Dwumiesięcznik Pracodawca, maj

„Trójpak” –
rewolucyjna ewolucja
22 grudnia 2011 roku zostały opublikowane projekty trzech ustaw: Prawa
energetycznego, Ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz Prawa gazowego.
FilipElżanowski
Czy uważa Pan, że w „trójpaku”, który ma zastąpić dotychczasowe Prawo
energetyczne, udało się zawrzeć przejrzyste reguły prawne, tworzące podstawy do
rozwoju sektora energetycznego i gospodarki?
Idea oddzielenia przepisów o odnawialnych źródłach energii, prawa gazowego i prawa energetycznego jest bar-
dzo dobra. Koresponduje ona bowiem
z faktem, że stały się one odrębnymi
podsektorami, które wymagają osobnych regulacji prawnych. Sam kierunek jest więc właściwy, choć oczywiście
otwarte pozostaje pytanie, czy nie warto
byłoby wydzielić jeszcze ciepłownictwa
i stworzyć odrębnej ustawy dla tego podsektora – w tym momencie ustawodaw-
ca uznał, że nie ma takiej potrzeby. Pojawia się jednak wątpliwość dotycząca
samej realizacji tego projektu.
Jeśli idzie o kwestie merytoryczne, to widać kilka intencji gospodarza
„trójpaku”, czyli Ministerstwa Gospodarki. Jedną z nich jest synchronizacja
z prawem europejskim, czyli realizacja
unijnych dyrektyw – sprawy związane
z niezależnością prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, liberalizacja rynku gazu
w prawie gazowym, nowe podejście
do odnawialnych źródeł energii wraz
z systemem wsparcia uwzględniającym
nowe instalacje wytwarzania. Drugi
kierunek wynika z chęci uporządkowania obecnych przepisów, wielokrotnie
nowelizowanej ustawy Prawo energetyczne, pod takim kątem, by również
nowi uczestnicy potrafili się w nim odnaleźć. Trzecia kwestia to osiągniecie
celów administracyjno-politycznych,
zawartych w „Polityce Energetycznej”,
jak wzrost odnawialnych źródeł energii, regulacja krajowego systemu energetycznego i rozwój rynku gazu. Jeśli
uwzględnimy te trzy grupy zagadnień,
wydaje się, że Ministerstwo Gospodarki wykonało koncepcyjnie dobrą pracę
i na poziomie ogólnym jest to bardzo
udane przedsięwzięcie. Za tym jednak
muszą iść liczne zmiany. Jeśli przyjrzymy się bardziej szczegółowo aktom
prawnym i detalom, pojawia się bowiem dużo pytań, wątpliwości i widać
wiele mankamentów. Obecnie zgromadzono już sześćset stron uwag społecznych do tych projektów, trwają uzgodnienia międzyresortowe – stanowi to
więc dopiero otwarcie szerszej dyskusji. Kierunek jest dobry, ważne jednak,
żeby wykonanie było na tyle precyzyjne i profesjonalne, by nie zaszkodziło
całemu rynkowi energii. „Trójpak” to
jednak fundamentalna zmiana, a tak
istotne przeobrażenie dla serca każdej
gospodarki, którym jest energetyka,
wymaga bardzo uważnej pracy, gdyż
diabeł tkwi w szczegółach.
Nim przejdziemy do zapisów, które
budzą sporo kontrowersji, proszę powiedzieć, jak ocenia Pan przygotowane projekty ustaw – zarówno od strony merytorycznej, jak i legislacyjnej. Niektórzy
eksperci wskazują, iż są one bardzo chaotyczne, bazują na starym prawie energe-
➣
maj-czerwiec 2012
PRACODAWCA
3
PodczasinauguracjiAkademiiEnergii
tycznym i nie wnoszą nowej jakości.
Zgodzę się, że w tym projekcie nie widać nowej jakości, a raczej próbę uporządkowania tego, co już było. Jednak
między tymi trzema ustawami widoczne
są fundamentalne różnice. Projekt Prawa gazowego, przygotowywany przez
jednego autora, jest w miarę spójny
i systematyczny, podobnie jak fragmenty dotyczące ciepłownictwa w Prawie
energetycznym. W Ustawie o odnawialnych źródłach energii jest jednak sporo
zamieszania – nie jest to nowa jakość,
lecz jedynie krok w kierunku uporządkowania. Dobrze byłoby teraz popracować nad tymi ustawami. Może warto dokonać teraz jedynie małej nowelizacji,
zmieniając w najbliższych miesiącach
rzeczy, których wymaga od nas UE,
a nad „trójpakiem” pracować spokojnie,
by był on naprawdę rzetelnie przygotowany. Gdy przepisy wejdą w życie, za
każde niedociągnięcie ustawodawcy będzie płacił rynek.
Które zapisy „trójpaku” Pana zdaniem wymagają lekkiego dopracowania,
a które wydają się szczególnie kontrowersyjne lub wręcz nieudolne?
4
Dziś mówimy jedynie o projekcie,
ustawy są w fazie konsultacji, a więc
zakładamy, że mogą się jeszcze zdecydowanie zmienić. Są oczywiście zapisy, które budzą kontrowersje i wymagają dokładnego przeanalizowania.
Teraz jest czas na ich przedyskutowanie
i ewentualną poprawę. Na pewno warto
w zdecydowany sposób wzmocnić mikrokogenerację, w kwestii regulacji rynku niedoprecyzowane pozostaje, jaka
będzie rola systemów dystrybucyjnych,
a jaka systemów przesyłowych, dopracowania wymagają sprawy związane
z usprawnieniem przyłączenia do sieci czy zmiana statusu operatorów systemów dystrybucyjnych niepołączonych
siecią przesyłową. Z ustawy o odnawialnych źródłach energii można wymienić
większość artykułów, ponieważ budzą
one wątpliwości – często zastrzeżenia
mają charakter jedynie interpretacyjny.
Obecnie, dyskutując o „trójpaku”, mówimy tak naprawdę tylko o wirtualnym
projekcie dotyczącym polskiej energetyki. W jakim kształcie ustawy trafią
do sejmu, a następnie do prezydenta
i kiedy to nastąpi, trudno dziś prognozo-
PRACODAWCA
wać. Ważne, by podczas prac nad nimi
pamiętać, że każdy z przepisów pociąga za sobą konsekwencje dla rynku –
a w efekcie dla nas wszystkich.
Pracodawcy branży energetycznej
zwracają uwagę m.in. na zapisy dotyczące wprowadzenia obowiązku instalacji tzw. inteligentnych liczników czy
wprowadzony nowymi przepisami system wsparcia odbiorców wrażliwych.
Ich wejście w życie – w obecnej formie
– spowodowałoby wzrost ceny energii
dla odbiorców końcowych. Jak szacują pracodawcy zakup samych liczników to koszt rzędu siedmiu i pół miliarda złotych. Przedstawiciele tej branży
podkreślają jednocześnie, że brakuje
analiz potwierdzających ekonomiczne
uzasadnienie ich wprowadzania.
Pamiętajmy, że oceniając przepisy
„trójpaku”, musimy wziąć pod uwagę
kilka aspektów. Z jednej strony rozważamy kwestię poprawności legislacyjnej,
skutków prawnych, a z drugiej mamy do
czynienia z ekonomiczną analizą prawa. I właśnie tej ostatniej dotyczy Pani
pytanie. Definicja odbiorcy wrażliwego
i procedura, która będzie zawarta w usta-
maj-czerwiec 2012
wie, jest kluczowa, ponieważ wiąże się
z konsekwencjami finansowymi. Podobnie jest z zagadnieniem inteligentnych liczników – to będą gigantyczne
kwoty, które w ostatecznym rozrachunku zapłacimy wszyscy. Dokonując ekonomicznej analizy prawa, trzeba policzyć, jakie koszty będą wiązały się
z danym przepisem i czy za pomocą
systemu inteligentnego opomiarowania
w perspektywie dziesięciu lat ten, kto
je poniósł, będzie mógł zaoszczędzić
więcej, niż wydał. Obowiązkiem ustawodawcy jest dostarczenie analiz, które potwierdzą, że to jest opłacalne. Jeśli pracodawcy energetyki wskazują, że
obecnie takiej analizy nie ma, to fakt
ten stanowi bardzo znamienny argument do dyskusji. Odpowiedzialność
legislacyjna nakłada bowiem na gospodarza projektu obowiązek przedstawienia i uzasadnienia konsekwencji wprowadzanych rozwiązań.
Kontrowersje wśród pracodawców
z branży energetycznej budzi także formuła sprzedaży awaryjnej, zwiększająca
koszty po stronie OSD – zwłaszcza czas
jej trwania i zastosowanie w przypadku
odbiorców przemysłowych. Dyskusyjna
wydaje się też kwestia rezerwy interwencyjnej, którą według nowych przepisów,
miałby posiadać OSP. Jak ocenia Pan
te przepisy?
Liczniki, odbiorcy wrażliwi, przyłączenia, sprzedaż awaryjna, rezerwa interwencyjna – te wszystkie kwestie budzą bardzo dużo kontrowersji, gdyż
oznaczają zupełnie nowe podejście do
regulacji. Sprzedaż awaryjna wzbudza
ogromne dyskusje, ponieważ wiąże się
z pewnym przymusem publicznym. To
są sprawy wręcz fundamentalne, lecz
znów dotyczące ekonomicznej analizy prawa. Wprowadzanie takich przepisów musi być merytorycznie uzasadnione. Jeśli Ministerstwo Gospodarki
przekonuje, że sprzedaż awaryjna zapisana w Prawie energetycznym jest
rozwiązaniem prawidłowym, rozstrzyganie, czy jest ono dobre z punktu widzenia rynku, nie należy do prawników. To zadanie zdecydowanie dla
branży energetycznej i reprezentujących ją organizacji. Na tym polega system odpowiedzialnego tworzenia prawa – jeśli pojawiają się wątpliwości
maj-czerwiec 2012
odnośnie konkretnych przepisów, należy o nich rozmawiać.
Pracodawcy zwracają też uwagę
na nadmierne ich zdaniem wzmocnienie uprawnień prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Podkreślają, że należy
ograniczyć uznaniowość prezesa URE
w zakresie wysokości nakładanych kar
pieniężnych, a także możliwość weryfikacji przez niego cen i stawek przedsiębiorstw energetycznych zwolnionych
z przedkładania taryf.
Niezależny regulator obecnie jest
wpisany w kształt zliberalizowanego
rynku energii elektrycznej, gazu czy
odnawialnych źródeł energii. To kwestia pewnego rodzaju interwencjonizmu – powinien on mieć kompetencje,
by ingerować tam, gdzie nie ma konkurencji, gdzie rynek sam nie wypracowuje odpowiednich mechanizmów,
by zadbać zarówno o konsumenta, jak
i o przedsiębiorcę.
Wzmocnienie pozycji regulatora wynika z obowiązku nałożonego przez dyrektywy Unii Europejskiej. Rozumiem,
że spółki podlegające regulacji mają
Idea oddzielenia przepisów o odnawialnych
źródłach energii, prawa
gazowego
i prawa energetycznego
jest bardzo dobra. Koresponduje ona bowiem
z faktem, że stały się one
odrębnymi podsektorami,
które wymagają osobnych
regulacji prawnych.
pewne obawy, gdyż im więcej kompetencji uznaniowych posiada regulator,
tym dany podmiot ma mniejsze bezpieczeństwo prowadzenia swojej działalności. Należy więc wypracować pewien kompromis – warto stworzyć
taki system, który z jednej strony będzie zmniejszał obawy przedsiębiorstw,
a z drugiej w sytuacjach krytycznych
pozwalał na dokonywanie interwencji
przez regulatora. To jest do osiągnięcia, choć wymaga wiele pracy.
Odpowiedzialność procesu legisla-
PRACODAWCA
cyjnego oraz tych, którzy krytykują
niektóre pomysły, polega na tym, by
proponować pewne rozwiązania, umożliwiając przy tym konstruktywny dialog. Należy dodać, że w trakcie przygotowywania tego niezwykle trudnego
projektu ustaw Ministerstwo Gospodarki jest – co godne pochwały – niezwykle na niego otwarte.
Jak Pana zdaniem „trójpak” ma się
do niezwykle ważnej dla przedsiębiorców i inwestorów kwestii stabilności
przepisów prawa – chociażby w zakresie odnawialnych źródeł energii, współspalania czy kogeneracji.
Z punktu widzenia inwestycji podejmowanych w energetyce ta przewidywalność systemu jest bardzo istotna.
Sądzę, że „trójpak” powinien być odpowiedzią na brak stabilności prawnej.
Dopóki nie było tych nowych ustaw,
wszyscy wstrzymywali się z inwestycjami, bo nie wiedzieli, jaki będzie kształt
przepisów. Założenie związane z „trójpakiem” jest takie, że powinien to być
stabilny akt prawny na lata. Ważne, by
ktoś, kto zdecyduje się zainwestować
ogromne środki w polską energetykę,
wiedział, w jakiej rzeczywistości prawnej będzie działał. Dziś jesteśmy w trudnym momencie – musimy dużo zmienić,
ale nie możemy wywołać chaosu. Dlatego też każdy akt prawny zawiera przepisy
przejściowe, które muszą zagwarantować
stabilność na rynku, by wszyscy uczestnicy mogli się przygotować do zmiany.
Trzeba nowelizować przepisy, oczywiście w miarę możliwości szybko, mając
na uwadze nie czas, lecz przede wszystkim odpowiedzialność. Najważniejsze,
byśmy w tym procesie legislacyjnym postawili na jakość. W drugiej połowie roku
„trójpak” powinien trafić do Sejmu. Na
razie przed nami jeszcze długa droga.
W tym przypadku zdecydowanie powinniśmy mieć do czynienia z ewolucją,
gdyż rewolucja na rynku energetycznym
byłaby zbyt niebezpieczna. Te ustawy powinny być impulsem do wprowadzania
zmian w sektorze – przygotowanym tak,
by wszyscy wiedzieli, że nastąpią określone zmiany. Choć oczywiście nie każdemu muszą się one podobać.
Rozmawiała: Iwona Hałgas
fot. paga.org.pl
5