Spis treści

Spis treści
Wstęp........................................................................................................................ 7
Pojęcie i rodzaje korupcji............................................................................ 13
1.1. Definicja korupcji............................................................................................ 1.2. Rodzaje korupcji............................................................................................. 1.3. Pomiar korupcji............................................................................................... 13
18
21
Mechanizm korupcyjny................................................................................. 29
2.1. Zachowania podmiotów ekonomicznych.......................................................... 2.2. Interakcje pomiędzy podmiotami ekonomicznymi............................................. 2.3. Przejrzystość.................................................................................................. 2.4. Ustrój ekonomiczny i społeczny a mechanizm korupcyjny................................ 2.4.1. Korupcja w gospodarce nakazowo-rozdzielczej................................................ 2.4.2. Korupcja w gospodarce rynkowej.................................................................... 2.5. Wpływ norm instytucjonalnych i kulturowych na mechanizm korupcyjny.......... 2.6. Wpływ korupcji na rynek i dobrobyt................................................................. 30
37
41
52
53
56
59
63
Determinanty korupcji.................................................................................. 65
1.
2.
3.
3.1. Determinanty ekonomiczne.............................................................................. 67
3.1.1. Skłonność do internalizacji korzyści z gospodarowania wspólnymi zasobami
i dobrami........................................................................................................ 67
3.1.2. Prywatyzacja wspólnych zasobów i dóbr......................................................... 68
3.1.3. Niedobór lub nadzwyżka.................................................................................. 69
3.1.4. Monopol......................................................................................................... 70
3.1.5. Obniżanie kosztów.......................................................................................... 71
3.1.6. Poszukiwanie renty przez agentów................................................................... 72
3.2. Determinanty instytucjonalne........................................................................... 73
3.2.1. Kompetencje przypisane agentom................................................................... 73
3.2.2. Atrofia państwa............................................................................................... 75
3.2.3. Niedoskonałe, niepełne lub nieprzejrzyste regulacje.......................................... 75
3.2.4. Dyktatura i autorytaryzm................................................................................. 77
3.2.5. Sieci zależności............................................................................................... 77
3.3. Determinanty kulturowe................................................................................... 78
6
Spis treści
3.3.1. Niska aktywność obywatelska......................................................................... 3.3.2. Tradycje wynikające z dominującej religii......................................................... 3.3.3. Utrwalone stosunki feudalne i kolonialne.......................................................... 78
79
81
4.
Przykłady funkcjonowania mechanizmu korupcyjnego.............................. 84
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.
Korupcja w autorytarnych państwach islamskich............................................. Korupcja w Afryce Subsaharyjskiej.................................................................. Korupcja w byłych republikach Związku Radzieckiego...................................... Korupcja w krajach Europy Środkowej i Wschodniej........................................ Korupcja w rozwiniętych demokracjach zachodnich......................................... Korupcja w sektorze prywatnym...................................................................... Korupcja w sporcie......................................................................................... Hongkong i Singapur....................................................................................... 84
91
98
105
118
126
130
134
5.
Metody przeciwdziałania korupcji............................................................... 139
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
Demokracja i społeczeństwo obywatelskie....................................................... Transparentność.............................................................................................. Rynek i konkurencja........................................................................................ Bodźce ekonomiczne....................................................................................... Edukacja i dobre praktyki................................................................................. 139
142
144
147
148
Zakończenie............................................................................................................... Bibliografia................................................................................................................. Spis rysunków........................................................................................................... Spis tabel................................................................................................................... Summary................................................................................................................... 150
154
162
163
164
Wstęp
Korupcja jest zjawiskiem, które dotyczy każdego społeczeństwa, zarówno w kontekście
geograficznym, jak i historycznym. Opisy tego zjawiska pojawiają się w wielu źródłach pisanych i legendach przekazywanych z pokolenia na pokolenie. Współczesne obserwacje dowodzą, że nie ma społeczeństwa, w którym korupcja nie występuje. Istnieją co prawda różnice
w poziomie i natężeniu tego zjawiska, jest ono jednak obecne w każdym kraju, niezależnie od
przyjętego systemu ekonomicznego i prawnego. Korupcja jest zatem przedmiotem zainteresowania socjologów, prawników i ekonomistów. Wnioski i analizy przygotowywane przez
badaczy dotyczą zazwyczaj społecznych skutków korupcji, warunkujących kondycję społeczeństwa jako całości. W inny sposób problem ten postrzegany jest przez obywateli, ze
względu na odmienną, oddolną perspektywę obserwacji oraz opiniotwórczą rolę mediów
kształtujących debatę publiczną. Niezależnie od przyjętego punktu widzenia korupcja postrzegana jest jako zjawisko jednoznacznie negatywne. Informacje i postulaty przekazywane przez
społeczeństwo oraz przedstawicieli nauk społecznych są katalizatorem zmian jakościowych
zarówno w prawie, jak i w sferze polityki. Jednakże opracowania na ten temat mają zazwyczaj
charakter normatywny i odwołują się do takich wartości, jak: moralność, przyzwoitość, sprawiedliwość, egalitaryzm. Nie podważając i nie umniejszając rozważań o charakterze etycznym, można jednak przypuszczać, że konieczne jest także stworzenie koncepcji opisującej
korupcję bez obciążeń w postaci sądów wartościujących.
Narzędziami dającymi taką możliwość dysponuje teoria ekonomii. Uprzedzając zarzuty
dotyczące wykorzystania ekonomii do badania zjawisk nieekonomicznych, trzeba podkreślić,
że korupcja z całą pewnością należy do grupy problemów o podłożu ekonomicznym. Podobnie jak w wymianie rynkowej jest ona interakcją pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami.
W obu przypadkach występują kategorie mierzalne związane z wartością dóbr, kosztami działania, a także ekwiwalentem wymiany. Rozpatrywanie korupcji z perspektywy beckerowskiego podejścia ekonomicznego nie jest zatem „imperializmem ekonomicznym”, lecz krokiem do
lepszego poznania tego zjawiska.
Nadrzędnym celem niniejszego opracowania jest rekonstrukcja procesu korupcyjnego.
Realizacja tego celu umożliwia osiągnięcie kolejnego – systematyzacji stanu wiedzy na temat
korupcji. Takie sformułowanie celów umożliwia ścisłe ukierunkowanie toku dalszych rozważań i tym samym skoncentrowanie się jedynie na nich.
Podstawową hipotezą niniejszego opracowania jest stwierdzenie, że korupcja jest jedną
z form wymiany, a zatem dochodzi do niej pomiędzy uczestnikami wymiany w sytuacji, gdy
8
Wstęp
inne formy wymiany są dla obu stron mniej korzystne. Takie postawienie hipotezy świadczy
o pozytywnym, pozbawionym wartościowania podejściu badawczym. Jednocześnie w takim
ujęciu możliwe jest sformułowanie kolejnych, bardziej szczegółowych hipotez cząstkowych.
Zanim jednak zostaną one sformułowane, wyjaśnić należy sposób wnioskowania i formułowania wniosków. Ponieważ nie można przewidzieć wszystkich zachowań i interakcji pomiędzy stronami wymiany, konieczne jest zbudowanie modelu myślowego umożliwiającego jak
najpełniejszą i spójną rekonstrukcję tego zjawiska. Właściwe wydaje się zatem w tym przypadku zastosowanie rozumowania dedukcyjnego, a więc wcześniejszego założenia przesłanek korupcji. Na podstawie tak zbudowanego modelu możliwe będzie udzielenie odpowiedzi
na trzy zasadnicze pytania. Po pierwsze, jak dochodzi do korupcji. Po drugie, dlaczego do niej
dochodzi. A po trzecie, dlaczego zjawisko to postrzegane jest w jednoznacznie negatywny
sposób. Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania umożliwi weryfikację założonej hipotezy
badawczej, a także trzech hipotez cząstkowych. Sformułowano je następująco. Po pierwsze,
korupcji nie da się wyeliminować. Po drugie, korupcja jest procesem, a więc odbywa się
według schematycznie następujących po sobie kolejnych etapów. Po trzecie wreszcie, zakres
korupcji zależy od uwarunkowań kulturowych i instytucjonalnych. W pracy przyjęto zatem, że
pomimo cech charakterystycznych dla procesu ekonomicznego występowanie tego zjawiska
zależy przede wszystkim od zmiennych pozaekonomicznych.
Z tego względu za główną metodę badawczą przyjęto studium przypadków i za jego pomocą przedstawiono skalę korupcji w rozbiciu na poszczególne grupy krajów, powiązane
doświadczeniami historycznymi, kulturowymi bądź o podobnym stopniu rozwoju gospodarczego lub też o podobnym systemie gospodarczym. Uzupełnieniem tej metody jest analiza
porównawcza zgromadzonego materiału empirycznego w układzie poszczególnych państw
i regionów świata.
Studium przypadków umożliwia identyfikację i wyjaśnienie czynników determinujących
korupcję lepiej niż pojedynczy model, obejmujący niejednorodne − ze względu na różnice
kulturowe i instytucjonalne − dane. W przypadku zjawiska korupcji ta metoda wydaje się
w każdym aspekcie lepsza od modelowania. Dodatkowo studium przypadków pozwala na
rozszerzenie zakresu obserwacji o podmioty prywatne i organizacje pozarządowe, co umożliwiło prześledzenie skali korupcji w korporacjach i sporcie. Dlatego też pomimo umocowania
badanego zjawiska w teorii ekonomii odstąpiono od budowania modeli ekonometrycznych,
które umożliwiałyby badanie korelacji pomiędzy poszczególnymi państwami, sektorami
i branżami, w kontekście występowania korupcji i podatności na korupcję. Stało się tak, ponieważ korupcja jest w gruncie rzeczy zjawiskiem słabo mierzalnym. Wszelkie uporządkowania za pomocą różnorodnych wskaźników są tworzone w oparciu o ankiety, doświadczenia
i spostrzeżenia. A najważniejszy i najpopularniejszy wskaźnik percepcji korupcji, jak wyjaśnia
sama jego nazwa, odzwierciedla postrzeganie tego problemu w społeczeństwie. Mogą one
Wstęp
9
zatem informować o skali problemu, jednakże stosowanie ich jako pewnych i precyzyjnych
zmiennych do modelu mija się z celem i może doprowadzić do absurdalnych wniosków.
W toku rozważań stworzona została zatem koncepcja opisująca istotę, przebieg, determinanty i skutki procesu korupcji. Jej budowa poprzedzona została przyjęciem założeń, które
umożliwiają zawężenie badanego zjawiska. Warunkiem konceptualizacji problemu jest przyjęcie uproszczenia, że człowiek zachowuje się racjonalnie, jednakże racjonalność ta jest ograniczona zasobem posiadanych informacji. Kolejne niezbędne założenie dotyczy możliwości
wywierania wpływu na decyzje indywidualne. Na ich kształtowanie wpływają bowiem normy
instytucjonalne i kulturowe. Zachowania człowieka zależą zatem od indywidualnych potrzeb
i decyzji, ale też od obowiązującego prawa, siły państwa, nacisków społecznych, więzów
rodzinnych oraz przyzwyczajenia. Ostatnie z założeń dotyczy indywidualnych preferencji co
do kolejności zaspokajania potrzeb. Przyjęto, że człowiek w pierwszej kolejności zaspokaja
potrzeby fizjologiczne, następnie bezpieczeństwa, a potem miłości i przynależności, szacunku
i uznania, a na końcu samorealizacji. Kolejność taka zaczerpnięta została z koncepcji zaproponowanej przez A. Maslowa [Szacki 2010]. Hierarchię tę można uprościć, przyjmując, że
pierwsze dwa rodzaje potrzeb należą do grupy podstawowych, a pozostałe do potrzeb wyższego rzędu.
Oprócz opisanych zamierzeń w książce przedstawiono też wiele zagadnień szczegółowych, takich jak: zdefiniowanie korupcji oraz pojęć pokrewnych, określenie negatywnych
skutków tego zjawiska, wskazanie determinantów korupcji oraz sposobów przeciwdziałania
jej, a także wyjaśnienie różnic w jej natężeniu w poszczególnych częściach świata.
W pierwszym rozdziale podjęto próbę zdefiniowania korupcji. Zadanie to, pomimo pozornej łatwości, okazało się trudne ze względu na problem z dookreśleniem zakresu przedmiotowego omawianego zjawiska. Definicje przyjęte na potrzeby wymiaru sprawiedliwości przypominają bowiem „instrukcję obsługi” dla sądów i organów śledczych. Inne definicje, związane
z teorią administracji, zawężają natomiast korupcję do interakcji pomiędzy urzędnikiem i petentem. Dlatego też na potrzeby rozważań na gruncie ekonomii podjęto próbę stworzenia
nowej, spójnej definicji, która umożliwi jak najpełniejszą analizę tego zjawiska. W dalszej części tego samego rozdziału wyszczególniono rodzaje korupcji oraz podjęto rozważania nad
innymi zjawiskami, często utożsamianymi z korupcją, takimi jak: nepotyzm, kumoterstwo,
patronaż i klientelizm. W ostatniej części pierwszego rozdziału przedstawiono sposoby pomiaru korupcji oraz problemy z tym związane.
W kolejnym rozdziale wskazano na istotę mechanizmu korupcyjnego, czyli procesu alokacji dóbr dokonywanej za pomocą łapówek. Przedstawiono w nim mikroekonomiczne
aspekty jego funkcjonowania, a więc zachowania jednostek oraz możliwe interakcje pomiędzy
nimi. Przeanalizowano też warunki, w jakich mechanizm ten może działać. A zatem przyjrzano
się dokładnie kwestiom: przejrzystości, norm instytucjonalnych i kulturowych oraz wpływu
10
Wstęp
przyjętego systemu ekonomicznego na proces korupcyjny. W rozdziale tym rozważania
koncentrowały się wokół pytania: dlaczego mechanizm korupcyjny zastępuje inne, oficjalne
formy alokacji, a także – co skłania podmioty ekonomiczne do partycypacji w tym procederze. Wskazanie motywacji jednostek uczestniczących w procesie gospodarowania oraz warunków, jakie sprzyjają rozkwitowi korupcji, umożliwiło wskazanie przyczyn korupcji. W tej
części przedstawione też zostały rozważania dotyczące wpływu korupcji na rynek i ogólny
poziom dobrobytu.
W rozdziale trzecim przedstawiono determinanty korupcji. Ze względu na wagę czynników pozaekonomicznych część ta została podzielona na trzy zasadnicze podrozdziały, traktujące osobno o przyczynach: ekonomicznych, instytucjonalnych i kulturowych. W ramach
determinantów ekonomicznych wskazano na kwestie dysponowania i prywatyzacji wspólnych zasobów, a także na problem niedoboru, wynikający bądź to z przyjętego systemu gospodarczego, bądź z zawodności rynku. Dodatkowo omówiono sprawę indywidualnej motywacji podmiotów ekonomicznych, a także problem monopolu. Spośród determinantów
instytucjonalnych, mających decydujący wpływ na proces korupcyjny, skoncentrowano się
na kwestiach ustrojowych i kompetencyjnych, w tym na regulacjach publicznych. Wskazano
także na konsekwencje funkcjonowania dyktatury i autorytaryzmu, a także na skutki rozpadu
instytucji państwa. Domknięciem tej części rozważań jest problem istnienia sieci zależności
i ich wpływu na poziom korupcji. Ostatnią sferą, w której poszukiwano przyczyn tego zjawiska, jest sfera kulturowa. Wyróżniono tu trzy podstawowe determinanty łapówek: niski poziom zaangażowania obywateli w życie społeczne, powody natury religijnej, a także naleciałości feudalne.
Rozdział czwarty to studium przypadków. Punktem wyjścia przy konstruowaniu tej części
było dokonanie podziału badanych części świata ze względu na poziom zamożności, system
kulturowy i gospodarczy oraz doświadczenia ustrojowe. We wszelkich rankingach wśród najbardziej skorumpowanych państw świata dominują te z Afryki Subsaharyjskiej oraz wchodzące niegdyś w skład Związku Radzieckiego. Nie mogło ich zatem zabraknąć w opracowaniu.
Oprócz tego do badania przyjęto państwa arabskie, m.in. ze względu na wydarzenia związane
z tzw. arabską wiosną. W części empirycznej nie mogło też zabraknąć Polski, wraz z innymi
krajami wchodzącymi w skład szeroko pojętej Europy Środkowo-Wschodniej, a także innych
państw europejskich, z jednej strony ze względu na wspólne doświadczenia gospodarcze
i polityczne, a z drugiej strony z uwagi na wspólną przyszłość w ramach Unii Europejskiej.
Ponieważ zachodnia Europa kulturowo i gospodarczo powiązana jest z największą gospodarką na świecie – amerykańską, w studium musiały znaleźć się również Stany Zjednoczone.
Konieczne to było także dlatego, że w rozdziale tym przeanalizowano kwestię korupcji w ramach sektora prywatnego, a jak się okazało, występuje ona najczęściej w koncernach
o charakterze ponadnarodowym, w znacznej części posiadających siedziby na terenie USA.
Wstęp
11
Ze względu na liczne doniesienia prasowe dotyczące korupcji w sporcie zdecydowano się
również na przedstawienie tego problemu w studium przypadków. Osobny podrozdział poświęcono dwóm krajom, które odnotowały w ostatnich dekadach największe sukcesy w walce z korupcją – Hongkongowi i Singapurowi.
W piątym rozdziale podjęto próbę wskazania metod przeciwdziałania, a raczej osłabiania
korupcji. Wskazano na rozwiązania instytucjonalne, takie jak: ustrój polityczny, partycypacja
społeczna i przejrzystość, odnosząca się zarówno do sposobu funkcjonowania państwa, jak
i do gospodarki. W ramach rozwiązań natury ekonomicznej przedstawiono wpływ konkurencji
i mechanizmu rynkowego na poziom korupcji, a także bodźce ekonomiczne, które mogą
wpływać na to zjawisko. Zwrócono też uwagę na konieczność przewartościowania postaw
społecznych i rolę edukacji.