File

Znaczenie użytkowania wieczystego w gospodarowaniu zasobem gminy
Użytkowanie wieczyste – jako instytucja prawa cywilnego – powstało w wyniku
poszukiwania prawnej formy korzystania z gruntów państwowych w celu zaspokojenia
potrzeb społecznych, a w szczególności w zakresie budownictwa. Zawiera ono istotne cechy
różniące tę instytucję od prawa własności i od ograniczonych praw rzeczowych stanowiąc
ogniwo pośrednie między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Odmienny
charakter użytkowania wieczystego podkreśla również usytuowanie tej instytucji w kodeksie
cywilnym w osobnym tytule, umieszczonym pomiędzy tytułem o prawie własności a tytułem
o prawach ograniczonych rzeczowych.1
Aby właściwie zrozumieć charakter i cel jakiemu służy wspomniana forma
zagospodarowania nieruchomości państwowych i samorządowych należy wspomnieć
okoliczności, w których użytkowanie wieczyste powstało.
Użytkowanie wieczyste wprowadzono po raz pierwszy ustawą z dnia 14 lipca 1961 r.
o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późniejszymi
zmianami). Poprzedzały go: wieczysta dzierżawa, prawo zabudowy oraz własność czasowa. Z
ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach przeniesione zostało do kodeksu
cywilnego jako prawny sposób zaspokojenia potrzeb urbanistycznych kraju. Struktura
własności w owym czasie kształtowana była aktami prawnymi o charakterze
nacjonalizacyjnym, które w ograniczonym stopniu umożliwiały prywatyzację i zbywanie
nieruchomości państwowych. Stąd też pośrednia forma prawa rzeczowego jaką jest
użytkowanie wieczyste stanowiła proste rozwiązanie, które umożliwiało z jednej strony
działalność inwestycyjną o charakterze budowlanym, realizowaną przez podmioty fizyczne i
prawne na terenach niezurbanizowanych (grunty niezabudowane), z drugiej strony nie
pozbawiało państwa prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.
Prawo do obciążania swoich gruntów użytkowaniem wieczystym posiada Skarb
Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Niniejsza praca koncentruje się głównie na
uwypukleniu tych cech użytkowania wieczystego, które determinują jego powszechne
stosowanie przez jednostki samorządowe jak również określenie jego roli w
zagospodarowaniu zasobów gminnych. Jako przykład posłużą informacje pochodzące z
jednej z największych gmin polskich – miasta Łodzi.
W użytkowanie wieczyste oddawane są w przeważającej większości nieruchomości
niezabudowane, wynika to bezpośrednio z funkcji do jakich ta instytucja została powołana. Są
to grunty, względem których gmina nie posiada długookresowych planów wykorzystania lub
też co jest zdecydowanie ważniejsze dla rozwoju społeczności lokalnej, ze względu na brak
środków finansowych (realia budżetów samorządowych) mając opracowaną strategię rozwoju
regionu gmina decyduje się realizować własne zadania za pośrednictwem innych podmiotów,
przekazując im do zagospodarowania niewykorzystane grunty.
Charakteryzują się one na ogół dużym zainteresowaniem inwestorów (zarówno osób
fizycznych, jak i spółdzielni mieszkaniowych oraz innych osób prawnych). Dzieje się tak,
dlatego, że inwestor nie musi wydatkować od razu dużych kwot na zakup gruntu, lecz wnosi
jedynie pierwszą opłatę, (czyli 15%-25% wartości gruntu), a później opłaty roczne. Forma ta
jest więc bardziej korzystna dla inwestorów mających trudności ze zgromadzeniem dużego
kapitału przed rozpoczęciem inwestycji. Natomiast korzyści z oddania gruntów w
użytkowanie wieczyste z punktu widzenia gminy są dyskusyjne.
1
G. Bieniek, Z. Marmaj, Użytkowanie wieczyste w praktyce, problematyka prawna, Zachodnie Centrum
Organizacji, Warszawa-Zielona Góra, 1999, s. 9-12.
Zanim jednak poruszone zostanie zagadnienie ekonomicznej efektywności
użytkowania wieczystego warto zastanowić się jak często gmina sięga po analizowaną formę
zagospodarowania własnych nieruchomości. Przy określeniu „skali zjawiska” niezbędne
wydaje się być sprecyzowanie jaka część gruntów gminy jest użytkowana wieczyście (wraz
ze strukturą ich wykorzystania) jak również informacja o liczbie nowych nieruchomości
oddawanych w użytkowanie wieczyste w kolejnych latach.
Sytuację w Gminie Łódź w syntetyczny sposób ilustruje poniższa tabela:
Tabela nr 1. Formy władania gruntami Gminy Łódź (w m2).
Wyszczególnienie
30.06.2001
%
30.06.2002
%
30.06.2003
%
Grunty skomunalizowane
58 213 205
100
62 256 647
100
66 397 621
100
1. oddane w użytkowanie
wieczyste, w tym:
- pod osiedla mieszkaniowe
- pod bud. jednorodzinne
- pozostałe
17 382 575
29,9
16 585 769
26,6
17 732 520
26,7
11 949 959
2 815 592
2 617 024
2. oddane w dzierżawę
3 854 287
6,6
1 624 487
2,6
3 117 984
4,7
3. oddane w użyczenie
705 610
1,2
19 344
0,03
90 983
0,14
1 456 277
2,5
1 275 039
2,1
1 306 904
2
774 442
1,3
27 734
0,04
71 700
0,11
6.grunty w dyspozycji gminy
15 283 861
26,3
15 283 861
24,6
15 365 837
23,1
7. pozostałe
18 756 153
32,2
27 440 413
44,1
28 711 693
43,2
4. trwały zarząd
5. nieodpłatne użytkowanie
11 960 668
2 817 263
1 807 838
14 916 258
1 978 568
837 694
Źródło: Informacja o stanie mienia komunalnego 2002 i 2003, UMŁ, odpowiednio s. 78 i 73
Na 66,4 mln m2 powierzchni gruntów skomunalizowanych dominują grunty oddane w
użytkowanie wieczyste (17,7 mln m2, co stanowi prawie 27 % powierzchni ogółu gruntów).
Spośród 17,7 mln m2 gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, aż 16,9 mln m2 stanowią
grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, co stanowi 95% gruntów
pozostających w użytkowaniu wieczystym.
Zgromadzony materiał statystyczny dotyczący liczby nieruchomości oddawanych
przez władze Gminy w użytkowanie wieczyste nie pozwala wskazać jednoznacznej tendencji
w zakresie oddawanych w użytkowanie wieczyste gruntów gminnych. Największą liczbę
nieruchomości przekazano w użytkowanie wieczyste w 2001r. - około 130 nieruchomości. W
2002 oraz 2003 r. mamy do czynienia ze stałym spadkiem analizowanej wielkości. W 2003 r.
w tej formie zbytych zostało 48 nieruchomości, co stanowi nieco ponad 36% poziomu z roku
2001.
Wysokość stawki opłat za użytkowanie wieczyste wynika bezpośrednio z celu na jaki
dana
nieruchomość
została
przeznaczona.
Największą
dynamikę
zmian
w badanym okresie zaobserwowano w stosunku do nieruchomości oddanych
w użytkowanie wieczyste przy stawce 3%, które związane są zazwyczaj z działalnością
gospodarczą. W roku 1999 oraz 2003 ich odsetek w łącznej powierzchni zbytych
nieruchomości był znikomy, z kolei w latach 2000-2002, to one tworzyły główną część
przekazywanych w użytkowanie gruntów. Powierzchnia nieruchomości oddawanych na cele
mieszkaniowe ze stawką opłat 1% kształtowała się na względnie stabilnym poziomie ze
wskazaniem na niską ilość w 2000 r. (30 985 m2) oraz najwyższą w roku następnym (68 045
m2).
Rysunek nr 1.
Oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste
z uwzględnieniem stawki opłat
300000
Liczba
Powierzchnia [m kw.]
140
120
250000
100
200000
80
150000
60
100000
40
50000
0
20
1999
2000
2001
2002
2003
Pow. gruntu wg stawki 1%
43976
30986
68045
54977
61442
Pow. gruntu wg stawki 3%
8610
164369
250221
82846
4891
liczba nieruchomości
oddanych w użytkowanie
wieczyste
107
111
130
83
48
0
Źródło: dane z UMŁ
Użytkowanie wieczyste jest odpłatną formą władania nieruchomością. Za oddanie
nieruchomości w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Według
art. 72 ust. 1 u.g.n., opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki
procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Stawka
procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny
nieruchomości gruntowej (przy czym warto podkreślić, iż wysokość stawki procentowej
określa gmina w umowie i w tym zakresie nie jest ona ograniczona przeznaczeniem gruntu).
Opłaty roczne naliczane są według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej.
Wysokość stawek procentowych uzależniona jest od celu na jaki przedmiotowa nieruchomość
została oddana. Ze względu na istotne zmiany w treści u.g.n. w kwestii stawek opłat rocznych
warto wymienić aktualnie obowiązujące:
• 0,3% - nieruchomości oddane na cel obronności i bezpieczeństwa państwa,
w tym ochrony przeciwpożarowej, oddane pod budowę obiektów sakralnych
wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i
zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych,
domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków
wyznaniowych jak również na działalność charytatywną oraz niezarobkową
działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą,
naukową lub badawczo-rozwojową,
• 1% - nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację
urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz
działalność sportową,
• 2% za nieruchomości gruntowe przeznaczone na działalność turystyczną,
• 3% za pozostałe nieruchomości gruntowe.
Wysokość opłaty rocznej może podlegać aktualizacji, jednak nie częściej niż raz w
roku. Koszty związane z przedstawieniem przesłanek do aktualizacji opłaty spoczywają na
stronie zainteresowanej.
O ile wymienione wyżej opłaty stanowią dla użytkownika wieczystego koszt
związany z gospodarowaniem konkretną nieruchomością, to dla gminy stanowią one stabilne
źródło dochodów. Ich wielkość uzależniona jest w głównej mierze od liczby nieruchomości
oddanych w użytkowanie wieczyste, ceny ich zbycia jak również celu na jaki zostały
przekazane.
Rysunek nr 2.
Wpływy z tytułu użytkowania wieczystego
[zł]
20000000
15000000
Opłata pierwsza
10000000
Opłaty roczne
5000000
0
1999
2000
Opłata pierwsza 1644003 1930481
Opłaty roczne
2001
2002
2003
2004*
1314518
394728
971242
1270000
7290188 11379004 14613085 17536574 18836000 18424000
•
wielkości planowane w budżecie 2004
Co ważne, dochody z tytułu użytkowania wieczystego stanowią istotne źródło
dochodów z majątku gminy – w przypadku Gminy Łódź jest to drugie pod względem
wydajności źródło dochodów, tuż po sprzedaży nieruchomości. Ich udział w całkowitych
dochodach z majątku Gminy wahał się w latach 1999-2003 między 9%-18,5%. Wpływy
gminne z opłaty pierwszej w badanym okresie kształtowały się na względnie stałym
poziomie, wyjątkiem okazał się rok 2002, w którym wyniosły one zaledwie 394 728 zł.
W przypadku opłat rocznych sytuacja była nieco odmienna. Do 2002 roku dochody
z tego tytułu rosły względnie szybko w tempie 56% w 1999r., 28,4% w 2000 oraz 20% w
2001 r. Rok 2002 przyniósł znaczne osłabienie dynamiki wzrostu dochodów do 7%. Trudne
jest jednoznaczne określenie przyczyn takiego stanu rzeczy, można jednak wskazać zjawiska,
które miały istotny na to wpływ. Wyróżnić tu należy malejącą liczbę nieruchomości
oddawanych w użytkowanie wieczyste jak również zamiany przez dotychczasowych
użytkowników wieczystych prawa użytkowania w prawo własności, dodatkowo wspierane
przez gminę w postaci udzielanych bonifikat, których wysokość sięga 98% różnicy w
wartości wyróżnionych praw do nieruchomości. Procesy te ograniczają zasób nieruchomości
oddanych w użytkowanie wieczyste, a tym samym podstawę naliczania opłat rocznych.
Tabela nr 2. Znaczenie opłat z użytkowania wieczystego w dochodach własnych Gminy
Wyszczególnienie
2000
2001
2002
2003
Udział wpływów z
opłat pierwszych w
dochodach własnych
0,27%
0,17%
0,05%
0,12%
Udział wpływów z
opłat rocznych w
dochodach własnych
1,56%
1,93%
2,26%
2,25%
Wzrost udziału wpływów z opłat rocznych w dochodach własnych Gminy w latach
2000-2003 wynika z większego tempa wzrostu opłat w stosunku do tempa wzrostu dochodów
własnych.
Możliwości dochodowe jakie niesie ze sobą użytkowanie wieczyste (traktowane przez
niektórych jako wyłączne kryterium efektywności ekonomicznej gospodarowania zasobem
gminnym) dobrze jest skonfrontować z innymi alternatywnymi możliwościami wykorzystania
nieruchomości samorządowych.
Tabela nr 3. Dochody z majątku z Gminy
Wyszczególnienie
Kwota
Udział w dochodach
z majątku
Udział w dochodach
ogółem
Lata
Wpływy ze
sprzedaży
Wpływy z użytkowania
wieczystego (opłaty
pierwsze i roczne)
Wpływy z
dzierżawy
2001
2002
2003
2001
2002
2003
2001
2002
2003
36594746
27255147
46151741
35,36%
28,16%
37,15%
3,43%
2,5%
4,01%
15927603
17931302
19807242
15,39%
18,35%
15,94%
1,5%
1,65%
1,72%
13865399
11871902
9184855
13,40%
12,27%
7,39%
1,3%
1,09%
0,8%
Jak wynika z tab. nr 3 wpływy z użytkowania wieczystego w Gminie Łódź stanowią
drugie pod względem wydajności źródło zasilania budżetowego2. Ze względu na swój
stabilny charakter może być postrzegane ono jako istotny element realizowanej przez gminę
polityki finansowej. Jednak wysokość rocznych wpływów z poszczególnych form
zagospodarowania nieruchomości nie może być podstawą do wniosków o ich efektywności z
dwóch zasadniczych powodów. Sprzedaż nieruchomości stanowi bowiem dochód
jednorazowy (należy jednak pamiętać, że nieruchomość taka jest przedmiotem
opodatkowania), natomiast użytkowanie wieczyste i dzierżawa generują dochody w długim
horyzoncie czasowym. Ponadto są to wielkości bezwzględne odnoszące się do różnej liczby
nieruchomości, silnie zróżnicowanej pod względem wielkości czy rynkowej atrakcyjności.
Faktem niepodważalnym jest, iż użytkowanie wieczyste stanowi istotne narzędzie w
zakresie korzystania z nieruchomości gminnych. Wynika to z licznych korzyści jakie niesie
ono zarówno dla gminy jak i nabywcy tego prawa. W przypadku gminy należy wymienić
następujące aspekty:
2
Analiza dotyczy trzech zasadniczych form wykorzystania nieruchomości niezabudowanych: sprzedaży,
użytkowania wieczystego i dzierżawy
1. Gmina nie pozbawia się definitywnie prawa własności do nieruchomości.
2. Ma możliwość aktywizowania terenów mało zurbanizowanych, nawet wówczas gdy nie
posiada na ten cel środków własnych.
3. Opłaty uiszczane przez użytkownika wieczystego stanowią stabilne i względnie wysokie
źródło dochodów własnych gminy. Dodatkowo może ona aktualizować opłaty roczne
(zwiększać dochody) dostosowując je do aktualnej koniunktury gospodarczej regionu i
związanych z nią wartości nieruchomości. W praktyce gminy rzadko korzystają z tego
prawa ze względu na brak środków niezbędnych do przeprowadzenia związanej z tym
procedury (przygotowanie wycen oraz postępowania administracyjnego).
4. Gmina może w wyraźny sposób kształtować zakres i termin zagospodarowania gruntu
poprzez sprecyzowanie warunków umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie
wieczyste. Warunki te dla użytkownika wieczystego mają charakter wiążący.
5. Zapewnia większy dostęp podmiotów gospodarczych do nieruchomości gminnych
stymulując tym samym rozwój przedsiębiorczości i liczbę nowych inwestycji.
Dla nabywcy prawa użytkowania wieczystego jest to atrakcyjna forma władania
gruntem komunalnym ponieważ nie wymaga zaangażowania pełnych środków finansowych
na etapie realizacji inwestycji. Jak również ma on możliwość zamiany użytkowania
wieczystego na własność praktycznie w każdym czasie jego trwania. Opcji zamiany często
towarzyszą udzielane przez gminę bonifikaty, których wysokość sięga nawet 98% różnicy w
wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Istotny jest również interwał
czasowy trwania tego prawa (zazwyczaj 99 lat, jednak nie krócej niż lat 40), który zapewnia
nawet w przypadku ostrożnych prognoz dostateczny zwrot zainwestowanego przez
użytkownika wieczystego kapitału.
Obok wymienionych korzyści z użytkowaniem wieczystym wiążą się pewnie
ograniczenia:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Wpływy z opłat za użytkowanie wieczyste są relatywnie niższe od korzyści,
jakie mogłaby przynieść sprzedaż nieruchomości lub jej dzierżawa.
Powszechność użytkowania wieczystego wywołuje potrzebę monitorowania
rynku nieruchomości celem określenia zmian wartości gruntu. Zaniedbania w
tym zakresie pozbawiają gminę możliwości zwiększenia dochodów własnych
przez aktualizację opłat. Ponadto sporadyczne aktualizowanie opłat budzi ostry
sprzeciw użytkowników wieczystych ponieważ podwyżki opłat mają wówczas
charakter gwałtowny.
Gmina zobowiązana jest do utrzymania zespołu / personelu zajmującego się
obsługą użytkowników wieczystych,
Niestabilna polityka państwa w zakresie prawa użytkowania wieczystego rodzi
poczucie zagrożenia uwłaszczenia użytkowników wieczystych,
Obowiązek rozliczenia nakładów poniesionych przez użytkownika
wieczystego po wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego spoczywa na
gminie.
W 2004 roku Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej. Należy
przypomnieć, iż użytkowanie wieczyste jest w krajach członkowskich instytucją nieznaną, a
inwestorzy zagraniczni odnoszą się do niego z wyraźnym dystansem, często nie rozumiejąc
jego istoty. Przy tej okazji pojawiają się postulaty zniesienia tego prawa wspierane
argumentacją dążenia do ujednolicenia prawa polskiego z kanonami europejskimi oraz
ograniczoną efektywnością dochodową użytkowania wieczystego. Jako alternatywę wskazuje
się długoletnią dzierżawę (15-30 letnią) z prawem do zabudowy gruntu. Takie rozwiązania
stosowane już były w innych dużych gminach m.in. w Warszawie i spotkały się z
zainteresowaniem inwestorów.
Trzeba jednak wiedzieć, że dzierżawa stosowana może być przede wszystkim w
przypadku nieruchomości komercyjnych, które zapewnią inwestorom zwrot wyłożonego
kapitału wraz z wymaganym poziomem zysków w odpowiednio krótkim – jak na ten rodzaj
inwestycji - czasie.
Badając strukturę umów o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w
zdecydowanej większości dotyczą one wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe,
rzadko na cele komercyjne. Użytkowanie wieczyste w przypadku budownictwa
mieszkaniowego staje się korzystniejszym rozwiązaniem. W tym zakresie realizuje ono
bowiem cele o charakterze społeczno-ekonomicznym, z silniejszym zaakcentowaniem tych
pierwszych.