Wstęp - Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu
Transkrypt
Wstęp - Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu
Wstêp Jolanta Arcimowicz Jacek Kurczewski Wstêp Administracja publiczna, w tym ca³e spektrum tworz¹cych j¹ urzêdów, zatrudnionych w nich pracowników, urzêdników i ich politycznych zwierzchników, stanowi ten segment w³adzy publicznej, którego profesjonalizm i skutecznoæ decyduj¹ o sprawnym funkcjonowaniu instytucji pañstwa. Jakoæ dzia³ania administracji, w tym jakoæ tworz¹cych j¹ kadr, buduj¹ zaufanie obywateli do pañstwa, kszta³tuj¹ spo³eczne oceny na temat prawa, standardów sprawowanej w³adzy i demokracji. Dobra administracja, dzia³aj¹ca na podstawie i w graniach prawa, profesjonalna i sprawna, stanowi dla obywateli wzór, którego realizacji oczekuj¹. Prawo do dobrej administracji zapisano w Konstytucji RP z 1997 roku w preambule zagwarantowano nie tylko poszanowanie praw obywatelskich, ale te¿ rzetelne i sprawne dzia³anie instytucji publicznych1. Gwarantuj¹ je równie¿ przepisy unijne. W rozumieniu autorów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak pisze Irena Lipowicz, dobra administracja to niekoniecznie taka, która zawsze pozytywnie odpowiada na wniosek obywatela albo jest dla niego dobra, bo opiekuñczo, wiadcz¹co oddzia³uje, ale przede wszystkim taka, która jest sprawiedliwa, bezstronna i uczciwa, w sposób terminowy, sprawny i uprzejmy rozstrzyga sprawy administracyjne2. W Polsce proces reform maj¹cych na celu (od)budowê profesjonalnej administracji publicznej rozpocz¹³ siê na pocz¹tku transformacji. W 1991 roku powo³ano Krajow¹ Szko³ê Administracji Publicznej, podjêto tak¿e prace nad ustaw¹ o s³u¿bie cywilnej (zosta³a uchwalona w 1996 roku). Wród g³ównych celów powo³ania korpusu s³u¿by cywilnej, który ostatecznie obj¹³ wy³¹cznie administracjê rz¹dow¹, wymieniano budowê nowoczesnej, profesjonalnej kadry urzêdniczej, poprawê jakoci dzia³ania administracji, stworzenie przejrzystych regu³ funkcjonowania aparatu urzêd1 J. Arcimowicz, Urzêdnicy w s³u¿bie demokratycznego pañstwa, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010. 2 I. Lipowicz, Prawo obywatela do dobrej administracji, Kontrola Pañstwowa 2005, nr 1. 0.p65 7 11-03-10, 16:04 7 8 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski niczego. Równolegle z budow¹ s³u¿by cywilnej toczy³y siê dyskusje nad powo³aniem samorz¹dowej s³u¿by cywilnej jak do tej pory idei tej nie uda³o siê zrealizowaæ, nie zosta³a nawet skonkretyzowana w postaci projektu legislacyjnego (mia³ byæ gotowy na pocz¹tku 2004 roku). Przeciwnicy samorz¹dowego korpusu SC czêsto wskazuj¹ na kwestie finansowe, argumentuj¹c, ¿e takie rozwi¹zanie stanowi zbyt du¿e obci¹¿enie dla bud¿etu pañstwa. Zwolennicy natomiast podkrelaj¹, ¿e fachowe kadry samorz¹dowe s¹ niezbêdne, a zwlekanie z powo³aniem samorz¹dowego korpusu jest w istocie ograniczaniem prawa obywateli do dobrej administracji. Projekt samorz¹dowej s³u¿by cywilnej mia³ dope³niaæ zmiany, jakie dokonywa³y siê w administracji publicznej wraz z przywróceniem instytucji samorz¹du terytorialnego uchwalona w 1990 roku ustawa o samorz¹dzie terytorialnym ukonstytuowa³a samorz¹d gminny, a w 1999 roku pojawia³y siê samorz¹dowe powiaty i województwa. W 2002 roku zaczê³a obowi¹zywaæ ustawa o bezporednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, która zmieni³a nie tylko wewnêtrzny ustrój jednostek samorz¹dowych, ale tak¿e dotychczasowy uk³ad relacji pomiêdzy g³ównymi aktorami lokalnych w³adz. Gminy, powiaty, województwo samorz¹dowe i urz¹d wojewódzki tworz¹ strukturê instytucjonaln¹, któr¹ dope³nia sieæ wzajemnych powi¹zañ, formalnych i nieformalnych kontaktów ca³oæ powinna spajaæ wspólna wizja rozwoju danego regionu, wypracowana, akceptowana i realizowana wspólnymi si³ami. Konstytucyjna zasada pomocniczoci (subsydiarnoci) ³¹czy ideê ograniczenia interwencjonizmu pañstwa i zasadê organizacyjn¹ reguluj¹c¹ podzia³ obowi¹zków miêdzy podmiotami sektora publicznego, a tak¿e miêdzy sektorem publicznym a trzecim sektorem w zakresie wiadczenia us³ug spo³ecznych3. Subsydiarnoæ jest zaprzeczeniem hierarchicznej zale¿noci jednostki usytuowane wy¿ej nie wystêpuj¹ w roli zwierzchników (panuj¹cych, dominuj¹cych), ale s¹ pomocnicze w stosunku do jednostek usytuowanych ni¿ej, to znaczy maj¹ je wspomagaæ, wspó³pracowaæ z nimi i zajmowaæ siê tym, czym one same nie s¹ w stanie siê zaj¹æ4. Wspó³praca, wspó³dzia³anie, wspomaganie, ale te¿ konflikt s¹ wpisane w funkcjonowanie w³adz samorz¹dowych, które w danym regionie maj¹ za zadanie zaspokajanie potrzeb wspólnoty i tworzenie optymalnych warunków jej rozwoju. Prowadz¹c w latach 20082010 badania na Mazowszu i l¹sku, poszukiwalimy odpowiedzi na pytania o socjologiczny charakter relacji miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych, o formy wspó³pracy samorz¹dów ró¿nych szczebli, konflikty i sposoby ich rozwi¹zywania, a tak¿e ocenê 3 E. Le, Od filantropii do pomocniczoci: studium porównawcze rozwoju i dzia³alnoci organizacji spo³ecznych, Elipsa, Warszawa 2000, s. 117. 4 J. Regulski, Samorz¹dna Polska, Warszawa 2005. 0.p65 8 11-03-10, 16:04 Wstêp wprowadzanych po 1989 roku reform samorz¹dowych ocenê wa¿n¹, bo dokonan¹ przez praktyków. Decyzja podjêta w 1990 roku o samorz¹dzie terytorialnym stworzy³a strukturalne przes³anki napiêæ miêdzy samodzielnymi jednostkami w³adzy samorz¹dowej, a w³adz¹ pañstwow¹ i jej administracj¹. Wprowadzenie w latach nastêpnych struktur porednich samorz¹dny powiat i samorz¹d wojewódzki oznacza³o w tej perspektywie stworzenie forum, na którym decyzje pañstwowe mog¹ konfrontowaæ siê z mikroregionalnymi i regionalnymi. Konflikt przeniós³ siê na styk w³adzy wojewody z samorz¹dow¹ reprezentacj¹ na szczeblu wojewódzkim. Wyd³u¿enie tej linii hierarchicznej oddali³o samorz¹d lokalny od w³adzy pañstwowej, sprawi³o te¿, ¿e zasadne sta³o siê pytanie o istotê tych kontaktów, o to, czy linia samorz¹dowa jest izolowana od linii pañstwowej, a tak¿e czy w sytuacjach trudnych, konfliktowych, dochodzi do wspó³pracy samorz¹dów ró¿nych szczebli lub te¿ konflikt jest rozwi¹zywany miêdzy zainteresowanymi i pod nadzorem organu w³adzy pañstwowej wy¿szego szczebla. Przyst¹pienie do Unii Europejskiej stanowi³o kolejny element rekonfiguracji struktur zale¿noci politycznej: mo¿liwoæ odwo³ania siê do Brukseli czy do Strasburga jest dobrowolnym ograniczeniem w³adzy krajowych podmiotów w³adzy. W realnych stosunkach spo³ecznych rozszerzaj¹ siê bezporednie kontakty z instytucjami europejskimi. W okresie transformacji podmioty lokalne i regionalne uzyska³y te¿ niezale¿noæ w nawi¹zywaniu i utrzymywaniu relacji poziomych. Zjawiska te sprawiaj¹, ¿e europeizacja jest mechanizmem przyspieszaj¹cym rozbudowê sieci kontaktów, ich zagêszczanie i autonomizacjê w stosunku do scentralizowanych w rz¹dzie i innych konstytucyjnych organach w³adzy (np. NIK) sieci w³adzy i nadzoru. Kontakty samorz¹dów z instytucjami UE stanowi³y równie¿ przedmiot naszych analiz i podstawê formu³owanych wniosków. Badania prowadzono w ramach projektu badawczego KBN NN 116088634 Zale¿noæ czy wspó³praca? Typy ról i kontaktów spo³ecznych w strukturze w³adzy samorz¹dowej w Polsce, finansowanego z nak³adów na naukê w latach 20082010. Projekt w latach 20082010 realizowa³ w Instytucie Stosowanych Nauk Spo³ecznych UW zespó³ badaczy z Instytutu, w tym tak¿e wspó³pracowników Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa ISNS UW. Projekt zak³ada³ przeprowadzenie w wybranych miejscowociach czterech makroregionów: Mazowsze, Ma³opolska, Pomorze oraz l¹sk, analizy dzia³añ politycznych podejmowanych przez ró¿ne podmioty samorz¹dowe w sekwencji gmina powiat województwo stolica UE. Badania, w tym pog³êbione wywiady (ogó³em nieco ponad 150), mia³y obj¹æ: (1) polityków samorz¹dowych (od szczebla lokalnego do wojewódzkiego), do których zaliczono zarówno (a) przedstawicieli, to znaczy przewodnicz¹cego rady i radnych, jak i (b) zarz¹dzaj¹cych gmin¹ burmistrza, wójta, prezydenta miasta, czyli wybieralny organ wykonawczej w³adzy samorz¹dowej; (2) kie- 0.p65 9 11-03-10, 16:04 9 10 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski rowniczych pracowników administracji samorz¹dowej od szczebla gminnego pocz¹wszy i na urzêdnikach samorz¹du wojewódzkiego skoñczywszy; (3) ekspertów, a konkretnie prawników wykorzystywanych na ró¿nych zasadach, od zale¿noci s³u¿bowej przez administracjê samorz¹dow¹ ró¿nych szczebli do doradztwa prawnego. Planowano tak¿e w czterech miejscowociach ró¿nych regionów pobranie próby adresowej i wykonanie nieco ponad 200 wywiadów kwestionariuszowych w ka¿dej miejscowoci, obejmuj¹cych miêdzy innymi ocenê dzia³ania w³adz lokalnych, rady i zarz¹du oraz w³adz powiatowych (starostwo) i wojewódzkich, ocenê dzia³ania urzêdów i urzêdników samorz¹dowych, a tak¿e znajomoæ zasad podzia³u kompetencji i wspó³dzia³ania poszczególnych organów w³adzy. Dobór makroregionów wynika³ z dotychczasowych dowiadczeñ badawczych pracowników Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa ISNS UW5, a tak¿e zró¿nicowania historyczno-socjologicznego regionów i ich uwarunkowania, które zosta³y najpe³niej opisane przez Jacka Kurczewskiego6 i Jerzego Bartkowskiego7. Ze wzglêdu na znacznie zmniejszon¹ (o po³owê) w stosunku do wstêpnych za³o¿eñ projektu sumê przyznanych rodków podjêto decyzjê o ograniczeniu badañ do dwóch makroregionów Mazowsza oraz l¹ska, w tym trzech województw: mazowieckiego, opolskiego i l¹skiego. Konieczna by³a równie¿ rezygnacja z czêci wywiadów, które ograniczono do wybranej grupy lokalnych polityków, a wiêc wójtów oraz burmistrzów miast; tak¿e mniej wywiadów, ni¿ planowano, przeprowadzono z prawnikami i pracownikami administracji samorz¹dowej. £¹cznie zrealizowano 79 pog³êbionych wywiadów, w tym 60 z osobami pe³ni¹cymi funkcje wójtów, burmistrzów; z pracownikami pionu zarz¹dzaj¹cego (sekretarz, skarbnik, kierownik wydzia³u/ referatu, naczelnik wydzia³u, dyrektor departamentu/wydzia³u) i pracownikami urzêdów samorz¹dowych i wojewódzkich, a tak¿e 19 wywiadów z prawnikami wiadcz¹cymi obs³ugê prawn¹ jednostek samorz¹du terytorialnego w wiêkszoci byli to radcowie prawni, pracuj¹cy w kancelariach i wiadcz¹- 5 Patrz: J. Kurczewski, Lokalne spo³ecznoci obywatelskie, ISNS UW, Warszawa 2003; J. Kurczewski, M. Fuszara (red.), Polskie spory i s¹dy, ISNS UW, Warszawa 2004; J. Kurczewski (red.), Mazowsze bez granic. Przyczynek do antropologii kulturowej regionu, Trio i Mazowieckie Centrum Kultury i Sztuki, Warszawa 2005; J. Kurczewski (red), Lokalne wzory kultury politycznej, Trio, Warszawa 2007; M. Fuszara, So³tyski w Polsce, w: M. Fuszara, Kobiety w polityce, Trio, Warszawa 2006; J. migielska, Polska scena lokalna wybory samorz¹dowe w Kutnie w latach 19902002, Prace ISNS. O prawie, obyczajach i spo³eczeñstwie, ISNS UW, Warszawa 2003; J. migielska, Spo³ecznoci lokalne w perspektywie badañ socjologicznych. Kutno; w: J. Kurczewski, Lokalne spo³ecznoci obywatelskie, ISNS UW, Warszawa 2003; B. £aciak, Opoczno, w: tam¿e; J. Arcimowicz, Urzêdnicy w s³u¿bie demokratycznego pañstwa, Wydawnictwa Uniwersyteckie UW, Warszawa 2010. 6 J. Kurczewski, Lokalne spo³ecznoci..., wyd. cyt.; J. Kurczewski, M. Fuszara (red.), Polskie spory..., wyd. cyt.; J. Kurczewski (red.), Lokalne wzory..., wyd. cyt. 7 J. Bartkowski, Tradycja i polityka, Zak-Mol, Warszawa 2000. 0.p65 10 11-03-10, 16:04 Wstêp cy zewnêtrzn¹ obs³ugê prawn¹ urzêdów. Ze wzglêdu na stosowane przez badaczy ró¿ne oznaczenia rozmówców (np. prawników, urzêdników, so³tysów) w ksi¹¿ce zrezygnowano z numerowania wywiadów. Przeprowadzano wywiady w urzêdach gminy Goleszów, Rad³ów, Lesznowola; urzêdach miasta w Cieszynie, Olenie i Opolu; starostwach powiatowych w Cieszynie, Olenie, Piasecznie, a tak¿e urzêdach marsza³kowskich i wojewódzkich w Opolu, Katowicach oraz Warszawie. Wymienione urzêdy nale¿¹ do struktur samorz¹dowych Mazowsza i l¹ska, reprezentuj¹ tak¿e (urzêdy wojewódzkie) administracjê rz¹dow¹ w województwach mazowieckim, opolskim oraz l¹skim. Badania ankietowe przy u¿yciu modyfikowanych w poszczególnych miejscowociach kwestionariuszy, zawieraj¹cych pytania od ca³kowicie zamkniêtych do otwartych przeprowadzono na losowo pobranej próbie z list adresowych, które dawa³y podstawê do wzglêdnie proporcjonalnego doboru mieszkañców ze wzglêdu na p³eæ oraz wiek. Badania zosta³y przeprowadzone w podcieszyñskiej gminie wiejskiej Goleszów (246 ankiet), dwóch ma³ych miastach l¹skim Olenie (236) i mazowieckim £owiczu (200), a tak¿e na warszawskim Ursynowie (133). Ankiety przeprowadzali podczas obozów naukowych Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa studenci Instytutu Stosowanych Nauk Spo³ecznych UW. Ursynów okaza³ siê najtrudniejszym terenem badawczym. Z próby podstawowej (200 adresów) zrealizowano 133 ankiety; w pozosta³ych przypadkach by³y to zdecydowane odmowy, ale zdarza³o siê te¿, ¿e w ogóle nie mo¿na by³o umówiæ siê z respondentem lub choæby zostawiæ listu informuj¹cego o badaniach. Czêæ osiedli na Ursynowie jest zamkniêta w szczególny sposób nie ma domofonów, wejæ do rodka mog¹ tylko osoby, które maj¹ klucz lub znaj¹ kod. Mimo wielokrotnego powracania pod wskazane adresy i wyd³u¿enia badañ do dwóch miesiêcy (padzierniklistopad 2010) nie wykonano zaplanowanych wywiadów. Charakterystykê ursynowskiej spo³ecznoci i trudnoci w prowadzeniu badañ jedna z uczestniczek obozu Katarzyna Pêkalska, studentka V roku opisa³a nastêpuj¹co: Chyba wszyscy wiadomi s¹, jak ciê¿ka jest praca ankietera, który prosi o wyra¿enie opinii na dany temat przechodnia na ulicy. Nikt nie lubi byæ zaczepiany przez obc¹ osobê na ulicy, a zw³aszcza jeli zdarza siê to kilkakrotnie w ci¹gu krótkiego okresu czasu. A ludzie siê spiesz¹ do pracy, na spotkanie, nie maj¹ po prostu czasu na odpowiadanie przez kilka minut na pytania ankietera niejednokrotnie w ma³o sprzyjaj¹cych warunkach atmosferycznych. Okazuje siê jednak, ¿e trudniejsze mo¿e okazaæ siê przeprowadzenie badania w miejscu zamieszkania ankietowanych. Zadanie polegaj¹ce na przeprowadzeniu kilkunastu ankiet wród wylosowanych mieszkañców warszawskiego Ursynowa okaza³o siê zadaniem co najmniej karko³omnym. Na taki stan rzeczy z³o¿yæ siê mo¿e kilka czynników. Po pierwsze, mieszkañcy poproszeni o udzia³ w badaniu standardowo t³umacz¹ siê 0.p65 11 11-03-10, 16:04 11 12 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski brakiem wolnego czasu, co jakkolwiek wydaje siê byæ wymówk¹, w wielkim miecie, jakim jest Warszawa, mo¿ne byæ uznane za w miarê prawdziwe uzasadnienie. Warto jednak zaznaczyæ, ¿e mo¿e to byæ chroniczny brak czasu, bo nawet dzieñ wolny od pracy sobota, pora popo³udniowa, nie jest dogodnym terminem na przeprowadzenie ankiety wród mieszkañców Warszawy, nie mówi¹c ju¿ o tygodniu pracy, kiedy to b¹d zastanie kogo w mieszkaniu, b¹d znalezienie wolnego czasu przez dan¹ osobê graniczy niemal z cudem. Co wiêcej, mieszkañcy godz¹c siê b¹d nie, nie wiedz¹, z ilu pytañ sk³ada siê ankieta, a mimo to, w ciemno, nie zgadzaj¹ siê na badanie, które równie dobrze mog³oby trwaæ na przyk³ad 5 minut. Nastêpn¹ przeszkod¹ s¹ wszechobecne domofony, które znajduj¹ siê ju¿ niemal na ka¿dym osiedlu na Ursynowie. Ankieter ma wiêc przed sob¹ naprawdê karko³omne zadanie, które polega na przekonaniu osoby znajduj¹cej siê «po drugiej stronie s³uchawki», by wpuci³a j¹ do domu i powiêci³a kilkanacie minut obcej osobie. Mieszkaniec nie wie, jak wygl¹da ankieter, czy wygl¹da sympatycznie czy nie, czy ubiór wskazuje na to, ¿e to faktycznie student, czy te¿ jest to kto «podejrzany». Wnioskuje tylko na podstawie barwy g³osu i wierzy, b¹d te¿ nie, ¿e osoba, która pojawi³a siê u drzwi, jest rzeczywicie wys³annikiem takiej instytucji, jak¹ jest Uniwersytet Warszawski. Okazuje siê jednak, ¿e w zderzeniu wartoci, jak¹ jest mir domowy i instytucja naukowa, ta druga nie ma ¿adnych szans. Mieszkañcy Ursynowa nie chcieli powiêciæ swojego czasu i nie chcieli ryzykowaæ naruszenia miru domowego nawet na rzecz badañ, które de facto dotyczy³y bezporednio ich sytuacji. ( ) Reasumuj¹c, badania prowadzone w stolicy okaza³y siê bardzo trudnym zadaniem, co chyba jednak jest zaskakuj¹ce, bo to w³anie mieszkañcy wielkich miast, wykszta³ceni i o dobrej sytuacji finansowej, powinni byæ otwarci na wiat i na ludzi i nie baæ siê osób, które przychodz¹ zbadaæ stan obecny, by co mog³o zmieniæ siê w przysz³oci w ich sytuacji. W niniejszym tomie wykorzystano równie¿ dane i informacje zebrane w trakcie badañ prowadzonych przez pracowników i wspó³pracowników Katedry Socjologii i Antropologii Obyczajów i Prawa ISNS UW w innych urzêdach i lokalnych spo³ecznociach Mazowsza, a wiêc w Kutnie, w Ostrowi Mazowieckiej i £owiczu. Obraz relacji miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych, charakterystyka ról i kontaktów spo³ecznych w strukturach w³adz samorz¹dowych, jakie wy³oni³y siê z badañ, dope³nia medialny wizerunek urzêdników samorz¹dowych kreowany przez lokaln¹ i ogólnokrajow¹ prasê, telewizjê, a tak¿e popularne seriale obyczajowe. Projekt badañ przewidywa³ publikacjê raportu koñcowego w formie ksi¹¿ki zbiorowej oraz przygotowanie streszczenia raportu w kilku jêzykach europejskich. Niniejszy tom to realizacja pierwszej czêci projektu. Przygotowano równie¿ publikacjê w jêzyku angielskim, stanowi¹ca streszczenie g³ównych w¹tków i wyników prowadzonych badañ. 0.p65 12 11-03-10, 16:04 Wstêp Niniejsz¹ pracê otwiera tekst Anety Gawkowskiej Ma³e jest piêkne? Ma³e jest samorz¹dne. Samorz¹d a wspólnota lokalna w optyce komunitariañskiej. Autorka prezentuje problematykê samorz¹du i wspólnoty lokalnej z punktu widzenia wybranych autorów okrelanych mianem komunitarian. Komunitaryzm to stanowisko teoretyczne, które wspólnocie, zw³aszcza lokalnej, powiêci³o w swoich analizach w ostatnich dekadach najwiêcej miejsca. Skupienie uwagi na wspólnotowoci spowodowane by³o problemem szeroko pojêtej alienacji obywateli wspó³czesnych spo³eczeñstw demokratycznych; alienacji najczêciej kojarzonej z przerostem indywidualizmu i zwi¹zanym z tym os³abieniem wiêzi spo³ecznych i politycznych. Komunitarianie postuluj¹ powrót do zainteresowania aktywnoci¹ na poziomie lokalnym jako lek na negatywne efekty pónonowoczesnego indywidualizmu. Priorytet przyznany wspólnotom lokalnym bierze siê ze wspólnego im twierdzenia, ¿e w³anie na dole, w spo³ecznej mikroskali, tworzy siê najczêciej lub najsilniej kapita³ spo³eczny. Jednym z wa¿nych obszarów staje siê w tym kontekcie lokalna samorz¹dnoæ rozumiana jako aktywne wspó³uczestnictwo w zarz¹dzaniu sprawami wspólnymi; samorz¹dnoæ, w ramach której rozstrzyga siê sprawy bliskie obywatelom i wymagaj¹ce czêsto rozwi¹zañ kompromisowych lub nawet konsensualnych. Autorka, analizuj¹c praktyczne funkcjonowanie lokalnego samorz¹du, odwo³uje siê do wyników badañ prowadzonych w Goleszowie ma³ej miejscowoci na l¹sku Cieszyñskim. Praktyka funkcjonowania lokalnego samorz¹du, w tym opinie spo³ecznoci Mazowsza i l¹ska o dzia³alnoci w³adz samorz¹dowych, podleg³ych im urzêdów i zatrudnionych w nich urzêdnikach jest przedmiotem analiz Jolanty Arcimowicz i Joanny migielskiej. Jak pisz¹ autorki tekstu W³adze samorz¹dowe, urzêdy i urzêdnicy w badaniach lokalnej opinii publicznej istot¹ samorz¹du jest udzia³ obywateli w sprawowaniu w³adzy; wybieraj¹c swoich przedstawicieli chc¹ mieæ pewnoæ, ¿e nie tylko dzia³aj¹ w interesie lokalnych spo³ecznoci, ale te¿ potrafi¹ organizowaæ pracê podleg³ych s³u¿b (urzêdników) tak, by u³atwiaæ codzienne ¿ycie mieszkañców. Od kilku lat w sonda¿owym wizerunku urzêdów i urzêdników s¹ widoczne powolne, pozytywne zmiany, a jednym z ich powodów jest europeizacja polskiej administracji. Urzêdy pañstwowe, poddane modernizacji i reformom, dostosowywane do wymogów i standardów unijnych, europeizuj¹ siê chc¹c potwierdziæ wysoki poziom wiadczonych us³ug, zdobyæ zaufanie klientów, a tak¿e wypromowaæ swój nowy (nowoczesny) wizerunek walcz¹ o presti¿owe certyfikaty jakoci, coraz wy¿sze wymagania dotycz¹ce wykszta³cenia, kwalifikacji zawodowych, stawiaj¹ te¿ swoim pracownikom. Europeizacja urzêdów czy szerzej administracji publicznej sta³a siê synonimem cywilizowania siê urzêdów, cywilizowania siê praktyki urzêdniczej, standardów etycznych i zawodowych urzêdników. W procesie cywilizowania siê 0.p65 13 11-03-10, 16:04 13 14 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski polskiej administracji urzêdom samorz¹dowym, bêd¹cym najbli¿ej obywateli, dobrze znaj¹cym problemy lokalnych spo³ecznoci przypad³a rola tyle szczególna, co niewdziêczna standardy pracy urzêdów samorz¹dowych s¹ dla wiêkszoci obywateli wizytówk¹ i zarazem probierzem zmian w polskiej administracji publicznej. W dyskusjach, debatach i sporach (w tym tak¿e politycznych) na temat mechanizmów b¹d rozwi¹zañ instytucjonalnych s³u¿¹cych polepszeniu jakoci dzia³ania administracji samorz¹dowej, wiêkszego profesjonalizmu samorz¹dowych kadr urzêdniczych niezmiennie od lat przewija siê temat samorz¹dowej s³u¿by cywilnej. Powo³anie apolitycznej i profesjonalnej s³u¿by samorz¹dowej to koniecznoæ, zw³aszcza ¿e powszechnie znan¹ i sta³¹ praktyk¹ w strukturach samorz¹dowych jest wymiana kadr kierowniczych. W skrajnych przypadkach obejmuje ona wszystkich urzêdników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. O samorz¹dowej s³u¿bie cywilnej dyskutuj¹ politycy, eksperci, autorzy refom samorz¹dowych ich sugestie, propozycje, postulaty s¹ najczêciej cytowane i komentowane w mediach. Jolanta Arcimowicz tocz¹c¹ siê debatê uzupe³nia o wypowiedzi praktyków, to znaczy urzêdników samorz¹dowych. Prezentowane przez nich opinie o samorz¹dowej s³u¿bie cywilnej, celowoci jej powo³ania, a tak¿e proponowanych rozwi¹zaniach prawnych stanowi¹ podstawê analiz i wniosków zawartych w rozdziale Samorz¹dowa s³u¿ba cywilna? Autorka odpowiada równie¿ na pytania: dlaczego projekt samorz¹dowej s³u¿by cywilnej wci¹¿ czeka na realizacjê i jakie przeszkody polityczne, ekonomiczne lub strukturalne uniemo¿liwiaj¹ powo³anie samorz¹dowego korpusu na wzór dzia³aj¹cego w administracji rz¹dowej? Budowany na podstawie badañ lokalnej opinii publicznej obraz w³adz i urzêdów samorz¹dowych dope³nia analiza przekazów medialnych. Charakterystykê wizerunku medialnego urzêdników samorz¹dowych i opis jednej z g³ównych skaz, które wizerunek ten niszcz¹ korupcji urzêdniczej, przedstawiaj¹ autorzy kolejnych opracowañ. Katarzyna Dzieniszewska-Naroska w tekcie Reprezentant mieszkañców i apolityczny superurzêdnik studium przypadku wizerunku burmistrza w prasie lokalnej na podstawie analizy prasy lokalnej i materia³ów propagandowych z wyborów lokalnych w redniej wielkoci miecie województwa mazowieckiego odtwarza sk³adowe wizerunku burmistrza tego miasta. Wizerunki osób publicznych pisze autorka budowane s¹ za porednictwem mediów, jednak w przypadku burmistrza redniego miasta obok mediów mieszkañcy czêsto widuj¹ w³odarza miasta w sytuacjach codziennych i oficjalnych bez ich porednictwa, dlatego wizerunek rzeczywisty i kreowany musz¹ byæ zgodne. Lokalni politycy, mimo ¿e maj¹ wiêcej kontaktów bezporednich z wyborcami, nie mog¹ te¿ zupe³nie zaniedbaæ kontaktów z mediami lokalnymi czy regionalnymi, chocia¿ ich wizerunki nie s¹ w takim stopniu uzale¿nione od sympatii czy zainteresowa- 0.p65 14 11-03-10, 16:04 Wstêp nia dziennikarzy jak wizerunki polityków szczebla centralnego. Burmistrz w lokalnych mediach wystêpuje w dwóch zasadniczych rolach: reprezentanta ca³ego miasta i apolitycznego superurzêdnika decyduj¹cego o wszystkim co siê dzieje w miecie. Rola apolitycznego superurzêdnika w miecie okazuje siê du¿o trudniejsza ni¿ rola reprezentanta. To, ¿e burmistrz jest postrzegany jako osoba, która mo¿e wszystko na terenie miasta, niesie ze sob¹ konsekwencje w postaci ponoszenia przez niego jednoosobowej odpowiedzialnoci. I chocia¿ to jednow³adztwo nie jest rzeczywiste, bo z punktu widzenia systemu samorz¹dowego wiele zale¿y od rady miasta, to tak w³anie jest pokazywany urz¹d burmistrza w prasie lokalnej. W³adza w miecie to burmistrz, urz¹d miasta to burmistrz. Burmistrz jest tu superurzêdnikiem, który decyduje o wszystkim, od którego woli i dzia³añ zale¿y wszystko. Zainteresowanie lokalnymi politykami ich wizerunkiem publicznym i prywatnym, jest przenoszone ze wiata rzeczywistych relacji i zachowañ w sferê wirtualnych kreacji, które rzeczywistoæ spo³eczn¹ ubarwiaj¹ b¹d przerysowuj¹. Beata £aciak w tekcie Obraz urzêdników i polityków w polskich serialach telewizyjnych analizuje sposób prezentowania w³adzy wykonawczej szczebla lokalnego. Odwo³uj¹c siê do polskich seriali obyczajowych i komediowych z ostatniego dziesiêciolecia, demaskuje kreowany tam wizerunek wójtów, burmistrzów zarówno w sferze zawodowej, jak te¿ prywatnej. Wizerunek ten uzupe³nia obrazem lokalnych kampanii wyborczych, w których czêsto walka miêdzy kandydatami na g³ówne stanowiska jest nie mniej za¿arta ni¿ na innych poziomach w³adzy. Serialowe wizerunki konfrontuje autorka z ich odbiorem przez widzów, w tym internautów goszcz¹cych na forach internetowych powiêconych serialom. O ile wiat telewizyjnych nowel i seriali wydaje siê przedstawiony w krzywym, a mimo to ¿yczliwym zwierciadle, w którym odbijaj¹ siê u³omnoci natury urzêdniczej (urzêdników), to dyskurs wokó³ korupcji nie pozostawia w¹tpliwoci, która z urzêdniczych cech w medialnym wizerunku s³usznie lub nies³usznie wydaje siê dominowaæ. Grzegorz Makowski w tekcie Korupcja urzêdnicza w dyskursie prasowym podkrela, ¿e znaczenie pojêæ urzêdnik i korupcja, tak czêsto pojawiaj¹cych siê w dyskursie publicznym, z pozoru jest oczywiste i jak pokazuj¹ sonda¿e opinii spo³ecznej dla przeciêtnego respondenta bliskoznaczne. W polskich realiach urzêdnicy s¹ tradycyjnie postrzegani jako jedna z najbardziej skorumpowanych grup spo³eczno-zawodowych tu¿ za pracownikami s³u¿by zdrowia i politykami. Czy przekonanie to znajduje potwierdzenie w rzeczywistoci? Niew¹tpliwie korupcja zawsze pojawia siê tam gdzie jest w³adza, gdzie s¹ podejmowane decyzje, gdzie mamy do czynienia z publicznymi pieniêdzmi krótko mówi¹c, w sferze dzia³alnoci szeroko pojêtej administracji publicznej. S³owa urzêdnik i korupcja nie musz¹ byæ jednak 0.p65 15 11-03-10, 16:04 15 16 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski synonimami. Ich skojarzenie czêsto jest rezultatem daleko id¹cej stereotypizacji lub po prostu braku wiedzy. Przeciêtny obywatel czêsto nie rozró¿nia urzêdnika od polityka, nie mówi¹c ju¿ o bardziej subtelnych ró¿nicach, na przyk³ad miêdzy s³u¿b¹ cywiln¹ i administracj¹ publiczn¹. Tak¿e potoczna wiedza o tym, czym jest korupcja, jakie s¹ jej ród³a, skala i jaki jest jej zwi¹zek z urzêdnikami jest ograniczona. Z owej mieszanki stereotypów, niewiedzy i niezrozumienia wy³ania siê prosty obraz skorumpowanego urzêdnika. Grzegorz Makowski, bazuj¹c miêdzy innymi na wynikach w³asnych badañ, podejmuje próbê ukazania mechanizmów konstruowania tego wizerunku w prasie codziennej. Do podjêtego w¹tku naruszeñ standardów etycznych i zawodowych w administracji publicznej, w tym tak¿e samorz¹dowej, nawi¹zuje kolejny tekst, Urzêdnicy samorz¹dowi o kodeksach etycznych, standardach zawodowych i ich naruszaniu. Gdyby s³owa mia³y moc sprawcz¹, to powtarzane wielokrotnie w dyskursie publicznym terminy «etyczna administracja publiczna», «etyczny urz¹d», «etyczny urzêdnik » zmieni³yby polskie urzêdy w enklawy uczciwoci, rzetelnoci i profesjonalizmu pisze jego autorka Jolanta Arcimowicz. Atrybuty te, bêd¹ce fundamentem administracji publicznej nowoczesnego pañstwa i buduj¹ce autorytet licz¹cych siê w wiecie demokracji, s¹ rzadko wymieniane w Polsce jako przymioty profesji urzêdniczej, czêciej natomiast stanowi¹ przedmiot inicjatyw, zabiegów i starañ, których celem jest (od)budowa etosu s³u¿b publicznych. Jednym z elementów sk³adaj¹cych siê na proces etycznej sanacji administracji publicznej, wymuszaj¹cy zarazem jej dzia³anie wed³ug zasad i standardów obowi¹zuj¹cych w pañstwach Unii Europejskiej, jest tworzenie infrastruktury etycznej, w tym kodeksów etycznych kszta³tuj¹cych po¿¹dane postawy urzêdników. Rozdzia³ o kodeksach etycznych w urzêdach samorz¹dowych, opiniach urzêdników na temat ich przydatnoci w codziennej praktyce oraz roli w przeciwdzia³aniu nieetycznym zachowaniom urzêdników koñczy tê czêæ ksi¹¿ki, w której to przede wszystkim publicznoæ media i opinia publiczna ocenia³a lokalne w³adze, urzêdników samorz¹dowych. W kolejnych czêciach ciê¿ar autoprezentacji spoczywa wy³¹cznie na urzêdnikach, którzy mówi¹ o swojej pracy, towarzysz¹cych jej dylematach, podejmowanych trudnych decyzjach. Autorzy podjêli równie¿ próbê odpowiedzi na g³ówne pytania badawcze naszego projektu: o charakter relacji miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych, o wspó³pracê, zale¿noæ i mo¿liwie konflikty. W tej czêci pracy przedstawione zostan¹ tak¿e role urzêdowe zarówno te narzucone, jak i wybrane, przyjête, zaakceptowane przez samych urzêdników w relacjach z innymi urzêdnikami, jednostkami samorz¹dowymi. Dzia³alnoæ usytuowanych najni¿ej w strukturze w³adzy samorz¹dowej urzêdów wójta i so³tysa przedstawia Joanna migielska w tekcie So³tys i wójt rola i dola w³adz samorz¹dowych. Odwo³uj¹c siê do badañ w³asnych prowadzonych na terenie dawnego ksiêstwa ³owickiego, 0.p65 16 11-03-10, 16:04 Wstêp a tak¿e wyników badañ w gminach Goleszów, Rad³ów, Lesznowola kreli obraz najni¿ej ulokowanych i zarazem najbli¿szych mieszkañcom w³adz, pokazuj¹c jednoczenie, jak wprowadzane reformy samorz¹dowe zmieniaj¹ lokaln¹ rzeczywistoæ, a tak¿e kszta³tuj¹ nowe wzorce relacji miêdzy wójtem, so³tysem a spo³ecznoci¹, któr¹ reprezentuj¹. Potrzeba nowych, nowoczesnych wzorów sprawowania ról so³tysa i wójta pisze Joanna migielska sta³a siê przyczyn¹ edukacji, szkoleñ, rozwoju kompetencji wród urzêdników. W przypadku wójtów, ze wzglêdu na szerokie spektrum wykonywanych zadañ ma to znacznie szerszy zakres i wymiar. Zrozumienie s³u¿ebnoci pe³nionych ról w stosunku do obywateli skutecznie przyczynia siê do modernizacji procesów i zachowañ funkcjonuj¹cych w gminnych urzêdach. Piastuj¹cy urz¹d wójt staje przed koniecznoci¹ budowania sprawnej administracji przyjaznej dla interesanta. W przypadku so³tysa urzêduj¹cego «bez urzêdu», gdzie jego dostêpnoæ dla interesanta jest kwesti¹ naturaln¹ w rozumieniu s¹siedzkim, g³ównym zadaniem so³tysa jest aktywizacja dzia³añ obywateli wsi w wymiarze wspólnotowym. O trudnociach z realizacj¹ sprzecznych urzêdniczych ról, na przyk³ad formalisty, ¿yczliwego pomocnika, kreatora i rutyniarza, pisze Marta Trêbaczewska w tekcie Organizacja i dzia³anie w³adz samorz¹dowych na przyk³adzie gminy Lesznowola. Ustawodawca, jak podkrela autorka, nak³ada na urzêdników sprzeczne wymagania. Z jednej strony oczekuje postêpowania zgodnie z liter¹ prawa i cile wed³ug procedur, z drugiej za wymaga kreatywnoci i samodzielnoci. Z jednej strony d¹¿y do eliminacji subiektywizmu w pracy urzêdnika, z drugiej za oczekuje zaanga¿owania na rzecz gminy i interesów danej wspólnoty; oczekuje te¿ dobrych wyników finansowych gmin, stanowi¹c jednoczenie prawo ograniczaj¹ce rozwój miejscowoci. W jaki sposób radz¹ sobie urzêdnicy w takich sytuacjach? Autorka, odwo³uj¹c siê do badañ prowadzonych w gminie Lesznowola, próbuje odpowiedzieæ na to pytanie, wskazuj¹c jednoczenie, ¿e mo¿liwe jest wypracowane kompromisu, co mo¿e jednak prowadziæ do oskar¿eñ o korupcjê, nepotyzm i partykularyzm. W ma³ych gminach czy miastach zale¿noæ, wspó³praca lub konflikty maj¹ czêsto spersonalizowany charakter. Jest wójt, burmistrz, którego zna wiêkszoæ mieszkañców na ogó³ to ich s¹siad, kolega ze szko³y, z pracy jeli chce przyj¹æ do pracy znajomego musi, jak t³umaczy³ jeden z wójtów, mieæ dobre uzasadnienie, by przekonaæ radê, a w ka¿dym razie zachowaæ wobec radnych i mieszkañców pozory obiektywnej decyzji; kontrola spo³eczna i zale¿noæ dzia³aj¹ te¿ w drug¹ stronê. Jeli wójt chce kogo zwolniæ, musi przygotowaæ dobre uzasadnienie, wskazaæ na obiektywne przes³anki inaczej, jak twierdzi jeden z rozmówców ludzie mnie zjedz¹. Im wy¿szej siêgaj¹ szczeble hierarchii samorz¹dowych urzêdów, tym czêciej konflikt per- 0.p65 17 11-03-10, 16:04 17 18 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski sonalny zmienia siê w strukturalny. Decyzje s¹ poddawane zewnêtrznej kontroli struktur partyjnych, wymagaj¹ partyjnych uzgodnieñ i kontraktów. Sukces jednostki (starosty) jest sukcesem popieraj¹cej go partii, pora¿ka (np. wyborcza) pozbawia posad partyjnych dzia³aczy i sezonowych urzêdników. Upartyjniony model powiatowej polityki opisuje Rafa³ Jówiak Urzêdnicy samorz¹dowi i ich dzia³alnoæ na tle wyborów do rady powiatu casus powiatu kutnowskiego, charakteryzuj¹c powiatowe koalicje wyborcze, ukonstytuowane partyjno-powiatowe w³adze, których decyzje s¹ zawsze uprzywilejowane, priorytetowe wobec interesów, potrzeb innych podmiotów, graczy sceny politycznej, a nawet mieszkañców: Dziêki swej pozycji mog¹ egzekwowaæ prawid³owoæ wykonywania pracy na ni¿szym szczeblu urzêdniczym i wdra¿aæ swe pomys³y z kampanii wyborczej. Obietnice polityczne na ogó³ znajduj¹ swe odzwierciedlenie w takich dokumentach jak: strategia rozwoju powiatu kutnowskiego czy plan rozwoju lokalnego. W praktyce realizacja ujêtych w tych dokumentach inwestycji (remont wiaduktu, budowa i modernizacja dróg, termomodernizacja obiektów szkolnych i innych placówek owiaty, opieki i wychowania) staje siê swego rodzaju politycznym przywilejem koalicji rz¹dz¹cej w powiecie. Symboliczne przecinanie wstêgi stanowi ukoronowanie kilkuletniej pracy najwy¿szych urzêdników bêd¹cych lokalnymi politykami. Objêcie w³adzy w powiecie, podkrela Jówiak, wybór starosty i zarz¹du wymaga zdolnoci negocjacyjnych, umiejêtnoci ³¹czenia pozornie niemo¿liwych do pogodzenia pogl¹dów politycznych i lokalnych interesów spo³ecznych. Czy zdolnoæ wy³aniania sporód lokalnych dzia³aczy politycznych i samorz¹dowych najwy¿szych urzêdników koñczy siê powodzeniem dla ca³ej lokalnej spo³ecznoci? Na to pytanie stara siê odpowiedzieæ autor, opisuj¹c mechanizmy dzia³ania powiatowych struktur samorz¹dowych. Powiaty s¹ tworem porednim jak czêsto podkrelali nasi rozmówcy bez pieniêdzy, o ograniczonych kompetencjach, ale z istotnym zasobem partyjnych posad. Z powiatów jest tak¿e nieco bli¿ej do urzêdów marsza³kowskich. Zwracalimy wczeniej uwagê, ¿e wejcie Polski w struktury UE zmieni³o dotychczasowy uk³ad zale¿noci politycznej: podmioty lokalne i regionalne uzyska³y nie tylko wiêksz¹ niezale¿noæ w nawi¹zywaniu i utrzymywaniu relacji poziomych, ale te¿ przypieszeniu uleg³a budowa sieci kontaktów z instytucjami UE. Kontakty te mog¹ byæ inicjowane przez podmioty krajowe (ministerstwa) i za ich porednictwem rozwijane, mog¹ tak¿e byæ inicjowane przez jednostki samorz¹dowe niezale¿nie od rz¹dowych instytucji. Perspektywê, w której w³adze krajowe s¹ pominiête w relacjach samorz¹dów z UE, opisuje Aleksandra Herman. W tekcie Za³o¿enia, praktyka dzia³ania i potencja³ polskich przedstawicielstw regionalnych w Brukseli analizuje ona rolê biur przedstawicielskich województw mazowieckiego, opolskiego i l¹skiego w inicjo- 0.p65 18 11-03-10, 16:04 Wstêp waniu, wspieraniu kontaktów samorz¹dowych z UE. Biura przedstawicielskie s¹ w istocie narzêdziem urzêdów marsza³kowskich, które koordynuj¹ wspó³pracê na linii gmina miasto województwo Unia Europejska. Problematyczna, jak podkrela Aleksandra Herman, pozostaje wci¹¿ kwestia docenienia przez polskie w³adze wagi dzia³añ promocyjnych na arenie miêdzynarodowej. Odnieæ mo¿na bowiem wra¿enie i refleksje te potwierdzaj¹ urzêdnicy, z którymi prowadzilimy wywiady i¿ zarówno administracja rz¹dowa, jak i samorz¹dowa, wci¹¿ ¿ywi przekonanie o koniecznoci «odfajkowania» zadañ promocyjnych jako nieistotnego balastu czy wymogu bêd¹cego cen¹ wykorzystywanych udogodnieñ i dotacji. Promocja jako dziedzina «miêkka» i wydatek «niemierzalny» mo¿e te¿ budziæ skojarzenia z obszarem, na którym mo¿e dochodziæ do przypadkowej b¹d celowej niegospodarnoci. Tymczasem w modelu pañstwa rekonfigurowanego mo¿liwoæ bezporedniego kontaktu miêdzy w³adzami poziomu ponadpañstwowego i lokalnego staje siê kluczowym warunkiem rozwoju regionalnego, a co za tym idzie budowania samorz¹dnoci i spo³eczeñstwa obywatelskiego. Przywo³ana przez autorkê koncepcja rekonfiguracji w³adzy pañstwowej Lee Ann Banaszak, Karen Beckwith i Dietera Ruchta8 ujmowanej jako kompleks czterech typów procesów (uploading, downloading, lateral loading, offloading) powróci raz jeszcze w zamykaj¹cym ksi¹¿kê rozdziale Jacka Kurczewskiego. Zbli¿aj¹c siê do koñca, analizowane przez nas struktury samorz¹dowe pokazujemy w perspektywie szerszej i bardziej przekrojowej. Pojedyncze urzêdy horyzontalne uk³ady zmieniamy w wielopoziomowe relacje zale¿noci i wspó³pracy, w których hierarchiczne struktury oplata sieæ wzajemnych kontaktów i powi¹zañ. W tym uk³adzie szczególna rola przypada ekspertom, a dok³adnie prawnikom, którzy s¹ zarówno wewn¹trz organizacyjnych uk³adów mog¹ byæ zatrudnieni w konkretnym urzêdzie, ale te¿ funkcjonowaæ na zewn¹trz, jako pracownicy kancelarii prawnych obs³uguj¹ w³adze czy urzêdy samorz¹dowe. Prawnicy w urzêdach lub wspó³pracuj¹cy z urzêdami wydaj¹ siê grup¹, bez której bardziej nawet ni¿ bez zwyk³ych urzêdników w³adze samorz¹dowe nie mog¹ istnieæ. Zale¿noæ i wspó³praca miêdzy prawnikami i urzêdnikami jest szczególna urzêdnicy potrzebuj¹ prawników, ale jednoczenie siê ich boj¹. I w³aciwie trudno rozstrzygn¹æ, czy obawa jest wynikiem wiedzy, przygotowania zawodowego i kompetencji prawników czy wrêcz przeciwnie strach wywo³uje niepewnoæ lub obawa, czy aby na pewno prawnicy wiedz¹, co nale¿y w danej sytuacji zrobiæ? Wród respondentów s¹ tacy, którzy nie podpisz¹ ¿adnego dokumentu zanim nie 8 L.A. Banaszak, K. Beckwith, D. Rucht, Interactive Changes in Movements and States, w: tych¿e (red.), Women´s Movements Facing the Reconfigured State, Cambridge University Press, Cambrige 2003. 0.p65 19 11-03-10, 16:04 19 20 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski pojawi siê parafka ich prawnika, i tacy, którzy swoim prawnikom nie ufaj¹ wynajmuj¹ zewnêtrzne kancelarie, p³ac¹ za zewnêtrze ekspertyzy, by mieæ pewnoæ, ¿e na przyk³ad decyzja nie zostanie podwa¿ona. Byæ mo¿e przyczyna tej swoistej niepewnoci czy strachu ma jeszcze inne pod³o¿e? Sieæ wzajemnych kontaktów, us³ug czy zale¿noci tworz¹ca obraz zawodowych relacji prawników wykracza poza struktury zatrudniaj¹cych ich instytucji. Wszystkie te elementy, a tak¿e rzeczywisty wp³yw, jaki mog¹ mieæ eksperciprawnicy na decyzje swoich prze³o¿onych, czyni z nich grupê wp³ywu, szczególnie wa¿n¹ dla opisu i analizy dzia³añ politycznych podejmowanych na ró¿nych szczeblach samorz¹du. Lawinowo rosn¹ca liczba przepisów prawnych, hermetycznoæ jêzyka, w jakim formu³owane s¹ normy prawne, kontakty z instytucjami europejskimi (choæby przy okazji spraw zwi¹zanych z wykorzystaniem unijnych funduszy) sprawiaj¹, ¿e biegli prawnicy staj¹ siê kluczowym elementem procesów decyzyjnych na ró¿nych szczeblach struktur samorz¹dowych. Interpretuj¹c przepisy prawa, opiniuj¹c ró¿ne rozwi¹zania, a mo¿e te¿ sugeruj¹c swoim prze³o¿onym takie lub inne decyzje, pe³ni¹ funkcjê bezporednich doradców, pomocników, nie odrywaj¹c siê jednoczenie od swojego rodowiska zawodowego. Anna Krajewska w tekcie Eksperci od prawa? Rola prawników obs³uguj¹cych jednostki samorz¹du terytorialnego poszukuje odpowiedzi na pytania dotycz¹ce charakteru pracy wiadczonej przez prawników na rzecz urzêdów; wskazuje na problemy, z jakimi maj¹ do czynienia, pracuj¹c na rzecz jednostek samorz¹du terytorialnego, analizuje w³adzê dyskrecjonaln¹, jak¹ dysponuj¹, wykonuj¹c swoje zadania, oraz formy wspó³pracy z innymi aktorami sceny samorz¹dowej. W rozdziale poruszone s¹ równie¿ zagadnienia zwi¹zane z etyk¹ zawodow¹ i dylematami etycznymi, przed jakimi staj¹ prawnicy wiadcz¹cy obs³ugê prawn¹ urzêdów. Tak jak niepewnoæ przenika relacje na styku w³adze samorz¹doweprawnicy, tak wspó³praca, konflikt i kontrola s¹ strukturalnie i funkcjonalnie wpisane w relacje miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adz samorz¹dowych. S³owo konflikt rzadko pojawia siê wprost w wypowiedziach respondentów, wol¹ oni u¿ywaæ eufemizmów trudnoci, k³opoty, problemy, czasem spór, gdy w istocie mówi¹ o sprzecznych interesach, niedaj¹cych siê pogodziæ stanowiskach, braku zrozumienia czy niew³aciwym traktowaniu. Wspó³praca, o której na ogó³ jest urzêdnikom ³atwiej mówiæ, ma wiele wymiarów, form i niuansów, które czasem zacieraj¹ granicê miêdzy chêtnie podejmowanym wspólnym dzia³aniem, a wymuszonym kontaktem formalnym: Jak w ka¿dej pracy, wspó³praca zale¿y od osób, z którymi siê wspó³pracuje. Bo mo¿e byæ ona bardzo sformalizowana i taka na ogó³ jest, kiedy te kontakty s¹ ograniczone do tych ogólnie przyjêtych kana³ów komunikacji. Mo¿e byæ wspó³praca zdecydowanie milsza, kiedy kto siê zna, to nie chodzi 0.p65 20 11-03-10, 16:04 Wstêp nawet o jakie bli¿sze znajomoci, tylko po prostu siê dobrze wspó³pracuje, kiedy mo¿na chwyciæ za telefon i co wyt³umaczyæ, wyjaniæ, poprosiæ o jakie przyspieszenie. Takie rzeczy siê zdarzaj¹. Generalnie ze starostwem nie ma, wszystko to jest wspó³praca bardzo sformalizowana. Z Sanepidem, przedtem z urzêdem wojewódzkim w tym zakresie, w którym najczêciej wspó³pracujemy, czyli ze s³u¿bami konserwatora przyrody ta wspó³praca mo¿e byæ ciut ciut szybsza, bo opiera siê na kontaktach mniej oficjalnych. W uk³adzie hierarchii i zale¿noci urzêdniczych jedna ze struktur samorz¹dowych sprawia wra¿enie zawsze kooperuj¹cej. Byæ mo¿e wynika to z ulokowania dok³adnie porodku samorz¹dowych struktur, a mo¿e z wyranie ograniczonych w porównaniu z gmin¹ kompetencji. Nic wszak¿e nie zmieni faktu, ¿e z perspektywy powiatu relacje z innymi jednostkami samorz¹du stanowi¹ urzeczywistnienie idei pomocniczoci. Partnerski powiat, bo w wypowiedziach urzêdników powiatowych s³owo partnerstwo wymieniane jest najczêciej, to jedna z ról samorz¹dowych opisywanych przez Jolantê Arcimowicz i Joannê migielsk¹. W tekcie Typy ról i kontaktów spo³ecznych w strukturze w³adzy samorz¹dowej naszkicowano obraz swoistej samorz¹dowej dwuw³adzy urzêdów marsza³kowskich i wojewódzkich, analizowane s¹ te¿ formalne i nieformalne kontakty miêdzy urzêdnikami pokonuj¹cymi instytucjonalne bariery i strukturalne ograniczenia, by inicjowaæ, podtrzymywaæ wspó³pracê, ale te¿ rozwi¹zywaæ istniej¹ce konflikty. Jest w nim tak¿e próba odpowiedzi na zawarte w projekcie badawczym pytania, czy linia samorz¹dowa jest izolowana od linii pañstwowej oraz czy w sytuacjach trudnych, konfliktowych dochodzi do wspó³pracy samorz¹dów ró¿nych szczebli lub czy konflikt jest rozwi¹zywany miêdzy zainteresowanymi i pod nadzorem organu w³adzy pañstwowej wy¿szego szczebla. Klamr¹ spinaj¹c¹ niniejszy tom jest rozdzia³: Urzêdy w sieci europejskiej: dialektyka rekonfiguracji Jacka Kurczewskiego. Zgodnie z wyjciowym projektem badawczym podjêta tam jest typologia kultur politycznych, która zostaje zaadaptowana do rzeczywicie wystêpuj¹cych i obserwowanych w toku badañ klimatów relacji miêdzy g³ównymi zbiorowociami aktorów-w-roli sk³adaj¹cymi siê na administracjê publiczn¹. Podniesiony zostaje te¿ problem roli polityków w odniesieniu do urzêdników-pracowników administracji samorz¹dowej i w tym kontekcie relacji administracji samorz¹dowej z rz¹dow¹. Wskazano te¿ na szczególne cechy ustroju polskiego, jakim jest starannie zinstytucjonalizowana w konstytucji, aktach prawnoustrojowych ni¿szej rangi i w obserwowanej w trakcie badañ praktyce nieufnoæ wobec w³adzy, która wymusza rozwi¹zania dualistyczne i dialektyczne. Emblematyczny dla tych rozwi¹zañ jest konflikt strukturalny miêdzy marsza³kiem województwa a wojewod¹, ale jest to tylko zminiaturyzowana kopia konfliktu strukturalnego miêdzy prezydentem a premierem Rzeczypospolitej Polskiej. W kon- 0.p65 21 11-03-10, 16:04 21 22 Jolanta Arcimowicz, Jacek Kurczewski tekcie dialektyki nieufnoci i checks and balance zalecane jest rozpatrywanie tak¿e konfliktu strukturalnego miêdzy starost¹ a wójtami i burmistrzami oraz miêdzy tymi ostatnimi a radami miejskimi i gminnymi. Wreszcie analizie poddano dialektykê procesów rekonfiguracji i centralizacji w³adzy daj¹c¹ siê zaobserwowaæ w praktyce w³adzy publicznej. Wobec innego dualizmu polskiej polityki podzia³u na partyjn¹ politykê krajow¹ i przewa¿nie bezpartyjn¹ politykê lokaln¹ w³anie proces aplikacji o rodki bud¿etowe i europejskie jest okazj¹ do poddania tej drugiej kontroli przez t¹ pierwsz¹. Analiza tych procesów pozwala na rozpisanie ustroju w³adzy publicznej w III RP jako rozrastaj¹cej siê we wszystkich kierunkach i transcenduj¹cej podzia³y formalne sieci relacji miêdzy przechodz¹cymi jedne w drugie ogniwa w³adzy publicznej. Problematyka podjêtych przez nas badañ ma zasadnicze znaczenie dla analizy zmian, jakie dokona³y siê w Polsce na poziomie w³adz samorz¹dowych po 1989 roku. Kolejne etapy reform samorz¹dowych, a tak¿e w³¹czenie Polski w struktury Unii Europejskiej rozszerzy³y zakres dzia³añ samorz¹dów, zwiêkszy³y ich mo¿liwoci inwestycyjne, wzmacnia³y artykulacjê i reprezentacjê lokalnych interesów na szczeblu europejskim. Wymusza³y zarazem na w³adzach samorz¹dowych i podleg³ych im urzêdnikach zmiany w dotychczasowych strategiach dzia³ania, wyznaczy³y nowe wzory dzia³añ politycznych rodowisk lokalnych, wychodz¹cych zdecydowanie poza dotychczasowe krêgi wy¿szych w³adz pañstwowych. Rozpoznanie tych zjawisk i tendencji strukturalnych, zw³aszcza w kontekcie cz³onkostwa w UE jest niezbêdne dla diagnozy oraz prognoz dotycz¹cych funkcjonowania polskiej demokracji. W prowadzonych badaniach k³adlimy nacisk przede wszystkim na socjologiczny charakter analizowanych zjawisk, procesów i relacji, maj¹c jednoczenie wiadomoæ ich prawnych, a tak¿e historycznych uwarunkowañ. Wszystkim osobom, których praca, zaanga¿owanie i pomoc przyczyni³y siê powstania tej publikacji, chcielibymy w tym miejscu bardzo podziêkowaæ. 0.p65 22 11-03-10, 16:04