Panel Ekspertów „ORGANIZACJA” WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE

Panel Ekspertów „ORGANIZACJA”
WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE
Termin: 18 listopada 2014 r.
SESJA 1
ZARZĄDZANIE LASAMI W PRAWIE POLSKIM, CZESKIM I SŁOWACKIM
Prof. dr hab. Wojciech RADECKI, dr Adam HABUDA, Zakład Prawa Ochrony Środowiska,
Instytut Nauk Prawnych PAN
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jako podmiot zarządzający lasami
stanowiącymi własność skarbu Państwa
Według art. 4 ust. 1 ustawy o lasach1 lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa
zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Otwierający rozdział 6 ustawy o
lasach – poświęcony pozycji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - art. 32
precyzuje, że Lasy Państwowe (to znaczy PGL LP) są państwową jednostką organizacyjną
nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego
mienia. W tym gronie uznajemy za zbędne dosłowne przytaczanie przepisów zawartych w
rozdziale 6; poprzestaniemy na przypomnieniu jednostek organizacyjnych wchodzących w
skład Lasów Państwowych; są to 1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych, 2) regionalne
dyrekcje Lasów Państwowych, 3) nadleśnictwa, 4) inne jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej.
1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, t. jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.
Przedmiotem rozważań czynimy trzy kwestie o bezspornym, i co więcej aktualnym
znaczeniu praktycznym i teoretycznym. W szczególności chodzi nam o zbadanie
następujących problemów.
Po pierwsze, jaki jest status prawny PGL LP, i czy jest to forma prawna adekwatna z
punktu widzenia stojących przed tym podmiotem zadań.
Po drugie, jak z prawnego punktu widzenia należałoby kwalifikować pozycję
poszczególnych podmiotów składających się na strukturę Lasów Państwowych.
Po trzecie, jakie relacje prawne zachodzą pomiędzy poszczególnymi podmiotami
wchodzącymi w skład Lasów Państwowych.
Na dzisiejszym spotkaniu chcemy odnieść się przede wszystkim do sprawy pierwszej,
mianowicie statusu prawnego PGL LP, która jednocześnie stanowi konieczny punkt wyjścia
dla dwóch pozostałych. Ponadto chcemy podkreślić wartość aspektu komparatystycznego,
przedstawiając podstawowe regulacje prawne z zakresu zarządzania lasami obowiązujące za
naszą południową granicą (Czechy, Słowacja).
W sprawie statusu prawnego PGL Lasy Państwowe
Konstrukcja jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej stanowi
pewien wyłom w przyjętej przez prawo cywilne koncepcji podziału podmiotów prawa
(podmioty prawa to jednostki uczestniczące w stosunkach cywilnoprawnych, do których
należą przedmioty materialne i niematerialne, i którym przysługują względem tych
przedmiotów przewidziane w systemie prawnym prawa) na osoby fizyczne, czyli jednostki
ludzkie, oraz osoby prawne, to jest twory społeczne, którym prawo przyznaje podmiotowość
prawną2. Do stworzenia takiej konstrukcji zmusiło po prostu życie.
W doktrynie prawa gospodarczego podkreśla się, że część zadań państwa jest
realizowana przez państwowe jednostki organizacyjne, które są wyposażone przez Skarb
Państwa jedynie w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie zaś w odrębną od
Skarbu Państwa osobowość prawną. Biorąc udział w obrocie gospodarczym jednostki te
występują jako jednostki Skarbu Państwa, który ponosi też odpowiedzialność za ich
zobowiązania. Bywa tak, że działalność państwowych jednostek organizacyjnych nie
mających osobowości prawnej określona jest odrębną ustawą – tak jest właśnie w przypadku
PGL LP3. Nie zmienia to jednak niczego w sprawie statusu prawnego tych jednostek – są one
2
3
A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1996, s. 147 i nast.
C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2003, s. 307.
2
wyłącznie organami Skarbu Państwa, i należy odrzucić wszelkie próby traktowania ich jako
osób prawnych, czy nawet tak zwanych ułomnych osób prawnych.
Uzasadnienie jest proste i przejrzyste: PGL Lasy Państwowe nie jest osobą prawną,
bowiem w świetle prawa polskiego osobowość prawną ma Skarb Państwa i inne jednostki
organizacyjne, którym atrybut osobowości prawnej przyznają przepisy szczególne. Żaden
przepis szczególny nie nadaje Lasom Państwowym osobowości prawnej.
Lasów Państwowych nie należy też traktować jako tzw. ułomnych osób prawnych,
czyli takich jednostek organizacyjnych, które choć nie są formalnie osobami prawnymi, to w
obrocie posiadają atrybuty osobowości prawnej: zdolność prawną, zdolność do czynności
prawnych, zdolność sądową4. PGL Lasy Państwowe dokonując czynności prawnych nie
działają na własny rachunek, ale reprezentują Skarb Państwa i dokonane przez nie czynności
mają skutek bezpośrednio dla Skarbu Państwa. Bezpośrednio wskazuje na to art. 32 ustawy o
lasach (Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej reprezentują skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia); pośrednio dowodzi
tego także brzmienie art. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami5, w myśl którego nieruchomość nabyta przez państwową lub samorządową
jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej staje się przedmiotem własności
Skarbu Państwa, a ta jednostka uzyskuje tylko jej zarząd.
Krótko i obrazowo rzecz ujmując: sprzedaż lasu przez nadleśniczego na podstawie art.
38 ustawy o lasach nie oznacza zadysponowania własnością odrębną od własności Skarbu
Państwa – jest tylko zadysponowaniem własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie
Lasów Państwowych; dyrektor regionalnej dyrekcji LP zaciągający kredyt bankowy na
podstawie art. 41 ustawy o lasach nie czyni tego w imieniu własnym, ale w imieniu Skarbu
Państwa.
Podsumowując, ani obowiązujący stan prawny, ani utrwalone poglądy doktryny prawa
nie dają żadnych podstaw, by państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości
prawnej – PGL Lasy Państwowe traktować jako podmiot wyodrębniony od Skarbu Państwa,
uzyskujący jakikolwiek byt prawny poza Skarbem Państwa, czy mogący mieć jakiekolwiek
roszczenia względem Skarbu Państwa. Jest to po prostu organ Skarbu Państwa, działający w
obrocie prawnym w ramach osobowości prawnej skarbu Państwa.
Powyższy wywód uznajemy za niezbędny, bowiem wyznacza on prawny kontekst, w
jakim należy widzieć Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a jednocześnie
4
5
Encyklopedia prawa, red. U. Kalina – Prasznic, Warszawa 2007, s. 889.
T. jedn. Dz. U. z 2014, poz. 518, 659, 805, 822, 906, 1200.
3
powinien on być szczególnie starannie przeanalizowany przez wszystkich tych, którzy
kwestionują działania państwa odnoszące się do zasobów majątkowych będących w zarządzie
Lasów Państwowych.
Przypominamy i podkreślamy: to nie są zasoby będące własnością Lasów
Państwowych, ale zasoby będące własnością Skarbu Państwa, którymi Lasy Państwowe
sprawują zarząd na zasadach określonych powszechnie obowiązującym prawem, a więc przed
wszystkim ustawą o lasach.
Co oczywiste i w demokracji zupełnie naturalne, można mieć zastrzeżenia, uwagi, czy
po prostu nie zgadzać się z kierunkami dysponowania własnością Skarbu Państwa, niemniej
legalnie wyłonione i działające zgodnie z prawem władze mają ku temu naturalny mandat. I z
tego mandatu korzystają – stanowiąc powszechnie obowiązujące przepisy prawne, co zresztą
podlega konstytucyjnej kontroli.
Istotą toczącej się dyskusji zdają się być poszukiwania takiego rozwiązania, które
maksymalnie „zabezpieczy” państwowe zasoby leśne. „Lekarstwem” miałoby być uchwalenie
odpowiedniej nowelizacji do obowiązującej Konstytucji, lub przynajmniej zabezpieczenie
Lasów Państwowych poprzez przyznanie im „specjalnego” statusu prawnego. O lasach w
Konstytucji już się wypowiadaliśmy, i dlatego do tej kwestii dzisiaj się nie odnosimy.
Sprowokował nas jednak zgłoszony postulat uznania Lasów Państwowych za
korporację prawa publicznego, co miałoby stanowić panaceum na zakusy ich finansowego
osłabiania, i uchronić je przed losem „kopalni czy systemu emerytalnego”. Zgłaszający taką
propozycję Profesor Jerzy Hausner stwierdza, że należy wprawdzie zachować prawo
ingerencji (państwa) w funkcjonowanie Lasów Państwowych, ale w inny, mniej bezpośredni
sposób. Tymczasem korporacja prawa publicznego to pojęcie z nauki prawa, a nie pojęcie
prawne, zdefiniowane w prawie. Już z tego może wynikać pewna chwiejność
terminologiczna, i brak pewności do czego się rzeczywiście zmierza. Doktryna prawa
administracyjnego, piórem Jana Zimmermanna, definiuje korporację prawa publicznego jako
podmiot administracji publicznej wyposażony we władztwo administracyjne, ukonstytuowany
według zasady członkostwa i istniejący niezależnie od liczby lub zmiany członków. Istotą
korporacji jest więc udział w niej grupy osób, które je stanowią. Oni właśnie, jako pewna
formalna całość są uprawnieni do sprawowania administracji publicznej i stanowią pewną
„mikrodemokrację”. Można wyróżnić kilka typów korporacji prawa publicznego, w
zależności od podstaw lub rodzaju więzi między ich członkami (więź terytorialna, więź
zawodowa). Podstawową kategorią korporacji jest samorząd, któremu państwo przekazuje
4
znaczną część swojej funkcji administracyjnej, a jednocześnie wyposaża go w osobowość
prawną6.
Jasno widać, że istotę korporacji prawa publicznego stanowi członkostwo w niej
pewnych osób, albo z racji zamieszkiwania przez nich określonego terytorium (gmina,
powiat, województwo samorządowe), albo z racji wykonywania pewnego zawodu
(samorządy zawodowe).
Czyżby pomysłodawcom Lasów Państwowych jako korporacji prawa publicznego
chodziło o stworzenie z nich instytucji samorządowej, pewnej wspólnoty leśników? Można
wątpić, bowiem las jako zasób środowiska, niewątpliwa wartość przyrodnicza i gospodarcza,
nie może być redukowany do korporacyjnego interesu wspólnoty leśników. Oprócz tego nie
ma żadnych gwarancji, że taka „wspólnota leśników” miałaby być idealnym strażnikiem
dobra wspólnego, jakim las faktycznie niewątpliwie jest.
Wydaje się więc, że ujęcie Lasów Państwowych jako korporacji prawa publicznego
jest pomysłem co najmniej kontrowersyjnym – ma na celu względne „wyodrębnienie” Lasów
Państwowych od państwa, gdy tymczasem właśnie wzmocnienie państwowej własności lasów
jest, może niedoskonałym, ale jednak instrumentem i metodą ich ochrony.
Porównanie Lasów Państwowych – a precyzyjniej rzecz ujmując – kierunku, w jakim
one zmierzają wskutek szkodliwej (nieudolnej, krótkowzrocznej) polityki władz, z pozycją
kopalni czy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych to zabieg czysto demagogiczny. Wcale nie
stawiamy się w roli obrońców władzy, mamy jednak obowiązek zdecydowanie
zasygnalizować, że są to inne podmioty, działające w innych formach prawnych, i w innym
otoczeniu, zaś kłopoty, które je dotykają maja inna genezę i inny wymiar. Chyba, że
przyjmiemy konwencję, zgodnie z którą to państwo, jego władze,
polityka i prawo są
źródłem wszelkiego zła, co żartobliwie można określić „to wina Tuska”.
Zarządzanie lasami w prawie czeskim i słowackim
Rozważania dotyczące przepisów polskich chcielibyśmy uzupełnić kilkoma uwagami
o rozwiązaniach przyjmowanych w bliskich nam nie tylko geograficznie, lecz także
kulturowo, historycznie i językowo Republice Czeskiej i Republice Słowackiej. Wychodzimy
z założenia podzielanego przez wszystkich komparatystów, że spojrzenie na własny system
prawny przez pryzmat innych pozwala lepiej dostrzec istotę, wady i zalety własnego.
6
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 108-109.
5
Chcielibyśmy zwrócić uwagę na trzy zagadnienia: zarządzanie lasami stanowiącymi
własność Skarbu Państwa, administrację leśną, nadzór nad lasami.
Zarządzanie lasami państwowymi
Najważniejszym podmiotem gospodarującym lasami państwowymi w Czechach jest
przedsiębiorstwo państwowe „Lasy Republiki Czeskiej”, działające na podstawie ustawy o
przedsiębiorstwie państwowym. Przedsiębiorstwo to zostało utworzone przez Ministerstwo
Rolnictwa, a jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie prawa gospodarowania
mieniem (lasami) państwa. Gospodaruje nimi we własnym imieniu i na własną
odpowiedzialność. Przedsiębiorstwo nie ręczy za zobowiązania państwa, a państwo nie
odpowiada za zobowiązania przedsiębiorstwa. Państwo może wkraczać w działania
przedsiębiorstwa tylko na podstawie ustawy i w jej granicach. Państwo nie jest upoważnione
do wkraczania w gospodarowanie przedsiębiorstwa.
Wpływ Ministerstwa Rolnictwa jako organu założycielskiego na działanie
przedsiębiorstwa „Lasy Republiki Czeskiej” jest przy działalności w zakresie prowadzenia
przedsiębiorstwa pośredni, i nie da się oznaczyć jako działanie przedsiębiorstwa
podporządkowanego
Ministerstwu
Rolnictwa.
Przedsiębiorstwo
jest
osobą
prawną
prowadzącą działalność gospodarczą z mieniem państwa we własnym imieniu i na własną
odpowiedzialność.
W Republice Słowackiej zarząd mienia leśnego stanowiącego własność Skarbu
Państwa może wykonywać osoba prawna, której założycielem jest Ministerstwo Rolnictwa i
Leśnictwa, albo osoba prawna, która ma taką pozycję według przepisów szczególnych, jeżeli
chodzi o mienie państwowe leśne w okręgach wojskowych.
Administracja leśna
Ustawa czeska stanowi, że państwową administrację leśną wykonują:
a) gminne urzędy gmin o rozszerzonej kompetencji
b) kraje
c) Ministerstwo Rolnictwa
Jeżeli chodzi o lasy wojskowe pozostające w kompetencji Ministerstwa Obrony, to
administrację wykonuje Wojskowy Urząd Leśny, którego kierownika powłuje Minister
Rolnictwa na wniosek Ministra Obrony.
6
Tak więc podstawową administrację
leśną
wykonują organy administracji
samorządowej, ale w ramach zadań administracji państwowej przekazanych do wykonania
administracji samorządowej.
W Republice Słowackiej jest nieco inaczej; administrację państwową w zakresie
gospodarki leśnej wykonują:
a) Ministerstwo Rolnictwa i Leśnictwa
b) Urząd powiatowy w siedzibie kraju
c) Urząd powiatowy
Praktycznie administrację państwową wykonują wydziały albo inne jednostki
organizacyjne urzędu powiatowego, wśród nich także znajdują się wydziały leśne, które
przejęły kompetencje zniesionych obwodowych urzędów leśnych.
Nadzór nad lasami
Czeska ustawa leśna powierza kompetencje nadzorcze Ministrowi Środowiska. Jest
tak dlatego, że jest to organ zwierzchniego nadzoru państwowego w sprawach środowiska, a
gospodarowanie lasami i ochrona lasów należą do spraw środowiska. Ministerstwo
Środowiska nadzoruje, jak organy administracji państwowej, osoby fizyczne i prawne
przestrzegają przepisów ustawy leśnej, przepisów wykonawczych i decyzji wydanych na
podstawie ustawy leśnej. Ministerstwo jest upoważnione do nakładania obowiązków podjęcia
środków zmierzających do usunięcia stwierdzonych uchybień. Zrozumiałe jest, że
Ministerstwo Środowiska wykonuje kompetencje nadzorcze przez podporządkowaną mu
Czeską Inspekcję Środowiska.
W Słowacji sprawowanie nadzoru państwowego w lasach jest uprawnieniem organów
państwowej administracji leśnej, która w ramach swej właściwości terytorialnej jest
uprawniona badać, stwierdzać i kontrolować, jak jest przestrzegana ustawa leśna i przepisy
szczególne, powszechnie obowiązujące przepisy prawne wydane dla ich wykonania oraz
decyzje wydane na ich podstawie. Także w Słowacji została powołana Słowacka Inspekcja
Środowiska (ustawą z 2003 r.), która wprawdzie (inaczej niż w Czechach) nie nadaje
Inspekcji szczególnych uprawnień w ochronie lasów, ale określając kompetencje Inspekcji na
całą sferę środowiska, obejmuje nimi tym samym leśnictwo.
7