêdzie przes¹dza jednak nie kodeks postêpowania administracyjnego, lecz przepisy
prawa materialnego. Jak podkreœla J. Borkowski, organizacja spo³eczna mo¿e
¿¹daæ wszczêcia postêpowania wy³¹cznie wtedy, gdy dopuszcza siê dzia³anie
z urzêdu. Wynika to z zasady ekonomiki procesowej, z któr¹ prowadzenie postêpowania wbrew woli podmiotu maj¹cego uzyskaæ okreœlone uprawnienie by³oby
z pewnoœci¹ sprzeczne. Postêpowanie i wydana w jego efekcie decyzja by³yby bowiem bezprzedmiotowe, a podmiot, który naby³by uprawnienie nie by³by zainteresowany jego realizacj¹102.
Szczególny przypadek wszczêcia postêpowania administracyjnego z urzêdu
okreœlony zosta³ w art. 61 § 2 k.p.a. Mo¿e to nast¹piæ w sprawie, w której przepis
prawa wymaga wniosku strony, ale wy³¹cznie ze wzglêdu na jej szczególnie wa¿ny interes i gdy strona wyrazi zgodê na wszczêcie postêpowania z urzêdu.
A. Wróbel wskazuje, ¿e dotyczy to sytuacji, w których przepis umo¿liwia dzia³anie
organu wy³¹cznie na uprzedni wniosek zainteresowanego podmiotu. Je¿eli wiêc
norma dopuszcza alternatywne sposoby inicjowania dzia³ania organu, nie bêdzie
on zobowi¹zany do stosowania § 2103. Celem tego przepisu jest ochrona „interesów osób, które ze wzglêdu na ró¿norodne okolicznoœci nie maj¹ nale¿ytego rozeznania o przys³uguj¹cych im uprawnieniach i trybie ich dochodzenia”104, chocia¿
w literaturze wyra¿ona zosta³a równie¿ obawa, ¿e dzia³anie organu z urzêdu
mo¿e w tym wypadku s³u¿yæ realizacji interesu publicznego105. Niemniej jednak
koniecznoœæ uwzglêdnienia w pierwszym rzêdzie interesu strony obwarowana
jest zarówno przes³ank¹ materialn¹ w postaci szczególnie wa¿nego interesu strony we wszczêciu postêpowania, jak i warunkiem procesowym polegaj¹cym na
wymogu uzyskania jej zgody w tym przedmiocie. Jak podkreœla A. Wróbel, wery101
102
103
104
105
66
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA 2218/03, CBOSA.
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne..., s. 153.
Ibidem.
W. Dawidowicz, Postêpowanie administracyjne..., s. 135.
fikacja istnienia interesu o szczególnie wa¿nym charakterze wymaga od organu
starannej i wnikliwej oceny. Miar¹ jej prawid³owoœci jest reakcja podmiotu, na
którego rzecz ma byæ prowadzone postêpowanie106. Ewentualna zgoda na jego
wszczêcie powinna zostaæ wyra¿ona w formie pisemnej107, aczkolwiek dopuszczalna jest z pewnoœci¹ ka¿da inna forma w³aœciwa dla podania w rozumieniu art. 63
§ 1 k.p.a. Je¿eli w toku postêpowania organ jej nie uzyska, zobowi¹zany jest wydaæ postanowienie o jego umorzeniu. Jasno wskazuje na to art. 61 § 2 zd. 2 k.p.a.
Przepis ten nie okreœla jednak limitu czasu, po up³ywie którego nale¿a³oby
przyj¹æ, ¿e strona nie wyrazi³a zgody na wszczêcie postêpowania. W zwi¹zku
z tym A. Wróbel postuluje, by w takich przypadkach organ zwraca³ siê do zainteresowanego podmiotu o wyra¿enie stanowiska w tym przedmiocie jeszcze
przed pierwsz¹ czynnoœci¹ procesow¹ w sprawie lub ewentualnie poucza³ o treœci
art. 61 § 2 k.p.a., informuj¹c o jej podjêciu.
Je¿eli zatem postêpowanie w sprawie, które inicjuje organizacja spo³eczna,
mo¿e zostaæ wszczête z urzêdu lub kwalifikuje siê do wszczêcia z urzêdu na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., a ponadto sprawa nie dotyczy interesu prawnego tej organizacji, organ administracji publicznej powinien przyst¹piæ do weryfikacji pozosta³ych przes³anek procesowych opisanych w art. 31 § 1 k.p.a. W przeciwnym
razie organ mo¿e od razu odmówiæ wszczêcia postêpowania bez koniecznoœci
dalszej analizy zasadnoœci ¿¹dania.
Przes³ankami materialnymi okreœlonymi w art. 31 § 1 k.p.a. s¹ wymóg, by
wszczêcie postêpowania, jak równie¿ dopuszczenie organizacji spo³ecznej do
udzia³u w tocz¹cym siê ju¿ postêpowaniu by³o uzasadnione celami statutowymi
tej organizacji, a tak¿e by przemawia³ za tym interes spo³eczny. Warunki te musz¹
zaistnieæ kumulatywnie108 i s¹ to¿same dla rozstrzygniêæ w obu przedmiotach.
W zwi¹zku z tym obie instytucje mog¹ zostaæ w tym miejscu omówione ³¹cznie.
W literaturze w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przes³anek wskazuje siê na koniecznoœæ wyst¹pienia merytorycznego zwi¹zku pomiêdzy przedmiotem postêpowania administracyjnego a celami i zakresem dzia³ania organizacji spo³ecznej, która ¿¹da wszczêcia lub dopuszczenia do postêpowania109. Rol¹
organu prowadz¹cego postêpowanie jest w tym wypadku ustalenie, czy cele
dzia³ania podmiotu uzasadniaj¹ jego udzia³ w postêpowaniu dotycz¹cym innej
osoby110. Organ powinien w takiej sytuacji dzia³aæ z urzêdu111. Weryfikacja zgodnoœci celów z przedmiotem sprawy administracyjnej powinna sprowadzaæ siê do
analizy aktów reguluj¹cych ustrój wewnêtrzny organizacji spo³ecznej. Cel nie ma
106
107
108
109
110
111
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61..., pkt 8.
Ibidem.
Por. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, CBOSA, albo wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA 2218/03, CBOSA.
Ibidem.
Ibidem.
67
bowiem wyp³ywaæ z jej dzia³añ faktycznych, lecz byæ osadzony w dokumencie
o charakterze normatywnym112, poniewa¿ przepis art. 31 § 1 k.p.a. pos³uguje siê
pojêciem „cele statutowe”. W doktrynie i orzecznictwie podkreœla siê, ¿e powinny
to byæ bezpoœrednie113, zasadnicze cele i kierunki114 dzia³ania organizacji spo³ecznej, chocia¿ opinia ta nie jest podzielana przez wszystkich przedstawicieli doktryny115. W pierwszej kolejnoœci organ powinien zatem stwierdziæ, jaki dokument reguluje ustrój wewnêtrzny organizacji spo³ecznej. W przypadku podmiotów,
których tworzenie stanowi wyraz wykonywania wolnoœci opisanych w art. 12
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.116 (m.in. zwi¹zki zawodowe, organizacje spo³eczno-zawodowe rolników, stowarzyszenia czy fundacje), ustawodawca zasadniczo pos³uguje siê pojêciem „statut”. Nie mo¿na jednak
wykluczyæ sytuacji, w której akt ustrojowy zostanie okreœlony mianem „regulaminu” lub innym pokrewnym terminem. Niezale¿nie od zastosowanej nazwy, decyduj¹ce znaczenie ma treœæ tego dokumentu, która powinna obejmowaæ cele
dzia³ania analizowanego podmiotu. W orzecznictwie wyra¿ono pogl¹d, ¿e powinny one zostaæ sformu³owane w sposób jak najbardziej szczegó³owy, „tak aby
dawa³y mo¿liwoœæ ustalenia, ¿e wi¹¿¹ siê œciœle z przedmiotem sprawy, do
udzia³u w której organizacja zamierza przyst¹piæ na prawach strony”117. Inaczej
wygl¹da sprawa w przypadku organizacji spo³ecznych tworzonych z mocy prawa. Chodzi przede wszystkim118 o korporacje zawodowe, które na podstawie
ustawy obligatoryjnie zrzeszone s¹ w formie samorz¹dów. Zakres ich zadañ zasadniczo wyznaczony zosta³ na poziomie ustawowym, choæ w niektórych przypadkach sama ustawa nakazuje ukszta³towanie organizacji wewnêtrznej ich
organów w statucie119, co oznacza, ¿e równie¿ cele dzia³ania mog¹ (choæ nie
musz¹120) byæ zdeterminowane przez prawo wewnêtrzne. A. Wróbel nie wyklucza
mo¿liwoœci uznania ¿¹dania takiej organizacji spo³ecznej do wszczêcia lub dopusz112
113
114
115
116
117
118
119
120
68
Ibidem.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1955/06, CBOSA, oraz wyrok WSA
w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA 2218/03, CBOSA.
G. £aszczyca (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania..., s.363–364. Autor ten
wskazuje, ¿e wymóg istnienia bezpoœrednich czy zasadniczych celów statutowych organizacji
spo³ecznej nie zosta³ wyra¿ony przez ustawodawcê w art. 31 § 1 k.p.a., w zwi¹zku z czym nie powinno siê zawê¿aæ zakresu obowi¹zywania tego przepisu. Co wiêcej, taka interpretacja, wed³ug
G. £aszczycy, wymaga³aby g³êbszej analizy faktycznie wykonywanej dzia³alnoœci przez organizacjê spo³eczn¹ w celu wyodrêbnienia tej, która ma charakter zasadniczy, bezpoœredni.
Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i póŸn. zm.
Wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, CBOSA.
Innym przyk³adem jest Polski Czerwony Krzy¿, który dzia³a na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzy¿u (Dz.U. Nr 41, poz. 276 z póŸn. zm.).
Np. art. 40 pkt 1 ustawy o zawodzie psychologa i samorz¹dzie zawodowym psychologów, art. 7
ust. 2 ustawy o samorz¹dach zawodowych architektów oraz in¿ynierów budownictwa czy art. 13
ust. 2 ustawy o bieg³ych rewidentach i ich samorz¹dzie, podmiotach uprawnionych do badania
sprawozdañ finansowych oraz o nadzorze publicznym.
czenia do postêpowania121. Oczywiœcie w przypadku zaistnienia rozbie¿noœci pomiêdzy celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy administracyjnej
organ w³aœciwy w sprawie powinien negatywnie rozstrzygn¹æ ¿¹danie tego podmiotu122.
Drugim warunkiem wszczêcia postêpowania na ¿¹danie organizacji spo³ecznej lub dopuszczenia jej do postêpowania, wyra¿onym w art. 31 § 1 k.p.a., jest
stwierdzenie przez organ, ¿e uczestnictwo organizacji w postêpowaniu jest uzasadnione istnieniem interesu spo³ecznego. Jak s³usznie podkreœli³ Naczelny S¹d
Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07123: „Rozstrzyganie kwestii udzia³u organizacji spo³ecznej w postêpowaniu administracyjnym dotycz¹cym innej osoby musi byæ po³¹czone z rozwa¿eniem, czy za tym udzia³em
przemawia interes spo³eczny, wniosek o dopuszczenie do tego udzia³u musi zatem zawieraæ wszelkie argumenty za nim przemawiaj¹ce”. Uzale¿nienie zasadnoœci
ca³ego wniosku organizacji spo³ecznej od istnienia interesu spo³ecznego wynika
z istoty instytucji udzia³u tych organizacji w postêpowaniu administracyjnym.
Stanowi ona bowiem przyk³ad „racjonalnie pojmowanej kontroli spo³ecznej nad
postêpowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i dzia³aniem
w nim organów administracyjnych”124. Nie powinno to jednak oznaczaæ, ¿e przes³anka ta ma mieæ wiêksz¹ donios³oœæ ni¿ pozosta³e wymogi prawne. W zwi¹zku
tym w literaturze wyra¿ony zosta³ postulat, zgodnie z którym organ rozpatruj¹cy
wniosek organizacji dotycz¹cy wszczêcia lub dopuszczenia jej do tocz¹cego siê
postêpowania powinien ka¿dorazowo wywa¿yæ istnienie interesu spo³ecznego
oraz zgodnoœæ celów organizacji z przedmiotem sprawy administracyjnej125.
Zw³aszcza, ¿e interes ten „nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest czêsto rozumiany niejednolicie”126.
Istotne znaczenie w odniesieniu do problematyki interesu spo³ecznego ma
równie¿ jego relacja w stosunku do interesu indywidualnego strony, na rzecz której ma toczyæ siê postêpowanie. Nale¿y w tym kontekœcie przywo³aæ utrwalon¹ liniê orzecznicz¹ s¹dów administracyjnych, w œwietle której „interes organizacji
spo³ecznej do wystêpowania w cudzej sprawie musi mieæ ni¿sz¹ rangê ni¿ interes
strony, zw³aszcza ¿e interes strony przewa¿nie pozostaje w sprzecznoœci z interesem organizacji spo³ecznej przystêpuj¹cej do postêpowania”127. Takie stanowisko
jest krytykowane przez A. Wróbla. Autor ten uwa¿a bowiem, ¿e wystêpowanie
organizacji spo³ecznej w postêpowaniu nie ma na celu ochrony w³asnego interesu,
121
122
123
124
125
126
127
Por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., I OSK 743/07, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 67, oraz wyrok NSA
z dnia 10 listopada 2005 r., II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 154.
CBOSA.
Wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, CBOSA.
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Toruñ 2009, s. 25.
Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 847/10, CBOSA, oraz wyrok NSA
z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, CBOSA.
69
lecz ochronê interesu spo³ecznego. W przeciwnym razie organizacja powinna
mieæ prawo do wystêpowania w charakterze strony postêpowania128. Bior¹c pod
uwagê przedstawione w¹tpliwoœci co do sposobu oceny istnienia kategorii interesu spo³ecznego, w nowszym orzecznictwie mo¿na spotkaæ siê z wymogiem wykazania kwalifikacji posiadanych przez organizacjê spo³eczn¹ do wystêpowania
w danej sprawie129, jak równie¿ z obowi¹zkiem przedstawienia szczególnej argumentacji potwierdzaj¹cej istnienie takiego interesu spo³ecznego w danym postêpowaniu, który uzasadnia jej udzia³ w postêpowaniu130. Ostatnia teza wyra¿ona
zosta³a w odniesieniu do udzia³u organizacji ekologicznej w postêpowaniu na
podstawie ustawy o udostêpnianiu informacji o œrodowisku. Naczelny S¹d Administracyjny wyrazi³ stanowisko, ¿e „udzia³ takiej organizacji spo³ecznej w wy¿ej
wymienionych postêpowaniach powinien byæ rozwa¿any w wyj¹tkowych przypadkach, poniewa¿ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwi¹zuje w sposób zapewniaj¹cy odpowiedni udzia³ spo³eczeñstwa w procesie inwestycyjnym”.
Ostatni¹ przes³ank¹ procesow¹ wszczêcia postêpowania na ¿¹danie organizacji spo³ecznej lub jej przyst¹pienia do tocz¹cego siê postêpowania jest rozstrzygniêcie tej kwestii przez organ administracji publicznej w³aœciwy w danej sprawie.
Wniesienie przez nale¿ycie umocowany organ organizacji spo³ecznej ¿¹dania
(wszczêcia postêpowania, wszczêcia postêpowania oraz dopuszczenia do udzia³u
w nim lub dopuszczenia do udzia³u w tocz¹cym siê postêpowaniu) powoduje
wszczêcie postêpowania incydentalnego, koñcz¹cego siê wydaniem przez organ
administracji publicznej rozstrzygniêcia w postaci postanowienia131. Nale¿y siê
zgodziæ z G. £aszczyc¹, ¿e sformu³owanie art. 31 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ
prowadz¹cy postêpowanie „postanawia o wszczêciu postêpowania z urzêdu lub
o dopuszczeniu”, nie pozostawia temu organowi swobody w wyborze rozstrzygniêcia, a zatem nie ma charakteru postanowienia opartego na uznaniu administracyjnym. Postanowienie takie ma zatem charakter aktu zwi¹zanego132.
W orzecznictwie podkreœla siê, ¿e postanowienie o wszczêciu postêpowania
na ¿¹danie organizacji spo³ecznej jest jedynym unormowanym w kodeksie postêpowania administracyjnego przypadkiem tej formy dzia³ania w odniesieniu do
czynnoœci wszczêcia postêpowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postêpowanie uwa¿a siê za wszczête z chwil¹ z³o¿enia wniosku (art. 61 § 3 k.p.a.),
natomiast w postêpowaniach podejmowanych z urzêdu w przypadku dokonania
pierwszej czynnoœci procesowej przez organ133. W tym zaœ wypadku data wszczêcia
postêpowania bêdzie mog³a byæ wyznaczona w sposób niebudz¹cy ¿adnych w¹tpliwoœci. Jest ni¹ bowiem data „dorêczenia (og³oszenia) postanowienia w sprawie
128
129
130
131
132
133
70
Wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, CBOSA.
Wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, CBOSA.
G. £aszczyca (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania..., s. 362.
Ibidem, s. 365.
Postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15.
dopuszczenia organizacji spo³ecznej do udzia³u w postêpowaniu”134. Rozstrzygniêcie organu administracji publicznej polegaj¹ce na odmowie wszczêcia postêpowania lub dopuszczenia do udzia³u w postêpowaniu organizacji spo³ecznej
równie¿ nastêpuje w formie postanowienia. S³u¿y na nie za¿alenie na zasadach
okreœlonych w art. 141–144 k.p.a. Nale¿y przy tym zauwa¿yæ, ¿e obowi¹zek uzasadnienia tego postanowienia istotnie ogranicza swobodê organu przy jego wydawaniu. Przes³anki odmowy udzia³u organizacji w postêpowaniu administracyjnym musz¹ byæ œciœle sprecyzowane, gdy¿ zasadnoœæ rozstrzygniêcia mo¿e
byæ poddana kontroli organu wy¿szego stopnia135. Uprawnienie do zaskar¿enia
omawianego postanowienia przys³uguje jednak wy³¹cznie organizacji spo³ecznej, która z³o¿y³a wniosek o wszczêcie postêpowania lub o dopuszczenie jej do
udzia³u. Jak wskazuje A. Wróbel, o braku prawa do wniesienia za¿alenia przez
stronê postêpowania jednoznacznie przes¹dza wyk³adania gramatyczna przepisu art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a.136 Co wiêcej – w odniesieniu do postanowienia o dopuszczeniu organizacji spo³ecznej do tocz¹cego siê postêpowania – argument ten
wzmocniony zosta³ treœci¹ art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienia
wydane w toku postêpowania stronie s³u¿y za¿alenie wy³¹cznie wówczas, gdy
przewiduje to kodeks postêpowania administracyjnego. Warto w tym wzglêdzie
przywo³aæ tak¿e pogl¹d W. Dawidowicza, który sta³ na stanowisku, ¿e dopuszczenie organizacji spo³ecznej do udzia³u w postêpowaniu w sposób zasadniczy
wp³ywa na sytuacjê procesow¹ strony postêpowania. W zwi¹zku z tym powinna
ona mieæ mo¿liwoœæ zaskar¿enia postanowienia w tym przedmiocie137. Nale¿y
jednak zaznaczyæ, ¿e strona postêpowania nie jest zupe³nie pozbawiona œrodka
prawnego umo¿liwiaj¹cego weryfikacjê tego zagadnienia. Mo¿e ona bowiem zaskar¿yæ ten w¹tek w odwo³aniu od decyzji wydanej przez organ pierwszoinstancyjny.
W przypadku kiedy wniosek organizacji spo³ecznej w przedmiocie wszczêcia
postêpowania administracyjnego zostanie rozstrzygniêty pozytywnie, powstaje
kolejne pytanie o ewentualn¹ koniecznoœæ z³o¿enia przez organizacjê dodatkowego wniosku o dopuszczenie jej w tak wszczêtym postêpowaniu. Wydaje siê, ¿e
odpowiedŸ powinna byæ w tym wzglêdzie negatywna. Po pierwsze, przes¹dza
o tym sam ustawodawca, pomijaj¹c ten w¹tek w treœci art. 31 k.p.a. Brak uregulowania tego zagadnienia œwiadczy wiêc za tym, by instytucje wszczêcia postêpowania
na wniosek organizacji spo³ecznej oraz dopuszczenia jej do udzia³u w postêpowaniu traktowaæ jako alternatywy, których konsekwencj¹ jest uczestnictwo organizacji w postêpowaniu na prawach strony (zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.). Po drugie,
za brakiem takiego wymogu przemawiaj¹ argumenty natury celowoœciowej, a tak¿e inferencyjna regu³a a fortiori. Trudno bowiem przyj¹æ za prawid³owy wariant,
134
135
136
137
Wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., I OSK 1595/06, CBOSA.
B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne..., s. 154.
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 32.
71
w którym podmiot inicjuj¹cy wszczêcie postêpowania administracyjnego w danej sprawie mia³by nie mieæ prawa do automatycznego uczestniczenia w takim
procesie. Taka interpretacja stawia³aby go w takiej samej, a mo¿e nawet gorszej
pozycji prawnej od podmiotu, który wy³¹cznie wnioskuje o mo¿liwoœæ dopuszczenia go do udzia³u w postêpowaniu. By³by on bowiem zmuszony do dwukrotnego wyst¹pienia do organu w tej samej sprawie administracyjnej – tj. najpierw
z wnioskiem o wszczêcie postêpowania, a nastêpnie o dopuszczenie go do udzia³u
nim. Wydaje siê zatem, ¿e organizacja spo³eczna, która zainicjowa³a wszczêcie
postêpowania administracyjnego z mocy prawa staje siê równie¿ jego uczestnikiem na prawach strony.
W praktyce mo¿liwe jest jednak wyst¹pienie przez zainteresowan¹ organizacjê spo³eczn¹ z ¿¹daniem, którego przedmiotem jest wy³¹cznie wszczêcie postêpowania, bez woli póŸniejszego uczestniczenia w nim w charakterze podmiotu
na prawach strony. W zwi¹zku z tym w doktrynie rozró¿nia siê te dwie postacie
inicjatywy organizacji spo³ecznej odnosz¹ce siê do sprawy, w której nie toczy siê
jeszcze postêpowanie administracyjne138. Wydaje siê wiêc, ¿e wnosz¹c ¿¹danie,
organizacja spo³eczna powinna w sposób precyzyjny i wyczerpuj¹cy okreœliæ zakres swojego ¿¹dania, tak aby nie by³o w¹tpliwoœci co do jej ewentualnego
udzia³u w dalszym toku postêpowania.
Organizacja spo³eczna mo¿e ¿¹daæ dopuszczenia do udzia³u na prawach strony na wszystkich etapach postêpowania administracyjnego (np. w postêpowaniu
wyjaœniaj¹cym przed organem pierwszej instancji, w postêpowaniu odwo³awczym, w postêpowaniu w sprawie wznowienia postêpowania)139. Udzia³ organizacji spo³ecznej, wystêpuj¹cej w postêpowaniu administracyjnym ogólnym
w charakterze podmiotu na prawach strony obejmuje tak¿e postêpowanie przed
organem zobowi¹zanym do zajêcia w sprawie stanowiska w trybie art. 106
k.p.a.140 Organizacja spo³eczna mo¿e braæ udzia³ w postêpowaniu prowadzonym
przez organ wspó³dzia³aj¹cy (m.in. sk³adaæ wnioski dowodowe). Zakres uprawnieñ organizacji spo³ecznej na tym etapie postêpowania obejmuje równie¿ prawo
do korzystania ze œrodków dyscyplinuj¹cych organ wspó³dzia³aj¹cy (art. 36–37
w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.). Organizacja spo³eczna mo¿e zatem w przypadku niezajêcia
stanowiska w terminie wnieœæ za¿alenie do organu wy¿szego stopnia, a w przypadku braku takiego organu wezwaæ organ wspó³dzia³aj¹cy do usuniêcia naruszenia prawa. Ponadto przys³uguje jej uprawnienie do wniesienia za¿alenia na
postanowienie, w drodze którego zosta³o zajête stanowisko141.
Organizacja spo³eczna uzyskuje w danym postêpowaniu administracyjnym
prawa strony, mimo ¿e nie ma w sprawie ani obowi¹zku, ani interesu prawnego
w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwil¹ dorêczenia (og³oszenia) postanowienia
138
139
140
141
72
R. Kêdziora, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 232.
w sprawie jej dopuszczenia do udzia³u w tym postêpowaniu142. Samo z³o¿enie
przez organizacjê spo³eczn¹ ¿¹dania dopuszczenia do udzia³u w postêpowaniu
nie czyni z niej podmiotu na prawach strony, gdy¿ konieczne jest wydanie w tym
przedmiocie stosownego postanowienia143. S³usznie podkreœla siê jednak w orzecznictwie, ¿e brak postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a., nie mo¿e
uniemo¿liwiaæ uznania organizacji spo³ecznej za podmiot na prawach strony, je¿eli z³o¿y³a ona wniosek o dopuszczenie jej do udzia³u w postêpowaniu zgodny
z jej celami statutowymi i interesem spo³ecznym, sk³ada³a w tym postêpowaniu
pisma i oœwiadczenia merytoryczne, a organ traktowa³ j¹ jak podmiot na prawach
strony (przyk³adowo dorêczy³ organizacji spo³ecznej decyzjê wraz z pouczeniem
o prawie do wniesienia odwo³ania)144.
W literaturze najczêœciej przyjmuje siê, ¿e organizacja spo³eczna, podobnie
jak i inne podmioty na prawach strony, reprezentuje wy³¹cznie uprawnienia procesowe strony145. W¹tpliwoœci natomiast budzi zakres „praw strony”, w tym przede
wszystkim kwestia, czy pojêcie to obejmuje zarówno uprawnienia, jak i obowi¹zki procesowe146. Zdaniem W. Dawidowicza, „organizacja spo³eczna uczestnicz¹ca w postêpowaniu administracyjnym na prawach strony nie podlega jedynie obowi¹zkom ci¹¿¹cym na stronie z mocy prawa, natomiast z chwil¹
dopuszczenia do udzia³ w postêpowaniu, podlega obowi¹zkom ustanowionym
przez organ prowadz¹cy postêpowanie”147. W opinii przywo³anego autora status
organizacji spo³ecznej bior¹cej udzia³ w jurysdykcyjnym postêpowaniu administracyjnym na prawach strony wyznaczony jest wy³¹cznie przez przys³uguj¹ce
stronie prawa procesowe. Strona nie ma natomiast ¿adnych uprawnieñ wynikaj¹cych z administracyjnego prawa materialnego148. Nie mo¿e zatem dysponowaæ prawami o charakterze materialnym, które s¹ przedmiotem postêpowania
w sprawie innej osoby149. S³usznie J. Borkowski wy³¹cza z katalogu uprawnieñ
organizacji spo³ecznej bior¹cej udzia³ w postêpowaniu na prawach strony prawo
do dokonywania czynnoœci, które s¹ przejawem obowi¹zuj¹cej w tym postêpowaniu zasady dyspozycyjnoœci150. Równie¿ w orzecznictwie podkreœla siê, ¿e pojêcie „podmiot na prawach strony” nie jest to¿same z pojêciem „strona” w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie s¹ to¿same
z uprawnieniami podmiotu maj¹cego przymiot strony151.
142
143
144
145
146
147
148
149
150
151
Wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., I OSK 1595/06, Lex nr 417771.
M. Sza³kiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, „Gdañskie Studia Prawnicze. Przegl¹d Orzecznictwa” 2007, nr 2, s. 71.
Por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000 r., II SA/Gd 790/98, Lex nr 44215.
Ibidem.
W. Dawidowicz, Postêpowanie administracyjne. Zarys wyk³adu, Warszawa 1983, s. 80.
W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 34.
Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 76; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 1905/12, Lex nr 1288455.
Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., VII SA/Wa 1259/11, Lex nr 1088733.
73
Organizacja bior¹ca udzia³ w postêpowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony mo¿e przede wszystkim sk³adaæ w toku postêpowania administracyjnego podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (¿¹dania, wyjaœnienia, odwo³ania,
za¿alenia). W przypadku braków formalnych podania organ powinien wezwaæ
organizacjê spo³eczn¹ do uzupe³nienia tych braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a.152
Nie przys³uguj¹ natomiast organizacji spo³ecznej uprawnienia do sk³adania
oœwiadczeñ woli wymaganych przez przepisy administracyjnego prawa materialnego dotycz¹ce nabywania lub zrzekania siê uprawnieñ. Czynnoœci dokonywane przez organizacjê spo³eczn¹ nie spowoduj¹ przerwania biegu terminów ubiegania siê o okreœlone uprawnienie przewidzianych w prawie materialnym153.
Do uprawnieñ organizacji spo³ecznej jako podmiotu na prawach strony w postêpowaniu administracyjnym nale¿y prawo do wniesienia ¿¹dania wy³¹czenia
pracownika organu (art. 24 § 3 k.p.a.), wniosku o wy³¹czenie cz³onka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.), wniosku o przes³uchanie przez organ udzielaj¹cy pomocy prawnej na ¿¹danie organu prowadz¹cemu postêpowanie nowych œwiadków i bieg³ych na okolicznoœci bêd¹ce przedmiotem tego postêpowania (art. 77 § 3
k.p.a.), ¿¹dania dotycz¹cego przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.), wniosku
o przeprowadzenie rozprawy (art. 89 § 1 k.p.a.), prawo do z³o¿enia na rozprawie
wyjaœnieñ, zg³aszania ¿¹dañ, propozycji i zarzutów, przedstawiania dowodów na
ich poparcie oraz wypowiadania siê co do wyników postêpowania dowodowego
(art. 95 § 1 k.p.a.), prawo do ¿¹dania podjêcia postêpowania, gdy ust¹pi³y przyczyny uzasadniaj¹ce jego obligatoryjne zawieszenie, okreœlone w art. 97 § 1 k.p.a.
(art. 97 § 2 k.p.a.), prawo do wyst¹pienia z ¿¹daniem uzupe³nienia decyzji (art. 111
§ 1 k.p.a.), jej sprostowania lub wyjaœnienia (art. 113 § 1 i 2 k.p.a.), prawo do ¿¹dania uzupe³nienia sprostowania lub wyjaœnienia postanowienia (art. 126 w zw.
z art. art. 111 § 1 i art. 113 § 1 i 2 k.p.a), prawo do z³o¿enia wniosku o przeprowadzenie przez organ odwo³awczy dodatkowego postêpowania w celu uzupe³nienia dowodów i materia³ów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ¿¹danie do wstrzymania
wykonania decyzji po wznowieniu postêpowania (art. 152 § 1 k.p.a.)154.
Organizacji spo³ecznej bior¹cej udzia³ w postêpowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony przys³uguje równie¿ uprawnienie do wnoszenia œrodków zaskar¿enia. S³usznie podkreœli³ Naczelny S¹d Administracyjny w wyroku
z dnia 4 czerwca 1998 r., IV SA 1180/96155, ¿e jedynie wówczas, gdy organizacja
spo³eczna zostanie dopuszczona na w³asne ¿¹danie do udzia³u w postêpowaniu
w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwo³ania od decyzji. W ocenie
s¹du, w przeciwnym razie wystêpuje brak legitymacji organizacji spo³ecznej do
z³o¿enia odwo³ania. Jedn¹ z przyczyn o charakterze podmiotowym skutkuj¹cych
152
153
154
155
74
Por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1628/06, Lex nr 418917.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r., II SA/Kr 524/11, Lex nr 993332.
Lex nr 45162. Podobnie m.in. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11, Lex nr 1251988;
wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11, Lex nr 1216745.
niedopuszczalnoœci¹ odwo³ania jest wniesienie odwo³ania przez podmiot, który
nie bra³ udzia³u w postêpowaniu przed organem pierwszej instancji, niezale¿enie
do tego, czy ma on zdolnoœæ do wyst¹pienia w postêpowaniu administracyjnym
w charakterze podmiotu na prawach strony156.
W literaturze wskazuje siê, ¿e organizacja spo³eczna w jurysdykcyjnym postêpowaniu administracyjnym nie mo¿e skorzystaæ z nastêpuj¹cych uprawnieñ
strony:
1) wyra¿enia zgody na kontynuowanie postêpowania wszczêtego z urzêdu
w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (art. 61 § 2 k.p.a.);
2) ¿¹dania zawieszenia postêpowania administracyjnego (art. 98 § 1 k.p.a.)157, nie
ma natomiast przeszkód, aby organizacja taka ¿¹da³a zawieszenia postêpowania z przyczyn okreœlonych w art. 97 § 1 k.p.a. (obligatoryjne zawieszenie
postêpowania)158;
3) ¿¹dania umorzenia postêpowania administracyjnego (art. 105 § 2 k.p.a.);
4) uprawnienia do zawarcia ugody (art. 114 k.p.a.); zawarcie ugody pomiêdzy
stron¹ a organizacj¹ spo³eczn¹ bior¹c¹ udzia³ w postêpowaniu jako podmiot
na prawach strony nie jest dopuszczalne, poniewa¿ udzia³ w postêpowaniu
organizacji spo³ecznej ma charakter jedynie procesowy159;
5) ¿¹dania wznowienia postêpowania z tego powodu, ¿e strona bez w³asnej
winy nie bra³a udzia³u w postêpowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)160;
6) sprzeciwu odnoœnie do autoweryfikacji (autokontroli) decyzji przeprowadzonej w trybie art. 132 § 1 i 2 k.p.a.161; s³usznie zauwa¿a B. Adamiak, ¿e niewniesienie odwo³ania przez podmiot na prawach strony nie wy³¹cza rozpoznania
156
157
158
159
160
161
Por. wyrok NSA z dnia 14 wrzeœnia 2010 r., I OSK 1491/09, Lex nr 745047.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 paŸdziernika 2006 r., IV SA/Wa 1496/06, Lex nr 283539.
Por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2054/97, CBOSA.
G. £aszczyca (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania..., s. 366; J. Borkowski (w:)
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania..., s. 218. Równie¿ s¹dy administracyjne podkreœlaj¹,
¿e podmiotom na prawach strony nie przys³uguje uprawnienie do ¿¹dania wznowienia postêpowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 641/07,
ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 76, Naczelny S¹d Administracyjny uzna³, ¿e organizacja spo³eczna,
która bra³a lub mog³a braæ udzia³ w danym postêpowaniu na prawach strony, nie mo¿e ¿¹daæ
wznowienia tego postêpowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poniewa¿ takie wznowienie
mo¿e nast¹piæ wy³¹cznie na ¿¹danie strony. Odmienny pogl¹d sformu³owa³ Naczelny S¹d Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7–8, poz. 112.
W orzeczeniu tym s¹d uzna³, ¿e art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. „nale¿y odnosiæ równie¿ do organizacji
spo³ecznych, mog¹cych siê ubiegaæ o status podmiotów na prawach strony, które zosta³y pozbawione mo¿liwoœci uczestniczenia w postêpowaniu przez to, ¿e zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udzia³u w postêpowaniu i nie wydano ¿adnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia”.
Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 132 § 1 k.p.a., je¿eli odwo³anie wnios³y wszystkie strony albo
odwo³anie wnios³a jedna ze stron, a pozosta³e strony wyrazi³y zgodê na uchylenie lub zmianê decyzji zgodnie z ¿¹daniem odwo³ania, a organ administracji publicznej, który wyda³ decyzjê, uzna,
¿e to odwo³anie zas³uguje w ca³oœci na uwzglêdnienie, mo¿e on wydaæ now¹ decyzjê.
75
sprawy w trybie autokontroli, poniewa¿ w tym przypadku nie chodzi o prawa
procesowe, lecz „o ochronê interesu prawnego przez stronê, a zatem o uprawnienia materialnoprawne, które nie przys³uguj¹ podmiotom na prawach strony”162; nie ma przeszkód natomiast, aby organizacja spo³eczna skorzysta³a
z uprawnienia do wniesienia odwo³ania od decyzji wydanej w trybie autokontroli, zgodnie z treœci¹ art. 132 § 3 k.p.a.
Organizacja spo³eczna bior¹ca udzia³ w postêpowaniu na prawach strony
mo¿e byæ adresatem wezwañ oraz postanowieñ, ponadto powinny jej zostaæ dorêczone odpisy decyzji oraz postanowienia za³atwiaj¹ce sprawê co do istoty163.
Zgodnie z treœci¹ przepisu art. 45 k.p.a. organ jest zobligowany do dorêczania organizacjom spo³ecznym w toku postêpowania pism w lokalu ich siedziby do r¹k
osób uprawnionych do ich odbioru.
W sytuacji gdy organizacja spo³eczna nie uczestniczy w postêpowaniu jako
strona czy te¿ podmiot na prawach strony, mo¿e ona za zgod¹ organu administracji
publicznej przedstawiæ temu organowi swój pogl¹d w sprawie (art. 31 § 5 k.p.a.).
W sytuacji gdy organizacja spo³eczna nie zg³osi³a ¿¹dania dopuszczenia jej do
udzia³u w postêpowaniu administracyjnym, pogl¹d na sprawê nie jest równoznaczny z udzia³em tej organizacji w postêpowaniu na prawach strony164.
W zwi¹zku z tym, w takim przypadku organizacja spo³eczna nie dysponuje prawami procesowymi w³aœciwymi dla dwóch wymienionych kategorii uczestników
postêpowania administracyjnego (strony oraz podmiotu na prawach strony)165.
Uprawnienie do przedstawienia organowi stanowiska w sprawie uzale¿nione
jest od zgody tego organu, która powinna zostaæ wyra¿ona w formie postanowienia, na które nie s³u¿y za¿alenie. Strona zainteresowana w dopuszczeniu w sprawie pogl¹du organizacji spo³ecznej mo¿e zaskar¿yæ postanowienie o odmowie
wyra¿enia zgody wraz z odwo³aniem na podstawie art. 142 k.p.a.166 Uprawnienie
organizacji spo³ecznej do wyra¿enia pogl¹du w sprawie nie jest ograniczone ani
ze wzglêdu na jej cele statutowe, ani ze wzglêdu na interes spo³eczny167.
Zgodnie z treœci¹ art. 31 § 5 k.p.a. pogl¹d organizacji spo³ecznej powinien zostaæ wyra¿ony w uchwale lub oœwiadczeniu jej organu statutowego. Nie ulega
w¹tpliwoœci, ¿e w formie uchwa³y wyraziæ stanowisko mo¿e jedynie organ kolegialny. Natomiast w sprawie podmiotu w³aœciwego do zajêcia stanowiska w formie oœwiadczenia w literaturze zarysowa³y siê dwa odmienne pogl¹dy. Zgodnie
z pogl¹dem J. Borkowskiego, w formie oœwiadczenia wyraziæ pogl¹d mo¿e zarówno
organ jednoosobowy, jak i kolegialny168. Natomiast w ocenie A. Wróbla, w formie
162
163
164
165
166
167
76
B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania..., s. 503.
Postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 1983 r., II SA 1605/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 104.
Por. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 1983 r., II SA 1605/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 104.
A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31..., pkt 21. Zdaniem G. £aszczycy, cele statutowe oraz
interes spo³eczny powinny stanowiæ podstawowe kryteria rozstrzygania kwestii wyra¿enia zgody
[G. £aszczyca (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania..., s. 367].
oœwiadczenia pogl¹d organizacji spo³ecznej wyraziæ mo¿e jedynie jednoosobowy
organ organizacji spo³ecznej, natomiast w wypadku organów kolegialnych w³aœciw¹ form¹ wyra¿enia pogl¹du jest uchwa³a169. Nale¿y podkreœliæ, ¿e uchwa³a lub
oœwiadczenie zawieraj¹ce pogl¹d organu jest dokumentem, który podlega ocenie
na zasadzie swobodnej oceny dowodów170.
Przedstawienie przez organizacjê spo³eczn¹ pogl¹du w sprawie, w trybie art. 31
§ 5 k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych, nie pozbawia tej organizacji
uprawnienia do póŸniejszego wyst¹pienia z ¿¹daniem dopuszczenia jej do
udzia³u w postêpowaniu w tej sprawie na prawach strony, chyba ¿e uprawnienie
to zosta³o wy³¹czone przepisem szczególnej rangi ustawowej171.
Reasumuj¹c, nale¿y podkreœliæ, ¿e udzia³ organizacji spo³ecznej w postêpowaniu administracyjnym w charakterze podmiotu na prawach strony mo¿e przyczyniæ siê do zwiêkszenia prawdopodobieñstwa lepszego wyjaœnienia okolicznoœci
faktycznych istotnych dla sprawy. S³usznie zauwa¿y³ Wojewódzki S¹d Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 580/10172, ¿e
udzia³ organizacji mo¿e zmniejszyæ ujemne konsekwencje inkwizycyjnoœci postêpowania administracyjnego przez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjnoœci,
przybieraj¹cej kszta³t sporu pomiêdzy stron¹ ¿¹daj¹c¹ wydania decyzji administracyjnej o okreœlonej treœci a organizacj¹ spo³eczn¹ bêd¹c¹ rzecznikiem interesu
spo³ecznego.
The social organisation participation
in general administrative proceedings
(Summary)
Engaging the entities from outside public administration system in the public authority is a manifestation of the democratic legal system principle, and on a deeper level, the
principle of subsidiarity and decentralization of the state tasks and functions. The provisions create a number of possibilities for such entities to participate in legal proceedings.
The general administrative proceedings is one of them. The article describes synthetically
how the third sector entities can involve in this kind of legal procedure and sequentially
presents the conditions of the NGOs participation as: the body conducting administrative
proceedings, the entity co-operating in rendering the administrative decision, and entity as
a party in administrative proceedings.
168
169
170
171
172
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania..., s. 217. Pogl¹d J. Borkowskiego
podziela G. £aszczyca [zob. G. £aszczyca (w:) G. £aszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postêpowania..., s. 367].
Wyrok NSA z dnia 9 marca 1988 r., IV SAB 30/87, OSP 1989, nr 6, poz. 133.
Lex nr 675373.
77
PAULINA GLEJT1
Organizacja spo³eczna jako uczestnik
administracyjnego postêpowania egzekucyjnego
Wykonanie obowi¹zku o charakterze publicznoprawnym ci¹¿y na podmiocie
administrowanym. W przypadku gdy wskazany podmiot uchyla siê od jego
spe³nienia, pañstwo – za poœrednictwem organów egzekucyjnych oraz wierzycieli – podejmuje czynnoœci w³adcze. Doprowadzenie do wykonania przez zobowi¹zanego ci¹¿¹cego na nim obowi¹zku jest istot¹ administracyjnego postêpowania
egzekucyjnego (dalej jako: postêpowanie egzekucyjne lub postêpowanie przymusowe). Tryb stosowania œrodków przymusu zosta³ okreœlony w ustawie z dnia
17 czerwca 1966 r. o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji2. Wskazany akt
normatywny nie definiuje pojêcia organizacji spo³ecznej ani nie reguluje w sposób bezpoœredni jej uczestniczenia w postêpowaniu przymusowym. Brak wyraŸnego umocowania nie oznacza jednak, ¿e jej udzia³ nie jest prawnie mo¿liwy3.
W literaturze przedmiotu podnosi siê, ¿e g³ównymi podmiotami postêpowania egzekucyjnego s¹: zobowi¹zany, wierzyciel ¿¹daj¹cy wykonania obowi¹zku
oraz organ egzekucyjny, który jest podmiotem prowadz¹cym postêpowanie4.
Jednak przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego5, uczestnikami mog¹ byæ równie¿: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja spo³eczna. Podstawê do odpowiedniego zastosowania wskazanej regulacji w postêpowaniu
przymusowym stanowi artyku³ 18 u.p.e.a., który wskazuje, ¿e „Je¿eli przepisy
niniejszej ustawy nie stanowi¹ inaczej, w postêpowaniu egzekucyjnym maj¹ odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postêpowania administracyjnego”.
1
2
3
4
5
Paulina Glejt – magister nauk prawnych, asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z póŸn. zm.; dalej jako: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna.
Odmienne stanowisko przedstawia P. Przybysz, Postêpowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 57.
E. Bojanowski, Z. Cieœlak, J. Lang, Postêpowanie administracyjne i postêpowanie przed s¹dami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.168 i n.
Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z póŸn. zm.; dalej jako: k.p.a., kodeks, kodeks postêpowania
administracyjnego.
79
Paulina Glejt
Nale¿y podkreœliæ, ¿e cel jurysdykcyjnego postêpowania administracyjnego6 jest
odrêbny od postêpowania egzekucyjnego. Mimo to, ustawodawca powi¹za³ oba
postêpowania przez uregulowanie odes³ania. Zgodnie z uchwa³¹ S¹du Najwy¿szego z dnia 2 kwietnia 1993 r., III CZP 39/937, „stosowanie »odpowiednio« przepisów, do których odes³ano, wymaga wnikliwego rozpatrzenia, w jakim zakresie
i w jaki sposób nale¿y je stosowaæ”. Przedstawiony artyku³ ustawy stanowi dyrektywê, która nakazuje powo³anie siê na przepisy kodeksu postêpowania administracyjnego. W rezultacie normy kodeksu przekszta³caj¹ siê w czêœæ sk³adow¹ normy
odsy³aj¹cej ustawy egzekucyjnej po to, by stworzyæ normê proceduraln¹ o charakterze spójnym dla ca³ego postêpowania egzekucyjnego8. Jak s³usznie zauwa¿yli
R. Hauser i A. Skoczylas, „tylko poprzez odpowiednie stosowanie unormowañ kodeksu osi¹g- n¹æ mo¿na kompletnoœæ regulacji postêpowania egzekucyjnego”9.
W zwi¹zku z odpowiednim stosowaniem kodeksu dochodzi do zbudowania normy prawnej w drodze interpretacji przy wykorzystaniu:
1) wy³¹cznie przepisów ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji,
2) przepisów ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji w zwi¹zku
z przepisami kodeksu postêpowania administracyjnego,
3) wy³¹cznie przepisów kodeksu postêpowania administracyjnego10.
Wskazane przepisy mog¹ byæ stosowane, w zale¿noœci od w³aœciwoœci przedmiotu regulacji, na trzy sposoby: sposób pierwszy polega na pe³nym stosowaniu
kodeksu postêpowania administracyjnego. Nie dokonuje siê wiêc ¿adnych modyfikacji stosowanych przepisów. Sposób drugi dotyczy stosowania przepisów
ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji z dokonaniem w³aœciwych zmian zaczerpniêtych z kodeksu. Sposób trzeci zaœ polega na niestosowaniu przepisów kodeksu postêpowania administracyjnego w stosunku do postêpowania przymusowego, ze wzglêdu na ich bezprzedmiotowoœæ albo ca³kowit¹
sprzecznoœæ z przepisami11.
Maj¹c powy¿sze na wzglêdzie oraz brak wyraŸnej regulacji w ustawie egzekucyjnej w przedmiocie udzia³u organizacji spo³ecznej, nale¿y zastanowiæ siê, w jakim
charakterze mo¿e ona wzi¹æ udzia³ w omawianym postêpowaniu, uwzglêdniaj¹c
6
7
8
9
10
11
80
Na potrzeby niniejszego opracowania przyjmujê, podobnie jak prof. E. Bojanowski, ¿e ogólne postêpowanie administracyjne jest to¿same z administracyjnym postêpowaniem jurysdykcyjnym,
maj¹c przy tym œwiadomoœæ, ¿e w literaturze przedmiotu pojawiaj¹ siê pogl¹dy rozró¿niaj¹ce
wskazane pojêcia. Por. G. £aszczyca, Rozprawa administracyjna w ogólnym postêpowaniu administracyjnym, Warszawa 2007; Z. Janowicz, Postêpowanie administracyjne i postêpowanie przed s¹dem administracyjnym, Warszawa 1987.
OSNC 1993, nr 10, poz. 178.
R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postêpowania administracyjnego w ustawie
o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk,
S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 105.
Ibidem, s. 105.
Ibidem, s. 106.
P. Pietrasz, Odpowiednie stosowanie przepisów o stronie postêpowania (w:) Ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D.R. Kijowski, Warszawa 2010, s. 281.
Organizacja spo³eczna jako uczestnik administracyjnego postêpowania egzekucyjnego
specyfikê zarówno postêpowania egzekucyjnego, jak i postêpowania jurysdykcyjnego.
W ogólnym postêpowaniu administracyjnym, udzia³ organizacji spo³ecznej
zosta³ dosyæ szczegó³owo uregulowany. I tak organizacja spo³eczna mo¿e byæ
stron¹ postêpowania (art. 28 i 29 k.p.a.), podmiotem na prawach strony (art. 31
§ 1–4 k.p.a.), podmiotem wyra¿aj¹cym opiniê w sprawie (art. 31 § 5 k.p.a.), a tak¿e
organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Prócz
organizacji spo³ecznej podmiotem na prawach strony (podmiotem dzia³aj¹cym
w cudzej sprawie) mo¿e byæ prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka. Przepisy kodeksu postêpowania administracyjnego przyznaj¹
im uprawnienia procesowe stron, co skutkuje mo¿noœci¹ podejmowania przez
nich odpowiednich czynnoœci. Aby uzyskaæ status podmiotu na prawach strony,
organizacja spo³eczna musi wystêpowaæ w cudzej sprawie i spe³niæ przes³anki,
które s¹ okreœlone w art. 31 § 1 k.p.a. – cel statutowy organizacji oraz interes
spo³eczny uzasadniaj¹ jej udzia³ w postêpowaniu. Organizacja spo³eczna mo¿e
¿¹daæ wszczêcia postêpowania w indywidualnej sprawie, gdy przepisy prawa
materialnego dopuszczaj¹ wszczêcie postêpowania z urzêdu. Przyst¹piæ do tocz¹cego siê postêpowania mo¿e bez wzglêdu na sposób jego wszczêcia, na wniosek
lub z urzêdu. Nale¿y podkreœliæ, ¿e organizacja, wystêpuj¹c w omawianej roli, ma
wy³¹cznie procesowe uprawnienia strony. Nie mo¿e wiêc „dokonywaæ z prawnym skutkiem czynnoœci, które s¹ przejawem obowi¹zywania w postêpowaniu
administracyjnym zasady dyspozycyjnoœci […], nie mo¿e w szczególnoœci domagaæ siê zawieszenia postêpowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. ani umorzenia
postêpowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie mo¿e zawrzeæ ugody na podstawie art. 114 k.p.a., jak równie¿ nie mo¿e ¿¹daæ wznowienia postêpowania z przyczyny okreœlonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a.”12.
Postêpowanie przymusowe nie wyró¿nia wœród uczestników ani stron, ani
podmiotów na prawach strony. Ustawa egzekucyjna zawiera bowiem osobn¹ nomenklaturê okreœlaj¹c¹ uczestników postêpowania. Jak wczeœniej wspomniano,
s¹ nimi przede wszystkim zobowi¹zany, wierzyciel oraz organ egzekucyjny. ¯adnego ze wskazanych podmiotów ustawodawca nie nazwa³ „stron¹”. Pojawia siê
wiêc pytanie, w jaki sposób odnieœæ funkcjê organizacji spo³ecznej jako podmiotu
dzia³aj¹cego na prawach strony do postêpowania przymusowego, skoro strona,
w rozumieniu kodeksu, w nim nie wystêpuje. Zasadne wydaje siê odniesienie do
aksjologicznego uzasadnienia traktowania organizacji spo³ecznej jako podmiotu
na prawach strony w ogólnym postêpowaniu administracyjnym. Ustawodawca
przyzna³ organizacjom uprawnienia procesowe strony ze wzglêdu na mo¿liwoœæ
chronienia przez nie interesu ogólnego oraz czuwania nad wartoœciami o szczególnej
12
R. Suwaj, Praktyczne aspekty udzia³u organizacji spo³ecznych w ogólnym postêpowaniu administracyjnym,
„Samorz¹d Terytorialny” 2010, nr 1–2, s. 39–58.
81
Paulina Glejt
donios³oœci spo³ecznej13. Równie¿ w postêpowaniu przymusowym organizacja
spo³eczna wyst¹pi jako rzecznik interesu spo³ecznego o charakterze ogólnym,
który nie musi pokrywaæ siê z interesem zobowi¹zanego. Niezasadne wydaje siê
inkorporowanie pojêcia „strona” do postêpowania egzekucyjnego, poniewa¿
wskazana procedura mo¿e dotyczyæ postêpowañ, w których pojêcie „strona” nie
wystêpuje14. Skoro cech¹ podmiotu na prawach strony w postêpowaniu jurysdykcyjnym jest posiadanie praw procesowych strony, to odpowiednio w postêpowaniu przymusowym taki podmiot posiada prawa procesowe zobowi¹zanego. Mo¿na
wiêc pos³u¿yæ siê okreœleniem „podmiot na prawach zobowi¹zanego”15. Jest to
jednak umowna nazwa wymagaj¹ca podkreœlenia, ¿e organizacja spo³eczna wystêpuj¹ca w takim charakterze dysponuje jedynie uprawnieniami procesowymi
zobowi¹zanego. Jak s³usznie zauwa¿a P. Pietrasz, „ organizacji spo³ecznej przys³uguj¹
jedynie prawa strony przewidziane w Kodeksie postêpowania administracyjnego. W odniesieniu do praw procesowych przewidzianych w komentowanej ustawie [ustawie egzekucyjnej – przyp. P.G.] wydaje siê, ¿e uprawnienia organizacji
na prawach strony nale¿ ograniczyæ do tych, z których mo¿e skorzystaæ ka¿dy
uczestnik postêpowania egzekucyjnego”16.
W rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. organizacja spo³eczna w sprawie dotycz¹cej innej osoby mo¿e wystêpowaæ z ¿¹daniem wszczêcia postêpowania, je¿eli postêpowanie wszczynane jest z urzêdu. Przy odpowiednim stosowaniu kodeksu postêpowania administracyjnego mo¿na przyj¹æ istnienie podobnego rozwi¹zania
w administracyjnym postêpowaniu egzekucyjnym. Organ ustala, czy ¿¹danie
organizacji spo³ecznej jest uzasadnione celami statutowymi, a wiêc z celem i przedmiotem dzia³ania organizacji. Bada tak¿e, czy istnieje powi¹zanie merytoryczne
pomiêdzy przedmiotem postêpowania egzekucyjnego, a celami reprezentowanymi przez organizacjê spo³eczn¹17. Ponadto organ sprawdza ¿¹danie uczestnictwa
organizacji pod k¹tem ochrony interesu spo³ecznego. S³usznie zauwa¿y³ A. Wróbel, stwierdzaj¹c, ¿e „ocena zasadnoœci ¿¹dania organizacji spo³ecznej pod tym
k¹tem [uzasadnienia uczestnictwa organizacji spo³ecznej na prawach strony –
przyp. P.G.] nale¿y do uznania organu administracji publicznej prowadz¹cego
postêpowanie. Zatem nawet, gdy udzia³ organizacji spo³ecznej jest uzasadniony
celami statutowymi, organ administracji publicznej mo¿e uznaæ ¿¹danie organi13
14
15
16
17
82
M. Jaœkowska, D. Sylwestrzak, E. Kustra, Udzia³ prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji spo³ecznej w postêpowaniu s¹dowo administracyjnym (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania. Studia i materia³y z konferencji naukowej poœwiêconej jubileuszowi 80. urodzin
Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruñ 2005, s. 246, za: L. Klat-Wartelecka, Organizacja spo³eczna
w postêpowaniu egzekucyjnym w administracji (w:) Prawna dzia³alnoœæ instytucji spo³eczeñstwa obywatelskiego, red. J. Blicharz, J. Boæ, Wroc³aw 2009, s. 575.
J. Jendorœka, Polskie postêpowanie administracyjne i s¹dowoadministracyjne, Wroc³aw 2003, s. 159.
L. Klat-Wartelecka, Organizacja..., s. 575. Podobne stanowisko przedstawiaj¹ B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie administracyjne i s¹dowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 483.
P. Pietrasz, Odpowiednie stosowanie..., s. 285.
A. Wróbel (w:) M. Jaœkowska, A. Wróbel, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Kraków
2000, s. 285.
zacji spo³ecznej za niezasadne ze wzglêdu na interes spo³eczny”18. To mo¿e skutkowaæ arbitralnoœci¹ stanowiska organu egzekucyjnego. Mo¿e on bowiem, mimo
spe³nienia pozosta³ych przes³anek, uznaæ, ¿e udzia³ organizacji spo³ecznej nie jest
uzasadniony interesem spo³ecznym19. Takie uregulowanie budzi w¹tpliwoœci
w ocenie prawid³owoœci dzia³añ organu administracji publicznej. W szczególnoœci w kontekœcie postêpowania egzekucyjnego, które z samej istoty wywo³uje dolegliwoœæ w ¿yciu zobowi¹zanego. Trudno nie zauwa¿yæ, ¿e konsekwencj¹ mo¿e
byæ uzale¿nienie udzia³u organizacji spo³ecznej od tego, czy jest to wygodne dla
organu wykonawczego. Ponadto warte rozwa¿enia jest równie¿ to, czy istnienie
takiego rozwi¹zania w postêpowaniu przymusowym jest zgodne z zasad¹ pewnoœci prawa i zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Na postanowienie o odmowie wszczêcia postêpowania egzekucyjnego organizacji spo³ecznej
przys³uguje za¿alenie.
Podnosi siê, ¿e jeœli ogólne postêpowanie administracyjne ma byæ wszczête na
wniosek, to ¿¹danie organizacji spo³ecznej w tym przedmiocie powinno zostaæ
za³atwione odmownie. Odnosz¹c siê do postêpowania egzekucyjnego, które
mo¿e byæ wszczynane na wniosek wierzyciela, nale¿y przyj¹æ konstrukcjê uregulowan¹ w kodeksie postêpowania administracyjnego, czyli odmówiæ wszczêcia
postêpowania. Przemawia za tym kompetencja wierzyciela do wystawienia
tytu³u wykonawczego, co stanowi przes³ankê rozpoczêcia postêpowania przymusowego. Nie oznacza to jednak, ¿e organizacja spo³eczna nie mo¿e wp³yn¹æ
w ¿aden sposób na podjêcie przez wierzyciela odpowiednich kroków zmierzaj¹cych do realizacji zasady obowi¹zku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podmiotowi na prawach zobowi¹zanego przys³uguje uprawnienie z³o¿enia
wniosku do wierzyciela o podjêcie czynnoœci zmierzaj¹cych do zastosowania œrodków egzekucyjnych. W takim przypadku organizacja spo³eczna poniek¹d mobilizuje wierzyciela do wykonania ci¹¿¹cego na nim obowi¹zku oraz do spe³nienia
zasady obligatoryjnego wszczêcia i prowadzenia egzekucji20. Konsekwencj¹
z³o¿enia takiego pisma nie jest przyst¹pienie organizacji spo³ecznej do postêpowania egzekucyjnego, poniewa¿ wskazany wniosek nie wywo³uje skutków prawnych. Postêpowanie nadal jest wszczynane na wniosek wierzyciela. Skutkuje jedynie przypomnieniem wierzycielowi o koniecznoœci wype³nienia dyrektywy
ogólnej administracyjnego postêpowania egzekucyjnego. Mo¿liwe jest równie¿
inne dzia³anie organizacji spo³ecznej w tym zakresie. W myœl art. 6 § 1a u.p.e.a. na
bezczynnoœæ wierzyciela przys³uguje skarga podmiotowi, którego interes prawny
lub faktyczny zosta³ naruszony w wyniku niewykonania obowi¹zku. Korzystaj¹c
jednak ze skargi na bezczynnoœæ wierzyciela, organizacja spo³eczna musia³aby
udowodniæ w sprawie swój interes prawny lub faktyczny, nie wystêpowa³aby
18
19
20
Ibidem, s. 286.
Odmienne stanowisko przedstawi³ K. Gruszecki, Udzia³ organizacji ekologicznych w postêpowaniu
administracyjnym w sprawach ochrony œrodowiska, „Pañstwo i Prawo” 2002, nr 2, s. 89.
P. Przybysz, Postêpowanie..., s. 57.
83
Paulina Glejt
wiêc jako podmiot na prawach zobowi¹zanego, poniewa¿ przedmiotem by³aby
sprawa bezpoœrednio jej dotycz¹ca.
W myœl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja spo³eczna mo¿e równie¿ wnosiæ o dopuszczenie do tocz¹cego siê postêpowania w cudzej sprawie, je¿eli zostan¹ spe³nione
te same przes³anki, co w przypadku ¿¹dania wszczêcia postêpowania. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji spo³ecznej do udzia³u w postêpowaniu egzekucyjnym przys³uguje za¿alenie (art. 31 § 2 k.p.a.)21.
Po dopuszczeniu organizacji spo³ecznej do postêpowania egzekucyjnego
przys³uguj¹ jej uprawnienia takie same jak w postêpowaniu orzekaj¹cym, jednak
ich realizacja mo¿e mieæ inny zakres22. Podobnie jak w postêpowaniu ogólnym,
organizacja spo³eczna nie ma praw wynikaj¹cych z przepisów prawa materialnego.
L. Klat-Wartelecka podkreœla, ¿e „organizacja spo³eczna nie mo¿e w szczególnoœci
domagaæ siê przerwania toku postêpowania, poniewa¿ nie jest ona dysponentem
¿¹dania wynikaj¹cego z norm prawa materialnego (jest nim wierzyciel)”23.
W zwi¹zku z tym nie mo¿e m.in. sk³adaæ wniosku o zwolnienie spod egzekucji na
podstawie art. 13 u.p.e.a. Nie mo¿e ona równie¿ wnieœæ zarzutu, gdy¿ ten œrodek
prawny przys³uguje wy³¹cznie zobowi¹zanemu. W przeciwnym razie, podmiot
na prawach strony wkracza³by w zakres sytuacji prawnej adresata ukszta³towanej w drodze decyzji administracyjnej, co by³oby sprzeczne z zasad¹ dyspozycyjnoœci24. Z faktu posiadania przez organizacjê spo³eczn¹ praw procesowych zobowi¹zanego wynika mo¿liwoœæ sk³adania niektórych œrodków prawnych. Mo¿e
m.in. wnieœæ skargê na przewlek³oœæ postêpowania egzekucyjnego lub za¿alenie
na postanowienie wydawane przez organ egzekucyjny.
Przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postêpowania administracyjnego organizacja spo³eczna mo¿e wyst¹piæ w postêpowaniu egzekucyjnym w innej roli ni¿ podmiot na prawach strony. Zgodnie z art. 31 § 5 k.p.a. mo¿e
przedstawiæ swój pogl¹d w sprawie. Skorzystanie z tego uprawnienia nie jest uzale¿nione ani od celów statutowych, ani od wykazania interesu spo³ecznego. Jedynym warunkiem jest uzyskanie zgody organu administracyjnego – organu egzekucyjnego25. W wyroku NSA z dnia 9 marca 1988 r., IV SAB 30/8726, trafnie uznano,
¿e „przedstawienie organowi administracji pañstwowej swojego pogl¹du w sprawie przez organizacjê spo³eczn¹, w trybie art. 31 § 5 k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych, nie pozbawia tej organizacji uprawnienia do póŸniejszego
wyst¹pienia z ¿¹daniem dopuszczenia jej do udzia³u w postêpowaniu w sprawie
21
22
23
24
25
26
84
P. Pietrasz, Postanowienia, na które przys³uguje za¿alenie na podstawie Kodeksu postêpowania administracyjnego (w:) Ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D.R. Kijowski, Warszawa 2010, s. 278.
B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie..., s. 510.
L. Klat-Wartelecka, Organizacja..., s.579.
Ibidem, s. 579.
A. Wróbel (w:) M. Jaœkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 293.
OSP 1989, nr 6, poz. 133.
na prawach strony”. Pogl¹d w sprawie mo¿e mieæ postaæ uchwa³y organu statutowego lub oœwiadczenia tego organu.
Organizacja spo³eczna w postêpowaniu przymusowym mo¿e byæ równie¿
podmiotem zobowi¹zanym do wykonania ci¹¿¹cego na niej obowi¹zku publicznoprawnego lub wierzycielem, czyli podmiotem uprawnionym do ¿¹dania wykonania obowi¹zku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postêpowaniu
egzekucyjnym lub zabezpieczaj¹cym27 na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi ¿e uprawnionym do ¿¹dania wykonania w drodze egzekucji
administracyjnej dla obowi¹zków wynikaj¹cych z orzeczeñ s¹dów lub innych
organów albo bezpoœrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpoœrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowi¹zanego obowi¹zku albo
powo³ana do czuwania nad wykonaniem obowi¹zku. Organizacja spo³eczna
mo¿e te¿ staæ siê wierzycielem w przypadku braku lub bezczynnoœci instytucji
zainteresowanej lub powo³anej do czuwania nad wykonaniem tego obowi¹zku,
je¿eli ma status podmiotu, na którego rzecz zosta³o wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zosta³y naruszone w wyniku niewykonania obowi¹zku.
Ponadto organizacja spo³eczna mo¿e pe³niæ inne role w administracyjnym
postêpowaniu egzekucyjnym, które przypadaj¹ te¿ podmiotom niebêd¹cym
uczestnikami postêpowania. Przyk³adowo, na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. mo¿e
byæ podmiotem, od którego organ egzekucyjny ¿¹da informacji niezbêdnych do
prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zasad¹ jest, ¿e ka¿dy podmiot, do którego wp³ynie taki wniosek, powinien udzieliæ organowi wnioskuj¹cemu informacji. Warto dodaæ, ¿e o tym, czy informacja, o któr¹ ubiega siê organ egzekucyjny,
ma charakter niezbêdny do prowadzenia egzekucji administracyjnej, decyduje
sam organ28. Dodatkowo organizacja spo³eczna mo¿e z³o¿yæ wniosek o wy³¹czenie rzeczy lub praw maj¹tkowych spod egzekucji na podstawie art. 38 § 1 u.p.e.a.,
pod warunkiem niewystêpowania w postêpowaniu w charakterze zobowi¹zanego. Mo¿liwoœæ z³o¿enia takiego wniosku uzale¿niona jest od spe³nienia okreœlonych warunków: organizacja spo³eczna roœci sobie prawa do rzeczy lub prawa
maj¹tkowe, z których prowadzi siê egzekucjê administracyjn¹, wyst¹pi do organu egzekucyjnego z przedmiotowym wnioskiem w ci¹gu 14 dni od dnia powziêcia informacji o czynnoœci egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa
oraz powo³a lub przedstawi dowody na poparcie swego ¿¹dania. Dowodem
mo¿e byæ m.in. rachunek kupna rzeczy zajêtej29. W przypadku odmowy uwzglêdnienia ¿¹dania organizacji spo³ecznej przys³uguje jej wniesienie za¿alenia na
postanowienie organu egzekucyjnego (art. 40 § 1 u.p.e.a.). Warto odnotowaæ, ¿e
w zakresie postêpowania przymusowego organizacja spo³eczna mo¿e z³o¿yæ œrodek prawny dotycz¹cy sposobu jego prowadzenia. Skarga mo¿e dotyczyæ zarówno
27
28
29
Jak podkreœla P. Przybysz: „organizacje spo³eczne i osoby fizyczne mog¹ wyst¹piæ w charakterze
wierzyciela w wyj¹tkowych sytuacjach” (P. Przybysz, Postêpowanie..., s. 34).
J. Jankowiak, Ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wroc³aw 2005, s. 337.
Ibidem, s. 345.
85
Paulina Glejt
bezczynnoœci organu egzekucyjnego, jak i opiesza³oœci w podejmowanych przez
niego dzia³aniach (art. 54 § 2 u.p.e.a.)30.
Powy¿szy katalog praw i obowi¹zków przys³uguj¹cy organizacji spo³ecznej
w postêpowaniu przymusowym nie ma charakteru zamkniêtego. Nie nale¿y jednak zapominaæ, ¿e role pe³nione przez organizacjê spo³eczn¹ mog¹ wystêpowaæ
jedynie w sposób oddzielny. £¹czenie poszczególnych funkcji (np. organizacji
spo³ecznej jako podmiotu na prawach zobowi¹zanego i organizacji spo³ecznej
jako wierzyciela) w ramach jednego postêpowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne31. Nale¿y siê zgodziæ z pogl¹dem, ¿e udzia³ w postêpowaniu organizacji
spo³ecznej mo¿e mieæ znacz¹cy wp³yw na jego przebieg. Ponadto mo¿e zmieniaæ
w istotny sposób sytuacjê prawn¹ strony. Wynika to chocia¿by z mo¿liwoœci podejmowania czynnoœci procesowych nie zawsze to¿samych z jej ¿¹daniami32.
Social organisation as a member
of administrative enforcement proceedings
(Summary)
The law on administrative enforcement proceedings neither defines the concept of social organization nor directly regulates its participation in the compulsory proceedings.
However, the lack of a clear mandate does not mean that its participation in the proceedings is not legally possible. Essentially, the provisions of the Administrative Procedure
Code come forward. It can be for example indicated that the compulsory proceedings does
not really distinguish the participants into the parties or entities as a party, and the reference to the axiological justification for treating social organization as an entity as a party in
the general administrative proceedings seems reasonable. The organisations were given
procedural rights of a party due to their ability to protect the public interest and ensure that
the values of particular social importance are respected. Also in the compulsory proceedings,
the social organization acts as a public interest advocate of a general nature. This interest
does not necessarily have to coincide with the interests of the principal. It seems true that
the participation of the social organization in the compulsory proceedings may have a significant impact on its course. Moreover, it may meaningfully vary the legal situation of the
party. This results even from the possibility of taking legal action not always identical with
the party’s claims.
30
31
32
86
Ibidem, s. 390.
A. Wróbel (w:) M. Jaœkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 284.
B. Adamiak, J. Borkowski, Postêpowanie..., s. 156.
DOROTA PYÆ1
PAULINA ZAJAD£O-WÊGLARZ2
Organizacja pozarz¹dowa jako amicus curiae
przed Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka
1. Troska o s³uszn¹ ochronê praw cz³owieka oraz ich rozwój
Organizacje pozarz¹dowe (non-governmental organizations – NGO)3 odgrywaj¹
istotn¹ rolê w ochronie i rozwoju praw cz³owieka na œwiecie i w Europie4. Pañstwom cz³onkowskim Rady Europy5 i zarazem stronom europejskiej Konwencji
o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci sporz¹dzonej w Rzymie
dnia 4 listopada 1950 r.6 coraz trudniej ignorowaæ dzia³ania, które s¹ podejmowane przez organizacje pozarz¹dowe w trosce o s³uszn¹ ochronê praw cz³owieka
oraz ich rozwój, zw³aszcza wtedy, gdy argumenty natury etycznej lub spo³eczno-ekonomicznej, przedstawiane przez organizacje pozarz¹dowe wystêpuj¹ce jako
1
2
3
4
5
6
Dorota Pyæ – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny, adiunkt w Katedrze
Prawa Miêdzynarodowego Publicznego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Paulina Zajad³o-Wêglarz – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Miêdzynarodowego Publicznego w Katedrze Prawa Miêdzynarodowego Publicznego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Rada Gospodarcza i Spo³eczna Organizacji Narodów Zjednoczonych (ECOSOC) uzna³a, ¿e organizacje pozarz¹dowe to tacy uczestnicy stosunków miêdzynarodowych, którzy nie zostali utworzeni na podstawie prawa miêdzynarodowego, a ich dzia³alnoœæ ma charakter non profit; ECOSOC
Res. 288/10 z 27 lutego 1950 r. i ECOSOC Res. 1296 (XLIV) z 23 maja 1968 r.
Organizacje pozarz¹dowe uczestnicz¹ m.in. w pracach Komisji Praw Cz³owieka, instytucjach
OBWE, Rady Europy oraz Unii Europejskiej. Podstaw¹ prawn¹ wspó³pracy z Narodami Zjednoczonymi jest art. 71 Karty Narodów Zjednoczonych, Statutu Miêdzynarodowego Trybuna³u Sprawiedliwoœci i Porozumienia ustanawiaj¹cego Komisjê Przygotowawcz¹ Narodów Zjednoczonych
(Dz.U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90 z póŸn. zm.). NGO mog¹ wspó³pracowaæ na poziomie proceduralnym oraz bezpoœredniej interwencji w Komisji Praw Cz³owieka i podkomisji na podstawie rezolucji 1296 ECOSOC z 1968 r. oraz regu³ proceduralnych (75 i 76); www.un.org [dostêp: 17.02.2015 r.].
Www.coe.int [dostêp: 17.02.2015 r.].
Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z póŸn. zm.; dalej jako: EKPC, europejska konwencja o ochronie prawa cz³owieka i podstawowych wolnoœci. Ratyfikowana przez Polskê. Protokó³ nr 11 do Konwencji
o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci, dotycz¹cy przekszta³cenia mechanizmu
kontrolnego ustanowionego przez Konwencjê, sporz¹dzony w Strasburgu dnia 11 maja 1994 r.
(Dz.U z 1998 r. Nr 147, poz. 962).
87
Dorota Pyæ, Paulina Zajad³o-Wêglarz
amicus curiae („przyjaciel s¹du”), opieraj¹ siê na silnej podstawie prawnej oraz s¹
legitymizowane.
Uwzglêdniaj¹c kryterium przedmiotowego zakresu dzia³ania organizacji pozarz¹dowych, oddzia³uj¹cych miêdzynarodowo, zdecydowanie najwiêksz¹ grupê stanowi¹ te organizacje pozarz¹dowe, które dzia³aj¹ na rzecz praw cz³owieka
i wykonuj¹ swoje zadania na p³aszczyŸnie krajowej. Ich status prawny jest uregulowany w prawie krajowym, chocia¿ wiele z nich okreœla siê jako miêdzynarodowe pozarz¹dowe organizacje praw cz³owieka, a dzieje siê tak przede wszystkim
z tego wzglêdu, ¿e ich dzia³alnoœæ przekracza granice jednego pañstwa7. Z tego
te¿ powodu problemem statusu prawnego miêdzynarodowych organizacji pozarz¹dowych zainteresowa³a siê Rada Europy. W dniu 24 kwietnia 1986 r. zosta³a
otwarta do podpisu europejska konwencja o uznawaniu osobowoœci prawnej
miêdzynarodowych organizacji pozarz¹dowych (CETS nr 124)8, która wesz³a
w ¿ycie po z³o¿eniu trzech wymaganych ratyfikacji w dniu 1 stycznia 1991 r. Do
dnia dzisiejszego ratyfikowa³o j¹ 11 pañstw, co implikuje pytanie o stopieñ zainteresowania pañstw europejskich rozwojem organizacji pozarz¹dowych w Europie9. Konwencja o uznawaniu osobowoœci prawnej miêdzynarodowych organizacji
pozarz¹dowych zawiera postanowienia dotycz¹ce zdolnoœci oraz wzajemnego
uznawania organizacji pozarz¹dowych w celu u³atwienia ich dzia³ania na p³aszczyŸnie europejskiej. Rada Europy opracowuje zalecenia dotycz¹ce statusu prawnego organizacji pozarz¹dowych10.
W skierowanym do pañstw cz³onkowskich zaleceniu w sprawie statusu prawnego organizacji pozarz¹dowych w Europie, które zosta³o przyjête przez Komitet
Ministrów Rady Europy w dniu 10 paŸdziernika 2007 r.11, podkreœlono istotny
wk³ad organizacji pozarz¹dowych w rozwój i urzeczywistnienie zasad demokracji
oraz praw cz³owieka, w szczególnoœci przez wp³yw na: budowanie œwiadomoœci
spo³ecznej, udzia³ w ¿yciu publicznym oraz zapewnienie przejrzystoœci i odpowiedzialnoœci w³adz publicznych, a tak¿e ¿ycie kulturalne i dobrobyt spo³eczny
7
8
9
10
11
88
Zob. te¿ deklaracjê Narodów Zjednoczonych w sprawie praw i odpowiedzialnoœci osób, grup i podmiotów spo³eczeñstwa w zakresie wspierania i ochrony powszechnie uznanych praw cz³owieka
i podstawowych wolnoœci (UNGA.A/RES/53/144).
European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-governmental Organizations; http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/124.htm [dostêp: 17.02.2015 r.].
Konwencja o uznawaniu osobowoœci prawnej miêdzynarodowych organizacji pozarz¹dowych
(CETS nr 124) zosta³a ratyfikowana przez: Austriê, Belgiê, Cypr, Francjê, Grecjê, Holandiê, Portugaliê,
S³oweniê, Szwajcariê, Macedoniê oraz Wielk¹ Brytaniê. Stan ratyfikacji na dzieñ 16 marca 2013 r.;
http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=124&CM=8&DF=16/03/
2013&CL=ENG [dostêp: 17.02.2015 r.].
Na przyk³ad Podstawowe zasady dotycz¹ce statusu organizacji pozarz¹dowych w Europie z 2001 r., zawieraj¹ce wskazówki dotycz¹ce najlepszych praktyk w wielu obszarach, oraz Status prawny organizacji
pozarz¹dowych i ich roli w pluralistycznej demokracji, który sk³ada siê z wytycznych dotycz¹cych rozwoju i wzmocnienia organizacji pozarz¹dowych w Europie; www.coe.int [dostêp: 17.02.2015 r.].
Recommendation of the Committee of Ministers to member states on the legal status of non-governmental organizations in Europe, CM/Rec(2007)14; https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1194609 [dostêp: 17.02.2015
r.]; dalej jako: zalecenie z 2007 r.
Organizacja pozarz¹dowa jako amicus curiae przed Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka
spo³eczeñstw demokratycznych i realizacjê celów oraz zasad Karty Narodów
Zjednoczonych12 i Statutu Rady Europy przyjêtego w Londynie dnia 5 maja 1949
r.13 Stwierdzono, ¿e organizacje pozarz¹dowe wnosz¹ w³asny wk³ad przez ró¿ne
dzia³ania, pocz¹wszy od pe³nienia funkcji narzêdzia dla potrzeb komunikacji
miêdzy ró¿nymi grupami spo³eczeñstwa a w³adzami publicznymi, przez wspieranie zmian prawa i polityki publicznej, udzielanie pomocy osobom potrzebuj¹cym, opracowywanie standardów technicznych i zawodowych, monitorowanie
zgodnoœci z istniej¹cymi zobowi¹zaniami na mocy krajowych i miêdzynarodowych norm prawnych, po zapewnienie œrodków dla potrzeb samorealizacji, realizacji, promowania i ochrony wspólnych interesów.
Zgodnie z zaleceniem z 2007 r. organizacje pozarz¹dowe to samorz¹dowe
organy lub organizacje spo³eczne za³o¿one w celu realizacji przede wszystkim
niezarobkowych celów swoich za³o¿ycieli lub cz³onków. Nie obejmuj¹ one partii
politycznych. Do organizacji pozarz¹dowych zalicza siê organy lub organizacje
utworzone zarówno przez indywidualne osoby (fizyczne lub prawne), jak i przez
grupy takich osób. Organizacje te mog¹ mieæ strukturê cz³onkowsk¹ lub niecz³onkowsk¹. Organizacjami pozarz¹dowymi mog¹ byæ organy lub organizacje nieformalne lub maj¹ce osobowoœæ prawn¹. Struktura i zakres dzia³ania organizacji pozarz¹dowych mo¿e mieæ wymiar krajowy lub miêdzynarodowy.
Organizacje pozarz¹dowe powinny korzystaæ z prawa do wolnoœci s³owa
oraz wszystkich pozosta³ych praw i wolnoœci zagwarantowanych powszechnie
i w skali regionalnej, które s¹ do nich skierowane. Organizacje pozarz¹dowe nie
powinny podlegaæ zwierzchnoœci w³adz publicznych. Te z nich, które maj¹ osobowoœæ prawn¹, powinny korzystaæ z takich samych uprawnieñ, jakie zwykle
otrzymuj¹ inne osoby prawne, i powinny podlegaæ zobowi¹zaniom oraz sankcjom wynikaj¹cym z prawa administracyjnego, cywilnego i karnego, tak jak inne
osoby prawne. Zaleca siê, ¿eby ramy prawne i podatkowe, maj¹ce zastosowanie
do organizacji pozarz¹dowych, sprzyja³y ich zak³adaniu oraz ci¹g³oœci dzia³ania.
Organizacje pozarz¹dowe nie powinny rozdzielaæ miêdzy cz³onków lub za³o¿ycieli ¿adnych zysków, które mog¹ pochodziæ z ich dzia³alnoœci, ale mog¹ wykorzystywaæ je na potrzeby realizacji swoich celów. W zaleceniu z 2007 r. podkreœlono, ¿e dzia³ania lub zaniechania w³adz publicznych dotycz¹ce danej organizacji
pozarz¹dowej powinny podlegaæ kontroli administracyjnej i zaskar¿eniu przez
tak¹ organizacjê przed niezale¿nym i bezstronnym s¹dem maj¹cym pe³n¹ jurysdykcjê.
Organizacje pozarz¹dowe maj¹ce osobowoœæ prawn¹ powinny mieæ swój statut obejmuj¹cy akt ustanawiaj¹cy organizacjê lub akt za³o¿ycielski oraz, w stosownych przypadkach, wszelkie inne dokumenty okreœlaj¹ce warunki dzia³ania organizacji. Statut organizacji pozarz¹dowej maj¹cej osobowoœæ prawn¹ powinien
12
13
Www.un.org [dostêp: 17.02.2015 r.].
Dz.U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565.
89
okreœlaæ jej nazwê, cele, uprawnienia, najwy¿szy organ zarz¹dzaj¹cy, czêstotliwoœæ posiedzeñ tego organu, procedury zwo³ywania posiedzeñ, sposób, w jaki
organ ten zatwierdza sprawozdania finansowe i inne sprawozdania, procedurê
zmiany statutu i rozwi¹zania organizacji lub jej po³¹czenia z inn¹ organizacj¹ pozarz¹dow¹. Osobowoœæ prawna organizacji pozarz¹dowych powinna byæ wyraŸnie oddzielona od osobowoœci prawnej jej cz³onków lub za³o¿ycieli. Organizacja
pozarz¹dowa za³o¿ona przez po³¹czenie dwóch lub wiêkszej liczby organizacji
pozarz¹dowych powinna przej¹æ prawa i zobowi¹zania tych organizacji. Osobowoœæ prawna organizacji pozarz¹dowych mo¿e zostaæ zakoñczona wy³¹cznie na
mocy dobrowolnego aktu cz³onków danej organizacji (w przypadku organizacji
niecz³onkowskich, jej organu zarz¹dzaj¹cego) lub (w przypadku upad³oœci) z powodu przed³u¿aj¹cego siê braku aktywnoœci lub powa¿nego uchybienia.
Obecnoœæ tak wielu aktywnych organizacji pozarz¹dowych w Europie jest
wyrazem posiadanego przez cz³onków tych organizacji prawa do wolnoœci stowarzyszania siê wynikaj¹cego z art. 11 EKPC, a tak¿e wyrazem przestrzegania
przez pañstwa cz³onkowskie Rady Europy zasad demokratycznego pluralizmu.
Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e dzia³alnoœæ organizacji pozarz¹dowych poci¹ga za
sob¹ zarówno obowi¹zki, jak i prawa. Dzia³alnoœæ europejskich organizacji pozarz¹dowych, zajmuj¹cych siê ochron¹ praw cz³owieka, ma na celu zmniejszenie
naruszeñ praw cz³owieka oraz przyczynienie siê do rozwoju standardów ochrony praw cz³owieka w Europie, a tak¿e podwy¿szenie skutecznoœci wykonywania
wyroków Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka (ETPC) przez wp³yw na procedury kontrolne. Ponadto organizacje pozarz¹dowe przyczyniaj¹ siê do wzmocnienia efektywnoœci systemu ochrony praw cz³owieka przez prowadzenie badañ
i analizê ich wyników, które stanowi¹ Ÿród³o informacji, oraz bazy danych o naruszeniach praw cz³owieka. Rosn¹ca rola pozarz¹dowych organizacji zajmuj¹cych
siê ochron¹ praw cz³owieka przed ETPC niew¹tpliwie wp³ywa tak¿e na praktykê
innych miêdzynarodowych s¹dów i trybuna³ów, w zale¿noœci od przedmiotu
i zakresu ich jurysdykcji, m.in. przez przegl¹d mo¿liwych form uczestnictwa
organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu przed nimi.
2. „Przyjaciel praw cz³owieka”, ich rozwoju oraz s³usznej ochrony
Instytucja amicus curiae – „przyjaciela s¹du” wywodzi siê z prawa rzymskiego14.
„Przyjaciel s¹du” dostarcza³ s¹dom informacji w zakresie prawa, niezale¿nych od
wiedzy sêdziów. By³y to najczêœciej autonomiczne opinie prawne w formie ustnych lub niewi¹¿¹cych pisemnych stanowisk15. Amicus curiae dzia³a³ jako neutralny
14
15
P.M. Collins Jr., Friends of the Supreme Court: Interest Groups and Judicial Decision Making, Oxford University Press, New York 2008, s. 38.
Zob. R.W. Simpson, M.R. Vasaly, The Amicus Brief: How to be a Good Friend of the Court, Chicago 2004,
s. 2.
90
doradca. Celem jego dzia³ania by³o pog³êbienie wiedzy s¹dów i udzielenie im pomocy w unikaniu podejmowania b³êdnych decyzji, chocia¿ nie by³ on stron¹ sporu. Instytucja amicus curiae ma równie¿ swoje ugruntowane miejsce w systemie
common law16. W prawie anglosaskim dzia³anie w charakterze „przyjaciela s¹du”
(a friend of the court) rozwija³o siê jako instytucja procesowa od XIV w. Ka¿dy, kto
zetkn¹³ siê ze spraw¹ (any bystander), móg³ wejœæ w rolê „przyjaciela s¹du” z w³asnej woli lub woli s¹du oraz s³u¿yæ s¹dowi pomoc¹ w celu zapobie¿enia jakimkolwiek oczywistym b³êdom, które mog³yby wynikaæ z niedoinformowania (uninformed legal or factual error)17.
Obecnie instytucja „przyjaciela s¹du” mo¿e polegaæ na jego dobrowolnym
uczestnictwie w postêpowaniu przed s¹dem. Amicus curie to osoba lub organizacja maj¹ca interes lub opiniê (zadanie) w przedmiocie sprawy, która, nie bêd¹c
stron¹, zwraca siê do s¹du o zezwolenie na z³o¿enie krótkich sugestii dotycz¹cych
okolicznoœci faktycznych i prawnych w celu oddzia³ywania na decyzjê (zgodnego
z w³asnymi pogl¹dami). „Przyjaciel s¹du” mo¿e uczestniczyæ w procesie bez wyraŸnej woli stron lub s¹du. Decyzja o wystêpowaniu w procesie w charakterze
amicus curiae mo¿e zale¿eæ od dyskrecjonalnej decyzji s¹du. Amicus curiae jako
uczestnik procesu wystêpuje w roli doradcy przy rozwi¹zywaniu hard cases.
Interwencja NGO jako amicus curiae ma piêæ g³ównych celów, którymi s¹:
wzmocnienie pozycji jednostek wnosz¹cych skargê, daj¹c im zewnêtrzne wsparcie równie¿ w celu gromadzenia obiektywnych argumentów na poparcie ich stanowiska oraz wzmocnienie sytuacji, w której siê znajduj¹; przedstawienie wspólnych interesów, które nie s¹ reprezentowane przez jednostkê wnosz¹c¹ skargê;
przyczynienie siê do rozwoju prawa miêdzynarodowego, jeœli to mo¿liwe; promowanie gromadzenia funduszy; zwrócenie uwagi opinii publicznej na problem.
Sposób, w jaki organizacja pozarz¹dowa dzia³aj¹ca w charakterze „przyjaciela s¹du” mo¿e pomóc s¹dowi uporaæ siê z trudnymi przypadkami, charakteryzuje
z³o¿onoœæ i ró¿norodnoœæ form i œrodków oddzia³ywania. Do technik stosowanych przez organizacje pozarz¹dowe nale¿¹: wykorzystanie œrodków dyplomatycznych, przygotowywanie raportów alternatywnych, sprawozdañ i oœwiadczeñ publicznych oraz dzia³ania polegaj¹ce na uœwiadamianiu opinii publicznej.
W niektórych przypadkach amicus curiae mo¿e s³u¿yæ komentarzem kwestii prawnych. W innych mo¿e równie¿ pomóc s¹dowi w sprawach zwi¹zanych z badaniami dowodowymi.
Interes organizacji pozarz¹dowej bywa z natury, chocia¿ nie w ka¿dym przypadku, ogólny i mo¿e wyra¿aæ siê w pragnieniu promowania interesów publicz16
17
P.M. Collins Jr., Friends of the Supreme…, s. 38.
S. Krislov, The Amicus Curiae Brief: From Friendship to Advocacy, Yale L.J. 1963, vol. 72, s. 694–721, za:
D.P. Steger, Amicus Curiae: Participant or Friend? The WTO and NAFTA Experience (w:) C.D.
Ehlermann, A. von Bogdandy, P.C. Mavroidis, Y. Mény (red.), European Integration and International Co-Ordination: Studies in Transnational Economic Law in Honour of Claus Dieter Ehlermann, Kluwer Law International 2002, s. 420.
91
nych. Nie mniej wa¿n¹ rolê odgrywa praktyka organizacji pozarz¹dowych jako
amicus curie, wystêpuj¹cych wówczas w roli „promotora szerszej sprawy”, z tego
te¿ wzglêdu czasami okreœlanych mianem lobbystów. Nasuwa siê przy tym skojarzenie, co do istoty tej dzia³alnoœci, z rzymsk¹ instytucj¹ actio popularis18. Organizacje pozarz¹dowe maj¹ prawo sk³adaæ skargi do ETPC na podstawie EKPC. Mog¹
tak¿e wystêpowaæ w roli œwiadków lub ekspertów. Organizacje pozarz¹dowe
mog¹ sk³adaæ skargi indywidualne, ale tak jak od innych skar¿¹cych wymaga siê
od nich, ¿eby wykaza³y, ¿e s¹ ofiarami ³amania praw cz³owieka19. Zgodnie z art. 34
EKPC: „Trybuna³ mo¿e przyjmowaæ skargi ka¿dej osoby, organizacji pozarz¹dowej lub grupy jednostek, która uwa¿a, ¿e sta³a siê ofiar¹ naruszenia przez jedn¹
z Wysokich Uk³adaj¹cych siê Stron praw zawartych w Konwencji lub jej protoko³ach. Wysokie Uk³adaj¹ce siê Strony zobowi¹zuj¹ siê nie przeszkadzaæ w ¿aden
sposób skutecznemu wykonywaniu tego prawa”. Artyku³ 34 EKPC przyznaje
NGO czynn¹ legitymacjê procesow¹ do wystêpowania ze skarg¹ indywidualn¹
na naruszanie praw zawartych w EKPC lub w protoko³ach do Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka.
Wiêkszoœæ pogl¹dów doktryny opowiada siê za niemo¿noœci¹ odniesienia lub
zastosowania actio popularis ze wzglêdów proceduralnych. I chocia¿ nie ma mo¿liwoœci wniesienia do ETPC skargi w trybie actio popularis, to podkreœla siê, ¿e art. 34
EKPC jest wyj¹tkowo pojemny20 i stwarza mo¿liwoœæ do rozwoju pogl¹dów doktryny. Powstaje zatem na razie retoryczne pytanie o to, czy uczestnictwo organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu przed Europejskim Trybuna³em Praw
Cz³owieka, które w chwili obecnej mo¿e przyjmowaæ wy³¹cznie formê uczestnictwa
amicus curiae, powinno staæ siê bardziej widoczne dziêki wyposa¿eniu organizacji
pozarz¹dowych w legitymacjê, która mo¿e staæ siê instytucj¹ funkcjonalnie zbli¿on¹ do actio popularis.
Obecnie udzia³ amicus curiae w postêpowaniu przed s¹dem jest zwykle uzasadniany tym, ¿e dzia³aj¹c jako „przyjaciel s¹du”, amicus curiae jest zdolny dostarczyæ s¹dowi lub Trybuna³owi potrzebnych informacji lub s³u¿yæ wiedz¹ w odniesieniu do sporu. Amicus curiae jako interwenient w postêpowaniu przed ETPC jest
postrzegany czasami jako rzecznik s³u¿¹cy swoim g³osem jako instrumentem
ochrony praw cz³owieka. Stosuj¹c parafrazê amicus curiae, mo¿na ten g³os w wielu
przypadkach nazwaæ „przyjacielem praw cz³owieka”.
Europejska konwencja o ochronie prawa cz³owieka i podstawowych wolnoœci przez postanowienie, z którego wynika, ¿e przewodnicz¹cy Trybuna³u mo¿e,
w interesie wymiaru sprawiedliwoœci, zaprosiæ ka¿d¹ wysok¹ uk³adaj¹c¹ siê
18
19
20
92
Zob. P. Sands, Principles of International Environmental Law, Cambridge 2012, s. 148–151; M.T. Kamminga, Inter-State Accounatability for Violations of Human Rights, University of Pennsylvania Press
1992, s. 153–155.
Por. U. Beyerlin, The Role of NGOs in International Environmental Litigation, 2011, s. 360, www.zaoerv.de [dostêp: 17.02.2015 r.].
W. Jasiñski, Bezstronnoœæ s¹du i jej gwarancje w polskim procesie karnym, Warszawa 2009, s. 49.
stronê, która nie jest stron¹ w postêpowaniu, lub ka¿d¹ zainteresowan¹ osobê,
inn¹ ni¿ osoba skar¿¹ca, do przedk³adania pisemnych uwag i do uczestnictwa
w rozprawach (art. 36 ust. 2 EKPC), jest otwarta na udzia³ w postêpowaniu amicus
curiae. Sugerowano, ¿e uzasadnieniem dla takiej regulacji jest to, ¿e wyroki ETPC
wp³ywaj¹ na prawa i obowi¹zki ka¿dego, kto pozostaje pod jurysdykcj¹ pañstwa-strony EKPC. Praktyka wskazuje, ¿e dwoma g³ównymi kategoriami podmiotowymi interwencji s¹: po pierwsze, osoby lub organizacje, które w jakiœ sposób zosta³y zaanga¿owane w przedmiot postêpowania, a po drugie, organizacje, które
s¹ w stanie „rzuciæ œwiat³o” na zagadnienia faktyczne i prawne w postêpowaniu
przed ETPC.
Europejska konwencja o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci
w swojej pierwotnej wersji nie zawiera³a postanowieñ w zakresie praw do interwencji strony trzeciej. Po pierwszej nieudanej próbie ostatecznie uznano mo¿liwoœæ udzia³u organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu w sprawie z 1981 r.,
upowa¿niaj¹c przedstawiciela Kongresu Zwi¹zków Zawodowych (Trade Union
Congress) do ustnej prezentacji na podstawie art. 38 ust. 1 wówczas obowi¹zuj¹cego
regulaminu Trybuna³u21. Ta sprawa pokaza³a, ¿e konieczne jest ustalenie podstaw prawnych pozwalaj¹cych stronie trzeciej na uczestnictwo w postêpowaniu
przed Trybuna³em. Zmieniono regulamin Trybuna³u, a nastêpnie regu³a ta zosta³a wprowadzona do art. 36 ust. 2 EKPC po wejœciu w ¿ycie protoko³u nr 11 do
EKPC. Od tej zmiany coraz wiêcej spraw przed ETPC by³o zwi¹zanych z dzia³alnoœci¹ amicus curie, kreuj¹c drogê do traktowania ich jako asystentów s¹du zaanga¿owanych w ochronê dobra publicznego. Od 1 stycznia 1983 r. taka interwencja
sta³a siê mo¿liwa na podstawie protoko³u nr 11 do EKPC. Zawarta w art. 44 regulaminu Trybuna³u22 regu³a umo¿liwia interwencjê strony trzeciej na wczesnym
etapie, tj. od momentu przekazania wniosku (skargi indywidualnej) do rz¹du
pañstwa pozwanego, a nie tylko po dopuszczalnoœci, jak wczeœniej.
Zatem uwzglêdniono ewentualne potrzeby potencjalnego interwenienta
mog¹cego zg³osiæ kwestiê wchodz¹c¹ w zakres dopuszczalnoœci skargi, zw³aszcza
¿e art. 36 EKPC nie zawiera normy wprost przewiduj¹cej tak¹ interwencjê na tym
etapie. Ponadto, kiedy odbywa siê wys³uchanie przed dopuszczalnoœci¹, zazwyczaj dotyczy ono zarówno dopuszczalnoœci skargi, jak i meritum sprawy. Trybuna³ by³ zdania, ¿e nie dopuszczaj¹c mo¿liwoœci interwencji w takich przypadkach,
a dopiero po decyzji o dopuszczalnoœci skargi, zosta³a znacznie ogranicza u¿ytecznoœæ instytucji interwencji dla procesu orzekania, zupe³nie niezale¿nie od faktu
pozostawienia interwenienta w poczuciu frustracji.
Potencjalny interwenient musi wykazaæ zainteresowanie w rozstrzygniêciu
postêpowania (w interesie jednostki) oraz ¿e interwencja jest w s³usznym interesie wymiaru sprawiedliwoœci (w interesie sprawiedliwoœci – dobra ogó³u), w tym
21
22
J.E. Viñuales, Human Rights and Investment Arbitration: The Role of Amici Curiae, „Revista Colombiana
de Derecho Internacional” 2006, vol. 8, s. 242.
Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284/1.
93
sensie, ¿e interwencja powinna wspieraæ ETPC w prowadzeniu postêpowania.
Ka¿da strona trzecia w postêpowaniu przed Izb¹ zachowuje ten status przed
Wielk¹ Izb¹, bez obowi¹zku z³o¿enia nowego wniosku o dopuszczenie do sprawy. Istotne jest przy tym rozwa¿nie, czy decyzja w sprawie wniosku dotycz¹cego
prawa do interwencji powinna pozostawaæ w ca³oœci w gestii prezesa Trybuna³u,
w porozumieniu z innymi cz³onkami ETPC. Zasadnicze znaczenie maj¹ przy tym
s¹dowe procedury kontroli okolicznoœci i stopnia, w jakim osoby trzecie mog¹ interweniowaæ. Zasadne wydaje siê to, ¿eby ostatecznie decydowa³ o tym ETPC.
W doktrynie podnosi siê, ¿e je¿eli kiedykolwiek interwencja strony trzeciej stanie
siê prawem per se, z niewielk¹ lub pozbawion¹ dyskrecjonalnoœci moc¹ ETPC, to
mog³oby to stanowiæ realne zagro¿enia dla Trybuna³u i staæ siê „otwarciem bramy
przeciwpowodziowej”. Przewiduje siê, ¿e wówczas ETPC bêdzie „przyt³oczony
sprawami”23.
Od chwili wejœcia w ¿ycie Protoko³u nr 14 do Konwencji o ochronie praw
cz³owieka i podstawowych wolnoœci zmieniaj¹cego system kontroli Konwencji,
sporz¹dzonego w Strasburgu dnia 13 maja 2004 r.24 postêpowanie przed Komitetem Ministrów sta³o siê bardziej transparentne, a NGO dysponuj¹ szerszym
wachlarzem œrodków oddzia³ywania. Organizacje pozarz¹dowe mog¹ np. wnioskowaæ w trakcie postêpowania przed ETPC o jak najbardziej szczegó³owe okreœlenie sposobu wykonania wyroku. Na etapie postêpowania w Komitecie Ministrów maj¹ dostêp do rz¹dowych planów i raportów dzia³ania, do których mog¹
zg³aszaæ uwagi; mog¹ sprzeciwiaæ siê rz¹dowym wnioskom o zamkniêcie sprawy
oraz wnioskowaæ o przeniesienie sprawy do procedury zaostrzonej, wywieraj¹c
tym samym presjê na rz¹d. Organizacje pozarz¹dowe stanowi¹ „przeciwwagê do
stanowiska rz¹dowego oraz s¹ dodatkowym, czêsto niezale¿nym, Ÿród³em informacji dla Sekretariatu”. Wreszcie, NGO mog¹ wnioskowaæ o zwrócenie konkretnej sprawy do ETPC.
Wa¿n¹ rol¹, jak¹ pe³ni¹ NGO jako „przyjaciele praw cz³owieka”, jest mo¿liwoœæ oddzia³ywania na wykonywanie wyroków Europejskiego Trybuna³u Praw
Cz³owieka. Bez poprawy skutecznoœci wykonywania wyroków na poziomie
krajowym reformy, które zosta³y przeprowadzone przez pañstwa cz³onkowskie
Rady Europy i zarazem pañstwa-strony EKPC, prawdopodobnie nie przynios³yby wiêkszego skutku. NGO przez swoje dzia³ania o charakterze wewnêtrznym (na p³aszczyŸnie krajowej) oraz zewnêtrznym (na europejskiej p³aszczyŸnie
regionalnej), prowadzone na rzecz ochrony praw cz³owieka, coraz silniej przyczyniaj¹ siê do wzmocnienia skutecznoœci wykonywania wyroków ETPC. Mimo
¿e reforma ETPC prowadzona na rzecz usprawnienia wykonywania wyroków
Trybuna³u wprowadza nowe zasady kontroli wykonywania wyroków, to podsta23
24
94
Zob. N. Vajic, Some Concluding Remarks on NGOs and the European Court of Human Rights (w:) T. Treves,
M. Frigessi di Rattalma, A. Tanzi, A. Fodella, C. Pites, C. Ragani (red.), Civil Society, International Courts
and Compliance Bodies, The Hague 2005, s. 99.
Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 587.
wow¹ rolê w ich wykonywaniu odgrywaj¹ pañstwa. Wzmocnienie Komitetu Ministrów w zakresie oddzia³ywania kontrolnego co do zasady ma charakter pomocniczy w stosunku do niezbêdnych œrodków wykonawczych stosowanych przez
pañstwo25.
3. Dzia³alnoœæ „przyjaciela praw cz³owieka” dla s³usznej ochrony
praw cz³owieka oraz ich rozwoju
Reasumuj¹c, nale¿y stwierdziæ, ¿e opinia amicus curie jest znan¹ w praktyce
s¹dów form¹ wyra¿ania przez organizacjê pozarz¹dow¹ pogl¹du na sprawê rozpatrywan¹ przed s¹dem, któremu taka opinia jest przedk³adana. Opinia formu³owana jest na podstawie informacji oraz badañ uzyskanych przy wykonywaniu
dzia³alnoœci statutowej. Za³o¿eniem amicus curiae jest pomoc w kompleksowym
rozpatrzeniu sprawy przez s¹d, z uwzglêdnieniem argumentów oraz pogl¹dów,
które niekoniecznie mog¹ byæ przedstawione przez strony w postêpowaniu. Opinia prawna amicus curiae to forma dzia³ania organizacji spo³ecznych, która znalaz³a szerokie uznanie w poszczególnych systemach prawnych wielu pañstw
(w szczególnoœci jest popularna w systemach common law26) oraz w s¹downictwie
miêdzynarodowym, w tym tak¿e przed Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka.
Opinia amicus curiae nie ma na celu narzucenia s¹dowi konkretnego rozwi¹zania
ani tym bardziej pouczania s¹du o danym zagadnieniu prawnym. Istotne jest, ¿e
organizacja wnosz¹ca opiniê nie staje siê automatycznie stron¹ postêpowania.
Tego typu opinie doradcze stanowi¹ jeden z kluczowych instrumentów prawnych w dzia³alnoœci Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka (dalej zwan¹ Fundacj¹)
i sk³adane s¹ w wielu sprawach zarówno przed s¹dami powszechnymi, Naczelnym S¹dem Administracyjnym27, S¹dem Najwy¿szym28, Trybuna³em Konstytucyjnym, jak i Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka w Strasburgu. Pierwsza
opinia amicus curiae, która zosta³a przygotowana przez Fundacjê w ramach prowadzonego przez ni¹ Programu Spraw Precedensowych, zosta³a przedstawiona
Europejskiemu Trybuna³owi Praw Cz³owieka w lutym 2005 r. w sprawie Reinprecht przeciwko Austrii (skarga nr 67175/01)29. Praktyka sk³adania opinii przyja25
26
27
28
29
Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights. Annual
Report 2011; http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf [dostêp: 17.02.2015 r.].
M. Swora, A. Trela, Amicus curiae w postêpowaniu antymonopolowym, „Administracja” 2006, nr 1, s. 79 i n.
Zob. uchwa³a sk³adu 7 sêdziów NSA z 12 grudnia 2007 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 37.
Zob. opiniê przyjaciela s¹du po raz pierwszy z³o¿ona do S¹du Najwy¿szego przez Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka oraz wyrok SN z 28 lutego 2007 r., V CSK 431/06, OSNC 2008, nr 1, poz. 13,
w którym S¹d podzieli³ zdanie wyra¿one w opinii Fundacji, ¿e przebywanie w warunkach
przeludnienia mo¿e naruszaæ dobra osobiste, takie jak godnoœæ cz³owieka oraz jego prywatnoœæ, dostêpna
na http://www.sn.pl/Sites/orzecznictwo/Orzeczenia1/V%20CSK%20431-06-1.pdf [dostêp: 17.02.2015 r.].
A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du (amicus curiae) w postêpowaniu przed Trybuna³em Konstytucyjnym w praktyce Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka (w:) K. Budzi³o (red.), Ksiêga
XXV-lecia Trybuna³u Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadañ Trybuna³u Konstytucyjnego – za³o¿enia
a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010, s. 149 i n.
95
ciela s¹du jest szczególnie rozpowszechniona w pañstwach anglosaskich, gdzie
nierzadko zdarza siê, ¿e strony reprezentowane s¹ przez wiêcej ni¿ jedn¹ organizacjê30. W Polsce instytucja ta nie by³a dotychczas powszechnie stosowana. Amicus curiae, mimo braku realnego umocowania w polskim systemie prawnym31, jest
znana i szeroko dyskutowana zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, w tym w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, przed którym Fundacja niejednokrotnie wystêpowa³a w charakterze „przyjaciela s¹du”32. Trybuna³ Konstytucyjny
podkreœli³, ¿e udzia³ takich organizacji, jak Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka,
w postêpowaniu w charakterze, który mo¿na okreœliæ jako amicus curiae, sprzyja
dialogowi, jawnoœci i komunikacji spo³ecznej w rozstrzyganiu sporów konstytucyjnych33. W wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/0534, Trybuna³ Konstytucyjny stwierdzi³: „Prezentacja pogl¹du przez organizacjê sprzyja upowszechnieniu wartoœci konstytucyjnych i kszta³towaniu postaw w³aœciwych dla
spo³eczeñstwa obywatelskiego. Organizacje spo³eczne [...] mog¹ sformu³owaæ
opiniê pozwalaj¹c¹ na bardziej wszechstronn¹ ocenê zagadnienia i zwiêkszaj¹c¹
spo³eczn¹ akceptacjê [...] oraz spo³eczn¹ kontrolê w³adzy”.
Omawiane opinie „przyjaciela s¹du” przedstawiane przed ETPC nosz¹ nazwê
„interwencji strony trzeciej” (third party intervention)35 i mog¹ byæ zg³aszane po
uprzednim uzyskaniu zgody prezesa izby Trybuna³u, w której rozpoznawana jest
sprawa36. Organizacje pozarz¹dowe wystêpuj¹ce w tej roli wywar³y du¿y wp³yw
na orzecznictwo Trybuna³u, buduj¹c standardy praw cz³owieka, pocz¹wszy od
lat 80. XX w. i g³oœnej sprawy Malone przeciwko Wielkiej Brytanii, przez Vo przeciwko Francji37, D. przeciwko Irlandii, a¿ po precedensow¹ dla Polski sprawê Alicji Tysi¹c38. Najwiêksze osi¹gniêcia w kszta³towaniu praktyki przedstawiania opinii przyjaciela s¹du ma angielska organizacja pozarz¹dowa Interights, zajmuj¹ca
30
31
32
33
34
35
36
37
38
96
Ibidem, s. 146.
Chocia¿ sam udzia³ organizacji spo³ecznych w postêpowaniu s¹dowym jest dopuszczalny, zob.
M. Bernatt, Opinia przyjaciela s¹du (amicus curiae) jako pomocnicza instytucja prawna w orzecznictwie s¹dów
polskich (w:) £. Bojarski (red.), Sprawny s¹d. Zbiór dobrych praktyk, czêœæ druga, Warszawa 2008, s. 185.
Po raz pierwszy taka opinia trafi³a do Trybuna³u Konstytucyjnego w lipcu 2005 r. w sprawie
SK 21/04, dotycz¹cej badania zgodnoœci z Konstytucj¹ RP regulacji zwrotu kosztów wynagrodzenia
obroñcy w wypadku uniewinnienia. Opinie amicus curiae sporz¹dzono m.in. w sprawach SK 58/03,
dotycz¹cej maksymalnego czasu stosowania tymczasowego aresztowania, czy te¿ K 21/05, poœwiêconej problematyce konstytucyjnej wolnoœci zgromadzeñ.
Zob. A. Zieliñski, „Pañstwo i Prawo” 2006, nr 8, s. 122–126.
OTK-A 2006, nr 1, poz. 2, uzasadnienie pkt III.2.2.
P. Leach, Third Party Intervention (w:) Taking a Case to the European Court of Human Rights, Oxford
University Press, Oxford 2005, s. 49 i n.
Zob. art. 44 ust. 1 lit. a regulaminu Trybuna³u (interwencja strony trzeciej).
W obu przypadkach opiniê amicus curiae przedstawi³a organizacja Center for Reproductive Rights – ta
sama, która bra³a udzia³ w sprawie Alicja Tysi¹c przeciwko Polsce.
Na temat udzia³u organizacji pozarz¹dowych przed ETPC zob. M.A. Nowicki, Rola polskich organizacji pozarz¹dowych w kszta³towaniu polskiej polityki zagranicznej wobec praw cz³owieka (w:) A. Bieñczyk-Missala, R. KuŸniar, Prawa cz³owieka w polskiej polityce zagranicznej, Warszawa 2007, s. 68–76.
siê litygacj¹ strategiczn¹ na poziomie miêdzynarodowym39. Wiele spraw, w których Interrights sk³ada³a skargi lub wystêpowa³a jako strona trzecia, obecnie jest
uwa¿anych za kamienie milowe rozwoju standardów praw cz³owieka w Europie40.
Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka w Polsce jest pierwsz¹, choæ nie jedyn¹
organizacj¹ bior¹c¹ aktywny udzia³ w procesach przed Trybuna³em w Strasburgu, mog¹c¹, chocia¿ potencjalnie, prowadziæ do zmian w zakresie ochrony praw
cz³owieka41. Fundacja w swoich dzia³aniach wykorzystuje metodê litygacji strategicznej42, maj¹c¹ na celu osi¹gniêcie okreœlonego skutku spo³ecznego, prawnego
lub politycznego43. Podejmuj¹c siê udzia³u w poszczególnych sprawach s¹dowych o charakterze precedensowym Fundacja d¹¿y do wprowadzenia trwa³ych
zmian prawa lub praktyki orzeczniczej b¹dŸ administracyjnej w zakresie ochrony
praw cz³owieka. Skutek konkretnego orzeczenia ma byæ odczuwalny dla wiêkszej
liczby potencjalnie zagro¿onych ludzi, ani¿eli dotyczyæ tylko jednostki bêd¹cej
stron¹ postêpowania. Opinie przyjaciela s¹du z³o¿one przez Fundacjê w ETPC
dotyczy³y m.in.: postêpowania lustracyjnego w Polsce (sprawa Tadeusz Matyjek
przeciwko Polsce); odmowy sporz¹dzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez
adwokata lub radcê prawnego wyznaczonego z urzêdu (sprawa Staroszczyk
przeciwko Polsce i Sia³kowska przeciwko Polsce); jawnoœci posiedzeñ s¹du decyduj¹cych o stosowaniu lub przed³u¿eniu tymczasowego aresztowania (sprawa
Reinprecht przeciwko Austrii); postêpowania lustracyjnego na S³owacji – ocena
pod k¹tem polskich regulacji (sprawa Ivan Turek przeciwko S³owacji); systemowego nieprzestrzegania w Polsce prawa do przerwania ci¹¿y przewidzianego
w art. 4a ustawy o planowaniu rodziny (sprawa Alicja Tysi¹c przeciwko Polsce);
dostêpnoœci nieodp³atnej pomocy prawnej i dzia³alnoœci s¹dów powszechnych
w tym zakresie (sprawa Lucyna Laskowska przeciwko Polsce)44. Istotne jest, ¿e
39
40
41
42
43
44
A. Bodnar, W poszukiwaniu precedensów – litygacja strategiczna w praktyce Helsiñskiej Fundacji Praw
Cz³owieka (w:) A. Œledziñska-Simon, M. Wyrzykowski, Precedens w polskim systemie prawa, Warszawa
2010, s. 150.
Ibidem, s. 150.
Przyk³adem innych organizacji zg³aszaj¹cych opiniê mog¹ byæ Federacja na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny, Forum Kobiet Polskich, Stowarzyszenie Rodzin Katolickich – wszystkie zostan¹
przywo³ane przy sprawie Alicji Tysi¹c.
Wiêcej na temat metody litygacji strategicznej znaleŸæ mo¿na w literaturze miêdzynarodowej,
tytu³em przyk³adu zob. S. Cummings, D. Rhode, Public Interest Litigation: Insights from Theory and
Practice, „Fordham Urban Law Journal”, vol. XXXVI, Nowy Jork 2009; T.D. Gill, Litigation Strategy at
the International Court: A Case Study of the Nicaragua vs. United States Dispute, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1989.
Zob. szerzej A. Bodnar, W poszukiwaniu precedensów…, s. 123 i n., autor zwraca jednak wyraŸnie
uwagê, ¿e termin „litygacja strategiczna” jest kalk¹ jêzykow¹ i nie ma w jêzyku polskim odpowiedniego sformu³owania trafnie i wyczerpuj¹co ujmuj¹cego problem, którym Fundacja zajmuje siê
w ramach Programu Spraw Precedensowych.
Zob. Raport z dzia³alnoœci Programu Spraw Precedensowych Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka z dzia³alnoœci w latach 2005–2006.
97
Fundacja wystêpowa³a nie tylko w sprawach polskich, lecz tak¿e w sprawach dotycz¹cych naruszeñ praw jednostki w innych pañstwach45.
Analizuj¹c udzia³ organizacji pozarz¹dowych jako amicus curiae przed Trybuna³em w Strasburgu, sprawa Alicja Tysi¹c przeciwko Polsce wydaje siê byæ
wyj¹tkowo symptomatyczna. Treœæ wyroku w sprawie Alicji Tysi¹c wywo³a³a
wiele kontrowersji w krêgach zarówno lekarzy, etyków, polityków, jak i oczywiœcie prawników. Trybuna³ zabra³ g³os w dyskusji na temat istnienia prawa podmiotowego do aborcji46.
W styczniu 2003 r. Alicja Tysi¹c wnios³a skargê przeciwko Rzeczypospolitej
Polskiej do Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka w Strasburgu. W lutym
2006 r. Trybuna³ uzna³ skargê za dopuszczaln¹ i rozpatrzy³ j¹ na jawnym posiedzeniu. Orzeczenie Trybuna³u zosta³o og³oszone 20 marca 2007 r. Alicja Tysi¹c,
jako powódka, i rz¹d przedstawili pisemnie swoje stanowiska oraz odpowiedzi
na te stanowiska. W sprawie wyst¹pi³o piêæ organizacji pozarz¹dowych w charakterze amicus curiae: Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka, Federacja na Rzecz Kobiet i Planowania Rodziny, Center for Reproductive Rights z siedzib¹ w Nowym
Jorku, Stowarzyszenie Rodzin Katolickich, Forum Kobiet Polskich47.
Alicjê Tysi¹c w staraniach o zadoœæuczynienie wspar³y Federacja na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny oraz Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka, które zwróci³y szczególn¹ uwagê na polsk¹ praktykê i trudnoœci w korzystaniu z praw przyznanych kobietom48. Fundacja wraz z Federacj¹ na rzecz Kobiet i Planowania
Rodziny z³o¿y³y opiniê, w której zosta³y przedstawione argumenty przemawiaj¹ce za tym, ¿e w Polsce nie jest prawid³owo przestrzegana ustawa o planowaniu rodziny, a sprawa Alicji Tysi¹c dotyczy problemu o systemowym znaczeniu.
Ponadto brak jasnych kryteriów w¹tpliwoœci co do konstrukcji prawa do przerywania ci¹¿y z przyczyn medycznych i genetycznych powoduje, ¿e lekarze mog¹
odmawiaæ dokonania zabiegów oraz zwi¹zanych z nimi badañ medycznych
z obawy przed odpowiedzialnoœci¹ karn¹. Ponadto w opinii podkreœlono, ¿e
w polskim prawie konieczne jest stworzenie œrodka odwo³awczego od decyzji lekarza
uniemo¿liwiaj¹cej przeprowadzenie zabiegu aborcji. Centrum Praw Prokreacyjnych (Center for Reproductive Rights) podkreœli³o, ¿e mechanizmy umo¿liwiaj¹ce
szybkie podjêcie decyzji istniej¹ w wielu krajach Europy, takich jak: Czechy,
45
46
47
48
98
Np. Leela Förderkreis E.V. i inni przeciwko Republice Federalnej Niemiec (nr 58911/00) – amicus curiae z 21 marca 2007 r., wyrok z 6 listopada 2008 r.; N. przeciwko Wielkiej Brytanii (skarga nr
26565/05) – amicus curiae z 6 wrzeœnia 2007 r., wyrok z 27 maja 2008 r.; Soldatenko przeciwko Ukrainie (skarga nr 2440/07) – amicus curiae z 28 wrzeœnia 2007 r., wyrok z 28 wrzeœnia 2008 r.; K.U. przeciwko Finlandii (skarga nr 2872/02) – amicus curiae z 10 marca 2007 r., wyrok z 3 grudnia 2008 r.
Zob. M.A. Nowicki, Sprawa Alicji Tysi¹c: co powiedzia³ strasburski Trybuna³ i czego nie powiedzia³, „Rzeczpospolita” z 24–25 marca 2007 r.
Wszystkie opinie zosta³y uwzglêdnione w wyroku Trybuna³u dostêpnym na stronie http://hudoc.
echr.coe.int/webservices/content/pdf/001-99043 [dostêp: 17.02.2015 r.], s. 56, § 86–102.
Opinia dostêpna na stronie Fundacji www.hfhrpol.waw.pl [dostêp: 17.02.2015 r.].
Dania, Finlandia, Norwegia, Szwecja czy S³owacja49. Centrum stwierdzi³o równie¿, ¿e brak istnienia w Polsce procedury odwo³awczej od decyzji lekarza, nieuwzglêdniaj¹cej wniosku kobiety o przerwanie jej ci¹¿y, odbiega od uregulowania tej kwestii w innych pañstwach europejskich, takich jak: Bu³garia, Chorwacja,
Czechy, Dania, Finlandia, Norwegia, S³owacja, S³owenia czy Szwecja.
W sprawie pisemne oœwiadczenia z³o¿y³y równie¿ Stowarzyszenie Rodzin
Katolickich i Forum Kobiet Polskich50. Zaprzecza³y one twierdzeniom strony
skar¿¹cej o ograniczonym dostêpie kobiet w Polsce do legalnej aborcji. Ponadto
Forum podnosi³o, ¿e obowi¹zuj¹ce przepisy skutkuj¹ jedynie zniesieniem nielegalnoœci aborcji, gdy prawo p³odu znajdzie siê w konflikcie z pewnymi interesami. Forum Kobiet Polskich wyrazi³o pogl¹d, ¿e w polskim prawie nie istnieje prawo
do aborcji. Jej dopuszczalnoœæ nie jest rozwi¹zaniem preferowanym przez pañstwo. Argumentowano, ¿e art. 8 EKPC nak³ada na pañstwo obowi¹zek powstrzymania siê od arbitralnej ingerencji, a nie obowi¹zek dzia³ania, a wiêc na podstawie
tego przepisu nie mo¿na uznaæ istnienia obowi¹zku przeprowadzenia zabiegu
aborcji. Stowarzyszenie Rodzin Katolickich wskaza³o, ¿e EKPC nie stanowi o istnieniu prawa do aborcji.
Sêdziowie Trybuna³u odwo³ali siê do opinii przedstawionej przez Polsk¹ Federacjê na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny razem z Helsiñsk¹ Fundacj¹ Praw
Cz³owieka. W orzeczeniu podkreœlono „fakt, i¿ aborcja jest co do zasady przestêpstwem, zniechêca lekarzy do zezwalania na aborcjê, w szczególnoœci przy braku
przejrzystych i jasno okreœlonych procedur okreœlaj¹cych, czy w indywidualnej
sprawie s¹ spe³nione prawne warunki do dokonania aborcji terapeutycznej”. Trybuna³ ponadto zauwa¿y³, „i¿ prawny zakaz aborcji, w powi¹zaniu z ryzykiem poniesienia odpowiedzialnoœci karnej na podstawie art. 156 § 1 kodeksu karnego
[ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny51 – przyp. red.], mo¿e rzeczywiœcie
mieæ na lekarzy dzia³anie odstraszaj¹ce przy rozstrzyganiu, czy w indywidualnej
sprawie zachodz¹ przes³anki do przeprowadzenia zgodnego z prawem zabiegu
aborcji”.
Europejski Trybuna³ Praw Cz³owieka czêsto uwzglêdnia w wyroku przedstawione opinie wprost, powo³uj¹c siê na obserwacje i wiedzê fachow¹ organizacji
pozarz¹dowych, która nie zawsze musi dotyczyæ stricte zagadnienia prawnego52.
Je¿eli opinia przyjaciela s¹du zosta³a przedstawiona, to Trybuna³ odnotowuje j¹
i streszcza w czêœci poœwiêconej uczestnikom postêpowania, choæ póŸniej niekoniecznie musi przytaczaæ elementy opinii czy argumenty w niej zamieszczone53.
49
50
51
52
53
Opinia dostêpna na stronie organizacji www.reproductiverights.org [dostêp: 17.02.2015 r.].
Opinia dostêpna na stronie organizacji www.forumkobietpolskich.csc.pl [dostêp: 17.02.2015 r.].
Przyk³adem mo¿e s³u¿yæ wyrok Trybuna³u w sprawie M.C. przeciwko Bu³garii, skarga nr 39272/98,
wyrok z grudnia 2003 r., w którym Trybuna³ powo³ywa³ siê na wiedzê organizacji pozarz¹dowej
Interights w zakresie ofiar gwa³tów i ich form prze¿ywania traumatycznych doœwiadczeñ, zob.
§ 146 wyroku.
A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du…, s. 168.
99
W postêpowaniu przed Trybuna³em w Strasburgu zdarzaj¹ siê równie¿ takie sytuacje, kiedy argumenty u¿yte w opinii przyjaciela s¹du s¹ nastêpnie wykorzystywane przez sêdziów w zdaniach odrêbnych. Przyk³adem mo¿e s³u¿yæ sprawa
N. przeciwko Wielkiej Brytanii54, w której Fundacja z³o¿y³a opiniê przyjaciela
s¹du, twierdz¹c, ¿e wydalenie osoby zaka¿onej wirusem HIV do pañstwa, w którym bêdzie ograniczona opieka medyczna w zakresie terapii antyretrowirusowej,
bêdzie stanowi³o naruszenie art. 3 EKPC. Trybuna³ w orzeczeniu stwierdzi³, ¿e
decyzja w³adz pañstwa (w tym przypadku Wielkiej Brytanii) nie bêdzie naruszaæ
EKPC. Zdanie odrêbne do wyroku sporz¹dzi³o trzech sêdziów: Françoise Tulkens
(Belgia), Giovanni Bonelio (Malta) i Dean Spielmann (Luksemburg), którzy
wprost powo³ali siê na opiniê przedstawion¹ przez Fundacjê.
Wnioski
Dzia³ania podejmowane przez organizacje pozarz¹dowe dzia³aj¹ce w charakterze amicus curie przed Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka maj¹ coraz
wiêksze znaczenie dla wzmocnienia ochrony praw cz³owieka w Europie, rozwoju
prawa w tym zakresie oraz dla s¹dów krajowych i jednoczeœnie dla rozwoju miêdzynarodowych s¹dów administracyjnych, innych regionalnych s¹dów ochrony
praw cz³owieka oraz miêdzynarodowych s¹dów karnych.
Nale¿y zgodziæ siê z opini¹, ¿e monitoring stanu przestrzegania praw cz³owieka,
ujêty np. w raporcie alternatywnym sporz¹dzanym przez organizacjê pozarz¹dow¹, jest jedn¹ z najskuteczniejszych metod wywarcia presji na pañstwo, które
narusza prawa cz³owieka. Raporty organizacji pozarz¹dowych stanowi¹ przede
wszystkim Ÿród³o informacji dla organów takich jak Komitet Ministrów stoj¹cy na
stra¿y przestrzegania praw i wolnoœci zawartych w EKPC. Ponadto raporty te oddzia³uj¹ na pañstwa naruszaj¹ce EKPC, stanowi¹c impuls do zmian. Pañstwa naruszaj¹ce prawa i wolnoœci cz³owieka s¹ bardziej sk³onne do wydawania odpowiednich przepisów prawnych lub zmiany postêpowania55, wtedy gdy zosta³y
one wykazane. Informacje zawarte w raportach przygotowywanych przez NGO
zawieraj¹ informacje pozwalaj¹ce organom kontroluj¹cym stan przestrzegania
praw cz³owieka na wiêksz¹ efektywnoœæ dzia³ania56.
Na etapie przygotowywania projektów ustaw lub wprowadzanych do ustawodawstwa zmian dotycz¹cych praw cz³owieka warto posi³kowaæ siê opiniami
organizacji pozarz¹dowych. Uczestnictwo organizacji pozarz¹dowych w dialogu
i procesie konsultacyjnym w zakresie celów i decyzji w sprawie polityki spo³ecznej mo¿e siê okazaæ wartoœciowe przez zapewnienie mo¿liwoœci swobodnego
54
55
56
Zob. zdanie odrêbne sêdziów Tulkens, Bonello i Spielmann w sprawie N przeciwko Wielkiej Brytanii (skarga nr 26565/05, wyrok Wielkiej Izby z 27 maja 2008 r.).
Zob. A. Teutsch, E. Zieliñska, Sprawiedliwoœæ i prawa cz³owieka (w:) B. Cho³uj (red.), Polityka równoœci
p³ci. Polska 2007. Raport, Warszawa 2007, s. 94.
A. Teutsch, E. Zieliñska, Sprawiedliwoœæ…, s. 89.
100
przedstawiania opinii w odniesieniu do rzeczywistego funkcjonowania spo³eczeñstwa.
Ciê¿ar wykonywania wyroków wydawanych przez ETPC spoczywa na pañstwie. Dzia³ania organizacji pozarz¹dowych wspomagaj¹ Komitet Ministrów wystêpuj¹cy w roli stra¿nika praw cz³owieka i s¹ niezbêdne dla sprawnego funkcjonowania systemu ochrony praw cz³owieka w Europie, m.in. przez partycypacjê
spo³eczn¹. Zaanga¿owanie organizacji pozarz¹dowych mo¿e pomóc, zw³aszcza
obecnie, gdy gruntowna reforma ETPC, prowadzona w celu usprawnienia wykonywania jego wyroków, niedawno siê rozpoczê³a.
NGO as an amicus curiae
at the European Court of Human Rights
(Summary)
Non-governmental organizations (NGOs) have been playing increasingly growing
role in the field of protection and growth of the human rights. Membership states of the
Council of Europe can’t no longer ignore actions which are undertaken by NGOs especially
in the spheres of issues concerning socio-economic and ethical problems. The role of NGOs
as a amicus curiae has been strongly legitimised by the binding legal regulations.
The article presents the genesis of the amicus curiae institution as well as legal conditionings of the NGOs participation in the cases pending at the European Court of Human
Rights. Practice indicates that NGOs interventions are highly valuable first and foremost in
the sphere of the human rights monitoring.
101
.
MONIKA ADAMCZAK-RETECKA1
Postêpowanie
przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci UE
w ramach tzw. skarg bezpoœrednich
Uwagi wprowadzaj¹ce
Kluczowe dla omówienia zagadnienia udzia³u organizacji pozarz¹dowych
w postêpowaniach przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej jest
przedstawienie dwóch dokumentów: Konwencji o dostêpie do informacji, udziale
spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoœci w sprawach dotycz¹cych œrodowiska sporz¹dzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r.2
oraz rozporz¹dzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zastosowania postanowieñ Konwencji z Aarhus o dostêpie do informacji,
udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoœci
w sprawach dotycz¹cych œrodowiska do instytucji i organów Wspólnoty, na mocy
którego przepisy konwencji z Aarhus znalaz³y zastosowanie do instytucji i organów Wspólnoty3.
1. Konwencja z Aarhus i rozporz¹dzenie nr 1367/2006
W preambule do konwencji z Aarhus uznano, ¿e w sprawach dotycz¹cych
œrodowiska u³atwiony dostêp do informacji i udzia³ spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji nie tylko przyczyniaj¹ siê do wzrostu spo³ecznej œwiadomoœci zagadnieñ ochrony œrodowiska, daj¹c spo³eczeñstwu mo¿liwoœæ zg³aszania swoich
pogl¹dów, lecz tak¿e poprawia jakoœæ i wykonanie decyzji, zapewniaj¹c w³adzy
publicznej mo¿liwoœæ ich nale¿ytego uwzglêdnienia. Podkreœlona zosta³a rola
organizacji spo³ecznych w ochronie œrodowiska i dzia³aniu na rzecz zrównowa¿onego rozwoju. W konsekwencji uznano za konieczne przyznanie powy¿szym
1
2
3
Monika Adamczak-Retecka – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego
i Komparatystyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej jako: konwencja z Aarhus.
Dz.Urz. UE L 264 z 25 wrzeœnia 2006 r., s. 13; dalej jako rozporz¹dzenie 1367/2006.
103
Monika Adamczak-Retecka
organizacjom skutecznych mechanizmów prawnych dla ochrony s³usznego interesu spo³ecznego. W celu przyczynienia siê do ochrony prawa ka¿dej osoby,
z obecnego pokolenia oraz przysz³ych pokoleñ, do ¿ycia w œrodowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyœlnoœci ka¿da ze stron zobowi¹za³a siê zagwarantowaæ, w sprawach dotycz¹cych œrodowiska, uprawnienia do dostêpu do informacji, udzia³u spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpu do wymiaru
sprawiedliwoœci zgodnie z postanowieniami konwencji z Aarhus4.
Zgodnie z treœci¹ konwencji z Aarhus, „spo³eczeñstwo” oznacza jedn¹ lub wiêcej
osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub
praktyk¹, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy. W konwencji z Aarhus zastosowane zosta³o tak¿e pojêcie: „zainteresowana spo³ecznoœæ” do oznaczenia
czêœci spo³eczeñstwa, która jest lub mo¿e byæ dotkniêta skutkami lub ma interes
w podejmowanej decyzji dotycz¹cej œrodowiska. Organizacje pozarz¹dowe
dzia³aj¹ce na rzecz ochrony œrodowiska i spe³niaj¹ce wymagania przewidziane
w prawie krajowym uwa¿a siê za maj¹ce interes w tym zakresie5. O prawach
„zainteresowanej spo³ecznoœci” jest nastêpnie mowa w czêœci konwencji z Aarhus
poœwiêconej udzia³owi spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji dotycz¹cych
konkretnych przedsiêwziêæ. Mianowicie zainteresowana spo³ecznoœæ ma byæ informowana na wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji w sprawach
dotycz¹cych œrodowiska, w sposób w³aœciwy, terminowy i skuteczny, inter alia, o:
planowanym przedsiêwziêciu i treœci wniosku, na podstawie którego decyzja ma
byæ podjêta, rodzaju mo¿liwych rozstrzygniêæ, w³adzy publicznej w³aœciwej do
wydania decyzji, przewidywanej procedurze oraz fakcie, czy przedsiêwziêcie
podlega krajowemu lub transgranicznemu postêpowaniu w sprawie oceny oddzia³ywania na œrodowisko6.
Zainteresowana spo³ecznoœæ ma mieæ tak¿e zapewniony dostêp do wymiaru
sprawiedliwoœci, a obowi¹zek ten spoczywa na stronach konwencji z Aarhus.
Zgodnie z jej treœci¹ ka¿da ze stron zapewnia, w ramach krajowego porz¹dku prawnego, ¿e cz³onkowie zainteresowanej spo³ecznoœci maj¹cy wystarczaj¹cy interes
lub powo³uj¹cy siê na naruszenie uprawnieñ, jeœli przepisy postêpowania administracyjnego strony wymagaj¹ tego jako przes³anki, maj¹ dostêp do procedury
odwo³awczej przed s¹dem lub innym niezale¿nym i bezstronnym organem
powo³anym z mocy ustawy dla kwestionowania legalnoœci z przyczyn merytorycznych lub formalnych ka¿dej decyzji, dzia³ania lub zaniechania w sprawach
regulowanych postanowieniami konwencji z Aarhus, z pewnymi zastrze¿eniami7. Jak trafnie zauwa¿a A. Wilk, artyku³ dotycz¹cy dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci dotyczy, ogólnie rzecz bior¹c, dwóch sytuacji. Z jednej strony gwarantuje mo¿liwoœæ poszukiwania ochrony w przypadku naruszenia przez w³adze
4
5
6
7
Art. 1 konwencji z Aarhus.
Art. 2 ust. 4 i 5 konwencji z Aarhus.
Art. 6 ust. 2, 5 i 6 konwencji z Aarhus.
Art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus.
104
Postêpowanie przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci UE w ramach tzw. skarg bezpoœrednich
uprawnieñ spo³eczeñstwa zwi¹zanych z dostêpem do informacji oraz z udzia³em
w podejmowaniu decyzji, z drugiej strony zaœ przewiduje mo¿liwoœæ wystêpowania do s¹du z roszczeniami w interesie publicznym, tzn. np. wystêpowania do
s¹du z roszczeniem przeciw zak³adom niestosuj¹cym siê do krajowych przepisów
ochrony œrodowiska8.
W literaturze przedmiotu podkreœla siê, ¿e konwencja z Aarhus nie jest typow¹ konwencj¹ z dziedziny ochrony œrodowiska. Nacisk zosta³ w niej po³o¿ony
nie tyle na sam¹ ochronê œrodowiska, ile na koniecznoœæ poszanowania prawa
cz³owieka do czystego œrodowiska9. Jako ogóln¹ zasadê przyjêto, ¿e prawa gwarantowane w ramach trzech filarów konwencji z Aarhus, a mianowicie dostêp do
informacji, udzia³ spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêp do wymiaru
sprawiedliwoœci w sprawach dotycz¹cych œrodowiska, przys³uguj¹ bez dyskryminacji ze wzglêdu na obywatelstwo, narodowoœæ lub miejsce zamieszkania.
Wspólnota zatwierdzi³a konwencjê z Aarhus w dniu 17 lutego 2005 r.10 Do
osi¹gniêcia jej celów na szczeblu unijnym przyjêto wiele aktów prawnych, m.in.
decyzjê nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r.
ustanawiaj¹c¹ szósty wspólnotowy program dzia³añ w zakresie œrodowiska naturalnego11, dyrektywê 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostêpu do informacji dotycz¹cych œrodowiska
i uchylaj¹c¹ dyrektywê Rady 90/313/EWG12; rozporz¹dzenie (WE) nr 166/2006
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia
Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeñ i zmieniaj¹ce dyrektywê Rady 91/689/EWG i 96/61/WE13; rozporz¹dzenie nr 1367/2006 oraz dyrektywê 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiaj¹c¹ infrastrukturê informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej
(INSPIRE)14, przewiduj¹c¹ utworzenie ogólnodostêpnego systemu informacji
przestrzennej, który bêdzie wspomaga³ dzia³ania instytucji Unii Europejskiej oraz
pañstw cz³onkowskich mog¹ce mieæ bezpoœredni wp³yw na œrodowisko15.
Uzgodniono, ¿e powinny zostaæ przyjête tak¿e przepisy dotycz¹ce stosowania wymogów konwencji z Aarhus do instytucji i organów Wspólnoty. Za w³aœciwe uznano uwzglêdnienie trzech filarów konwencji z Aarhus w jednym akcie
8
9
10
11
12
13
14
15
A. Wilk, Konwencja z Aarhus oraz Rozporz¹dzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowieñ
Konwencji z Aarhus, Warszawa 2007,
J. Jendroœka, Konwencja z Aarhus – geneza, status i kierunki rozwoju, Wroc³aw 2002, s. 4.
Decyzja Rady z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostêpie do informacji, udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do
sprawiedliwoœci w sprawach dotycz¹cych œrodowiska (2005/370/WE) (Dz.Urz. UE L 124 z 17 maja
2005 r., s. 1).
Dz.Urz. WE L 242 z 10 wrzeœnia 2002 r., s. 1.
Dz.Urz. UE L 41 z 14 lutego 2003 r., s. 26.
Dz.Urz. UE L 33 z 4 lutego 2006 r., s. 1.
Dz.Urz. UE L 108 z 25 kwietnia 2007 r., s. 1.
Http://www.ekoportal.gov.pl/opencms/opencms/ekoportal/prawo_dokumenty_strategiczne/PolitykaOchronySrodowiskaUE/InformacjeDotSrodowiska.html [dostêp: 17.02.2015 r.].
105
prawnym oraz ustanowienie wspólnych przepisów dotycz¹cych celów i definicji.
W rezultacie przyjête zosta³o rozporz¹dzenie nr 1367/2006.
Rozporz¹dzenie nr 1367/2006 nie wprowadza rozró¿nienia na spo³eczeñstwo
i zainteresowan¹ spo³ecznoœæ, natomiast ju¿ w preambule zwraca uwagê na rolê
organizacji pozarz¹dowych dzia³aj¹cych w dziedzinie ochrony œrodowiska, przyznaj¹c im prawo do ¿¹dania wszczêcia wewnêtrznej procedury odwo³awczej na
poziomie Unii w odniesieniu do przyjêtych aktów lub zaniechañ w zakresie prawa ochrony œrodowiska przez instytucjê lub organ Unii w celu ponownego rozwa¿enia takiego aktu lub zaniechania przez tak¹ instytucjê lub organ Unii16. Organizacje te musz¹ spe³niaæ okreœlone kryteria maj¹ce w szczególnoœci na celu
zagwarantowanie, aby by³y one organizacjami niezale¿nymi, które wype³niaj¹
ci¹¿¹cy na nich obowi¹zek sprawozdawczoœci i które wykaza³y, ¿e ich podstawowym celem jest promowanie ochrony œrodowiska.
Z punktu widzenia podjêtych rozwa¿añ najistotniejszy wydaje siê art. 12 rozporz¹dzenia nr 1367/2006 dotycz¹cy postêpowania przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci. Zgodnie z jego treœci¹ w przypadku, gdy wczeœniejsze wnioski o wszczêcie wewnêtrznej procedury odwo³awczej by³y nieskuteczne, zainteresowana
organizacja pozarz¹dowa powinna mieæ mo¿liwoœæ wniesienia skargi do Trybuna³u Sprawiedliwoœci zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej17.
W nawi¹zaniu do wczeœniejszej uwagi, ¿e konwencja z Aarhus ma na celu
przede wszystkim ochronê prawa cz³owieka do naturalnego, czystego œrodowiska,
nale¿y podkreœliæ, i¿ omawiane rozporz¹dzenie nr 1367/2006 nie narusza praw
podstawowych i jest zgodne z zasadami uznanymi na mocy art. 6 Traktatu o Unii
Europejskiej18 i ustanowionymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej19. Konwencja z Aarhus zosta³a podpisana przez Wspólnotê Europejsk¹ i nastêpnie zatwierdzona decyzj¹ Rady. W konsekwencji instytucje s¹ zwi¹zane konwencj¹ z Aarhus, która ma pierwszeñstwo przed aktami wtórnego prawa wspólnotowego. Wynika z tego, ¿e wa¿noœæ rozporz¹dzenia nr 1367/2006 mo¿e byæ
naruszona z powodu jego niezgodnoœci z konwencj¹ z Aarhus.
2. Organizacje pozarz¹dowe przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci
– przyk³adowe sprawy
Wiêkszoœæ spraw wnoszonych obecnie przez organizacje pozarz¹dowe do
Trybuna³u Sprawiedliwoœci UE w dziedzinie ochrony œrodowiska to skargi
o stwierdzenie niewa¿noœci aktów wydanych przez instytucje unijne (najczêœciej
16
17
18
19
Preambu³a i art. 10 rozporz¹dzenia nr 1367/2006.
Wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 326 z 26 paŸdziernika 2012 r., s. 47; dalej jako: TFUE (preambu³a i art. 12 rozporz¹dzenia nr 1367/2006).
Wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 326 z 26 paŸdziernika 2012 r., s. 13.
Wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 326 z 26 paŸdziernika 2012 r., s. 391 (pkt 22 preambu³y rozporz¹dzenia nr 1367/2006).
106
wnioski dotycz¹ podwa¿enia legalnoœci decyzji Komisji Europejskiej). Zgodnie
z treœci¹ TFUE20 S¹d rozpoznaje skargi na niewa¿noœæ wnoszone przez osoby fizyczne lub prawne na akty, których dana osoba jest adresatem lub które dotycz¹
jej bezpoœrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotycz¹ jej bezpoœrednio i nie wymagaj¹ œrodków wykonawczych. Ponadto akty tworz¹ce organy i jednostki organizacyjne Unii mog¹ przewidywaæ wymogi i warunki szczególne dotycz¹ce skarg wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne na akty tych
organów lub jednostek organizacyjnych zmierzaj¹ce do wywarcia skutków prawnych wobec tych osób.
Nale¿y podkreœliæ, ¿e jednostki nie maj¹ mo¿liwoœci bezpoœredniego wyst¹pienia
przeciwko pañstwu cz³onkowskiemu ze skarg¹ na niewywi¹zywanie siê przez to
pañstwo ze zobowi¹zañ traktatowych, a legitymacja czynna w tym zakresie
przys³uguje jedynie Komisji i pozosta³ym pañstwom cz³onkowskim21. Jednostki
mog¹ jednak¿e zawiadomiæ Komisjê o fakcie naruszania przez pañstwo prawa
unijnego za poœrednictwem opublikowanego przez Komisjê formularza skargi.
Na podstawie takiego zawiadomienia Komisja mo¿e podj¹æ decyzjê o wszczêciu
postêpowania22. Jest to mechanizm umo¿liwiaj¹cy organizacjom pozarz¹dowym
wywieranie poœredniego wp³ywu na poziom implementacji prawa unijnego
w pañstwach cz³onkowskich, a tym samym podnosz¹cy efektywnoœæ tego prawa23.
Jedn¹ z pierwszych spraw, w których skar¿¹cy powo³ali siê na postanowienia
konwencji z Aarhus, by³a sprawa WWF European Policy Programme przeciwko
Radzie UE24. W tej sprawie strona skar¿¹ca powo³ywa³a siê na wynikaj¹ce z konwencji z Aarhus prawo dostêpu do dokumentów i zarzuca³a Radzie UE niedostateczne uzasadnienie zaskar¿onej decyzji25. Przedmiotem wyk³adni by³ w tej sprawie art. 2 rozporz¹dzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostêpu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji26, okreœlaj¹cy zasady, przes³anki i ograniczenia
prawa dostêpu do dokumentów tych instytucji. Zdaniem skar¿¹cego, prawo dostêpu do dokumentów nale¿y rozumieæ jako prawo dostêpu do informacji, co jest
szczególnie istotne w dziedzinie ochrony œrodowiska.
20
21
22
23
24
25
26
Art. 256 i 263 TFUE.
Art. 258 i 259 TFUE.
Na temat tzw. spraw œrodowiskowych przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci zob. T. Koncewicz (w:)
Z. Brodecki, T. Koncewicz, P. Kupczyk, M. Pcha³ek, Ochrona przyrody przed Europejskim Trybuna³em
Sprawiedliwoœci. Komentarz, Marki 2010, s. 20.
Zob. P. Bombay, The Role of NGO’s in Shaping Community Positions in International Environmental Fora,
„The Review of European Comparative & International Environmental Law” 2010, 10(2), s. 164.
Wyrok S¹du Pierwszej Instancji z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie T-264/04, WWF European Policy Programme przeciwko Radzie Unii Europejskiej, www.curia.eu.
Wniosek o stwierdzenie niewa¿noœci decyzji Rady z dnia 30 kwietnia 2004 r. odmawiaj¹cej udzielenia skar¿¹cemu dostêpu do okreœlonych dokumentów dotycz¹cych posiedzenia komitetu Rady
zwanego „komitetem art. 133” z dnia 19 grudnia 2003 r.
Dz.Urz. WE L 145 z 31 maja 2001 r., s. 43 z póŸn. zm.
107
Zdaniem S¹du, jeœli chodzi o zarzucane niedostateczne uzasadnienie zaskar¿onej decyzji, nale¿y przypomnieæ, ¿e zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
ci¹¿¹cy na instytucji obowi¹zek uzasadnienia decyzji odmawiaj¹cej udzielenia
dostêpu do dokumentu s³u¿y zapewnieniu zainteresowanemu wskazówek wystarczaj¹cych do oceny zasadnoœci decyzji lub ewentualnie istnienia uchybienia
pozwalaj¹cego zakwestionowaæ jej wa¿noœæ, a s¹dowi wspólnotowemu zapewnia mo¿liwoœæ przeprowadzenia kontroli zgodnoœci z prawem tej decyzji. Zakres
tego obowi¹zku zale¿ny jest od charakteru rozpatrywanego aktu i okolicznoœci,
w jakich zosta³ wydany27. S¹d odrzuci³ argumentacjê pozwanego opart¹ na konwencji z Aarhus, gdy¿ w chwili przyjêcia zaskar¿onej decyzji nie obowi¹zywa³y
ani konwencja z Aarhus, ani rozporz¹dzenie nr 1367/2006. Ponadto ustanowione
w niej pojêcie informacji dotycz¹cej œrodowiska nie obejmuje obrad komitetu ze
wzglêdu na ich ustny charakter, a ¿aden z tych dwóch aktów prawnych nie
nak³ada na komitet obowi¹zku sporz¹dzania protoko³ów jego posiedzeñ28. S¹d
zwróci³ tak¿e uwagê, i¿ z orzecznictwa wynika, ¿e pojêcia dokument i informacja
powinny zostaæ rozró¿nione. Prawo publicznego dostêpu do dokumentu instytucji dotyczy wy³¹cznie dokumentów, a nie informacji rozumianych w sposób bardziej ogólny, i nie nak³ada na instytucje obowi¹zku udzielenia odpowiedzi na
ka¿dy wniosek jednostki o przekazanie jej informacji29.
Kolejne dwie sprawy warte przywo³ania w kontekœcie podjêtych rozwa¿añ
to: sprawa T-396/09, Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht przeciwko Komisji Europejskiej30, oraz sprawa T-338/08, Stichting
Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe przeciwko Komisji Europejskiej31. W pierwszej z nich skar¿¹cymi by³y stowarzyszenie prawa niderlandzkiego, maj¹ce za cel ochronê œrodowiska i poprawê jakoœci powietrza w Niderlandach, i fundacja prawa niderlandzkiego, która poœwiêca siê walce z zanieczyszczeniem powietrza w regionie Utrechtu. Organizacje te wyst¹pi³y z ¿¹daniem
stwierdzenia niewa¿noœci decyzji Komisji odrzucaj¹cej jako niedopuszczalny ich
wniosek o wszczêcie przez Komisjê wewnêtrznej procedury odwo³awczej32 dotycz¹cej jej decyzji przyznaj¹cej Królestwu Niderlandów czasowe odstêpstwo od obowi¹zków przewidzianych w dyrektywie w sprawie jakoœci powietrza i czystszego
27
28
29
30
31
32
Pkt 36 orzeczenia. Zob. wyrok S¹du z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie T-187/03, Scippacercola przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-1029, pkt 66 i powo³ane tam orzecznictwo.
Pkt 72 orzeczenia.
Pkt 76 orzeczenia. Zob. analogicznie postanowienie S¹du z dnia 27 paŸdziernika 1999 r. w sprawie
T-106/99, Meyer przeciwko Komisji, Rec. s. II-3273, pkt 35 i 36.
Www.curia.eu.
Www.curia.eu. Na marginesie mo¿na zauwa¿yæ, ¿e w sprawach tych orzeka³a sêdzia Wiszniewska-Bia³ecka, a w sprawie T-338/08 interwenientem po stronie Komisji by³a Rzeczpospolita Polska.
Skar¿¹ce organizacje wnios³y do Komisji o wszczêcie wewnêtrznej procedury odwo³awczej dotycz¹cej powy¿szej decyzji na podstawie art. 10 ust. 1 rozporz¹dzenia nr 1367/2006. Komisja odrzuci³a wniosek, uznaj¹c, ¿e kwestionowana decyzja nie jest œrodkiem o charakterze indywidualnym.
108
powietrza dla Europy33. Na poparcie ¿¹dania stwierdzenia niewa¿noœci skar¿¹ce
organizacje podnios³y dwa zarzuty. Tytu³em zarzutu g³ównego skar¿¹ce organizacje twierdz¹, ¿e Komisja nies³usznie uzna³a ich wniosek o wszczêcie wewnêtrznej
procedury odwo³awczej za niedopuszczalny z tego wzglêdu, ¿e dotyczy³ on œrodka o charakterze generalnym.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporz¹dzenia nr 1367/2006 organizacja pozarz¹dowa, która z³o¿y³a wniosek o wszczêcie wewnêtrznej procedury odwo³awczej
zgodnie z art. 10 rozporz¹dzenia nr 1367/2006, mo¿e wnieœæ skargê do Trybuna³u
Sprawiedliwoœci zgodnie z w³aœciwymi postanowieniami TFUE, a wiêc zgodnie
z art. 263 TFUE. Zdaniem S¹du, niezale¿nie od charakteru œrodka, który stanowi³
przedmiot wewnêtrznej procedury odwo³awczej przewidzianej w art. 10 rozporz¹dzenia nr 1367/2006, przes³anki dopuszczalnoœci okreœlone w TFUE musz¹
byæ w ka¿dym wypadku spe³nione w przypadku skargi do s¹dów unijnych34.
Poza tym, przes³anki okreœlone TFUE, a w szczególnoœci przes³anka, zgodnie
z któr¹ zaskar¿ony akt musi dotyczyæ skar¿¹cego indywidualnie i bezpoœrednio,
maj¹ zastosowanie równie¿ do œrodków o charakterze indywidualnym, których
adresatem nie jest skar¿¹cy. Œrodek o charakterze indywidualnym nie musi wiêc
koniecznie dotyczyæ bezpoœrednio i indywidualnie organizacji pozarz¹dowej,
która spe³nia przes³anki okreœlone w art. 11 rozporz¹dzenia nr 1367/2006. Wbrew
temu, co twierdz¹ Parlament i Rada, ograniczenie pojêcia „dzia³ania” jedynie do
aktów o charakterze indywidualnym nie pozwala zagwarantowaæ spe³nienia
przes³anki, zgodnie z któr¹ zaskar¿ony akt musi dotyczyæ skar¿¹cego bezpoœrednio i indywidualnie35. W konsekwencji S¹d stwierdzi³ niewa¿noœæ decyzji Komisji
C(2009) 6121 z dnia 28 lipca 2009 r.
W drugiej z przywo³anych spraw, T-338/08, Stichting Natuur en Milieu,
maj¹cej za przedmiot ¿¹danie stwierdzenia niewa¿noœci decyzji Komisji odrzucaj¹cych jako niedopuszczalne wnioski o wszczêcie wewnêtrznej procedury
odwo³awczej dotycz¹cej rozporz¹dzenia Komisji, skar¿¹cymi by³y dwie fundacje
prawa niderlandzkiego, maj¹ce za cel ochronê œrodowiska oraz walkê ze stosowaniem pestycydów chemicznych36. Podniesione zosta³y dwa zarzuty. W ramach
zarzutu pierwszego skar¿¹ce organizacje utrzymywa³y, ¿e Komisja nies³usznie
uzna³a za niedopuszczalne ich wnioski o wszczêcie wewnêtrznej procedury od33
34
35
36
W 2008 r. Królestwo Niderlandów powiadomi³o Komisjê o odroczeniu terminu wyznaczonego dla
osi¹gniêcia rocznej wartoœci dopuszczalnej okreœlonej dla dwutlenku azotu w dziewiêciu strefach
i o wy³¹czeniu z obowi¹zku stosowania dopuszczalnych wartoœci dziennych i rocznych okreœlonych dla py³u przechodz¹cego przez otwór sortuj¹cy przy piêædziesiêcioprocentowej granicy
sprawnoœci dla œrednicy aerodynamicznej do 10 mm. Komisja w decyzji z 2009 r. zatwierdzi³a
wy³¹czenie.
Pkt 72 orzeczenia.
Pkt 73 orzeczenia.
Pismem, które wp³ynê³o do sekretariatu S¹du w dniu 7 stycznia 2009 r., Rzeczpospolita Polska
wnios³a o dopuszczenie do niniejszego postêpowania w charakterze interwenienta popieraj¹cego
¿¹dania Komisji. Wniosek ten zosta³ uwzglêdniony postanowieniem Prezesa Pierwszej Izby S¹du
z dnia 19 lutego 2009 r. Rzeczpospolita Polska z³o¿y³a uwagi interwenienta w dniu 3 kwietnia 2009 r.
109
wo³awczej. W ramach zarzutu drugiego skar¿¹ce organizacje podnosi³y, ¿e art. 10
ust. 1 rozporz¹dzenia nr 1367/2006, ograniczaj¹c pojêcie „dzia³ania” w rozumieniu
art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jedynie do „œrodków o charakterze indywidualnym”, jest sprzeczny z tym postanowieniem konwencji z Aarhus. Z kolei, zdaniem Komisji, art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie ma zastosowania w niniejszej
sprawie ze wzglêdu na to, ¿e przyjmuj¹c rozporz¹dzenie nr 149/2008, Komisja
dzia³a³a jako w³adza ustawodawcza37.
Rozpatruj¹cy skargê S¹d uzna³, ¿e w niniejszym przypadku Komisja, przyjmuj¹c rozporz¹dzenie nr 149/2008, nie dzia³a³a jako w³adza ustawodawcza.
Bior¹c pod uwagê przepisy, na podstawie których przyjête zosta³o to rozporz¹dzenie, dzia³a³a ona w wykonaniu swych uprawnieñ wykonawczych38. Je¿eli chodzi natomiast o drugi zarzut skar¿¹cych, to pojêcie „dzia³ania” zawarte
w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie jest zdefiniowane w tej konwencji, a zatem
zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyk³adni traktatu miêdzynarodowego nale¿y dokonywaæ zgodnie z jego brzmieniem i w œwietle jego celów. Celem przyjêcia konwencji z Aarhus by³o „przyczynienie siê do ochrony prawa ka¿dej osoby,
z obecnego oraz przysz³ych pokoleñ, do ¿ycia w œrodowisku odpowiednim dla jej
zdrowia i pomyœlnoœci, ka¿da ze stron zagwarantuje, w sprawach dotycz¹cych
œrodowiska, uprawnienia do dostêpu do informacji, udzia³u spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci”. S¹d uzna³, ¿e
wewnêtrzna procedura odwo³awcza, która dotyczy³aby jedynie œrodków o charakterze indywidualnym, mia³aby zakres bardzo ograniczony, gdy¿ akty przyjmowane w sprawach dotycz¹cych œrodowiska s¹ najczêœciej aktami o charakterze
generalnym. Maj¹c na wzglêdzie cele i przedmiot konwencji z Aarhus, takie ograniczenie nie jest uzasadnione. W zwi¹zku z powy¿szym art. 9 ust. 3 konwencji
z Aarhus nie mo¿na interpretowaæ jako odnosz¹cego siê wy³¹cznie do œrodków
o charakterze indywidualnym39.
Rozpatruj¹cy skargê S¹d odwo³a³ siê tak¿e do treœci TFUE i wymienionych
w obecnym jego art. 263 (dawny art. 230 TWE) przes³anek niewa¿noœci. Zdaniem
S¹du, przes³anki okreœlone w art. 263 TFUE, a w szczególnoœci przes³anka, zgodnie z któr¹ zaskar¿ony akt musi dotyczyæ skar¿¹cego indywidualnie i bezpoœrednio, maj¹ zastosowanie równie¿ do œrodków o charakterze indywidualnym, których adresatem nie jest skar¿¹cy. Œrodek o charakterze indywidualnym nie musi
wiêc koniecznie dotyczyæ bezpoœrednio i indywidualnie organizacji pozarz¹dowej, która spe³nia przes³anki okreœlone w art. 11 rozporz¹dzenia nr 1367/200640.
S¹d stwierdzi³ niewa¿noœæ decyzji Komisji odrzucaj¹cych jako niedopuszczalne
37
38
39
40
Art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus odnosi siê bowiem do dzia³añ w³adz publicznych, a z art. 2 ust. 2
konwencji z Aarhus wynika, ¿e pojêcie w³adzy publicznej, o którym mowa w art. 9 ust. 3 konwencji
z Aarhus, nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim dzia³aj¹ jako w³adza s¹downicza
lub ustawodawcza.
Pkt 65 orzeczenia.
Pkt 76 i 79 orzeczenia.
Pkt 81 orzeczenia.
110
wnioski skar¿¹cych o wszczêcie wewnêtrznej procedury odwo³awczej dotycz¹cej
rozporz¹dzenia Komisji.
The participation of non-governmental organisations
in direct actions before the Court of Justice of the European Union
(Summary)
The article presents two documents essential for discussing the issue of the participation of non-governmental ogranisations in the proceedings before the Court of Justice of
the European Union, namely: The Aarhus Convention on Access to Information, Public
Participation and Access to Justice in Environmental Matters and the Regulation 1367/2006
on the application of its provisions.
The majority of cases brought by the NGOs before the Court of Justice in the area of environmental protection are the actions for annulment against the EU institutions. The General Court sees the actions of any natural or legal person against an act addressed to that
person or which is of direct and individual concern to them, and against a regulatory act
which is of direct concern to them, and against a regulatory act which is of direct concern to
them and does not entail implementing measures. The case study in this article presents
cases in which te applicants relied upon the Aarhus convention.
111
.
ANNA RYTEL-WARZOCHA1
Udzia³ organizacji spo³ecznych
w postêpowaniu
przed Trybuna³em Konstytucyjnym
Trybuna³ Konstytucyjny w Polsce jest konstytucyjnym organem w³adzy
s¹downiczej, który orzeka w sprawach konstytucyjnoœci i legalnoœci prawa. Zgodnie z art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.2, kontrola taka dotyczyæ mo¿e zgodnoœci ustaw i umów miêdzynarodowych z Konstytucj¹ RP, zgodnoœci ustaw z ratyfikowanymi umowami miêdzynarodowymi,
których ratyfikacja wymaga³a uprzedniej zgody wyra¿onej w ustawie, zgodnoœci
przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy pañstwowe z Konstytucj¹ RP, ratyfikowanymi umowami miêdzynarodowymi i ustawami. Kontrola ta
mo¿e mieæ zarówno charakter abstrakcyjny, jak i charakter konkretny, w przypadku gdy postêpowanie zostaje wszczête na skutek wniesionej skargi konstytucyjnej
(a zatem kontrolowany przepis zosta³ w praktyce zastosowany), pytania prawnego
(istnieje koniecznoœæ jego zastosowania w tocz¹cej siê przed s¹dem sprawie).
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym3 wyraŸnie okreœla
kr¹g podmiotów uprawnionych do udzia³u w postêpowaniu przed Trybuna³em
Konstytucyjnym, wskazuj¹c w art. 27, ¿e w przypadku spraw z zakresu badania
konstytucyjnoœci i legalnoœci aktów prawnych uczestnikami postêpowania przed
Trybuna³em s¹ m.in.: inicjatorzy postêpowania, a zatem podmioty, które z³o¿y³y
wniosek lub skargê konstytucyjn¹, b¹dŸ s¹d, który przedstawi³ pytanie prawne,
jak te¿ organy, które wyda³y badany przez Trybuna³ akt normatywny lub w przypadku ratyfikowanych umów miêdzynarodowych bra³y udzia³ w jej przyjêciu,
Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka, je¿eli zg³osili swój udzia³ w postêpowaniu.
Jedn¹ z podstawowych zasad postêpowania przed polskim Trybuna³em jest
zasada skargowoœci, zgodnie z któr¹ koniecznym warunkiem wszczêcia postêpo1
2
3
Anna Rytel-Warzocha – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i póŸn. zm.; dalej jako: Konstytucja RP.
Dz.U. Nr 102, poz. 643 z póŸn. zm.; dalej jako: ustawa o TK.
113
Anna Rytel-Warzocha
wania jest podjêcie inicjatywy przez uprawniony podmiot, polegaj¹cej na z³o¿eniu wniosku, skargi lub pytania prawnego.
Kr¹g podmiotów generalnie uprawnionych do wystêpowania z wnioskiem
o dokonanie kontroli abstrakcyjnej okreœlony zosta³ w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP, obejmuj¹c Prezydenta Rzeczypospolitej, Marsza³ka Sejmu, Marsza³ka
Senatu, Prezesa Rady Ministrów, 50 pos³ów, 30 senatorów, Pierwszego Prezesa
S¹du Najwy¿szego, Prezesa Naczelnego S¹du Administracyjnego, Prokuratora
Generalnego, Prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich.
Konstytucyjny katalog ma charakter zamkniêty, a zatem uprawnienie do wszczêcia kontroli abstrakcyjnej nie przys³uguje ¿adnemu innemu podmiotowi, w tym
równie¿ organizacjom spo³ecznym. Organizacje spo³eczne nie zosta³y równie¿
wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3–5, w zwi¹zku z czym nie mog¹ wystêpowaæ do
Trybuna³u z wnioskiem o kontrolê konstytucyjnoœci aktów normatywnych nawet
w przypadku, gdy dotycz¹ one spraw objêtych ich zakresem dzia³ania.
Jedyn¹ mo¿liwoœci¹, która pozwala organizacjom spo³ecznym na wszczêcie
postêpowania przed Trybuna³em Konstytucyjnym jest z³o¿enie przez nie skargi
konstytucyjnej.
W œwietle art. 79 ust. 1 Konstytucji RP skargê konstytucyjn¹ mo¿e z³o¿yæ „ka¿dy, czyje konstytucyjne wolnoœci lub prawa zosta³y naruszone”, a zatem prawo to
zosta³o przyznane zarówno osobom fizycznym (niezale¿nie od obywatelstwa,
narodowoœci, miejsca zamieszkania, wykszta³cenia, statusu maj¹tkowego i zawodowego, korzystania z pe³ni praw publicznych czy wieku), jak równie¿ osobom
prawnym, w tym organizacjom spo³ecznym, np. stowarzyszeniom czy fundacjom.
Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e w Polsce skarga konstytucyjna nie ma charakteru
actio popularis, w zwi¹zku z czym jej celem bêdzie zawsze ochrona praw lub wolnoœci podmiotu, który j¹ sk³ada. Podmiot sk³adaj¹cy skargê musi wykazaæ swój
interes osobisty przez wskazanie naruszenia przys³uguj¹cych mu praw. Mo¿liwoœæ z³o¿enia skargi konstytucyjnej w przypadku organizacji spo³ecznych bêdzie
zatem zale¿a³a od specyfiki danego prawa.
W praktyce organizacje spo³eczne faktycznie z uprawnienia do sk³adania skargi
konstytucyjnej korzystaj¹, nie zawsze jednak rozumiej¹c jej istotê. Przyk³adowo,
w 2005 r. Fundacja Rozwoju Rynku i W³asnoœci w Warszawie wyst¹pi³a do Trybuna³u Konstytucyjnego ze skarg¹ konstytucyjn¹, w której przedstawi³a zarzut niezgodnej z Konstytucj¹ RP interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r.
o fundacjach4 dokonywanej przez s¹dy administracyjne. Z uwagi na b³êdne sformu³owanie przedmiotu skargi postêpowanie przed Trybuna³em zosta³o umorzone5. Umorzone zosta³o równie¿ postêpowanie w sprawie skargi z³o¿onej w 2000 r.
przez Fundacjê „Krzy¿owa” dla Porozumienia Europejskiego z uwagi na niewyczerpanie toku instancyjnego. W skardze tej by³y równie¿ braki materialne, gdy¿
4
5
Tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z póŸn. zm.
Postanowienie TK z dnia 16 paŸdziernika 2007 r., SK 13/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 115.
114
Udzia³ organizacji spo³ecznych w postêpowaniu przed Trybuna³em Konstytucyjnym
nie wskazano na naruszenie konkretnych praw gwarantowanych przez Konstytucjê RP przys³uguj¹cych Fundacji6. Ta sama wada wyst¹pi³a w skardze z³o¿onej
przez Stowarzyszenie „R-P” w 1998 r.7 W 2003 r. ze skarg¹ konstytucyjn¹ na naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez w³aœciwy,
niezale¿ny, bezstronny i niezawis³y s¹d wyst¹pi³o Stowarzyszenie Dziennikarzy
Rzeczypospolitej Polskiej8. Naruszenie prawa do s¹du wyra¿onego w art. 45 Konstytucji RP by³o równie¿ powodem skargi wniesionej w 2006 r. przez Fundacjê
Rozwoju Medycyny Sportowej9. Natomiast Stowarzyszenie Obrony Praw i Wolnoœci Studentów SOS jako przes³ankê skargi z³o¿onej w 2001 r. wskaza³o naruszenie konstytucyjnie chronionej wolnoœci wypowiedzi10.
W œwietle polskiego prawa nie ma zatem mo¿liwoœci sk³adania przez organizacje spo³eczne (jak równie¿ i inne podmioty) skarg konstytucyjnych o charakterze actio popularis, czyli skarg powszechnych sk³adanych w interesie publicznym
lub w celu ochrony interesów innych podmiotów. Organizacja spo³eczna nie
mo¿e wyst¹piæ ze skarg¹ konstytucyjn¹ nawet w sytuacji, gdy naruszenie praw
lub wolnoœci konstytucyjnych dotyczy bezpoœrednio interesów podmiotów, które dana organizacja reprezentuje i których zgodnie ze statutem ma chroniæ11.
Udzia³ organizacji spo³ecznych w postêpowaniach przed Trybuna³em Konstytucyjnym, mo¿e natomiast przybraæ formê wyra¿ania „opinii przyjaciela s¹du”
(amicus curiae). Celem takiej opinii jest poszerzenie zagadnieñ, zazwyczaj zwi¹zanych z praktyk¹ dzia³ania i celami statutowymi danej organizacji pozarz¹dowej,
które mog¹ zostaæ wziête pod uwagê przez s¹d i przyczyniæ siê do w³aœciwego rozpatrzenia danej sprawy12. W przeciwieñstwie do skargi konstytucyjnej opinie
przyjaciela s¹du s¹ instrumentem pozwalaj¹cym organizacjom spo³ecznym wystêpowaæ przed Trybuna³em Konstytucyjnym w interesie publicznym.
Opinia przyjaciela s¹du jest instytucj¹, która pozwala organizacjom pozarz¹dowym wyraziæ swój pogl¹d lub stanowisko w ró¿nego rodzaju postêpowaniach
s¹dowych i s¹dowo-administracyjnych13, wpisuj¹c siê w realizacjê konstytucyjnych zasad demokratycznego pañstwa prawnego, sprawiedliwoœci spo³ecznej,
spo³eczeñstwa obywatelskiego czy zasady pomocniczoœci.
6
7
8
9
10
11
12
13
Postanowienie TK z dnia 19 grudnia 2000 r., SK 19/00, OTK 2000, nr 8, poz. 303.
Postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK 2000, nr 2, poz. 66.
Wyrok TK z dnia 14 listopada 2006 r., SK 41/04, OTK-A 2006, nr 10, poz. 150.
Wyrok TK z dnia 14 paŸdziernika 2008 r., SK 6/07, OTK-A 2008, nr 8, poz. 137.
Postanowienie TK z dnia 16 paŸdziernika 2002 r., SK 43/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 77.
Na gruncie polskiego prawa aktualne jest stanowisko Europejskiej Komisji Praw Cz³owieka przedstawione w sprawie Purcell i inni przeciwko Irlandii, 15404/89, (1991) 70 DR 262, at 273.
A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du (amicus curiae) w postêpowaniu przed Trybuna³em Konstytucyjnym w praktyce Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka (w:) K. Budzi³o (red.), Ksiêga
XXV-lecia Trybuna³u Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadañ Trybuna³u Konstytucyjnego – za³o¿enia
a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010, s. 145.
Podstawê prawn¹ tej instytucji stanowi¹ przepisy art. 90–91 k.p.k., art. 61–63 k.p.c., art. 33 § 2 w zw.
z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z póŸn. zm.).
115
Anna Rytel-Warzocha
W postêpowaniu przed Trybuna³em Konstytucyjnym podstawê prawn¹
sk³adania opinii przyjaciela s¹du przez organizacje spo³eczne stanowi¹ przepisy
regulaminu TK, a przede wszystkim art. 38, zgodnie z którym „Przewodnicz¹cy
sk³adu orzekaj¹cego w celu w³aœciwego przygotowania rozprawy mo¿e w szczególnoœci […] wezwaæ do udzia³u w postêpowaniu inne organy lub organizacje,
których udzia³ uzna za celowy dla nale¿ytego wyjaœnienia sprawy”. Przepis ten
stanowi realizacjê art. 19 ust. 1 ustawy o TK, w œwietle którego Trybuna³ w toku
postêpowania powinien zbadaæ wszystkie istotne okolicznoœci w celu wszechstronnego wyjaœnienia sprawy. Ponadto, zgodnie z § 29 ust. 2 uchwa³y Zgromadzenia Ogólnego Sêdziów Trybuna³u Konstytucyjnego z dnia 3 paŸdziernika
2006 r. w sprawie Regulaminu Trybuna³u Konstytucyjnego14, Prezes Trybuna³u
lub sk³ad orzekaj¹cy Trybuna³u mog¹ zwracaæ siê, na ka¿dym etapie postêpowania, do innych organów lub organizacji o zajêcie stanowiska w kwestiach
mog¹cych mieæ znaczenie dla rozstrzygniêcia sprawy.
Mimo ¿e ustawa o TK oraz regulamin TK nie odnosz¹ siê wprost do instytucji
opinii przyjaciela s¹du przedk³adanych przez organizacje spo³eczne, uprawnienie to zosta³o potwierdzone w praktyce orzeczniczej Trybuna³u. W 2006 r., rozstrzygaj¹c sprawê dotycz¹c¹ mo¿liwoœci oddalenia kasacji „oczywiœcie bezzasadniej” bez udzia³u stron i bez uzasadnienia, Prezes Trybuna³u, powo³uj¹c siê na
§ 11 ust. 2 (obecnie – § 29 ust. 2) regulaminu TK w zw. z art. 19 ustawy o TK, zwróci³
siê do Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka o przedstawienie opinii prawnej
w sprawie zgodnoœci art. 535 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postêpowania karnego15 z Konstytucj¹ RP16.
Przytoczony wyrok by³ niezwykle istotny z punktu widzenia instytucji opinii
przyjaciela s¹du, gdy¿ w uzasadnieniu Trybuna³ wprost wskaza³, ¿e koniecznoœæ
wszechstronnego zbadania istotnych okolicznoœci w celu rozstrzygniêcia sprawy
rozpoznawanej przez Trybuna³ Konstytucyjny, wynikaj¹ca z art. 19 ustawy o TK,
mo¿e uzasadniaæ wyst¹pienie Prezesa Trybuna³u do organizacji spo³ecznych na
podstawie § 11 ust. 2 (obecnie – § 29 ust. 2) regulaminu TK. Opinie takie formu³owane s¹ przede wszystkim przez organizacje spo³eczne, których cele statutowe i przedmiot dzia³alnoœci s¹ zwi¹zane z analizowanym przez Trybuna³ Konstytucyjny zagadnieniem, pozwalaj¹c na jego bardziej wszechstronn¹ ocenê.
Przedstawione przez organizacje opinie w³¹czane s¹ do akt sprawy i czêsto przywo³ywane w uzasadnieniu do wyroku.
Instytucja opinii przyjaciela s¹du zwiêksza spo³eczn¹ akceptacjê rozstrzygniêæ Trybuna³u oraz gwarantuje spo³eczn¹ kontrolê w³adzy. Trybuna³ wskaza³, ¿e
inicjowanie i umacnianie dialogu spo³ecznego tak¿e w procesie kontroli konstytucyjnoœci prawa utrwala zaufanie spo³eczne do pañstwa i do w³adzy s¹downiczej.
Opinie organizacji spo³ecznych s¹ szczególnie istotne wobec ostatecznoœci wyro14
15
16
MP Nr 72, poz. 720; dalej jako: regulamin TK.
Wyrok TK z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, OTK-A 2006, nr 1, poz. 2.
116
ków Trybuna³u, braku dwuinstancyjnoœci postêpowania oraz prawdy obiektywnej, jako podstawowych zasad postêpowania przed Trybuna³em. Ponadto, jak
wskaza³ Trybuna³, udzia³ organizacji spo³ecznych, niezale¿nie od prawnej formy
ich dzia³ania (stowarzyszeñ, fundacji), w postêpowaniu przez Trybuna³em Konstytucyjnym w charakterze amicus curiae sprzyja równie¿ dialogowi, jawnoœci
i komunikacji spo³ecznej w rozstrzyganiu sporów konstytucyjnych, jak równie¿
sprzyja upowszechnianiu wartoœci konstytucyjnych i kszta³towaniu postaw
w³aœciwych dla spo³eczeñstwa obywatelskiego17.
Trybuna³ podkreœli³ jednoczeœnie, ¿e wystêpuj¹c w charakterze amicus curiae,
organizacja spo³eczna nie ma praw i obowi¹zków, jakie prawo wi¹¿e z pozycj¹
uczestnika postêpowania w rozumieniu art. 52 ustawy o TK. Jej rola ogranicza siê
do wypowiadania pogl¹du w sprawie, co jest zwi¹zane z wiadomoœciami uzyskanymi w toku wykonywanej dzia³alnoœci statutowej. Trybuna³ wyraŸnie wskaza³,
¿e udzia³ organizacji spo³ecznych w postêpowaniu przed Trybuna³em Konstytucyjnym nie jest prawem podmiotowym czy obowi¹zkiem tych organizacji, aczkolwiek udzia³ organizacji spo³ecznych w charakterze amicus curiae jest czêsto
po¿¹dany z uwagi na jej statutowe cele, jak równie¿ wiedzê oraz doœwiadczenie
wynikaj¹ce z jej dzia³alnoœci18.
Istotne znaczenie, jakie zaczê³y odgrywaæ opinie przyjaciela s¹du przedk³adane przez organizacje spo³eczne w ramach postêpowañ dotycz¹cych badania
konstytucyjnoœci prawa, znalaz³o swoje odzwierciedlenie w propozycjach zmian
regulacji prawnych. Zmiany w tym zakresie proponowane by³y w projekcie nowelizacji ustawy o TK, który przed³o¿ony zosta³ w Sejmie w 2007 r. Nowy art. 19
ust. 3 mia³ uzyskaæ brzmienie: „Organizacje spo³eczne mog¹ przedstawiaæ Trybuna³owi opinie dotycz¹ce rozpoznawanej sprawy, z w³asnej inicjatywy lub na
wniosek sêdziego Trybuna³u”. Jak wskazywali wnioskodawcy w uzasadnieniu do
projektu ustawy, proponowana regulacja mia³a na celu wprowadzenie wyraŸnej
podstawy dla uwzglêdniania w toku postêpowania opinii sk³adanych przez podmioty niebêd¹ce uczestnikami postêpowania, lecz zainteresowane przedstawieniem argumentacji w sprawie. Wnioskodawcy wskazali na potrzebê ustawowego
umocowania praktyki zwracania siê do organizacji spo³ecznych o przedstawienie
opinii, wskazuj¹c, ¿e regulamin TK jest aktem o charakterze wewnêtrznym. Zauwa¿ono równie¿, ¿e uzyskanie opinii od organizacji spo³ecznej nie powinno byæ
ograniczone wy³¹cznie do dzia³ania zainicjowanego przez Prezesa Trybuna³u
Konstytucyjnego. Jako w pe³ni uzasadnione nale¿y uznaæ zarówno zwracanie siê
z proœb¹ o opiniê przez poszczególnych sêdziów Trybuna³u, jak i mo¿liwoœæ
przedk³adania takich opinii przez same organizacje spo³eczne z w³asnej inicjatywy. Tylko bowiem przy tak szerokim ujêciu tej instytucji rzeczywiœcie dojdzie do
realizacji postulowanej przywo³ywanym wy¿ej wyrokiem zasady dialogu, jaw17
18
Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, OTK-A 2006, nr 1, poz. 2.
Ibidem.
117
Anna Rytel-Warzocha
noœci i komunikacji spo³ecznej19. Prace nad projektem zosta³y jednak przerwane
w zwi¹zku z koñcem V kadencji Sejmu i zastosowaniem zasady dyskontynuacji
prac parlamentu.
Opinie przedstawiane przez organizacje spo³eczne zarówno mog¹ mieæ charakter opinii prawnych, zawieraj¹cych analizê prawn¹ celu, treœci i zakresu stosowania przepisu, którego konstytucyjnoœæ jest kwestionowana, dane statystyczne,
jak te¿ inne rozwa¿ania teoretyczne dotycz¹ce np. kwestii wzorców konstytucyjnych maj¹cych zastosowanie do oceny zaskar¿onego przepisu, czynników i uwarunkowañ oraz innych kryteriów istotnych dla oceny konstytucyjnoœci, jak i jednoczeœnie wi¹¿¹ siê z zakresem dzia³ania danej organizacji. Przyk³adowo opinie
Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka zazwyczaj zawieraj¹ analizê kwestii prawnych z punktu widzenia zasady demokratycznego pañstwa prawnego, ochrony
praw i wolnoœci jednostki, ze szczególnym uwzglêdnieniem standardów miêdzynarodowych i praktyki w innych pañstwach20. W opiniach przyjaciela s¹du
czêsto przywo³uje siê istotne z uwagi na przedmiot sprawy orzeczenia Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka, Trybuna³u Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej, niemieckiego Federalnego Trybuna³u Konstytucyjnego i innych organów.
Co do zasady w opinii przyjaciela s¹du nie przes¹dza siê o zasadnoœci twierdzeñ
stron postêpowania, jak te¿ nie dokonuje oceny stanu faktycznego w sprawie,
które to kwestie rozstrzygaæ powinien s¹d21.
Od strony proceduralnej, zgodnie ze wskazanymi wy¿ej przepisami ustawy
o TK, to przewodnicz¹cy sk³adu orzekaj¹cego zwraca siê do organizacji spo³ecznej z proœb¹ o przedstawienie opinii, aczkolwiek w praktyce w wiêkszoœci przypadków to zainteresowana organizacja spo³eczna zwraca siê do Trybuna³u z informacj¹, ¿e chcia³aby przedstawiæ opiniê prawn¹ jako amicus curie, jak mia³o to miejsce w przytoczonej wy¿ej sprawie SK 30/05 czy w sprawie SK 60/0322, której
przedmiotem by³a kwestia konstytucyjnoœci ustawowego ograniczenia wysokoœci
kosztów wynagrodzenia obroñcy osoby, która zosta³a uniewinniona23.
Instytucja przedk³adania opinii przyjaciela s¹du w ostatnich latach staje siê
w Polsce coraz bardziej popularn¹ form¹ dzia³ania organizacji spo³ecznych, o czym
mo¿e œwiadczyæ dzia³alnoœæ Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka24.
W postêpowaniach przez Trybuna³em Konstytucyjnym najwiêcej opinii przyjaciela s¹du przedstawionych zosta³o przez Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka.
Przyk³adowo w sprawie SK 7/10, dotycz¹cej badania zgodnoœci z Konstytucj¹ RP
19
20
21
22
23
24
Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który wp³yn¹³ do
Sejmu w dniu 29 czerwca 2007 r., druk sejmowy nr 2030 Sejmu V kadencji.
A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du..., s. 145.
M. Bernatt, Opinia przyjaciela s¹du (amicus curiae) jako pomocnicza instytucja prawna w orzecznictwie
s¹dów polskich (w:) £. Bojarski (red.), Sprawny s¹d. Zbiór dobrych praktyk, cz. 2, Warszawa 2008, s. 189.
Wyrok TK z dnia 11 stycznia 2005 r., SK 60/03, OTK-A 2005, nr 1, poz. 2.
A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du..., s. 166.
Zob. M. Bernatt, Opinia przyjaciela s¹du…, s. 185.
118
art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji25, organizacja ta przed³o¿y³a opiniê
w zakresie, w jakim przepis ten umo¿liwia gromadzenie i do³¹czanie do akt postêpowania karnego materia³ów kontroli operacyjnej dokumentuj¹cych kontakty
oskar¿onego z obroñc¹, jak równie¿ nie zawiera obowi¹zku niszczenia tych materia³ów oraz nie przewiduje procedury umo¿liwiaj¹cej skuteczne ¿¹danie ich
zniszczenia. Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka zajmowa³a równie¿ stanowiska
w sprawie dotycz¹cej zniewa¿enia Prezydenta RP, w którym uzna³a karalnoœæ za
„publiczne zniewa¿enie Prezydenta RP” za sprzeczne z Konstytucj¹ RP i prawem
europejskim, wskazuj¹c, ¿e „surowa odpowiedzialnoœæ karna za zniewa¿enie
g³owy pañstwa pozostaje regu³¹ w pañstwach niedemokratycznych”26. Ponadto
Fundacja zabiera³a g³os równie¿ w sprawach dotycz¹cych przeludnienia w wiêzieniach27, umów agencyjnych28, zniewa¿enia funkcjonariusza publicznego29,
tymczasowego aresztowania30, wolnoœci zgromadzeñ31, jak te¿ w sprawach, które
dotyczy³y problematyki szeroko rozumianych rozliczeñ z przesz³oœci¹ i instrumentów uporania siê z dziedzictwem po re¿imie komunistycznym32.
Z mo¿liwoœci udzia³u w postêpowaniach przed Trybuna³em Konstytucyjnym
w charakterze przyjaciela s¹du korzystaj¹ równie¿ inne organizacje spo³eczne –
Stowarzyszenie Sêdziów Polskich „Iusticia”, Zarz¹d G³ówny Zrzeszenia Prawników Polskich, Zarz¹d G³ówny Stowarzyszenia Polskich Prawników Katolickich,
Izba Wydawców Prasy, Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich, a nawet zagraniczna organizacja World Press Freedom Committee33.
Praktyka przedk³adania opinii przyjaciela s¹du wskazuje, ¿e instytucja ta jest
potrzebna i odgrywa coraz wiêksz¹ rolê. Postulaty zmian legislacyjnych, maj¹cych na celu doprecyzowanie tej procedury i dostosowanie do ukszta³towanej ju¿
praktyki, nale¿y uznaæ wiêc za zasadne.
Participation of NGOs in the proceedings
at The Constitutional Tribunal
(Summary)
Accordingly to the 79 article of The Constitution of The Republic of Poland, constitutional complaint can be appealed by anyone whose rights had been violated. This is the
25
26
27
28
29
30
31
32
33
Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z póŸn. zm.
Http://www.hfhr.org.pl/precedens/media-o-nas/pap-hfpc-karalnosc-publicznego-zniewazeniaprezydenta-niekonstytucyjna.html [dostêp: 17.02.2015 r.].
Sprawa K 21/07.
Sprawa P 16/06.
Sprawa P 3/06.
Sprawa SK 58/03.
Sprawa K 21/05.
By³y to sprawy o sygnaturach: K 2/07, K 26/07, K 19/08, K 5/08, K 51/07, K 52/07, K 6/09, K 36/09,
SK 94/06, SK 12/09. Opinie te s¹ dostêpne na stronie Fundacji, http://www.hfhrpol.waw.pl/przeszlosc-rozliczenia/sprawy [dostêp: 17.02.2015 r.]. Powy¿sze sprawy zosta³y te¿ szczegó³owo omówione w: A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du..., s. 157 i n.
Zob. A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela s¹du..., s. 148 i n.
119
Anna Rytel-Warzocha
legal basis which enableb non-governmental organisations to begin proceedings at
The Constitutional Tribunal. As a concequence, there is no possibility for NGOs to act in the
cases in which they are not involved becauce of their interest. They can however play the
role of amicus curiae.
Research indicate that this legal institution has been increasing the social control over
the Tribunals’ judgements and guarantees the social control over public authorities. It
seems that amicus curiae institution is indeed valuable and significant.
120
OLGA HO£UB-ŒNIADACH1
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych
w postêpowaniu prejudycjalnym
przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu prejudycjalnym przed
Trybuna³em Sprawiedliwoœci jest zdeterminowany prawem organizacji pozarz¹dowych do wystêpowania w postêpowaniach prowadzonych przez s¹dy
pañstw cz³onkowskich. Prawo to zaœ wynika z ogólnej zasady autonomii proceduralnej pañstw cz³onkowskich. Klasycznie zasadê tê definiuje siê jako swobodê pañstw cz³onkowskich w wyborze i regulacji œrodków proceduralnych,
wed³ug których wykonywane maj¹ byæ w prawie krajowym roszczenia wynikaj¹ce z prawa unijnego2. Warto podkreœliæ, ¿e w ramach tej swobody proceduralnej pañstwa maj¹ obowi¹zek zapewniæ skuteczn¹ ochronê prawn¹3. Zasadniczym elementem takiej ochrony jest realizowanie prawa do s¹du. W prawie
unijnym mo¿emy mówiæ o dostêpie do s¹dów unijnych oraz dostêpie do s¹dów
krajowych w celu dochodzenia uprawnieñ unijnych. Dostêp do s¹du krajowego
jest konsekwencj¹ bezpoœredniego skutku i pierwszeñstwa prawa unijnego. Je¿eli bowiem prawo unijne zawiera normy bezpoœrednio skuteczne, to s¹dy krajowe
1
2
3
Olga Ho³ub-Œniadach – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego i Komparatystyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego.
Na temat ewolucji zasady autonomii proceduralnej zob. m.in.: M. Domañska, Miejsce zasady autonomii proceduralnej pañstw cz³onkowskich (w:) C. Mik (red.), Zasady ogólne prawa wspólnotowego, Toruñ
2007, s. 117–122.
„System prawa unijnego ma wyczerpuj¹cy system œrodków odwo³awczych oraz procedur
s³u¿¹cych zapewnieniu kontroli legalnoœci, poniewa¿ w ramach tego systemu osoby fizyczne lub
prawne, które ze wzglêdu na warunki dopuszczalnoœci okreœlone w art. 230 Traktatu o Wspólnocie
Europejskiej nie mog¹ zaskar¿yæ bezpoœrednio aktów wspólnotowych o charakterze generalnym,
maj¹ mo¿liwoœæ podniesienia niewa¿noœci takich aktów, w zale¿noœci od przypadku, albo przed
s¹dem wspólnotowym, albo przed s¹dami krajowymi, sk³aniaj¹c te s¹dy, jako niemaj¹ce kompetencji do stwierdzenia niewa¿noœci takich aktów, do zwrócenia siê z t¹ kwesti¹ do Trybuna³u
w drodze pytañ prejudycjalnych. Na pañstwach cz³onkowskich ci¹¿y zatem obowi¹zek ustanowienia systemu œrodków odwo³awczych i procedur, który zapewni poszanowanie prawa do skutecznej ochrony s¹dowej” (teza 40 i 41 wyroku Trybuna³u Sprawiedliwoœci Wspólnot Europejskich
w sprawie C-50/00 P, Unión de Pequenos Agricultores przeciwko Radzie Wspólnot Europejskich,
Zb. Orz. 2002, s. I-06677).
121
Olga Ho³ub-Œniadach
s¹ zobligowane chroniæ to prawo, aby zapewniæ mu skutecznoœæ. W takim ujêciu
prawo do s¹du rozumiemy jako prawo dochodzenia roszczeñ wywodzonych
z prawa unijnego.
Jednym z instrumentów realizacji tego prawa jest skorzystanie z mechanizmu
pytañ prejudycjalnych; chocia¿ podmioty indywidualne nie dysponuj¹ formalnie
¿adnymi mechanizmami sk³aniaj¹cymi s¹d do skierowania pytania, to jednak nale¿y pamiêtaæ, ¿e zaniechanie skierowania pytania przez organ do tego zobligowany mo¿e byæ uznane za naruszenie prawa do s¹du4. Wed³ug obowi¹zuj¹cych
standardów s¹dy krajowe, wype³niaj¹c swój obowi¹zek skierowania pytania do
TSUE, realizuj¹ postulat efektywnej ochrony prawnej. Prawo dostêpu do s¹du
krajowego nale¿y zagwarantowaæ ró¿nym podmiotom, w tym organizacjom pozarz¹dowym, nawet jeœli mia³oby to naruszyæ przyjête w danym pañstwie rozumienie interesu prawnego. Taka ingerencja w wewnêtrzny system proceduralny
okazuje siê konieczna, w szczególnoœci, je¿eli uprawnienia dla beneficjentów prawa
unijnego wywodzone s¹ z prawa wtórnego, w tym z ogólnie okreœlonych celów
dyrektywy. Postuluje siê, aby okreœlenie beneficjenta uprawnienia unijnego dokonywa³o siê w zgodzie z prawem UE, nawet z wykluczeniem doktryny krajowej5. Ten postulat jest realizowany w sprawach z zakresu ochrony œrodowiska,
w których to Trybuna³ Sprawiedliwoœci w ramach skierowanych do niego pytañ
prejudycjalnych dokonywa³ oceny, czy pewne organizacje spo³eczne powinny
mieæ prawo wystêpowania przed s¹dami krajowymi, uznaj¹c za Ÿród³o takiej legitymacji prawo unijne, a nie prawo krajowe.
Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r.
przewiduj¹ca udzia³ spo³eczeñstwa w odniesieniu do sporz¹dzania niektórych
planów i programów w zakresie œrodowiska oraz zmieniaj¹ca w odniesieniu do
udzia³u spo³eczeñstwa i dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci dyrektywy Rady
85/337/EWG i 96/91/WE, której przyjêcie by³o konsekwencj¹ ratyfikacji przez
Wspólnotê Konwencji o dostêpie do informacji, udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoœci w sprawach dotycz¹cych œrodowiska sporz¹dzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r.6, na³o¿y³a na pañstwa
obowi¹zek zapewnienia dostêpu do s¹du w zakresie kontroli legalnoœci decyzji,
aktów lub zaniechañ dotycz¹cych udzia³u spo³eczeñstwa w projektach oddzia³uj¹cych na œrodowisko7. Dyrektywa okreœla, ¿e dostêp do procedury s¹dowej
przys³uguje cz³onkom zainteresowanej spo³ecznoœci, maj¹cym wystarczaj¹cy interes lub podnosz¹cym naruszenie prawa, gdy procedury prawne pañstwa przewiduj¹ taki warunek. Jest to dokument, w którym legitymacja procesowa zosta³a
rozszerzona na podmioty dzia³aj¹ce w celu ochrony interesu publicznego.
4
5
6
7
Por. N. Pó³torak, Ochrona uprawnieñ wynikaj¹cych z prawa Unii Europejskiej w postêpowaniach krajowych, Warszawa 2010, s. 221.
Ibidem, s. 241.
Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706.
Dz.Urz. UE L 156 z 15 czerwca 2003 r., s. 17 z póŸn. zm.; dalej jako: dyrektywa 2003/35/WE.
122
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu prejudycjalnym...
Wspomniana wy¿ej dyrektywa 2003/35/WE by³a kilkakrotnie przywo³ywana
przez Trybuna³ w sprawach wniesionych w ramach postêpowania prejudycjalnego, w których to organizacje pozarz¹dowe przed s¹dem krajowym spotka³y siê
z problemem dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci. Pierwsz¹ ze spraw, o której
nale¿y wspomnieæ w tym kontekœcie, jest sprawa C-263/088, w której to stowarzyszenie ochrony œrodowiska, aby móc zrealizowaæ swoje prawo do wyst¹pienia
przed s¹dem krajowym, musia³o wykazaæ, ¿e mo¿e byæ traktowane jako „zainteresowana spo³ecznoœæ”. Zgodnie z przyjêt¹ w dyrektywie 2003/35/WE definicj¹
„zainteresowana spo³ecznoœæ” oznacza spo³eczeñstwo, które jest lub mo¿e byæ
dotkniête skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotycz¹cych œrodowiska. Dla celów tej definicji organizacje pozarz¹dowe dzia³aj¹ce
na rzecz ochrony œrodowiska i spe³niaj¹ce wymagania przewidziane w prawie
krajowym uwa¿a siê za maj¹ce interes w tym zakresie. W opinii do sprawy
C-263/08 rzecznik generalna Elanor Sharpston stwierdzi³a, ¿e w przeciwieñstwie
do osób fizycznych i prawnych organizacje pozarz¹dowe zajmuj¹ce siê ochron¹
œrodowiska naturalnego spe³niaj¹ warunek bycia „zainteresowan¹ spo³ecznoœci¹
zawsze”9, co z kolei oznacza, ¿e automatycznie korzystaj¹ z prawa dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci. Rzecznik uzna³a, ¿e w przypadku spraw z zakresu ochrony œrodowiska postanowienia dotycz¹ce dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci
mog¹ mieæ charakter zbli¿ony do powództwa zbiorowego10. Jednoczeœnie w swojej opinii rzecznik odnios³a siê do roli, jak¹ powinny pe³niæ organizacje pozarz¹dowe, wskazuj¹c, ¿e jednostka chroni siê, dzia³aj¹c w grupie, a suma jednostek
tak¹ grupê wzmacnia. Organizacje pozarz¹dowe s¹ wyra¿eniem interesów zbiorowych, dzia³aj¹c na rzecz celów ogólnych, mówi¹ jednym g³osem w imieniu wielu
skar¿¹cych. Trybuna³ w wyroku w tej sprawie przychyli³ siê do postulatów przedstawionych w opinii i sprzeciwi³ siê takim rozwi¹zaniom krajowym, które nie
przyznaj¹ organizacji pozarz¹dowej, dzia³aj¹cej na rzecz ochrony œrodowiska,
mo¿liwoœci powo³ania siê przed s¹dem na przedsiêwziêcia mog¹ce „znacz¹co oddzia³ywaæ na œrodowisko” w ramach œrodka prawnego przeciwko decyzji w sprawie zezwolenia. Kolejne sprawy, w których Trybuna³ musia³ zmierzyæ siê z problemem dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci dla organizacji spo³ecznych, potwierdzi³y niejako, ¿e konieczne jest zagwarantowanie tego typu organizacjom
mo¿liwoœci podniesienia naruszenia prawa, nawet gdy jest to prawo fikcyjne
w krajowym systemie prawnym11.
8
9
10
11
Wyrok Trybuna³u Sprawiedliwoœci Wspólnot Europejskich z dnia 15 paŸdziernika 2009 r. w sprawie C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening przeciwko Stockholms kommun genom dess marknämnd, Zb. Orz. 2009, s. I-09967.
Opinia Rzecznik Generalnej z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie C-263/08, teza 42.
Teza 59 opinii w sprawie C-263/08.
Opinia Rzecznik Generalnej E. Sharpston z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie C-115/09 Bund für
Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. przeciwko
Bezirksregierung Arnsberg Trianel Kohlekraftwerk Lünen, teza 67.
123
Olga Ho³ub-Œniadach
Jak widaæ, z jednej strony w prawie unijnym obowi¹zuj¹c¹ zasad¹ jest zasada
autonomii proceduralnej pañstw cz³onkowskich. Z drugiej zaœ strony przyjmuje
siê akty, które w³¹czaj¹ spo³eczeñstwo do udzia³u w proces decyzyjny lub nadaj¹
temu spo³eczeñstwu pewne instrumenty do prowadzenia kontroli s¹dowej.
W efekcie to Trybuna³ Sprawiedliwoœci przez swoj¹ dzia³alnoœæ orzecznicz¹,
wp³yn¹³ na przepisy proceduralne pañstw cz³onkowskich i okreœli³ zasady, na jakich organizacje spo³eczne mog¹ braæ udzia³ w postêpowaniach s¹dowych przed
s¹dami krajowymi. Te dzia³ania przedstawione w obszarze organizacji pozarz¹dowych, zajmuj¹cych siê ochron¹ œrodowiska naturalnego, mog¹ staæ siê drogowskazem dla kolejnych organizacji. Nie wzbudza w¹tpliwoœci fakt, ¿e locus standi
nowych aktorów nadal jest doœæ mocno upoœledzony. Jedn¹ ze œcie¿ek, jak¹ mog¹
obraæ organizacje pozarz¹dowe, aby wzmocniæ swoj¹ legitymacjê s¹dow¹, jest zastosowanie mechanizmów, które maj¹ zastosowanie dla roszczeñ osób trzecich12.
Jednak¿e takie rozwi¹zanie nie bêdzie sprzyja³o budowaniu wspó³czesnego
spo³eczeñstwa demokratycznego, opartego na dialogu pomiêdzy ró¿nymi podmiotami. Wzmacnianie pozycji organizacji pozarz¹dowych w procedurach s¹dowych mo¿na uznaæ za jeden z etapów tworzenia nowego spo³eczeñstwa obywatelskiego. W przypadku Unii Europejskiej g³ównym problem dla stworzenia
sfery publicznej jest brak wspólnej to¿samoœci kulturowej i brak faktycznego poczucia wspólnoty. Zdaniem J. Habermasa, w spo³ecznoœci takiej, jak¹ mamy w Unii,
tzn. spo³ecznoœci niejednorodnej kulturowo, jêzykowo, jedyn¹ p³aszczyznê porozumienia stanowi prawo. Jego zdaniem, tylko dyskurs regulowany prawem, oparty
na otwartoœci wobec wszystkich podmiotów oraz przedmiotów dyskusji, zak³adaj¹cy równouprawnienie wszystkich uczestników i wolny od przymusu, zapewnia w³aœciw¹ legitymizacjê spo³eczn¹13. Postulat ten realizuje siê m.in. we wzmacnianiu legitymacji procesowej organizacji pozarz¹dowych.
12
13
E. Szyszczak, Polityka spo³eczna w dobie ponicejskiej (w:) A. Arnull, D. Wincott (red.), Odpowiedzialnoœæ i
legitymizacja Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 310.
Teza za: S. Konopacki, Sfera publiczna Unii Europejskiej w œwietle debaty nad Konstytucj¹ Europejsk¹ (w:)
Europejska Przestrzeñ Publiczna. Kondycja-Przejawy-Przemiany, Lublin 2006, s. 333–334. Warto w tym
miejscu zaznaczyæ, ¿e problem komunikacji w spo³ecznoœci unijnej zosta³ zauwa¿ony przez Komisjê Europejsk¹, która w lutym 2006 r. przedstawi³a Bia³¹ Ksiêgê w sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej [Com(2006)35]. Z dokumentu tego wyraŸnie wynika, ¿e Komisja ma œwiadomoœæ
zaistnia³ej „luki komunikacyjnej”, która to luka sprzyja deficytowi demokracji w obrêbie Unii.
G³ównym celem Ksiêgi by³o: „przedstawienie propozycji progresywnych kierunków dzia³ania
oraz wezwanie g³ównych uczestników do wniesienia wk³adu w poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak najlepiej wspó³pracowaæ, by zape³niæ lukê komunikacyjn¹”. Jednym z instrumentów,
które Komisja podjê³a w celu w³¹czenia obywateli w dyskusjê na temat Unii, by³ wdro¿ony jeszcze
przed opublikowaniem Bia³ej Ksiêgi Plan D na rzecz demokracji, dialogu i debaty [Com(2005)494].
124
Udzia³ organizacji pozarz¹dowych w postêpowaniu prejudycjalnym...
Participation of NGOs in the preliminary rulling
before Court of Justice of the EU
(Summary)
One of the most significant principles of the European Union law is the principle of the
procedural autonomy. In the light of that principle, it is for the national courts, acting in this
supplementary capacity as EU courts, to enforce EU rights in cases falling within their jurisdiction. This principle indicates that national courts are expected to apply national procedural rules, still having the duty of providing the effective judicial protection, which is an
essential element of the ‘rule of law’ within the EU. The access to justice has been guaranteed by the mechanism of preliminary question, which is enshrined in art. 267 TFEU. Considering that the European Union (EU) is since 2005 party to the Aarhus Convention it was
very important to define, if NGO have the standing to bring proceedings and meet the definition of ‘the public concerned’. Owing to the ruling of The Court of Justice the position of
non-governmental has been reinforced.
125

Przegląd Naukowy Disputatio, tom XVIII

Transkrypt

Podobne dokumenty

Zapraszamy na pierwsze spotkanie 5 paŸdziernika godz. 17:00

button matryca 56

małgorzata et-ber warlikowska

kalkfjerner - Norden Sp. z oo

Plakat A3 - B-ACT - zostan inzynierem - projekt

wydanie nr 121 - Powiat Strzelecki

W ludowych klimatach Rowerem po Wielkopolsce

"RAZEM BEZPIECZNIEJ"

I Konkurs „Wiedzy o Krajach Niemieckojęzycznych” Gdy podziel¹