pobierz plik

INSTYTUT OCHRONY ŚRODOWISKA
Prognoza oddziaływania na środowisko
Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia
na lata 2007-2013
Warszawa, wrzesień 2006
Zespół autorski:
doc. dr inŜ. Paweł Błaszczyk
dr Zdzisław Cichocki
mgr Krzysztof Kacprzyk
prof. dr hab. Maciej Sadowski
dr Grzegorz Rąkowski
dr inŜ. Urszula Rzeszot
SPIS TREŚCI
STRESZCZENIE..................................................................................................................................................
4
1.
WPROWADZENIE..................................................................................................................................... 13
2.
CEL I ZAKRES PROGNOZY .................................................................................................................... 14
3.
METODYKA PRAC................................................................................................................................... 19
3.1.
SPOSÓB PODEJŚCIA – ZASTOSOWANY MODEL PROGNOZY I METODA PRACY ........................................ 19
3.2.
WYKORZYSTANE MATERIAŁY ............................................................................................................. 22
3.3.
PYTANIA BADAWCZE .......................................................................................................................... 23
3.4.
BRAKI INFORMACJI I OBSZARY NIEPEWNOŚCI ..................................................................................... 24
4.
CHARAKTERYSTYKA CECH I STANU ŚRODOWISKA KRAJU. IDENTYFIKACJA GŁÓWNYCH
PROBLEMÓW ŚRODOWISKOWYCH (ISTOTNYCH Z PUNKTU WIDZENIA
PROJEKTOWANEGO DOKUMENTU).................................................................................................. 26
5.
OPIS PRZEWIDYWANYCH, ZNACZĄCYCH ODDZIAŁYWAŃ NSRO NA ŚRODOWISKO ........... 28
5.1.
UWAGI OGÓLNE .................................................................................................................................. 28
5.1.1
Diagnoza stanu istniejącego..................................................................................................... 28
5.1.2
Wewnętrzna spójność dokumentu ............................................................................................. 36
5.1.3
Wskaźniki realizacji.................................................................................................................. 36
5.1.4
Wariant „zero”......................................................................................................................... 37
5.2.
CEL STRATEGICZNY ............................................................................................................................ 39
5.3.
HORYZONTALNE CELE SZCZEGÓŁOWE ................................................................................................ 40
5.3.1
Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów
partnerstwa ............................................................................................................................... 40
5.3.2
Poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej .................................. 44
5.3.3
Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie
dla wzrostu konkurencyjności Polski i jej regionów ................................................................. 47
5.3.4
Podniesienie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora
wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług ..................................... 52
5.3.5
Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej,
gospodarczej i przestrzennej..................................................................................................... 56
5.3.6
Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach
wiejskich.................................................................................................................................... 61
6.
WNIOSKI I REKOMENDACJE ................................................................................................................ 63
6.1.
WNIOSKI ............................................................................................................................................. 64
6.1.1
Uwagi ogólne ........................................................................................................................... 64
6.1.2
Wariant „zero” (oddziaływanie rozwoju polskiej gospodarki na środowisko w przypadku
braku realizacji NSRO)............................................................................................................. 65
6.1.3
Oddziaływanie realizacji NSRO na obszary chronione (w tym obszary Natura 2000)............. 66
6.1.4
Oddziaływanie realizacji NSRO na zabytki .............................................................................. 67
6.1.5
Oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko poza granicami Polski (oddziaływanie
transgraniczne) ......................................................................................................................... 68
6.1.6
Oddziaływanie realizacji NSRO na zdrowie............................................................................. 69
6.2.
REKOMENDACJE ................................................................................................................................. 70
6.2.1
Uwagi ogólne ........................................................................................................................... 70
6.2.2
Diagnoza stanu istniejącego (w tym analiza SWOT)................................................................ 71
6.2.3
Cel strategiczny i cele szczegółowe oraz wskaźniki realizacji.................................................. 75
6.2.4
Wewnętrzna spójność NSRO .................................................................................................... 77
6.2.5
Transmisja ustaleń NSRO do programów operacyjnych.......................................................... 78
ZAŁĄCZNIK 1. SZCZEGÓŁOWY WYKAZ WYKORZYSTANYCH MATERIAŁÓW ................................. 79
ZAŁĄCZNIK 2. PRZEBIEG I WYNIKI PRAC NAD KRYTERIAMI OCENY ................................................ 81
ZAŁĄCZNIK 3. TABELA ZALEśNOŚCI POMIĘDZY KRYTERIAMI OCENY I POSZCZEGÓLNYMI
CELAMI NSRO (MICROSOFT EXCEL, FORMAT A3)........................................................ 91
3
Streszczenie
Przedmiotem niniejszego opracowania jest prognoza oddziaływania na środowisko wstępnego
projektu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 (zwanego dalej
NSRO), wykonana na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przez zespół
pracowników Instytutu Ochrony Środowiska.
Celem prognozy jest zidentyfikowanie kategorii oddziaływania i skutków dla środowiska,
wynikających z zakresu, rodzaju i sposobu sformułowania postanowień zawartych
w analizowanym projekcie NSRO, a takŜe ocena zgodności zapisów tego projektu
z aktualnymi wymaganiami i potrzebami w dziedzinie środowiska i rozwoju
zrównowaŜonego oraz zaproponowanie rozwiązań, które stwierdzone w tym kontekście braki
i słabości dokumentu pomogą wyeliminować lub ograniczyć.
Poddany ocenie dokument NSRO jest strategicznym dokumentem programowym
stanowiącym rozwinięcie i uszczegółowienie Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, w części,
która dotyczy działań Polski związanych z realizacją przez nasz kraj unijnej polityki
spójności, współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności.
NSRO zostały opracowane na podstawie dokumentu „Polityka spójności wspierająca wzrost
gospodarczy i zatrudnienie - Strategiczne Wytyczne Wspólnoty 2007-2013” (SWW),
opublikowanego przez Komisję Europejską 5 lipca 2005 r.
Zadaniem NSRO jest zapewnienie odpowiedniej integracji głównych priorytetów Wspólnoty
z priorytetami polskimi uwzględniającymi specyfikę naszego kraju, w tym z zadaniami
ujętymi w Krajowym Programie Reform na lata 2005-2008, odpowiadającym na wyzwania
unijnej Strategii Lizbońskiej z 2000 r.1, uzupełnionej o cele Strategii z Goeteborga z 2001 r.2
Dokument określa działania, jakie rząd polski zamierza podjąć w latach 2007-2013 w zakresie
promowania trwałego wzrostu gospodarczego, wzrostu konkurencyjności oraz wzrostu
zatrudnienia. Jednocześnie NSRO słuŜą zapewnieniu skutecznej pomocy regionom i grupom
społecznym zagroŜonym marginalizacją oraz wsparciu restrukturyzacji sektorów i regionów
problemowych.
W celu zrealizowania tych zadań NSRO:
•
formułują syntetyczną diagnozę aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej Polski,
identyfikują jej słabe i mocne strony oraz wskazują stojące przed Polską szanse
i zagroŜenia;
•
określają strategiczny cel działań w ramach NSRO oraz będące jego rozwinięciem
horyzontalne cele szczegółowe;
1
Strategia przyjęta przez szefów państw i rządów Wspólnoty (tzw. Rada Europejska) na spotkaniu w Lizbonie,
stawiająca sobie za cel podniesienie konkurencyjności gospodarki europejskiej i uczynienie jej przodującą
gospodarką na świecie. Została ona odnowiona w roku 2005.
2
„ZrównowaŜona Europa dla lepszego świata – Strategia zrównowaŜonego rozwoju Unii Europejskiej”, przyjęta
przez szefów państw i rządów Wspólnoty (tzw. Rada Europejska) na spotkaniu w Goeteborgu. Została ona
odnowiona w roku 2006.
4
•
określają kierunki działania mające zapewnić skuteczną realizację celu strategicznego
i celów horyzontalnych, do dalszego rozwinięcia i uszczegółowienia w programach
operacyjnych (zarys tych programów został przedstawiony w NSRO, z jednoczesnym
wskazaniem, Ŝe ze względu na horyzontalny charakter ustalonych celów kaŜdy z tych
celów będzie realizowany przez wszystkie programy operacyjne, choć w róŜnym
zakresie);
•
ustalają system realizacyjny dla wdraŜania przyjętych celów (uczestniczące instytucje,
obowiązujące procedury, wskaźniki oceny postępów, itp.).
Prognoza oddziaływania na środowisko NSRO została wykonana z wykorzystaniem
metody oceny realizacji celów (tzw. „objective-led appraisal”). Jest to metoda zalecana
w podręczniku wykonywania ocen strategicznych dla dokumentów związanych z realizacją
polityki spójności: „Handbook on SEA for Cohesion Policy 2007-2013”, z lutego 2006 roku,
sprawdzona juŜ w warunkach polskich m.in. przy okazji wykonywania „Ramowej
Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko Narodowego Planu Rozwoju na lata
2004-2006”.
Metoda ta stara się włączyć aspekty środowiskowe w strukturę dokumentu będącego
przedmiotem prognozy - analizie podlega polityka i metody uwzględnienia w tym
dokumencie celów ochrony środowiska, a procedura postępowania obejmuje, co do zasady,
kilka "mini-ocen" i stosownych interakcji zespołu wykonującego prognozę z twórcami danej
strategii. Ten bazowy model podlega jednak modyfikacjom stosownie do uwarunkowań
występujących w danym przypadku, zwłaszcza uwarunkowań czasowych i finansowych.
Prognozy (oceny strategiczne) są wykonywane dla dokumentów o bardzo duŜym stopniu
ogólności, operujących takimi kategoriami jak cele, zasady i kierunki działania oraz co
najwyŜej rodzaje przedsięwzięć w ramach tych kierunków. Ulegają one konkretyzacji dopiero
w bardziej szczegółowych programach niŜszego rzędu, a przede wszystkim w ramach
indywidualnych projektów. Analizowanym w takich ocenach czynnikiem oddziałującym na
środowisko mogą więc być przede wszystkim określone cechy/ parametry całej gospodarki
oraz społeczeństwa na danym, na ogół duŜym, obszarze (względnie cechy wyodrębnionych
dziedzin gospodarowania lub grup społecznych), a takŜe plany dotyczące zmiany tych cech/
parametrów oraz ich moŜliwe skutki. Z kolei elementem, który jest naraŜony na
oddziaływanie ze strony gospodarki i społeczeństwa, jest w przypadku tych ocen/ prognoz
środowisko całego kraju lub regionu, w swoim, związanym z tak duŜym zasięgiem
przestrzennym, znacznym zróŜnicowaniu. W tych warunkach praktycznie kaŜda prognoza
(ocena strategiczna) jest z załoŜenia skazana na daleko idący niedostatek informacji, gdyŜ
zarówno czynniki oddziaływania na środowisko jak i elementy środowiska poddawane temu
oddziaływaniu są bardzo niedookreślone. Tym samym luki w wiedzy i obszary niepewności
wynikają w znacznej mierze ze specyfiki analizy oddziaływania na środowisko dokumentów
o charakterze strategicznym.
Prognozy (oceny strategiczne) w znacznej mierze polegają na sprawdzeniu, jak analizowane
w ich ramach działania wpłyną na wybrane, uznawane za istotne dla środowiska i rozwoju
zrównowaŜonego cechy gospodarki i społeczeństwa, przy załoŜeniu, Ŝe zmiana lub brak
zmiany tych cech nieuchronnie wpłynie równieŜ na poprawę lub na pogorszenie się stanu
środowiska.
Miarą stosowaną w takiej prognozie (ocenie) jest odpowiedź na pytanie, czy i w jakim
zakresie analizowany dokument uwzględnia podstawowe zasady rozwoju zrównowaŜonego
5
oraz najwaŜniejsze problemy i cele ekologiczne ustalone dla rozpatrywanych dziedzin
gospodarowania i jednostek przestrzennych w innych dokumentach strategicznych
o charakterze prośrodowiskowym, natomiast wynikiem takiej oceny powinno być
stwierdzenie, czy realizacja działań proponowanych w ocenianym dokumencie będzie
wspierać czy teŜ utrudniać rozwiązanie wspomnianych problemów i osiągnięcie zakładanych
celów.
Przy zastosowaniu metody oceny realizacji celów prace nad przygotowaniem prognozy
obejmowały następujące etapy:
1/
analizę treści dokumentu NSRO (zawartość i główne cele tego dokumentu oraz jego
powiązania z innymi dokumentami);
2/
zdefiniowanie podstawowych, waŜnych dla dokumentu NSRO, aktualnych problemów
i celów ekologicznych związanych z sytuacją w dziedzinie środowiska w Polsce, Europie i na
świecie (analiza najbardziej znaczących, polskich i międzynarodowych dokumentów
strategicznych z tego zakresu, obejmujących diagnozę stanu istniejącego w dziedzinie
środowiska oraz formułujących na tej podstawie cele i kierunki działań na przyszłość);
3/
określenie, na podstawie ww. analizy, zagadnień i celów środowiskowych, które
powinny stanowić kryteria oceny (z uwzględnieniem wyjściowych pytań badawczych
sformułowanych przez Zamawiającego);
4/
analizę kompletności i trafności diagnozy oraz analizy SWOT;
5/
analizę wewnętrznej spójności dokumentu oraz przyjętych wskaźników oceny jego
realizacji (nie ulega bowiem wątpliwości, Ŝe wzajemna spójność, a takŜe czytelność
i jednoznaczność zawartych w dokumencie NSRO ustaleń, jak równieŜ kształt przyjętych
wskaźników oceny uzyskiwanych postępów, będą miały istotny wpływ na sprawny przebieg
procesu realizacyjnego, a tym samym na oddziaływanie tego procesu na środowisko);
6/
prognozę potencjalnych trendów zmian w dziedzinie środowiska w Polsce w sytuacji,
gdyby oceniana strategia (NSRO) nie była realizowana (wariant zero);
7/
prognozę oddziaływania na środowisko celów, załoŜeń i kierunków działania ujętych
w NSRO – w szczególności analizę ich związku z przyjętymi kryteriami oceny, określenie
problemów środowiskowych nie uwzględnionych w ocenianym dokumencie (zwłaszcza
w diagnozie) oraz określenie kierunku, siły i charakteru zidentyfikowanych oddziaływań;
8/
sporządzenie wstępnej wersji końcowego raportu z prognozy i przekazanie go
Zleceniodawcy.
9/
uwzględnienie otrzymanych uwag.
Przy pracach nad prognozą skoncentrowano się na podstawowej treści dokumentu NSRO
(diagnoza oraz cele i kierunki działania), natomiast inne elementy (system realizacyjny, zarys
programów operacyjnych, itp.) zostały rozpatrzone przez zespół wykonawczy tylko w takim
zakresie, w jakim było to niezbędne dla ustalenia oddziaływania na środowisko celów
i kierunków działania. Wskaźniki monitoringu – ze względu na swoje kluczowe znaczenie dla
sposobu praktycznej realizacji zaplanowanych działań - zostały rozpatrzone w prognozie na
podobnych zasadach jak diagnoza czy cele oraz kierunki działania.
Podstawową rolę w wykorzystanej metodzie oceny odgrywa dobór kryteriów oceny. Punktem
wyjścia dla zespołu wykonującego prognozę był zaproponowany przez Zamawiającego
zestaw pytań badawczych, bazujący na kryteriach opracowanych na potrzeby „Ramowej
Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko Narodowego Planu Rozwoju na lata
2004-2006”.
6
Zestaw kryteriów oceny wykorzystany w ostatecznej wersji niniejszego opracowania został
sformułowany metodą kolejnych przybliŜeń, uwzględniających takŜe zmiany w projekcie
dokumentu NSRO, jakie nastąpiły pomiędzy wersją z lutego 2006, a ostatecznie poddaną
ocenie/ prognozie wersją z 1 sierpnia 2006 (przebieg prac nad stworzeniem kryteriów
przedstawiono szczegółowo w załączniku 2 do niniejszego raportu, zestaw pytań
badawczych, które wykorzystano w pracy nad prognozą przedstawiono takŜe w rozdziale
3.3).
Zasadnicza część oceny została wykonana poprzez wypełnienie tabeli zaleŜności pomiędzy
kryteriami oceny i poszczególnymi celami NSRO, przy wykorzystaniu 7 stopniowej skali
oceny (uwzględniającej oceny od „+3”, poprzez „0”, do „-3”).
Na podstawie zapisów w tabeli zaleŜności, a takŜe na podstawie spostrzeŜeń dokonanych
w trakcie lektury ocenianego dokumentu NSRO oraz wyników zespołowych dyskusji, został
sporządzony opis zidentyfikowanych, potencjalnych oddziaływań NSRO na środowisko,
z uwzględnieniem równieŜ braków w diagnozie i analizie SWOT oraz niedostatków
w zakresie wewnętrznej spójności dokumentu i przyjętych wskaźników realizacji zakładanych
celów.
Przy wykonywaniu prognozy natrafiono na niepewności (trudności, luki w wiedzy) związane
bądź to ze specyfiką ocen strategicznych bądź z zawartością analizowanego dokumentu. Były
to m.in.:
•
w analizowanej wersji dokumentu NSRO przedstawiono bardzo niewiele wskaźników
realizacji jej celów, przy czym sposób ich doboru i wartości docelowe nie gwarantują
właściwego uwzględniania aspektów ochrony środowiska;
•
oceniany dokument w trakcie krótkiego (około 2 miesiące) procesu sporządzania
prognozy i tworzenia raportu ulegał modyfikacjom (kolejne wersje dokumentu
z lutego 2006, z 3 lipca 2006 oraz z 17 lipca/ 1 sierpnia 2006), rozrastał się i zmieniał,
co utrudniało usystematyzowaną analizę wszystkich zawartych w nim informacji;
•
w analizowanym dokumencie nie uwidoczniono wystarczająco wyraźnie logicznego
ciągu przyczynowo-skutkowego pomiędzy przedstawioną diagnozą, analizą słabych
i mocnych stron, a proponowaną strategią rozwoju, co równieŜ utrudnia
uporządkowanie informacji o planowanych działaniach i dokonanie prawidłowej
oceny ich oddziaływania na środowisko;
•
w dokumencie nie został jasno nakreślony wariant „zero” (hipotetyczna sytuacja bez
realizacji NSRO), pomimo, Ŝe do tego wariantu nawiązywał opisywany scenariusz
rozwojowy (tzn. sytuacja w przyszłości, gdy NSRO będzie zrealizowany);
•
ze względu na ograniczenia czasowe realizacji prognozy wykorzystano zestaw
kryteriów opracowanych na potrzeby oceny dokumentu „Narodowy Plan Rozwoju
2004-2006”, poddając je jedynie stosownej adaptacji;
•
ograniczenie czasowe bardzo znacznie ograniczyło moŜliwość konsultacji w trakcji
realizacji prognozy;
•
czas stanowił tez czynnik ograniczający moŜliwość dokonania w ramach niniejszej
prognozy szczegółowej analizy dokumentów otaczających NSRO; ponadto przy braku
finalnej wersji NSRO równolegle z tym dokumentem są tworzone Programach
Operacyjne, istnieje więc ryzyko, Ŝe zapisy tych dokumentów nie będą do końca
spójne;
•
brak odniesienia w analizowanym dokumencie do zadań i działań, które będą
realizowane w okresie wdraŜania NSRO, ale w ramach innych strategii, programów
7
i projektów dotyczących całego kraju. W szczególności brak informacji mówiących o
tym, które z zagadnień wskazanych jako słabe strony będą rozwiązywane w ramach
realizacji dokumentów innych niŜ NSRO oraz na ile ich realizacja wspomagać będzie
działania podejmowane w ramach NSRO.
Uwzględniając charakterystykę cech i stanu środowiska kraju głównymi problemami
środowiskowymi są:
•
utrzymanie zachowanych, wysokich walorów przyrodniczych Polski (wysokiego
stopnia naturalności środowiska i relatywnie wysokiego poziomu róŜnorodności
biologicznej i krajobrazowej), jako waŜnego atutu rozwojowego (zwłaszcza
w kontekście rozwoju turystyki);
•
podnoszenie poziomu świadomości ekologicznej społeczeństwa;
•
wykorzystanie mało przekształconej i zdegradowanej rolniczej przestrzeni
produkcyjnej dla rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji Ŝywności o najwyŜszej
jakości;
•
sukcesywny wzrost skali zalesień, podwyŜszenie wskaźnika lesistości oraz poprawa
struktury gatunkowej lasów i polepszenie jej dostosowania do warunków
siedliskowych;
•
ochrona zasobów wodnych – ilościowa i jakościowa (ograniczenie skali występowania
niedoborów wody, zwłaszcza wody o dobrej jakości, zmniejszenie zanieczyszczenia
wód i poprawa funkcjonowania ekosystemów wodnych, zmniejszenie zagroŜenia
powodziowego poprzez racjonalne gospodarowanie wodą w zlewniach);
•
zmiana struktury zuŜycia nośników energii – wzrost wykorzystania paliw płynnych
i gazowych, a zwłaszcza wzrost wykorzystania niekonwencjonalnych źródeł energii
(w tym źródeł odnawialnych);
•
rozwój selektywnej zbiórki, recyklingu i przetwarzania odpadów oraz odchodzenie od
składowania jako podstawowego sposobu gospodarowania odpadami;
•
zmiana niekorzystnej struktury transportu – ograniczenie udziału w przewozach
pojazdów samochodowych i motorowego transportu indywidualnego na rzecz kolei,
transportu intermodalnego oraz systemów transportu zbiorowego;
•
dalsze zmniejszanie wskaźników zuŜycia zasobów środowiskowych na jednostkę
PKB.
W wyniku przeprowadzonej analizy i oceny dokumentu NSRO w jego aktualnej wersji
stwierdzono, Ŝe z punktu widzenia potencjalnego oddziaływania realizacji tego
dokumentu na środowisko wymaga on szeregu korekt i uzupełnień, zarówno w obszarze
diagnozy obecnej sytuacji jak i w obszarze proponowanych celów i kierunków działania.
Niektóre z koniecznych zmian powinny dotyczyć kwestii o podstawowym znaczeniu dla
całego dokumentu (np. celu strategicznego).
Ze względu na:
•
pominięcie zagadnień środowiskowych w strategicznym celu NSRO;
•
brak odniesień do tych zagadnień (np. do świadomości ekologicznej, negatywnych,
środowiskowych skutków ubocznych niektórych działań, stosowania preferencji dla
działań wyraźnie sprzyjających środowisku, itp.) w opisie celów szczegółowych;
•
pominięcie niektórych, istotnych problemów środowiskowych w diagnozie i analizie
SWOT;
8
•
znikome zróŜnicowanie kierunków planowanych działań w zaleŜności od
zróŜnicowania predyspozycji rozwojowych poszczególnych regionów (dominuje
w tym zakresie podejście uniwersalistyczne i operowanie wskaźnikami nawiązującymi
do średniej dla krajów UE lub dla krajów UE-15);
• niedostatki w zakresie wewnętrznej spójności dokumentu NSRO;
potencjalne oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko jest:
•
wysoce niejednoznaczne - obok oddziaływań pozytywnych moŜe wystąpić szereg
oddziaływań negatywnych i niemoŜliwe jest nawet przybliŜone określenie, które
z nich zyskają w poszczególnych przypadkach przewagę (chociaŜ ogólny bilans
wszystkich oddziaływań wydaje się być raczej pozytywny);
•
obarczone duŜą niepewnością (przy braku wystarczająco jednoznacznych informacji,
dla oszacowania znacznej części oddziaływań trzeba było się posłuŜyć przyjęciem
określonych załoŜeń, które mogą się okazać nieprawdziwe).
Ponadto, w związku z dającym się zauwaŜyć w dokumencie tradycyjnym rozumieniem
środowiska jako:
•
problemu sektorowego, a nie problemu horyzontalnego, którego skuteczne
rozwiązanie wymaga skoordynowanych działań we wszystkich dziedzinach Ŝycia (nie
tylko w obszarze infrastruktury, ale takŜe w obszarze mikro- i makroekonomii,
edukacji, funkcjonowania instytucji publicznych, funkcjonowania społeczeństwa
obywatelskiego, itp.);
•
utrudnienia/ bariery w rozwoju, a nie jednego z czynników wspierających rozwój (nie
mniej waŜnego i cennego niŜ kapitał ludzki, zasoby finansowe, majątek trwały oraz
potencjał techniczno-technologiczny i naukowo-badawczy);
•
elementu, który wymaga troski i ochrony ze względu na obowiązujące przepisy prawa,
przyjęte przez Polskę zobowiązania międzynarodowe, itp., a nie ze względu na fakt, iŜ
jest to racjonalne działanie w dobrze pojętym interesie obecnego i przyszłych pokoleń;
prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego oddziaływania realizacji NSRO na
środowisko jest dodatkowo zwiększane, a oddziaływania pozytywnego – zmniejszane.
Zmniejszana jest takŜe potencjalna skuteczność działań o kierunku pozytywnym
(koncentracja na przedsięwzięciach „końca rury”, czyli na leczeniu objawów/ skutków, a nie
na zapobieganiu ich powstawaniu i na eliminowaniu lub ograniczaniu przyczyn).
W obszarze diagnozy obecnej sytuacji Polski, w celu stworzenia wystarczających,
uwzględniających potrzeby środowiska i rozwoju zrównowaŜonego przesłanek do określenia
celów i kierunków działania w ramach NSRO, konieczne jest przede wszystkim:
•
•
uzupełnienie dotychczasowego opisu faktów i zdarzeń o elementy rzeczywistej
diagnozy, tj. o komentarz wskazujący, które z opisywanych zjawisk mają charakter
negatywny, a które pozytywny, a takŜe o identyfikację, wszędzie tam gdzie jest to
moŜliwe, przyczyn występowania tych zjawisk (obecnie pewne elementy takiej
diagnozy występują jedynie we wstępnych uwagach poprzedzających opisy
poszczególnych celów horyzontalnych);
uporządkowanie i uzupełnienie analizy SWOT (mocne i słabe strony oraz szanse
i zagroŜenia), przez:
9
o lepsze dostosowanie obszarów tej analizy do obszarów zasadniczej,
wyjściowej diagnozy oraz do obszarów, których dotyczą sformułowane
w NSRO cele i kierunki działania;
o zapewnienie większej jednoznaczności i „rozłączności” obszarów analizy,
w celu wyeliminowania powtórzeń (te same zjawiska w róŜnych obszarach),
a takŜe mylących przyporządkowań niektórych zjawisk do konkretnego
obszaru (np. świadomość ekologiczna społeczeństwa oraz stopień
przekształcenia środowiska jako elementy dotyczące infrastruktury);
o konsekwentne przestrzeganie zasady mówiącej, Ŝe będąca częścią analizy
SWOT analiza mocnych i słabych stron odnosi się do czynników
wewnętrznych (wewnątrzkrajowych), natomiast analiza szans i zagroŜeń – do
czynników zewnętrznych (występujących w gospodarczym, społecznym
i przyrodniczym otoczeniu Polski);
o włączenie do zestawu mocnych i słabych stron oraz zestawu szans i zagroŜeń
tych elementów istotnych z punktu widzenia środowiska i rozwoju
zrównowaŜonego, których tam obecnie brakuje - dotyczy to np. takich kwestii
jak zmiany w środowisku globalnym (zagroŜenia), nasilająca się
nierównowaga w gospodarowaniu zasobami słodkiej wody w niektórych
rejonach Polski (słaba strona), czy teŜ niedostateczne postępy oraz
niewystarczająca racjonalność w realizacji programu zwiększania lesistości
(słaba strona).
W obszarze celów i kierunków działania przyjętych w NSRO konieczne jest zwłaszcza ich
lepsze dostosowanie do celów odnowionej w 2006 roku strategii zrównowaŜonego rozwoju
Unii Europejskiej (odnowiona Strategia z Goeteborga).
Strategia ta jednoznacznie wskazuje, Ŝe celami działań Unii są:
•
•
•
podnoszenie jakości Ŝycia jej obywateli (a na tę jakość, obok szeregu innych
elementów, wpływa takŜe jakość i dostępność zasobów środowiska);
zapewnianie sprawiedliwości wewnątrz i międzypokoleniowej (w tym równych
warunków dostępu róŜnych grup społecznych oraz obecnego i przyszłych pokoleń do
zasobów środowiska);
zapewnianie spójności wszystkich dziedzin polityki.
Dla realizacji tych celów odnowiona Strategia z Goeteborga przewiduje
i rozwijanie działań, dzięki którym na obszarze Unii Europejskiej będą
społeczności oparte na zasadach trwałego i zrównowaŜonego rozwoju,
gospodarujące przyrodniczymi zasobami oraz zapewniające dobrobyt, ochronę
i spójność społeczną poprzez wykorzystanie potencjału ekologicznych i
gospodarczych innowacji.
określenie
powstawać
efektywnie
środowiska
społeczno-
Na tym tle nie ulega wątpliwości, Ŝe w celach ujętych w NSRO zagadnienia związane ze
środowiskiem i rozwojem zrównowaŜonym są praktycznie nieobecne, gdyŜ ani zapisany
w tym dokumencie cel strategiczny, ani horyzontalne cele szczegółowe wprost się do tych
kwestii nie odnoszą.
Ze względu na specyfikę zagadnień dotyczących środowiska jest to szczególnie istotne
w kontekście celu strategicznego – wybitna horyzontalność problematyki środowiskowej
powoduje, Ŝe dość trudne byłoby jej uwzględnienie w sposobie zdefiniowania celów
szczegółowych (stosowne zapisy dotyczące środowiska musiałyby się znaleźć w kaŜdym
10
z tych celów). Uzasadnione i konieczne jest natomiast nawiązanie do aspektów
środowiskowych w opisie kierunków działania mających słuŜyć realizacji poszczególnych
celów szczegółowych (szczegółowe zalecenia zawarto przy opisie analizy poszczególnych
celów).
Ujęcie zagadnień środowiskowych w sposobie sformułowania strategicznego celu NSRO
pozwoliłoby na:
•
•
•
zapewnienie jego większej zgodności z celami Strategii z Goeteborga;
wyeliminowanie jego słabości metodologicznej (jeśli przyjąć, Ŝe pomyślność kaŜdego
kraju opiera się na trzech filarach – społeczeństwie, gospodarce oraz środowisku
z którego zasobów społeczeństwo i gospodarka korzystają i w którym się rozwijają, to
jeden z tych trzech filarów został w celu strategicznym pominięty);
podniesienie rangi kwestii środowiskowych z punktu widzenia całej treści dokumentu,
które pozwalałoby bronić załoŜenia, Ŝe takŜe te działania proponowane w NSRO,
które nie nawiązują wprost do problemów środowiska będą jednak te problemy
uwzględniać, gdyŜ w przeciwnym razie utrudniałyby realizację strategicznego celu.
Wobec braku jasno sprecyzowanego w ocenianym dokumencie wariantu „zero” autorzy
raportu poczynili załoŜenia co do rozwoju sytuacji w takim wypadku (hipotetyczna sytuacja
bez realizacji NSRO) oraz jej skutków środowiskowych. Zgodnie z opisem potencjalnych
skutków środowiskowych wariantu „zero”, jaki został dokonany w rozdziale 5.1.4, z punktu
widzenia potrzeb środowiska byłby to wariant posiadający zarówno pozytywne jak
i negatywne oddziaływania, jednakŜe ogólnie byłby on bardziej niekorzystny niŜ wariant
uwzględniający realizację NSRO (nawet uwzględniając związane z realizacją NSRO
zagroŜenia).
Z przeprowadzonej analizy oddziaływania realizacji kaŜdego z celów NSRO na obszary
chronione i zabytki kultury wynika, Ŝe naleŜą one do tych elementów środowiska, na które
realizacja NSRO będzie oddziaływać najbardziej niejednoznacznie - zarówno pozytywnie jak
i negatywnie. Wydaje się jednak, Ŝe oddziaływanie będzie w przewaŜającej mierze
pozytywne, gdyŜ naleŜy się liczyć raczej ze zmniejszeniem niŜ ze zwiększeniem skali
występowania takich zjawisk jak np. przekroczenia obowiązujących standardów
zanieczyszczenia środowiska. Zmniejszeniu skali tych zjawisk powinien sprzyjać między
innymi wzrost skuteczności egzekucji obowiązującego w Polsce prawa, usprawnienie
działania instytucji publicznych w stwarzających zagroŜenie sytuacjach awaryjnych (awarie
techniczne i katastrofy naturalne), rozwój infrastruktury ochrony środowiska etc.
Transgraniczne oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko równieŜ będzie miało
charakter zarówno pozytywny jak i negatywny, ale liczba i siła tych oddziaływań, zwłaszcza
oddziaływań negatywnych, nie będzie znacząca. Wszystkie oddziaływania powinny jednak
być rozpatrywane indywidualnie w ramach ocen oddziaływania na środowisko
poszczególnych Programów Operacyjnych lub projektów inwestycyjnych.
Modyfikacji i rozszerzeniu powinien ulec zestaw przyjętych wskaźników realizacji NSRO,
zwłaszcza w sytuacji, gdyby w celach dokumentu znalazły szersze odzwierciedlenie problemy
środowiskowe. W swoim aktualnym kształcie wskaźniki realizacji nie pozwalają na rzetelne
monitorowanie i ocenę postępów we wdraŜaniu NSRO, gdyŜ są zbyt wybiórcze, zarówno jeśli
chodzi o rodzaj stosowanych wskaźników, jak i ich konstrukcję.
11
W kontekście ochrony środowiska, dla zapewnienia odpowiedniego monitorowania postępów
w realizacji zmodyfikowanego, strategicznego celu NSRO, a takŜe kierunków działań
w ramach celów szczegółowych, celowe byłoby przyjęcie zestawu wskaźników
realizacyjnych obejmującego między innymi:
•
•
•
•
•
•
•
energochłonność i wodochłonność wytwarzania PKB,
udział w całkowitej produkcji energii, a takŜe w bilansie energetycznym, energii
ze źródeł odnawialnych oraz energii wytwarzanej w skojarzeniu;
jednostkową emisję wybranych zanieczyszczeń powietrza (np. dwutlenku węgla
i dwutlenku siarki, w kg/ jednostkę PKB);
jednostkową wielkość ładunków wybranych zanieczyszczeń odprowadzanych
ze ściekami (np. metali cięŜkich, azotanów i związków fosforu, w kg/jednostkę PKB);
udział transportu kolejowego w pracy przewozowej transportu (w %);
udział populacji posiadającej dostęp do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych
(lub do indywidualnych oczyszczalni ścieków) w populacji ogółem w mieście i na wsi
(w %);
przyrost powierzchni leśnej i powierzchni obszarów chronionych w jednostkach
bezwzględnych i w % w stosunku do roku bazowego, a takŜe udział powierzchni tych
obszarów w powierzchni kraju ogółem.
Dla zapewnienia zgodności działań planowanych i realizowanych w ramach programów
operacyjnych z ustaleniami NSRO konieczne jest uwzględnienie w tych programach i w ich
systemach realizacyjnych poddawania podejmowanych projektów procedurze oceny
oddziaływania na środowisko, a takŜe włączenie aspektów ekologicznych do kryteriów
selekcji projektów oraz kryteriów dostępu do środków. Tak aspekty środowiskowe jak
i wskaźniki realizacji powinny uwzględniać zapisy kryteriów i wskaźników wykorzystanych
w ostatecznej (zmodyfikowanej m.in. na skutek prognozy) wersji dokumentu NSRO.
12
1.
Wprowadzenie
Formalne i prawne podstawy prognozy
Prognoza oddziaływania na środowisko wstępnego projektu Narodowych Strategicznych Ram
Odniesienia na lata 2007-2013 (zwanego dalej NSRO) została wykonana na zamówienie
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, na podstawie umowy pomiędzy Ministerstwem
i Instytutem Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 2006 roku o numerze DKS/DEFIII/POPT/252/06.
Podstawą prawną dla wykonania prognozy są wymagania dotyczące postępowania w sprawie
oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów zawarte
w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 40-45 (Dz.U. nr 62, poz.
627, z późniejszymi zmianami).
Przedmiot prognozy
Przedmiotem prognozy jest projekt NSRO w wersji, która 1 sierpnia 2006 r. została wstępnie
zaakceptowana przez Radę Ministrów.
Poddany ocenie dokument jest strategicznym dokumentem programowym stanowiącym
rozwinięcie i uszczegółowienie Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, w części, która dotyczy
działań Polski związanych z realizacją przez nasz kraj unijnej polityki spójności,
współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności.
NSRO zostały opracowane na podstawie dokumentu „Polityka spójności wspierająca wzrost
gospodarczy i zatrudnienie - Strategiczne Wytyczne Wspólnoty 2007-2013” (SWW),
opublikowanego przez Komisję Europejską 5 lipca 2005 r.
Wytyczne te określają, dla kaŜdego z aktualnie obowiązujących celów polityki spójności,
sposób realizacji w ramach tych celów najwaŜniejszych wspólnotowych priorytetów, ze
szczególnym uwzględnieniem priorytetu dotyczącego promowania zrównowaŜonego
i trwałego rozwoju Wspólnoty jako całości oraz zrównowaŜonego i trwałego rozwoju jej
poszczególnych członków.
Zadaniem NSRO jest zapewnienie odpowiedniej integracji głównych priorytetów Wspólnoty
z priorytetami polskimi uwzględniającymi specyfikę naszego kraju, w tym z zadaniami
ujętymi w Krajowym Programie Reform na lata 2005-2008, odpowiadającym na wyzwania
unijnej Strategii Lizbońskiej z 2000 r.3, uzupełnionej o cele Strategii z Goeteborga z 2001 r.4
Dokument określa działania, jakie rząd polski zamierza podjąć w latach 2007-2013 w zakresie
promowania trwałego wzrostu gospodarczego, wzrostu konkurencyjności oraz wzrostu
zatrudnienia. Jednocześnie NSRO słuŜą zapewnieniu skutecznej pomocy regionom i grupom
społecznym zagroŜonym marginalizacją oraz wsparciu restrukturyzacji sektorów i regionów
problemowych.
3
Strategia przyjęta przez szefów państw i rządów Wspólnoty (tzw. Rada Europejska) na spotkaniu w Lizbonie,
stawiająca sobie za cel podniesienie konkurencyjności gospodarki europejskiej i uczynienie jej przodującą
gospodarką na świecie. Została ona odnowiona w roku 2005.
4
„ZrównowaŜona Europa dla lepszego świata – Strategia zrównowaŜonego rozwoju Unii Europejskiej”, przyjęta
przez szefów państw i rządów Wspólnoty (tzw. Rada Europejska) na spotkaniu w Goeteborgu. Została ona
odnowiona w roku 2006.
13
Dla realizacji tak nakreślonych zadań NSRO:
1. formułują syntetyczną diagnozę aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej Polski,
identyfikują jej słabe i mocne strony oraz wskazują stojące przed Polską szanse
i zagroŜenia;
2. określają strategiczny cel działań w ramach NSRO oraz będące jego rozwinięciem
horyzontalne cele szczegółowe;
3. określają kierunki działania mające zapewnić skuteczną realizację celu strategicznego
i celów horyzontalnych, do dalszego rozwinięcia i uszczegółowienia w programach
operacyjnych (zarys tych programów został przedstawiony w NSRO, z jednoczesnym
wskazaniem, Ŝe ze względu na horyzontalny charakter ustalonych celów kaŜdy z tych
celów będzie realizowany przez wszystkie programy operacyjne, choć w róŜnym
zakresie);
4. ustalają system realizacyjny dla wdraŜania przyjętych celów (uczestniczące instytucje,
obowiązujące procedury, wskaźniki oceny postępów, itp.).
W wersji wstępnie zaakceptowanej przez Radę Ministrów 1 sierpnia 2006 r. dokument
uwzględnia wyniki konsultacji, jakim został poddany projekt NSRO w wersji z lutego 2006 r.,
przede wszystkim konsultacji regionalnych oraz konsultacji z partnerami społecznymi.
2.
Cel i zakres prognozy
Cel
Celem prognozy jest zidentyfikowanie kategorii oddziaływania i skutków dla środowiska,
wynikających z zakresu, rodzaju i sposobu sformułowania postanowień zawartych
w rozpatrywanym projekcie NSRO, a takŜe ocena zgodności zapisów tego projektu
z aktualnymi wymaganiami i potrzebami w dziedzinie środowiska i rozwoju
zrównowaŜonego oraz zaproponowanie rozwiązań, które stwierdzone w tym kontekście braki
i słabości dokumentu pomogą wyeliminować lub ograniczyć.
Jest to cel skorelowany z uzgodnioną z Zamawiającym metodyką wykonania prognozy, która
została oparta na modelu ocen strategicznych „objective-led appraisal” i która w związku
z tym jest ukierunkowana na dokonanie analizy i oceny, na ile działania ujęte w NSRO będą
wspierać lub utrudniać realizację najwaŜniejszych celów ekologicznych, sformułowanych
w strategicznych dokumentach określających polską i międzynarodowa politykę w dziedzinie
środowiska i dziedzinach związanych (środowisko, przemysł, energetyka, transport, rolnictwo
i obszary wiejskie, zasoby ludzkie, gospodarowanie przestrzenią, itp.).
Zakres
Prognoza uwzględnia potrzeby i wymagania wynikające z:
•
aktualnego stanu środowiska w Polsce, tendencji w zakresie jego zmian oraz diagnozy
przyczyn tych zmian;
•
aktualnych problemów w dziedzinie środowiska o zasięgu globalnym;
•
obowiązującego polskiego prawa, regulującego kwestie dotyczące środowiska oraz
związane ze środowiskiem;
14
•
środowiskowych zobowiązań Polski o charakterze prawno-międzynarodowym
(związanych przede wszystkim z realizacją postanowień Traktatu Akcesyjnego z Unią
Europejską oraz postanowień międzynarodowych konwencji ekologicznych, których
Polska jest stroną lub sygnatariuszem).
Z oczywistych względów (termin wykonania i koszty prac) wymienione wyŜej zagadnienia
nie były przedmiotem odrębnej analizy w ramach prognozy – zespół wykonawczy skorzystał
z wyników tego rodzaju analiz, przeprowadzonych wcześniej dla potrzeb polskich
i międzynarodowych, strategicznych dokumentów programowych odnoszących się do
środowiska i rozwoju zrównowaŜonego, które zostały uwzględnione w prognozie jako źródła
kryteriów oceny (patrz załącznik 1 do niniejszego raportu).
W nawiązaniu do wyników przeprowadzonej analizy zgodności działań ujętych w NSRO
z ww. kryteriami, w prognozie zostały zaproponowane rozwiązania, które występujące
w ocenianym dokumencie braki i niedociągnięcia powinny pomóc wyeliminować lub
ograniczyć. Rozwiązania te traktować naleŜy jako propozycję rozwiązań alternatywnych do
proponowanych w ocenianym dokumencie, mających na celu zapobieganie i ograniczanie
negatywnych oddziaływań na środowisko mogących być rezultatem realizacji
projektowanego dokumentu.
Całość prac nad prognozą obejmowała:
1/
analizę treści dokumentu NSRO (zawartość i główne cele tego dokumentu oraz jego
powiązania z innymi dokumentami);
2/
zdefiniowanie podstawowych, waŜnych dla dokumentu NSRO, aktualnych problemów
i celów ekologicznych związanych z sytuacją w dziedzinie środowiska w Polsce, Europie i na
świecie (analiza najbardziej znaczących, polskich i międzynarodowych dokumentów
strategicznych z tego zakresu, obejmujących diagnozę stanu istniejącego w dziedzinie
środowiska oraz formułujących na tej podstawie cele i kierunki działań na przyszłość);
3/
określenie, na podstawie ww. analizy, zagadnień i celów środowiskowych, które
powinny stanowić kryteria oceny (z uwzględnieniem wyjściowych pytań badawczych
sformułowanych przez Zamawiającego);
4/
analizę kompletności i trafności diagnozy oraz analizy SWOT;
5/
analizę wewnętrznej spójności dokumentu oraz przyjętych wskaźników oceny jego
realizacji (nie ulega bowiem wątpliwości, Ŝe wzajemna spójność, a takŜe czytelność
i jednoznaczność zawartych w dokumencie NSRO ustaleń, jak równieŜ kształt przyjętych
wskaźników oceny uzyskiwanych postępów, będą miały istotny wpływ na sprawny przebieg
procesu realizacyjnego, a tym samym na oddziaływanie tego procesu na środowisko);
6/
prognozę potencjalnych trendów zmian w dziedzinie środowiska w Polsce w sytuacji,
gdyby oceniana strategia (NSRO) nie była realizowana (wariant zero);
7/
prognozę oddziaływania na środowisko celów, załoŜeń i kierunków działania ujętych
w NSRO – w szczególności analizę ich związku z przyjętymi kryteriami oceny, określenie
problemów środowiskowych nie uwzględnionych w ocenianym dokumencie (zwłaszcza
w diagnozie) oraz określenie kierunku, siły i charakteru zidentyfikowanych oddziaływań;
8/
sporządzenie wstępnej wersji końcowego raportu z prognozy i przekazanie go
Zleceniodawcy.
9/
uwzględnienie otrzymanych uwag.
15
Prace w ramach prognozy skoncentrowano na podstawowej treści samej NSRO (diagnoza
oraz cele i kierunki działania), natomiast inne elementy NSRO (system realizacyjny, zarys
programów operacyjnych, itp.) zostały rozpatrzone przez zespół wykonawczy tylko w takim
zakresie, w jakim było to niezbędne dla ustalenia oddziaływania na środowisko celów
i kierunków działania (nie dotyczy to tylko jednego elementu systemu realizacyjnego, jakim
są wskaźniki monitoringu – ze względu na swoje kluczowe znaczenie dla sposobu
praktycznej realizacji zaplanowanych działań zostały one rozpatrzone w prognozie na
podobnych zasadach jak diagnoza czy cele oraz kierunki działania).
Pomimo napotkanych trudności, zespół wykonawczy dołoŜył starań aby sposób
sformułowania kryteriów wykorzystanych w prognozie, a następnie sposób przeprowadzenia,
przy wykorzystaniu tych kryteriów, analiz wymienionych wyŜej w punktach od 4 do 8 oraz
sposób podsumowania ich wyników w końcowym raporcie, uwzględniał wymagania
dotyczące zawartości prognozy określone w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Istotny wpływ na efekty tych starań ma jednak fakt, Ŝe zawarte w ww. ustawie wymagania
dotyczące prognoz oddziaływania na środowisko dla strategicznych dokumentów
programowych są szczegółowe a zarazem mają charakter nazbyt uniwersalny – nie
uwzględniają w wystarczającym stopniu ani specyfiki tego rodzaju prognoz w ogóle, ani
specyfiki takich prognoz wykonywanych dla strategicznych dokumentów programowych
róŜnego rodzaju, o róŜnym zasięgu i stopniu szczegółowości.
Ustawowe wymagania dotyczące prognoz dla dokumentów strategicznych w zbyt duŜym
stopniu są powtórzeniem podobnych wymagań odnoszących się do ocen oddziaływania na
środowisko projektów inwestycyjnych oraz do prognoz wpływu na środowisko realizacji
ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie oba te rodzaje ocen są
ocenami dla działań w mikro, a nie w makroskali. W ślad za tym zupełnie inne są w tym
przypadku:
•
zasięg oceny/ prognozy (zarówno jeśli chodzi o zasięg przestrzenny i stopień
zróŜnicowania naraŜonego środowiska, jak i o rodzaje i liczbę potencjalnych
oddziaływań na to środowisko);
•
kompletność i szczegółowość dostępnych
wykorzystane w ocenie/ prognozie.
informacji,
które
powinny
być
Z punktu widzenia prognozy oddziaływania na środowisko dokumentu strategicznego takiego
jak NSRO, dla w pełni satysfakcjonującego i szczegółowego spełnienia przez tę prognozę
wymagań ustawowych (zwłaszcza przy zadanych warunkach brzegowych w postaci terminu
wykonania i kosztów prognozy), zasięg oceny jest zbyt duŜy (wszystkie elementy środowiska
całego kraju jako potencjalnie naraŜone receptory oraz cała gospodarka i społeczeństwo jako
„generatory” oddziaływań), natomiast kompletność i szczegółowość dostępnych informacji –
zbyt mała (wiadomo, Ŝe na obszarze kraju, w okresie 2007-2013, będą realizowane działania
określonego rodzaju, ale nie wiadomo, czy będą to projekty duŜe, czy małe, jaka będzie liczba
tych projektów, kiedy zostaną one zrealizowane – na początku czy na końcu rozpatrywanego
okresu, gdzie będą one zlokalizowane – w górach czy nad morzem, itd., itd.).
Trzeba przy tym wskazać, Ŝe świadomość wszystkich wymienionych wyŜej trudności jakie
pojawiają się przy próbie wykorzystania tradycyjnego podejścia badawczego stosowanego
w ocenach oddziaływania na środowisko w mikroskali, do prognoz oddziaływania na
środowisko dla dokumentów strategicznych, legła u podstaw wypracowania modelu ocen
strategicznych „objective-led appraisal”, w którym sposób podejścia jest znacząco inny niŜ
16
w ocenach tradycyjnych (patrz wcześniej opis celu niniejszej prognozy, a takŜe opis metodyki
prac przedstawiony niŜej w rozdziale 3).
Pewna niezgodność, a przynajmniej daleko idąca rozbieŜność pomiędzy wymaganiami, jakie
wynikają w stosunku do prognozy z uwzględniającego podejście „objective-led appraisal”
dokumentu „Handbook on SEA for Cohesion Policy 2007-2013” z lutego 2006 roku oraz
z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiła istotną trudność dla zespołu
wykonawczego, zwłaszcza w sytuacji, w której zgodnie z oczekiwaniami Zamawiającego oba
te rodzaje wymagań powinny być spełnione jednocześnie.
Aby spełnić wymagania ustawowe i jednocześnie nadmiernie nie zaburzyć schematu
postępowania badawczego w ramach prognozy nawiązującego do wymagań ujętych
w „Handbook on SEA for Cohesion Policy 2007-2013” załoŜono, Ŝe odniesienie się do
zaleceń ustawowych powinno mieć miejsce przede wszystkim w sposobie sformułowania
kryteriów wykorzystanych w prognozie (tak aby objęły one moŜliwie wszystkie rodzaje
oddziaływań imiennie wskazane w ustawie) oraz w treści wniosków/ rekomendacji
stanowiących podsumowanie prognozy (tak aby dotyczyły one moŜliwie wszystkich
zagadnień, które ustawa uznaje za szczególnie istotne).
W wykorzystanych w prognozie kryteriach/ pytaniach badawczych uwzględniono w związku
z tym:
•
oddziaływanie realizacji NSRO na obszary chronione (art. 41 ust. 2 p. 4 ustawy –
kryteria 5, 6 i 7);
•
cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym i krajowym
istotne z punktu widzenia realizacji NSRO (art. 41 ust. 2 p. 5 ustawy – wszystkie
kryteria, gdyŜ ich źródłem są między innymi dokumenty programowe i akty prawne
z dziedziny środowiska, polskie i międzynarodowe, zawierające właśnie wspomniane
cele);
•
oddziaływanie realizacji NSRO na zabytki (art. 41 ust. 2 p. 6 ustawy – kryterium 9);
•
oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko poza granicami Polski (art. 41 ust. 2
p. 11 ustawy – kryteria 24, 25 i 26).
W części ogólnej prognozy (rozdział 4.1), uwzględniono:
•
analizę i ocenę stanu środowiska na obszarze objętym prognozą (art. 41 ust. 2 p. 3
ustawy) oraz analizę i ocenę istniejących problemów środowiskowych waŜnych
w kontekście realizacji NSRO (art. 41 ust. 2 p. 4 ustawy): w prognozie wskazano,
jakie istotne elementy aktualnej sytuacji w dziedzinie środowiska w Polsce i na
świecie zostały pominięte w części diagnostycznej NSRO lub przedstawione nie do
końca prawidłowo (ponadto odzwierciedleniem dokonanej przez zespół wykonawczy
analizy i oceny podstawowych problemów środowiskowych istotnych w kontekście
realizacji NSRO jest zestaw przyjętych w prognozie kryteriów/ pytań badawczych);
•
analizę i ocenę stanu środowiska i jego potencjalnych zmian w przypadku braku
realizacji NSRO - wariant „zero” (art. 41 ust. 2 p. 2 ustawy – analiza wariantu „zero”
w części ogólnej);
ocenę metod analizy realizacji projektowanego dokumentu (art. 41 ust. 2 p. 10 ustawy
– wskaźniki realizacji w części ogólnej prognozy).
•
17
Do wymagań ustawy bezpośrednio nawiązują takŜe:
• opis dokumentu NSRO zawarty w wprowadzeniu (art. 41 ust. 2 p. 1 ustawy);
• umieszczone na początku niniejszego raportu streszczenie w języku
niespecjalistycznym (art. 41 ust. 2 p. 12 ustawy);
• opis metodyki sporządzenia prognozy zawarty w rozdziale 3 (art. 41 ust. 2 p. 9
ustawy);
• wnioski i rekomendacje zawarte w rozdziale 5 (które, zgodnie z art. 41 ust. 2 p. 7 i p. 8
ustawy przedstawiają między innymi rozwiązania mające na celu zapobieganie lub
ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko mogących być rezultatem
realizacji NSRO, a takŜe rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w NSRO,
wraz z uzasadnieniem ich wyboru).
Wszystkie wymienione wyŜej elementy prognozy, które wynikają z konieczności
dostosowania jej treści do wymagań ustawy Prawo ochrony środowiska, zostały opracowane
w takim zakresie i z takim stopniem szczegółowości, na jakie pozwalał poziom ogólności
dokumentu NSRO i zasób potrzebnych informacji zawarty w tym dokumencie. Zespół
wykonawczy nie otrzymał bowiem Ŝadnych dodatkowych informacji od Zamawiającego
(w szczególności informacji dotyczących bazowego scenariusza rozwoju polskiej gospodarki
w sytuacji nie realizowania NSRO), a narzucony warunkami umowy harmonogram rzeczowofinansowy realizacji zadania nie pozwalał na przeprowadzenie w ramach prognozy
dodatkowych studiów i badań.
Jedynym elementem prognozy wymaganym ustawą, który w pełni nie mógł być i nie został
uwzględniony w niniejszym raporcie, jest określenie, które z oddziaływań realizacji NSRO na
środowisko będą bezpośrednie lub pośrednie, pierwotne lub wtórne, stałe lub chwilowe,
skumulowane oraz krótko-, średnio- lub długoterminowe (art. 41 ust. 2 p. 6 ustawy).
Wynika to z faktu, iŜ szczególnie ten wymóg ustawowy jest dostosowany wybitnie do ocen/
prognoz oddziaływania na środowisko w mikroskali, gdzie znacznie bardziej precyzyjnie
moŜna określić zarówno rodzaj, siłę i kierunek spodziewanych oddziaływań, jak i rodzaj oraz
poziom wraŜliwości naraŜonych receptorów – elementów środowiska. W przypadku ocen/
prognoz mikroskalowych takie szczegółowe rozróŜnienie typów oddziaływań ma słuŜyć:
•
oszacowaniu ich znaczenia w celu wskazania oddziaływań najistotniejszych (gdyŜ na
tę istotność, obok siły oddziaływania, ma teŜ wpływ np. długotrwałość tego
oddziaływania, stopień i typ wraŜliwości receptora, nakładanie się oddziaływań, itp.);
•
odpowiedniemu dostosowaniu do typu oddziaływania rodzaju proponowanych
środków zaradczych (gdyŜ inny moŜe być najskuteczniejszy i najbardziej racjonalny
sposób łagodzenia np. oddziaływań pierwotnych i oddziaływań wtórnych,
oddziaływań stałych i oddziaływań chwilowych, itp.).
W przypadku makroskalowych ocen/ prognoz oddziaływania na środowisko dla dokumentów
programowych takich jak NSRO, biorąc pod uwagę ich zasięg oraz stopień ogólności,
wskazanie oddziaływań pierwotnych i wtórnych, stałych i chwilowych, etc., jest albo w ogóle
niemoŜliwe, albo obarczone zbyt duŜą niepewnością, a często takŜe niecelowe.
Zadaniem tych ocen/ prognoz, wykonywanych na najwcześniejszym etapie planowania
i podejmowania decyzji, jest bowiem przede wszystkim zidentyfikowanie moŜliwości
wystąpienia oddziaływań na środowisko oraz określenie ich przybliŜonej siły i kierunku (przy
czym nawet to nastręcza czasem niemałych trudności), po to by umoŜliwić takie
18
zmodyfikowanie celów i załoŜeń rozpatrywanego dokumentu, aby jego potencjalne
oddziaływania negatywne (zwłaszcza te najsilniejsze) mogły ulec zmniejszeniu,
a oddziaływania pozytywne (zwłaszcza te najsłabsze) – zwiększeniu.
Na poziomie analizowanego dokumentu do zagadnień odnieść się moŜna jedynie w formie
akademickiej, słusznej dla wszelkich dokumentów strategicznych: np.:
- oddziaływania na poziom świadomości i wiedzy z zakresu trwałego
i zrównowaŜonego rozwoju jest w odniesieniu do stanu środowiska oddziaływaniem
pośrednim;
- działania dotyczące stanu środowiska (powietrza, hałasu, wód etc.) mają charakter
oddziaływań bezpośrednich;
- oddziaływania na środowisko wynikające z poziomu Ŝycia (w tym bezrobocia,
ubóstwa) mają na środowisko oddziaływanie zarówno pośrednie jak i wtórne;
- działania związane z rozwojem obszarów (tak aglomeracji miejskich jak
i województw) charakteryzują się oddziaływaniami skumulowanymi;
- zabudowa w tym uprzemysłowienie obszarów dotychczas niezabudowanych
(w szczególności powstawanie tzw. greenfield developments) stanowi oddziaływanie
trwałe, długoterminowe, najczęściej nieodwracalne.
BliŜsze wniknięcie w naturę tych oddziaływań, uwzględniającą nie tylko rodzaj i znaczenie
podstawowego czynnika sprawczego (cele i kierunki działania), ale takŜe rodzaj i znaczenie
czynników sprawczych niŜszego rzędu (konkretne przedsięwzięcia i projekty) oraz stopień
i typ wraŜliwości naraŜonych receptorów, po to by określić juŜ nie generalne, ale specyficzne
sposoby łagodzenia oddziaływań negatywnych i wzmacniania oddziaływań pozytywnych, jest
moŜliwe i zasadne na niŜszych szczeblach i dalszych etapach procesu planowania (programy
operacyjne i programy działań niŜszego rzędu, miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego, indywidualne projekty).
3.
Metodyka prac
3.1. Sposób podejścia – zastosowany model prognozy i metoda pracy
Instrumenty wspomagania decyzji, jakimi są oceny/ prognozy oddziaływania na środowisko
polityk, planów i programów, choć oparte na podobnych załoŜeniach jak oceny
oddziaływania na środowisko przedsięwzięć i projektów inwestycyjnych, mają jednak swoją
istotną specyfikę. Oba te rodzaje ocen/ prognoz stanowią bowiem odrębne narzędzia
wykorzystywane na zupełnie innych etapach procesu planowania.
W dotychczasowej praktyce moŜna wyróŜnić modele ocen/prognoz strategicznych
reprezentujące dwa podejścia - model koncentrujący się na ocenie skutków, mający charakter
oceny ex post, który w duŜej mierze bazuje na standardowej procedurze ocen oddziaływania
na środowisko konkretnych przedsięwzięć (inwestycji) oraz model, który koncentruje się na
ocenie realizacji celów, o charakterze oceny ex ante.
Dla potrzeb prognozy oddziaływania na środowisko NSRO został wybrany model oceny
realizacji celów (tzw. „objective-led appraisal”), między innymi dlatego, iŜ jest on zalecany
w podręczniku wykonywania ocen strategicznych dla dokumentów związanych z realizacją
polityki spójności: „Handbook on SEA for Cohesion Policy 2007-2013”, z lutego 2006 roku.
19
Model ten stara się włączyć aspekty środowiskowe w strukturę dokumentu poddawanego
ocenie/ będącego przedmiotem prognozy - analizie podlega polityka i metody uwzględnienia
w tym dokumencie celów ochrony środowiska, a procedura postępowania obejmuje, co do
zasady, kilka "mini-ocen" i stosownych interakcji zespołu wykonującego prognozę
z twórcami danej strategii. (ten bazowy model podlega jednak modyfikacjom stosownie do
uwarunkowań występujących w danym przypadku, zwłaszcza uwarunkowań czasowych
i finansowych).
Ocena/ prognoza wykonywana zgodnie z tym modelem obejmuje:
•
•
•
analizę problemów ekologicznych mających odniesienie do danej strategii oraz
ustalenie istotnych celów i wskaźników środowiskowych (kryteria oceny);
ocenę związku poszczególnych opcji strategicznych (kierunków działań) z ww. celami
i wskaźnikami (kryteriami);
opracowanie raportu prezentującego proces pracy nad oceną oraz kluczowe,
zidentyfikowane problemy, wraz z rekomendacjami dotyczącymi moŜliwych
sposobów ich rozwiązania.
Konsultacje wyników oceny/ prognozy są organizowane w kluczowych etapach interakcji
wyszczególnionych powyŜej.
W ramach tego podejścia:
• interakcja pomiędzy autorami strategii i autorami oceny/ prognozy jest wielokrotna
w ciągu procesu;
•
proces zmierza do ulepszenia poddawanego ocenie/ prognozie dokumentu.
Szerokie stosowanie, takŜe w warunkach polskich, modelu oceny/ prognozy strategicznej
„objective-led appraisal” ma związek z faktem, Ŝe tego typu badania i opracowania są
wykonywane dla dokumentów o bardzo duŜym stopniu ogólności, operujących takimi
kategoriami jak cele, zasady i kierunki działania oraz co najwyŜej rodzaje przedsięwzięć
w ramach tych kierunków. Ulegają one konkretyzacji dopiero w bardziej szczegółowych
programach niŜszego rzędu, a przede wszystkim w ramach indywidualnych projektów.
Analizowanym w takich ocenach czynnikiem oddziałującym na środowisko mogą więc być
przede wszystkim określone cechy/ parametry całej gospodarki oraz społeczeństwa na danym,
na ogół duŜym obszarze (względnie cechy wyodrębnionych dziedzin gospodarowania lub
grup społecznych), a takŜe plany dotyczące zmiany tych cech/ parametrów oraz ich moŜliwe
skutki.
Z kolei elementem, który jest naraŜony na oddziaływanie ze strony gospodarki
i społeczeństwa, jest w przypadku tych ocen/ prognoz środowisko całego kraju lub regionu,
w swoim, związanym z tak duŜym zasięgiem przestrzennym, znacznym zróŜnicowaniu.
W tych warunkach praktycznie kaŜda ocena/ prognoza strategiczna jest z załoŜenia skazana
na daleko idący niedostatek informacji, gdyŜ zarówno czynniki oddziaływania na środowisko
jak i elementy środowiska poddawane temu oddziaływaniu są bardzo niedookreślone (np.
o skali projektowanych przedsięwzięć moŜna w wielu przypadkach wnioskować wyłącznie na
podstawie wielkości środków finansowych przeznaczonych na określone działania, co jest
w tym kontekście jakąś miarą, ale jednak bardzo przybliŜoną).
Wymusza to pewną wewnętrzną niejednorodność ocen/ prognoz strategicznych, które tylko
częściowo mogą być oceną oddziaływania analizowanego dokumentu wprost na środowisko
20
i jego poszczególne elementy (moŜe to dotyczyć jedynie tych spośród planowanych działań,
których rodzaj, skala i lokalizacja są w znacznej mierze z góry przesądzone, np. duŜych
przedsięwzięć infrastrukturalnych takich jak sieć autostrad).
W znacznie większym stopniu oceny/ prognozy strategiczne muszą polegać na sprawdzeniu,
jak analizowane w ich ramach działania wpłyną na wybrane, uznawane za istotne dla
środowiska i rozwoju zrównowaŜonego cechy gospodarki i społeczeństwa, przy załoŜeniu, Ŝe
zmiana lub brak zmiany tych cech nieuchronnie wpłynie równieŜ na poprawę lub na
pogorszenie się stanu środowiska.
Miarą stosowaną w takiej ocenie/ prognozie jest odpowiedź na pytanie, czy i w jakim zakresie
analizowany dokument uwzględnia podstawowe zasady rozwoju zrównowaŜonego oraz
najwaŜniejsze problemy i cele ekologiczne ustalone dla rozpatrywanych dziedzin
gospodarowania i jednostek przestrzennych w innych dokumentach strategicznych
o charakterze prośrodowiskowym, natomiast wynikiem takiej oceny powinno być
stwierdzenie, czy realizacja działań proponowanych w ocenianym dokumencie będzie
wspierać czy teŜ utrudniać rozwiązanie wspomnianych problemów i osiągnięcie zakładanych
celów.
W ramach przygotowawczego etapu prac zespół wykonawczy dokonał porównania pytań
badawczych/ kryteriów oceny wstępnie sformułowanych przez Zamawiającego
i traktowanych jako wyjściowy zestaw minimalny, z celami i kierunkami działań
proponowanymi w NSRO (wersja dokumentu z lutego 2006).
Końcowy zestaw kryteriów został sformułowany metodą kolejnych przybliŜeń,
uwzględniających takŜe zmiany w NSRO, jakie nastąpiły pomiędzy wersją z lutego 2006,
a ostatecznie poddaną ocenie/ prognozie wersją z 1 sierpnia 2006 (przebieg prac nad
stworzeniem kryteriów przedstawiono szczegółowo w załączniku 2 do niniejszego raportu,
zestaw pytań badawczych, które wykorzystano w pracy nad prognozą przedstawiono takŜe
w rozdziale 3.3).
Zasadnicza część oceny została wykonana poprzez wypełnienie tabeli zaleŜności pomiędzy
kryteriami oceny i poszczególnymi celami NSRO. Zastosowano 7 stopniową skalę oceny,
szacując w jakim stopniu proponowane w ramach danego celu obszary/ kierunki działania
potencjalnie wzmacniają lub osłabiają spełnienie kryteriów oceny. Poszczególne stopnie
w zastosowanej skali oznaczają:
•
•
•
•
•
•
•
•
+3:
bardzo silny związek pozytywny ("wzmocnienie" realizacji celu ujętego
w kryterium);
+2:
silny związek pozytywny;
+1:
słaby związek pozytywny;
0:
związek istnieje, ale wpływ jest pomijalnie mały;
-1:
słaby związek negatywny;
-2:
silny związek negatywny;
-3:
bardzo silny związek negatywny ("osłabienie" realizacji celu ujętego
w kryterium);
nd:
brak związku.
Elementy tabeli zostały wypełnione indywidualnie przez poszczególnych członków zespołu,
a następnie były przedmiotem wspólnej dyskusji.
21
Na podstawie zapisów w tabeli zaleŜności, a takŜe na podstawie spostrzeŜeń dokonanych
w trakcie lektury ocenianego dokumentu NSRO oraz wyników zespołowych dyskusji, został
sporządzony opis zidentyfikowanych, potencjalnych oddziaływań NSRO na środowisko,
z uwzględnieniem równieŜ braków w diagnozie i analizie SWOT oraz niedostatków
w zakresie wewnętrznej spójności dokumentu i przyjętych wskaźników realizacji zakładanych
celów.
Zgodnie z warunkami umowy efekty prac zespołu oceniającego były na bieŜąco
konsultowane z Zamawiającym, zwłaszcza w kontekście pokonywania trudności
pojawiających się w trakcie nad prognozą. Pomimo tego niektórych trudności, zwłaszcza
w zakresie braku informacji, nie udało się wyeliminować (dotyczy to w szczególności
informacji niezbędnych dla prawidłowej, pełnej oceny wariantu „zero”, określającego
potencjalne oddziaływanie polskiej gospodarki na środowisko w sytuacji braku realizacji
NSRO).
Konsultacje te będą kontynuowane aŜ do momentu, w którym po zaopiniowaniu projektu
raportu końcowego przez Ministra Środowiska i Głównego Inspektora Sanitarnego, a takŜe po
przeprowadzeniu konsultacji społecznych tego dokumentu, zostanie sporządzona jego wersja
ostateczna (przedstawiciele zespołu oceniającego wezmą udział w konsultacjach społecznych
organizowanych przez Zamawiającego w formie spotkań konsultacyjnych, w celu
zaprezentowania wyników prognozy).
Po sporządzeniu raportu z prognozy w jego ostatecznej, uzgodnionej wersji (co powinno
nastąpić pod koniec września lub na początku października 2006 r.), przedstawiciele zespołu
oceniającego wezmą teŜ udział w pracach zmierzających do wprowadzenia stosownych zmian
w projekcie NSRO, jak równieŜ w konsultacjach projektu NSRO i projektów programów
operacyjnych m. in. z przedstawicielami Komisji Europejskiej.
3.2. Wykorzystane materiały
Podstawowymi materiałami wykorzystanymi w prognozie, oprócz ocenianego dokumentu
NSRO w wersji wstępnie zaakceptowanej przez Radę Ministrów w dniu 1 sierpnia 2006 r., są
polskie i międzynarodowe, strategiczne dokumenty programowe dotyczące problematyki
środowiska oraz zagadnień pokrewnych, wskazane przez Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego w warunkach zamówienia oraz w załącznikach do umowy zawartej
z wykonawcą.
Jako materiały uzupełniające zostały przeanalizowane takŜe inne dokumenty programowe
z dziedziny środowiska i dziedzin pokrewnych, w szczególności dokumenty stanowiące
rozwinięcie i uszczegółowienie „II Polityki ekologicznej państwa” oraz dokumenty
programowe z takich istotnych dla środowiska dziedzin Ŝycia społeczno-gospodarczego jak
energetyka, transport, obszary wiejskie i rolnictwo, a takŜe ochrona zdrowia i dóbr kultury.
Wszystkie te dokumenty posłuŜyły autorom prognozy przede wszystkim jako źródła
kryteriów oceny, stanowiących uzupełnienie kryteriów sformułowanych przez
Zamawiającego na bazie kryteriów wypracowanych dla potrzeb „Ramowej strategicznej
oceny oddziaływania na środowisko Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006”.
22
Dzięki nawiązaniu w prognozie do metodycznego dorobku „Ramowej, strategicznej oceny
oddziaływania na środowisko Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006”, w skład
zestawu dokumentów, które zostały uwzględnione w ramach wykonanych prac (przede
wszystkim jako źródła kryteriów oceny) wchodzą takŜe wybrane, polskie i międzynarodowe
akty prawne odnoszące się do zagadnień środowiska.
Szczegółowa lista materiałów wykorzystanych w prognozie została zamieszczona
w załączniku 1 do niniejszego raportu.
3.3. Pytania badawcze
Najistotniejszym elementem zastosowanej w prognozie metodyki oceny są oczywiście
przyjęte kryteria – pytania badawcze, gdyŜ od sposobu określenia tych pytań zaleŜy, czy:
•
•
prognoza będzie kompletna, tj. czy obejmie wszystkie istotne problemy waŜne
z punktu widzenia oddziaływania realizacji NSRO na środowisko;
prognoza będzie rzetelna, biorąc pod uwagę zasób i charakter dostępnych informacji
(chodzi o to, aby sposób sformułowania pytań umoŜliwiał udzielenie na nie
prawidłowej odpowiedzi w sytuacji, kiedy ze względu na charakter ocenianego
dokumentu zasób dostępnych informacji potrzebnych do oceny jest mocno
ograniczony).
Prace nad kryteriami – pytaniami badawczymi wykorzystanymi w prognozie przebiegały
etapami, pytania te były próbnie testowane i następnie modyfikowane stosownie do wyników
testów. Przebieg i wyniki tych prac zostały szczegółowo przedstawione w załączniku 2.
Ostatecznie wykorzystano w prognozie zestaw 26 pytań badawczych, przedstawionych
w tabeli poniŜej.
•
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz:?
• Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz:?
• Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na:?
GOSPODAROWANIE ZASOBAMI
Zagadnienia ogólne
Rozwijanie edukacji i podnoszenie świadomości ekologicznej, propagowanie proekologicznego modelu
konsumpcji
Dokonywanie prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki (struktura wytwarzania PKB, skala
i kierunki inwestowania, zapotrzebowanie na surowce, energię i transport, procesy koncentracji, itp.)
Upowszechnianie stosowania prośrodowiskowych technologii i wskaźników efektywnościowych
dotyczących uŜytkowania zasobów
Promowanie zarządzania środowiskowego
Zapewnienie umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej oraz wspieranie korzystnych dla
środowiska (w tym tradycyjnych) praktyk gospodarowania na terenach przyrodniczo cennych
DąŜenie do renaturalizacji i poprawy stanu zniszczonych ekosystemów oraz restytucji gatunków
(zwłaszcza rzadkich i cennych), a takŜe powstrzymywanie się od wprowadzania gatunków obcych
Zapewnienie, Ŝe wszelkie działania na obszarach cennych przyrodniczo objętych lub planowanych do
objęcia ochroną (np. w ramach sieci Natura 2000), będą podporządkowane ochronie przyrody
Zapewnienie troski o ład przestrzenny i ochronę walorów krajobrazowych
Zapewnienie ochrony, zachowania i odtwarzania walorów kulturowych
Ograniczanie wynikających ze stanu środowiska zagroŜeń dla zdrowia ludzi
23
•
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz:?
• Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz:?
• Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na:?
Zagadnienia sektorowe
Poprawa efektywności energetycznej oraz proekologiczne zmiany w strukturze wytwarzania
i zaopatrzenia w energię
DąŜenie do ograniczania potrzeb transportowych oraz promowanie prośrodowiskowych środków,
metod i technologii w transporcie
Wspieranie form rolnictwa przyjaznego dla środowiska oraz działanie na rzecz dywersyfikacji
gospodarczej obszarów wiejskich nie wpływającej negatywnie na środowisko
RównowaŜenie rozwoju rybołówstwa i rybactwa, między innymi w celu zapewnienia odbudowy
ekologicznej Morza Bałtyckiego
Zapewnienie efektywnego gospodarowania zasobami słodkiej wody, z uwzględnieniem ich ilości
i jakości; promowanie tylko takich działań w zakresie retencji wody, które sprzyjają ochronie
przyrodniczo ukształtowanych ekosystemów
Wspieranie wielofunkcyjnej gospodarki leśnej oraz powiększania i poprawy struktury zasobów leśnych
ODDZIAŁYWANIE NA JAKOŚĆ ŚRODOWISKA
Ograniczanie ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do wód i do ziemi oraz zapewnienie
wymaganej jakości wód powierzchniowych i podziemnych
Przeciwdziałanie emisji zanieczyszczeń powietrza (w tym rozwój wykorzystania norm emisyjnych
i rozbudowa systemu handlu emisjami) oraz zapewnienie spełnienia norm imisyjnych
Zapobieganie powstawaniu oraz selekcja i recykling odpadów, a takŜe rozwój innych niŜ składowanie
sposobów unieszkodliwiania odpadów (przemysłowych i komunalnych, w tym odpadów
niebezpiecznych)
Likwidacja i rekultywacja starych składowisk odpadów
Przeciwdziałanie zanieczyszczaniu i degradacji gleb oraz rekultywacja gleb zanieczyszczonych/
przekształconych
Ograniczanie emisji hałasu oraz ilości osób naraŜonych na hałas ponadnormatywny
Ograniczanie zagroŜeń związanych z operowaniem niebezpiecznymi materiałami i substancjami
chemicznymi
ODDZIAŁYWANIE TRANSGRANICZNE
Ograniczanie transgranicznych przepływów zanieczyszczeń na dalekie odległości
RównowaŜenie gospodarki i poprawa stanu środowiska na terenach przygranicznych
Koordynacja działań w rejonach przygranicznych z państwami sąsiednimi
3.4. Braki informacji i obszary niepewności
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 są dokumentem dotyczącym ogólnych
załoŜeń polityki rozwoju kraju, w ramach których mieścić się mają na razie jeszcze nie
sprecyzowane działania, realizujące wskazane w dokumencie strategicznym cele i kierunki
zmian. Oceny/ prognozy oddziaływania na środowisko dokumentów strategicznych starają się
uwzględniać specyfikę tych dokumentów poprzez dobór odpowiednich wskaźników oceny
(kryteriów oceny, pytań badawczych), z wykorzystaniem których przeprowadzana jest
zasadnicza część oceny.
Ze względu na ograniczenia czasowe w niniejszej prognozie nie było moŜliwe wypracowanie
od podstaw zestawu kryteriów oceny – wykorzystano wskaźniki, które powstały w ramach
znacznie dłuŜszego procesu przygotowywania oceny strategicznej dla dokumentu „Narodowy
Plan Rozwoju 2004-2006”, poddając je jedynie stosownej adaptacji.
24
Z tych samych powodów nie były takŜe moŜliwe szersze konsultacje zaproponowanych
kryteriów (z wyjątkiem konsultacji z Zamawiającym) oraz dokonanie ich ewentualnej
modyfikacji w nawiązaniu do wyników konsultacji.
Dostępny czas w znacznym stopniu ograniczył takŜe moŜliwość prowadzenia konsultacji
w trakcie tworzenia dokumentu prognozy oraz moŜliwość aktywnego udziału
zainteresowanych stron w tworzeniu jego ostatecznej wersji.
Faktyczne, wymierne oddziaływania na środowisko są powodowane przez poszczególne,
objęte strategią działania oraz ich efekty kumulacyjne i synergiczne. Zapobieganie
i przeciwdziałanie nadmiernym oddziaływaniom na środowisko (zwłaszcza oddziaływaniom
negatywnym) polega na etapie formułowania strategii na tworzeniu warunków dla
zapewnienia naleŜytej troski o zagadnienia ochrony środowiska w ramach przyszłej
procedury wyboru i wdraŜania projektów. Ocena tych procedur następuje poprzez analizę
celów zawartych w strategii oraz analizę wskaźników, które mają słuŜyć jako miara realizacji
tych celów, a takŜe poprzez ocenę skuteczności przełoŜenia załoŜeń zawartych w ocenianym
dokumencie strategicznym na treść dokumentów niŜszego rzędu. Z tego względu docelowe
wartości wskaźników realizacji mają istotny wpływ na moŜliwe oddziaływania na środowisko
analizowanego dokumentu i w ślad za tym na ocenę tego oddziaływania. W będącej
przedmiotem prognozy wersji dokumentu NSRO przedstawiono bardzo niewiele wskaźników
realizacji jej celów, przy czym sposób ich doboru i wartości docelowe nie gwarantują
właściwego uwzględniania aspektów ochrony środowiska.
Oceniany dokument w trakcie krótkiego (około 2 miesiące) procesu sporządzania prognozy
i tworzenia raportu ulegał modyfikacjom (kolejne wersje dokumentu z lutego 2006, z 3 lipca
2006 oraz z 17 lipca/ 1 sierpnia 2006), rozrastał się i zmieniał, co utrudniało
usystematyzowaną analizę wszystkich zawartych w nim informacji W analizowanym
dokumencie nie uwidoczniono takŜe wystarczająco wyraźnie logicznego ciągu przyczynowoskutkowego pomiędzy przedstawioną diagnozą, analizą słabych i mocnych stron,
a proponowaną strategią rozwoju, co równieŜ utrudnia uporządkowanie informacji
o planowanych działaniach i dokonanie prawidłowej oceny ich oddziaływania na środowisko.
Przy prognozowaniu wpływu działań podejmowanych w ramach realizacji NSRO na polską
gospodarkę wykorzystano model komputerowy, zaś spodziewane efekty podano w większości
przypadków jako tendencje wzrostu lub spadku w porównaniu z tzw. „scenariuszem
bazowym”, tzn. hipotetyczną sytuacją, gdy NSRO nie będą realizowane. Sam scenariusz
bazowy nie został opisany, co w efekcie uniemoŜliwiło dokonanie w ramach prognozy pełnej
oceny „wariantu zero”, czyli oddziaływania rozwoju polskiej gospodarki na środowisko
w sytuacji, w której NSRO nie byłyby realizowane. Przyjęte w dokumencie NSRO podejście
do prognozy gospodarczej utrudnia teŜ jasne określenie tendencji zmian w polskiej
gospodarce w stosunku do sytuacji obecnej – np. wzrost w stosunku do sytuacji bazowej
moŜe oznaczać jedynie zahamowanie gwałtownego spadku, nie zaś wzrost w porównaniu
z sytuacją obecną. KaŜdy model stanowi jedynie przybliŜenie rzeczywistości i dobrą praktyką
jest skrótowe podanie załoŜeń i ograniczeń wynikających z zastosowania modelu – takiej
informacji zabrakło w NSRO.
Kontrowersje moŜe budzić wybór poŜądanych wielkości poszczególnych wskaźników, które
wybrano dla zdiagnozowania oraz prognozowania zmian w polskiej gospodarce (między
innymi zbyt częste stosowanie średniej dla krajów UE jako satysfakcjonującego poziomu do
osiągnięcia, bez względu na rodzaj wskaźnika). Brak jest takŜe konsekwencji w wyborze lat
odniesienia dla poszczególnych informacji o liczbowych wartościach wskaźników.
25
Ponadto w dokumencie brak jest jasnej informacji o zasobach finansowych przewidzianych
na realizację poszczególnych celów – informacja ta podana jest w odniesieniu do Programów
Operacyjnych, nie podano jednakŜe, jaki udział we wdraŜaniu poszczególnych celów
przypisano konkretnym Programom. Powoduje to, Ŝe nie moŜna stwierdzić, na ile
proponowana strategia pozwala na rozwiązanie sygnalizowanych we wcześniejszych
częściach dokumentu problemów oraz na ile efektywnie wykorzystuje opisane mocne strony,
a zapobiega pogłębianiu się słabych (poprzez odpowiednią alokację nakładów).
Wobec braku moŜliwości, ze względu na ograniczenia czasowe, dokonania w ramach
niniejszej prognozy szczegółowej analizy dokumentów otaczających NSRO, a takŜe wobec
faktu, iŜ przy braku finalnej wersji NSRO równolegle z tym dokumentem są tworzone
Programach Operacyjne, istnieje ryzyko, Ŝe zapisy tych dokumentów nie będą do końca
spójne. Dodatkowy niepokój budzi deklarowany zamiar realizacji w ramach Programów
Operacyjnych działań o bardzo istotnych i potencjalnie negatywnych oddziaływaniach na
środowisko (np. nagłaśniany w mediach przekop Mierzei Wiślanej), zaistnienie których nie
jest w Ŝadnym stopniu sygnalizowane w NSRO.
W analizowanym dokumencie nie odniesiono się takŜe do zadań i działań, które będą
realizowane w okresie wdraŜania NSRO, ale w ramach innych strategii, programów
i projektów dotyczących całego kraju. W szczególności brak informacji mówiących o tym,
które z zagadnień wskazanych jako słabe strony będą rozwiązywane w ramach realizacji
dokumentów innych niŜ NSRO oraz na ile ich realizacja wspomagać będzie działania
podejmowane w ramach NSRO.
PowaŜną trudność dla zespołu wykonującego prognozę stanowił teŜ wysoki stopień ogólności
zapisów NSRO, a zwłaszcza brak w tych zapisach jasnych odniesień do kwestii środowiska.
O ile bowiem ogólność zapisów w dokumencie takim jak NSRO jest zrozumiała, o tyle brak
odniesień w tych zapisach do zagadnień środowiska, przy braku elementu „środowiskowego”
w sformułowaniu strategicznego celu NSRO, sprawia iŜ nie jest jasne czy i na ile w ramach
działań ujętych w NSRO będą uwzględniane aspekty środowiskowe. Powodowało to
konieczność przyjmowania nieco a priori pewnych załoŜeń dotyczących tych działań (przede
wszystkim na podstawie ich kontekstu oraz na podstawie dotychczasowych doświadczeń
dotyczących ekologicznych aspektów rozwoju Polski w ostatnich latach), które to załoŜenia
mogą się okazać nie do końca trafne.
4.
Charakterystyka cech i stanu środowiska kraju. Identyfikacja głównych problemów
środowiskowych (istotnych z punktu widzenia projektowanego dokumentu)
Polska, zwłaszcza biorąc pod uwagę nizinny charakter oraz korzystny dla gospodarki i dla
Ŝycia ludzi klimat, jest krajem relatywnie rzadko zaludnionym (ok. 122 osób/ km2), a takŜe
słabo zurbanizowanym – tylko nieco ponad 60% ludności to mieszkańcy miast, z czego
większość zamieszkuje małe i średnie ośrodki miejskie.
W związku ze słabym zurbanizowaniem i niewielką gęstością zaludnienia zachowało się na
terenie Polski wiele obszarów o cennych walorach przyrodniczych, o znacznym stopniu
naturalności. Ponad jedna trzecia obszaru kraju jest objęta róŜnymi formami ochrony (róŜnej
rangi). Skuteczność tej ochrony nie jest jednak zadowalająca, co wynika z generalnie słabej
egzekucji prawa, a takŜe z niskiego poziomu powszechnej świadomości ekologicznej, który
sprawia, Ŝe dość szeroko rozpowszechniona jest niechęć do wprowadzania ograniczeń
26
i uwarunkowań mających na celu ochronę walorów przyrodniczych, krajobrazowych
i kulturowych.
W strukturze uŜytkowania terenów zaznacza się dominacja przestrzeni rolniczej (ponad 60%
powierzchni kraju), przy relatywnie małej lesistości (ok.28-29%). Takie proporcje nie w pełni
odpowiadają uwarunkowaniom siedliskowym (sugerującym większy udział lasów),
a gospodarka rolna w wielu miejscach jest prowadzona na słabych glebach podatnych na
degradację, zwłaszcza przy produkcji intensywnej (udział takich gleb w ogólnej powierzchni
gleb wykorzystywanych rolniczo kształtuje się na poziomie ok. 24%). RównieŜ w obrębie
powierzchni leśnych struktura lasów nie jest dostosowana do warunków siedliskowych – zbyt
duŜy jest udział lasów iglastych, w tym monokultur sosnowych (prawie 67% terenów
leśnych). Obserwuje się jednak powolny, ale stały proces poprawy składu gatunkowego
drzewostanów w polskich lasach i ich dostosowania do warunków siedliska.
Przestrzeń rolnicza Polski charakteryzuje się stosunkowo małym stopniem skaŜenia
i degradacji. PrzewaŜają bowiem ekstensywne formy produkcji rolnej (niewielkie zuŜycie
nawozów mineralnych i chemicznych środków ochrony roślin). Dzięki temu istnieją
sprzyjające warunki dla rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji Ŝywności
o podwyŜszonych walorach smakowych i uŜytkowych (Ŝywność ekologiczna, Ŝywność
funkcjonalna o działaniu profilaktycznym i leczniczym). Rozdrobnienie gospodarstw rolnych,
zmniejszające ich efektywność ekonomiczną, sprzyja jednocześnie zachowaniu wysokiej
róŜnorodności biologicznej na terenach wiejskich i korzystnie oddziałuje na krajobraz.
WaŜną cechą środowiska w Polsce jest relatywny niedostatek wody, a na niektórych terenach
jej powaŜny deficyt. Wskaźnik zasobów wodnych per capita (ok. 1600 m3/rok) naleŜy do
najniŜszych w Europie (średnio ok. 4500 m3/rok). Ponad 70% zasobów to wody
powierzchniowe, w znacznej części istotnie zanieczyszczone (dotyczy to zarówno wód rzek
jak i jezior). Znaczące jest takŜe zanieczyszczenie wód Bałtyku.
Głównym źródłem negatywnego oddziaływania na czystość wód jest nieuporządkowana
gospodarka wodno-ściekowa, tak w miastach jak i przede wszystkim na terenach osadnictwa
wiejskiego.
Głównym źródłem zanieczyszczenia powietrza jest wytwarzanie energii (oparte
w dominującej mierze na spalaniu kopalnych paliw stałych, o wysokich wskaźnikach emisji
zanieczyszczeń gazowych i pyłowych), a ostatnio w coraz większym zakresie takŜe transport,
zwłaszcza lokalnie w rejonach szczególnego natęŜenia ruchu pojazdów. Udział źródeł
odnawialnych w produkcji energii, pomimo istnienia znaczących zasobów energii
odnawialnej w róŜnych jej formach, jest w porównaniu z innymi krajami Europy bardzo niski
(poniŜej 5%).
Dynamiczny rozwój transportu samochodowego, w tym zwłaszcza indywidualnej
motoryzacji, jest źródłem nie tylko coraz większego wpływu transportu na zanieczyszczenie
powietrza, ale takŜe coraz większej skali negatywnego oddziaływania na środowisko innych
uciąŜliwości generowanych przez transport, takich jak hałas oraz negatywne skutki realizacji
wielu inwestycji z zakresu infrastruktury transportowej (zajmowanie dotychczas
niezainwestowanych terenów, kolizje przestrzenne z obszarami o szczególnych walorach
przyrodniczych, zaburzanie ciągłości korytarzy ekologicznych, fragmentacja siedlisk, itp.).
Utrzymuje się takŜe w Polsce wyŜsze niŜ np. w krajach Unii Europejskiej zuŜycie zasobów na
jednostkę PKB, pomimo obserwowanego w ostatnich latach wyraźnego postępu w tej
27
dziedzinie (w latach 1995-2002 np. wskaźnik całkowitej energochłonności gospodarki
zmniejszył się o 5,5%, podczas gdy średnio w Unii Europejskiej o ok. 1,3%).
W wymienionych uwarunkowaniach głównymi problemami środowiskowymi, z którymi
Polska musi się zmierzyć, są:
5.
•
utrzymanie zachowanych, wysokich walorów przyrodniczych Polski (wysokiego
stopnia naturalności środowiska i relatywnie wysokiego poziomu róŜnorodności
biologicznej i krajobrazowej), jako waŜnego atutu rozwojowego (zwłaszcza
w kontekście rozwoju turystyki);
•
podnoszenie poziomu świadomości ekologicznej społeczeństwa;
•
wykorzystanie mało przekształconej i zdegradowanej rolniczej przestrzeni
produkcyjnej dla rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji Ŝywności o najwyŜszej
jakości;
•
sukcesywny wzrost skali zalesień, podwyŜszenie wskaźnika lesistości oraz poprawa
struktury gatunkowej lasów i polepszenie jej dostosowania do warunków
siedliskowych;
•
ochrona zasobów wodnych – ilościowa i jakościowa (ograniczenie skali występowania
niedoborów wody, zwłaszcza wody o dobrej jakości, zmniejszenie zanieczyszczenia
wód i poprawa funkcjonowania ekosystemów wodnych, zmniejszenie zagroŜenia
powodziowego poprzez racjonalne gospodarowanie wodą w zlewniach);
•
zmiana struktury zuŜycia nośników energii – wzrost wykorzystania paliw płynnych
i gazowych, a zwłaszcza wzrost wykorzystania niekonwencjonalnych źródeł energii
(w tym źródeł odnawialnych);
•
rozwój selektywnej zbiórki, recyklingu i przetwarzania odpadów oraz odchodzenie od
składowania jako podstawowego sposobu gospodarowania odpadami;
•
zmiana niekorzystnej struktury transportu – ograniczenie udziału w przewozach
pojazdów samochodowych i motorowego transportu indywidualnego na rzecz kolei,
transportu intermodalnego oraz systemów transportu zbiorowego;
•
dalsze zmniejszanie wskaźników zuŜycia zasobów środowiskowych na jednostkę
PKB.
Opis przewidywanych, znaczących oddziaływań NSRO na środowisko
5.1. Uwagi ogólne
5.1.1
Diagnoza stanu istniejącego
Diagnoza podstawowa
Diagnoza stanowi bardzo waŜny element strategicznych dokumentów programujących
działania rozwojowe, gdyŜ trafnie sformułowane tezy diagnozy gwarantują właściwe
określenie strategicznych celów i kierunków rozwoju (a takŜe ich hierarchii). W ocenianym
dokumencie diagnozę zawarto w rozdziale 1, a ponadto – bardziej szczegółowo –
przedstawiono diagnozy „branŜowe” w ramach omawiania celów horyzontalnych oraz
28
kierunków rozwoju w poszczególnych strefach (działach) problemowych. Elementem
diagnostycznej części dokumentu jest teŜ zamieszczona w rozdziale 3 analiza SWOT.
Podstawą dla diagnozy zawartej w dokumencie podstawowym był obszerny zbiór informacji
o stanie społeczno-gospodarczym kraju zawarty w załączniku 1, nazwanym diagnozą
szczegółową – „Szczegółowa diagnoza społeczno-gospodarcza kraju”. Taki tytuł jest
uprawniony, gdyŜ oprócz „suchych” informacji dotyczących stanu istniejącego i niektórych
tendencji, dokonano tam takŜe wartościowania i ocen (najczęściej porównawczych na tle UE),
a niekiedy wskazano takŜe, jakie działania powinno się podjąć (diagnoza prospektywna).
W niewielkim natomiast stopniu próbowano wyjaśnić przyczyny takiego czy innego,
obecnego stanu rzeczy (zarówno korzystnego, jak i niekorzystnego). Na przykład, czy niski
wskaźnik PKB, „przestarzała” struktura gospodarki, niski poziom edukacji, niedorozwój
infrastruktury technicznej, zachowanie wysokich walorów przyrodniczych itd. wynikają
z uwarunkowań historycznych (jak „głęboko” sięgających w czasie?), przyrodniczych,
geopolitycznych i innych – mniej lub bardziej trwałych i zdeterminowanych? Odpowiedź na
pytanie „dlaczego” jest w diagnozie waŜna, bowiem zawsze lepiej jest leczyć poprzez
likwidację przyczyn niŜ skutków.
ZastrzeŜenia budzi szerokie stosowanie w szczegółowej diagnozie (jako swoistego,
„automatycznego” odnośnika dla niektórych wskaźników) średnich wielkości dla krajów
Unii, co następnie implikuje stwierdzenia lub interpretacje typu: „sieć dróg jest zbyt rzadka,
bo poniŜej średniej UE, a sieć kolejowa, pomimo zamykanych połączeń, budzi mniej
zastrzeŜeń, bo wciąŜ wychodzi ponad średnią” (nie moŜna porównywać pomiędzy sobą
gęstości sieci komunikacyjnych Hiszpanii czy Polski i np. Belgii!). To samo dotyczy
dysproporcji w zatrudnieniu kobiet i męŜczyzn oraz opisu innych zjawisk.
Zasadnicza część zawartej w szczegółowej diagnozie (rozdział 1.2 załącznika 1) prognozy
wzrostu gospodarczego jest oparta na modelu HERMIN. Na tym samym modelu (stosownie
zmodyfikowanym) oparte mają teŜ być prognozy wzrostu w programach operacyjnych. Nie
negując trafności wyboru modelu prognostycznego wydaje się wskazane, aby w ocenianym
dokumencie zostały przedstawione podstawowe załoŜenia i ograniczenia tego modelu (np.
w załączniku - w obecnej wersji wskazana jest jedynie strona internetowa, na której moŜna
odszukać podstawowe informacje). W praktyce bowiem załoŜenia modelu przesądzają
o ostatecznym kształcie prognoz gospodarczych. Z punktu widzenia prognozy oddziaływania
NSRO na środowisko szczególnie istotne byłyby informacje opisujące bliŜej scenariusz
bazowy (skutki realizacji NSRO są określane w relacji do tego scenariusza, ale jakie są jego
bezwzględne parametry i trendy – nie wiadomo), a takŜe np. wskazanie, czy i w jaki sposób
uwzględniono w modelu skutki realizacji NPR na lata 2004-2006 oraz jaki załoŜono stopień
wykorzystania funduszy unijnych w ramach NSRO 2007-2013. BliŜsze dane dotyczące
scenariusza bazowego są o tyle istotne, Ŝe np. jeśli scenariusz bazowy zakłada drastyczny
spadek, z upływem czasu, wartości X, to pomimo procentowego wzrostu tej wartości
w scenariuszu z NSRO z stosunku do scenariusza bazowego, wskaźnik ten i tak moŜe być
w przyszłości mniejszy od swojej wartości obecnej).
Bardzo niepokojące jest uznanie w szczegółowej diagnozie, Ŝe pozytywnym zjawiskiem jest
zwiększająca się w Polsce liczba projektów inwestycyjnych realizowanych od podstaw (tzw.
greenfield developments - rozdz. 1.1, str. 105). Z punktu widzenia ochrony środowiska
zagospodarowywanie terenów poprzemysłowych (brownfield developments) jest znacznie
bardziej korzystne, bowiem zapobiega zajęciu nowych terenów, a tym samym sprzyja
ochronie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych. Jest to takŜe korzystne
29
społecznie, bowiem zapobiega marginalizacji obszarów poprzemysłowych (str. 131 – obszary
zdegradowane).
Przyjęte w szczegółowej diagnozie załoŜenie „znacznego wzrostu popytu krajowego” (rozdz.
1.1, str. 107) nie znajduje potwierdzenia w tabeli 10 (str. 106), gdzie tak PKB jak i popyt
„falują” i nie wykazują tendencji wyraźnie rosnącej. Bardzo niepokoi teŜ załoŜenie/
przewidywanie, Ŝe pozytywne skutki realizacji NSRO w wielu dziedzinach (np. zatrudnienie/
bezrobocie i poziom PKB – rozdz. 1.2, str. 109-111) będą nietrwałe i w przypadku
ewentualnego braku pomocy strukturalnej dla Polski w dalszej perspektywie, po roku 2013,
ulegną one zachwianiu lub nawet nastąpi pogorszenie sytuacji w stosunku do scenariusza
bazowego. Z punktu widzenia oddziaływania na środowisko szczególnie niekorzystny jest
przewidywany spadek zatrudnienia w sektorze usług w porównaniu z sytuacją bazową, co
sugeruje, Ŝe w dalszym horyzoncie czasowym NSRO, w swoim obecnym kształcie, mogą
niekorzystnie wpływać na zatrudnienie (sprzyjać bezrobociu?). Zagadnienie bezrobocia
i związanego z nim ubóstwa jest zawsze czynnikiem niekorzystnie wpływającym na stan
środowiska (bezpośrednio i pośrednio).
W odniesieniu do gospodarki odpadami podano w szczegółowej diagnozie dane statystyczne
dotyczące wytwarzania i składowania odpadów, ale nie podano informacji dotyczących np.
tego, ile i jakich składowisk musi być przebudowanych, jakie powinny być rozwijane,
alternatywne wobec składowania, sposoby unieszkodliwiania odpadów, etc.
Brak jest w szczegółowej diagnozie długofalowej analizy wielkości ruchu turystycznego
z Polski i do Polski, co pozwoliłoby dobrze pokazać tendencje (jest tylko porównanie
z poprzednim rokiem). Brak jest takŜe analizy wielkości dochodów uzyskiwanych z turystyki
w perspektywie kilku – kilkunastu lat (oba wymienione czynniki są dobrymi miernikami
dynamiki rozwoju tej gałęzi gospodarki).
Brakuje takŜe choćby krótkiej charakterystyki infrastruktury turystycznej w kraju – jej
niedostateczne rozwinięcie (brak hoteli niŜszej i średniej klasy) jest jedną z przyczyn niezbyt
szybkiego wzrostu turystyki zagranicznej.
W części diagnozy szczegółowej, która dotyczy infrastruktury środowiska (i w której znalazł
się opis między innymi obszarów chronionych) brak jest zróŜnicowania rangi tych obszarów
i choćby wzmianki n/t obszarów chronionej przyrody o randze międzynarodowej, jak choćby
rezerwaty biosfery, czy obszary chronione na mocy konwencji Ramsar.
Trzeba teŜ wskazać, Ŝe w szczegółowej diagnozie znalazło się w odniesieniu do zagadnień
środowiska kilka informacji błędnych, a takŜe kilka błędnych lub co najmniej
kontrowersyjnych stwierdzeń.
W części poświęconej infrastrukturze środowiska (str. 127) zbyt optymistycznie oceniono
oczyszczanie ścieków komunalnych. Podany wskaźnik 88% ścieków oczyszczonych
w stopniu wymaganym przepisami prawa mija się z prawdą – prawdą jest jedynie, Ŝe 88%
ścieków zbieranych systemami kanalizacji zbiorczej trafia następnie do oczyszczalni.
Natomiast jeśli chodzi o stopień oczyszczenia, określone prawem wymagania spełnia tylko
63 % odprowadzanych ścieków (wymagania postawione przez UE dla roku 2005). Tylko 1/3
odprowadzanych ścieków spełnia wymagania obowiązujących w 2006 r. polskich przepisów
prawnych (które odpowiadają wymaganiom UE, jakie zaczną obowiązywać w odniesieniu do
Polski po zakończeniu okresu dostosowawczego, tj. poczynając od roku 2016). RównieŜ
stwierdzenie, Ŝe spadek ilości ścieków jest wynikiem wzrostu długości sieci kanalizacyjnej
jest błędne. Przyczyną zmniejszenia się ilości ścieków jest spadek zuŜycia wody, na skutek
30
„opomiarowania” odbiorców i wzrostu ceny wody do rynkowej wartości, a takŜe na skutek
wdraŜania mniej wodochłonnych technologii i porządkowania gospodarki wodno-ściekowej
w przedsiębiorstwach w celu obniŜania kosztów ich działalności, zwłaszcza w dłuŜszej
perspektywie. W pewnym sensie na przekór tym tendencjom obserwowane jest jednak takŜe
(szczególnie na terenach wiejskich) dotowanie opłat taryfowych za wodę i ścieki, przede
wszystkim poprzez nie włączanie do wielkości opłat amortyzacji sieci i urządzeń.
W części dotyczącej melioracji i infrastruktury przeciwpowodziowej (str. 128), słusznie
podkreślono priorytetową wagę tego problemu, a w szczególności przeciwdziałania
i zapobiegania powodziom oraz złego stanu urządzeń przeciwpowodziowych, a takŜe zbyt
małej retencji. Niestety diagnoza ta nie znalazła przeniesienia do dalszej części dokumentu
(być moŜe ze względu na brak dyrektywy „powodziowej” UE – jest jednak Ramowa
Dyrektywa Wodna wymagająca kompleksowego, zintegrowanego i zrównowaŜonego
gospodarowania zasobami wodnymi we wszystkich aspektach tego gospodarowania).
W części dotyczącej wymiaru przestrzennego rozwoju społeczno-gospodarczego, omawiając
zróŜnicowanie miasto-wieś (str. 130), wymieniono liczbę 28,8 tys. indywidualnych wiejskich
oczyszczalni ścieków. Sądząc po wielkości sprzedaŜy aprobowanych wyrobów budowlanych
dla takich obiektów, ich liczba musi być znacznie większa i przytoczone dane trzeba
zweryfikować. Przy rozdrobnionej strukturze osadniczej Polski nie ma bowiem moŜliwości,
aby systemami kanalizacji zbiorczej objąć więcej niŜ 30% mieszkańców wsi i terenów
peryferyjnych miast (w przeciwieństwie do wodociągów). Ze względów ekonomicznych
ścieki muszą być na tych terenach odprowadzane i unieszkodliwiane z wykorzystaniem
rozwiązań indywidualnych, w związku z czym róŜnice w wyposaŜeniu terenów miejskich
i wiejskich w systemy zbiorcze są jak najbardziej uzasadnione.
Diagnoza sytuacji społeczno-gospodarczej przedstawiona w rozdziale 1 podstawowego
dokumentu stanowi zwięzłe podsumowanie i uogólnienie diagnozy szczegółowej ujętej
w załączniku 1. Zawiera ona najistotniejsze tezy stanowiące punkt wyjścia dla określenia
generalnych celów i strategicznych kierunków działania, identyfikując szereg cech polskiej
gospodarki i społeczeństwa, które są istotne takŜe dla środowiska:
•
•
•
•
•
duŜy odsetek osób o niskich i mały o wysokich kwalifikacjach (niskie kwalifikacje nie
sprzyjają wysokiej świadomości ekologicznej i jakości pracy, co ma wpływ takŜe na
środowisko);
nieefektywna administracja (jakość rządzenia oddziałuje na wszystkie dziedziny Ŝycia,
w tym na ochronę środowiska); równieŜ podatność administracji na korupcję stanowi
powaŜne zagroŜenie dla środowiska (tereny o wysokich walorach przyrodniczych
często są ofiarą działań korupcyjnych);
duŜy dystans technologiczny i organizacyjny polskich przedsiębiorstw w stosunku do
państw wyŜej rozwiniętych (jednym z efektów tego dystansu jest większa,
jednostkowa zasobochłonność i emisyjność produkcji i usług);
zły stan infrastruktury technicznej (braki w infrastrukturze przekładają się na
oddziaływanie działalności gospodarczej na środowisko; jednak szkoda, Ŝe imiennie
wskazuje się tu tylko na infrastrukturę transportową i energetyczną, a pomija
infrastrukturę środowiskową);
stabilność struktur ludnościowych i policentryczność systemu osadniczego (oba te
zjawiska są korzystne dla środowiska; nie ma problemu eksplozji demograficznej i na
razie relatywnie łagodnie, z nielicznymi wyjątkami, wygląda w Polsce problem
nadmiernej presji na środowisko w „rozdmuchanych” obszarach metropolitalnych);
31
•
infrastrukturalne zapóźnienie obszarów wiejskich (które utrudnia walkę z biedą oraz
dostęp do wiedzy i informacji, a to z kolei utrudnia kształtowanie postaw i zachowań
przyjaznych środowisku; nie zmienia tej oceny fakt, Ŝe przy braku odpowiedniej
świadomości jeszcze groźniejszy dla środowiska moŜe być dobrobyt i niepohamowana
konsumpcja).
Wśród sformułowanych tez diagnozy kontrowersyjna wydaje się teza o nadmiernym
zatrudnieniu w rolnictwie w Polsce, zwłaszcza w sytuacji, kiedy w innych miejscach
ocenianego dokumentu moŜna przeczytać, Ŝe:
•
•
•
•
•
jednym z największych polskich problemów jest wysokie bezrobocie;
bezrobocie byłoby jeszcze wyŜsze, gdyby nie absorpcja wielu bezrobotnych
w sektorze rolnictwa;
na wsi i w małych miastach mamy do czynienia z ogólną stagnacją gospodarczą;
dzięki ekstensywnemu rolnictwu na polskich obszarach wiejskich występuje
stosunkowo mało przekształcone środowisko;
dzięki mało przekształconemu środowisku i duŜym rezerwom siły roboczej istnieją na
polskiej wsi korzystne warunki dla rozwoju rolnictwa ekologicznego i agroturystyki.
W tych warunkach istnieje ryzyko, Ŝe odchodzenie ludzi z pracy na roli spotęguje problem
bezrobocia, gdyŜ tych uwolnionych zasobów pracy nie wchłoną ani pogrąŜone w stagnacji
otoczenie rolnictwa i małe miasta, ani wielkie metropolie (gdzie potrzebne są przede
wszystkim zasoby pracy o wysokich kwalifikacjach i gdzie występuje deficyt mieszkań oraz
bardzo wysokie ceny ich zakupu lub wynajmu). Przy mniejszej ilości rąk do pracy moŜe teŜ
okazać się konieczna intensyfikacja produkcji rolnej (większe gospodarstwa, więcej scalania
gruntów, więcej specjalizacji produkcji i monokultur w uprawach, więcej chemii i cięŜkiego
sprzętu itp.), co dla środowiska przyrodniczego (a takŜe produkcji Ŝywności o najwyŜszej
jakości) byłoby bardzo niekorzystne.
W diagnozie ogólnej brakuje ponadto takich waŜnych dla środowiska elementów (które ujęte
w tej diagnozie mogłyby stanowić przesłankę dla zaplanowania i podjęcia stosownych działań
naprawczych), jak:
•
•
•
•
utrzymywanie się niekorzystnej - nie tylko dla środowiska, ale takŜe dla bieŜącego
bezpieczeństwa i perspektywicznej trwałości dostaw - struktury zaopatrzenia
w energię (dominacja nieodnawialnych paliw kopalnych oraz słaba dywersyfikacja
źródeł zewnętrznego zaopatrzenia w paliwa płynne i gazowe);
zwiększająca się presja na środowisko, a takŜe na zdrowie ludzi, ze strony
dynamicznie rozwijającego się transportu drogowego i lotniczego (hałas oraz gazy
i pyły);
skuteczność (nieskuteczność) dotychczasowego systemu obszarów chronionych, na tę
niewystarczającą skuteczność wpływa z jednej strony wciąŜ zbyt mała powierzchnia
tych obszarów oraz brak ich ciągłości przestrzennej (przynajmniej dzięki powiązaniu
odpowiednimi korytarzami ekologicznymi), a z drugiej – niedostateczny poziom
egzekucji formalno-prawnych ograniczeń w sposobach gospodarowania na tych
obszarach i w ich najbliŜszym sąsiedztwie;
niewystarczające postępy w zakresie rozwoju selektywnej zbiórki i innego niŜ
składowanie zagospodarowania odpadów, zwłaszcza odpadów komunalnych (nie
zastąpi tego odnotowywane zmniejszanie się ogólnej i jednostkowej ilości
32
•
•
•
wytwarzanych i składowanych odpadów, wciąŜ bowiem pozostaje problem odpadów,
które jednak powstają i są składowane oraz odpadów dotychczas nagromadzonych);
niejednoznaczny (z punktu widzenia środowiska) charakter działań w zakresie
rozwoju infrastruktury - oprócz efektów pozytywnych (związanych przede wszystkim
z modernizacją infrastruktury istniejącej oraz likwidacją najbardziej dojmujących
braków) istnieje w przypadku tych działań, zwłaszcza o duŜej skali i zasięgu, znaczące
ryzyko wystąpienia skutków negatywnych (np. nie nadąŜanie budowy systemów
kanalizacyjnych lub indywidualnych systemów oczyszczania ścieków za rozbudową
sieci wodociągowych, przewymiarowywanie obiektów infrastruktury transportowej
i ochrony środowiska, utrwalanie dominacji transportu drogowego w systemie
transportowym, budowanie nowych obiektów infrastruktury transportowej ze szkodą
dla remontów i modernizacji obiektów istniejących, konflikty przestrzenne pomiędzy
nowymi obiektami infrastrukturalnymi oraz obszarami o szczególnych walorach
przyrodniczych w przypadku niewystarczająco rozwaŜnych decyzji lokalizacyjnych,
itp.);
niedostateczne postępy w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu oraz adaptacji
polskiej gospodarki do tych zmian (wspomniana juŜ przestarzała struktura
zaopatrzenia w energię, niŜsze od zakładanego tempo zalesień, niski stopień
przygotowania do walki ze skutkami ekstremalnych zjawisk pogodowych takich jak
ulewne deszcze i susze);
niewydolność systemu zarządzania (planowanie, egzekucja prawa) w specyficznym
obszarze działania tego systemu, jakim jest porządkowanie narastającej aktywności
inwestycyjnej coraz większej liczby podmiotów, która jest efektem bogacenia się
części społeczeństwa oraz rozwoju przedsiębiorczości.
Diagnoza w ograniczonym stopniu odpowiada teŜ na pytanie, w jaki sposób Polska realizuje
strategię zrównowaŜonego rozwoju UE, a zwłaszcza działania wynikające z wyzwań
dotyczących: zmian klimatu, zrównowaŜonego transportu, zrównowaŜonej konsumpcji
i produkcji oraz wpływu środowiska na zdrowie. Nieco więcej informacji na temat zawierają
programy operacyjne dotyczące rozwoju regionalnego, w których moŜna się doszukać
związków z wymienionymi wyzwaniami.
Słabością diagnozy jest brak zwrócenia uwagi na występowanie silnych, zwrotnych sprzęŜeń
pomiędzy środowiskiem i gospodarką, które sprawiają, Ŝe dla poprawy stanu środowiska nie
mniej, a moŜe nawet bardziej istotne np. od inwestycji infrastrukturalnych, jest stworzenie
trwałych mechanizmów ekonomicznych sprzyjających działaniom prośrodowiskowym
(system podatków ekologicznych, zachęty i preferencje dla przedsiębiorstw przyjaznych
środowisku).
Pominięto równieŜ w diagnozie kwestię stanu środowiska przyrodniczego w Polsce
w porównaniu z innymi krajami UE. O ile chętnie operuje się takimi porównaniami
w odniesieniu do kwestii ekonomicznych i społecznych (głównie po to, by wykazać istniejące
zapóźnienie Polski w stosunku do Unii w tych dziedzinach), o tyle w obszarze środowiska
takie porównania są nieobecne.
Analiza SWOT
Analiza SWOT stanowi waŜny element diagnozy obecnego stanu, słuŜący identyfikacji
zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań, koniecznych do uwzględnienia przy
33
planowaniu przyszłego rozwoju społeczno-gospodarczego danego obszaru. W prawidłowo
przeprowadzonej analizie tego typu uwarunkowania wewnętrzne powinny być
identyfikowanie jako mocne lub słabe strony tego obszaru (w analizowanym przypadku –
kraju), natomiast uwarunkowania zewnętrzne - jako szanse lub zagroŜenia. Analiza SWOT
przedstawiona w dokumencie NSRO nie pozwala na w pełni konsekwentne rozróŜnienie
uwarunkowań zewnętrznych od wewnętrznych.
Zewnętrzne uwarunkowania mogą wynikać m.in. z takich zjawisk jak:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
postępująca globalizacja;
przynaleŜność Polski do UE i wynikające z tego konsekwencje (np. konieczność
dostosowania prawa i realizacji róŜnych zobowiązań, moŜliwości pozyskania środków
na róŜne przedsięwzięcia itp.);
otwieranie dla Polaków zagranicznych rynków pracy, zwłaszcza przez kolejne kraje
UE (co moŜe skutkować np. odpływem najwartościowszej siły roboczej i drenaŜem
mózgów);
szybszy rozwój innych krajów i korzystniejsze warunki inwestowania w tych krajach
(konkurencja);
wzrost zapotrzebowania na „naturalną” Ŝywność najwyŜszej jakości i zainteresowanie
mało przekształconą przyrodą przez społeczności krajów wysoko rozwiniętych;
w ogólności – ponadnarodowe zmiany zachowań konsumpcyjnych;
zmiany w globalnej polityce transportowej, polityce surowcowej itp.;
zmian (wahania) europejskiej i światowej koniunktury gospodarczej;
postęp techniczny i dyfuzja innowacji;
ułatwiony dostęp do edukacji za granicą i rozwój międzynarodowej współpracy
naukowej;
sytuacja geopolityczna (np. ochłodzenie stosunków z sąsiednimi krajami).
Tymczasem w omawianej analizie SWOT te zewnętrzne uwarunkowania (czyli niezaleŜne od
predyspozycji i moŜliwości danego kraju) zostały uwzględnione w nikłym stopniu (najwięcej
w odniesieniu do sytuacji makro-ekonomicznej – szanse), a po stronie szans i zagroŜeń
powtarzano często uwarunkowania wewnętrzne, określone wcześniej jako mocne lub słabe
strony (powtórzenia w obrębie wierszy tabeli analitycznej).
Trafiają się takŜe powtórzenia zapisów w ramach kolumn tabeli analitycznej, np. zapis:
„ZrównowaŜony, policentryczny rozwój miejskiej sieci osadniczej o umiarkowanym stopniu
koncentracji” (jako mocna strona) zamieszczono zarówno w grupie: „Infrastruktura”, jak
i w grupie „Wymiar przestrzenny, w tym rozwój obszarów wiejskich”. RównieŜ poziom PKB
i wartości dodanej został uwzględniony w dwóch róŜnych obszarach: „Sytuacja
makroekonomiczna” i „Gospodarka oparta na wiedzy”.
Występują teŜ sprzeczności w kwalifikowaniu niektórych uwarunkowań. Na przykład za
mocną stronę Polski uznano powstanie profesjonalnego korpusu słuŜby cywilnej
i jednocześnie – jako zagroŜenie – ujawniono brak takiego korpusu (powstaje więc pytanie
czy mamy taki profesjonalny korpus, czy go nie mamy?).
W analizie SWOT są równieŜ braki – niektóre uwarunkowania istotne z punktu widzenia
środowiska nie zostały zidentyfikowane.
34
W obszarze „Sytuacja makroekonomiczna” nie uwzględniono np. (jako słabej strony polskiej
gospodarki) wciąŜ wysokiego poziomu zasobochłonności wytwarzania PKB (wyŜszego niŜ
w krajach UE i OECD zuŜycia surowców, materiałów i energii na jednostkę PKB) oraz zbyt
silnego związku pomiędzy wzrostem gospodarczym i wzrostem presji na środowisko
(wiadomo np., Ŝe na skutek oŜywienia gospodarczego w ostatnich latach nastąpił wzrost
emisji CO2 i tym samym zagroŜona została realizacja celów polityki ekologicznej państwa
dotyczących redukcji tej emisji).
W obszarze „Sytuacja mikroekonomiczna” warto by teŜ uznać za słabą stronę nikłe
zainteresowanie większości przedsiębiorstw nowoczesnymi systemami zarządzania, w tym
zarządzania środowiskowego.
W sferze „Wymiar przestrzenny” zabrakło uwarunkowania (jako słaba strona) wynikającego
z niedostatecznej troski o ład przestrzenny (niezadowalające panowanie nad Ŝywiołem
inwestycyjnym), a takŜe rysujących się tendencji do polaryzacji systemu osadniczego
(z jednej strony rozwój metropolii, a z drugiej stagnacja mniejszych ośrodków).
Z innych uwarunkowań, jakie mogłyby by być ujęte w analizie SWOT trzeba teŜ wskazać
(zaproponować do ewentualnego uzupełnienia):
•
•
•
•
postępujący spadek udziału sektora państwowego w gospodarce (jako mocna strona
w sferze „sytuacja makroekonomiczna”), ale jednocześnie – nadal duŜy udział sektora
państwowego (jako strona słaba);
szybszy rozwój innych państw UE i korzystniejsze warunki inwestowania w innych
krajach (jako zagroŜenie w sferze makro-ekonomicznej);
moŜliwości pozyskania środków unijnych na rozwój róŜnych sfer Ŝycia społecznogospodarcza (jako szansa),
nie wywiązywanie się z róŜnych zobowiązań wobec Unii Europejskiej, lub opóźnienia
w tym zakresie (jako zagroŜenia).
Całość uwarunkowań związanych ze środowiskiem zamieszczono w grupie „Wymiar
przestrzenny ...”, podczas gdy w dalszej części dokumentu, przy zapisie celów i kierunków
rozwoju, zagadnienia dotyczące ochrony środowiska zamieszczono w grupie „Infrastruktura”.
Rozpatrywana analiza SWOT nie jest zatem do końca spójna z całością dokumentu. Wydaje
się, Ŝe grupy problemów, wg których identyfikuje się uwarunkowania (diagnoza), powinny
być takie same jak grupy problemów, wg których określa się cele i kierunki strategiczne,
a następnie priorytety działań operacyjnych.
Pomiędzy ogólną diagnozą sytuacji społeczno-gospodarczej (rozdz. 1) a analizą SWOT
(rozdz. 3) zamieszczono rozdz. 2 pt.: „Kierunki i efekty polityki strukturalnej, w tym
regionalnej, w Polsce w latach 2004-2006”. Z takiego układu rozdziałów wynikałoby, Ŝe
rozdział 2 stanowi część diagnostyczną dokumentu podstawowego. Brakuje tu jednak
elementów prawdziwej diagnozy, czyli wskazania, co jest dobre, a co jest złe - co się udało,
a czego się nie udało zrobić, takŜe w dziedzinach waŜnych dla środowiska (a waŜne dla
środowiska są właściwie wszystkie dziedziny objęte polityką strukturalną/ polityką
spójności). Analiza ogranicza się do suchych faktów i liczb wyraŜonych w sposób
bezwzględny (w mln zł, km, itp.). Nie są one odniesione ani do
istniejących/zidentyfikowanych potrzeb w danym zakresie, ani do przyjętych zamierzeń (Ŝe
np. wybudowano x km dróg na zaplanowanych y). Tak określona „baza” – punkt wyjścia dla
zaprojektowania działań na przyszłość jest właściwie mało przydatna i niewiele wnosi do
dalszej treści NSRO.
35
5.1.2
Wewnętrzna spójność dokumentu
Oceniany dokument nie przedstawia w przekonujący sposób logicznego przebiegu
rozumowania od opisu stanu istniejącego polskiej gospodarki (a takŜe społeczeństwa
i środowiska), poprzez jego krytyczną diagnozę (w tym analizę SWOT), do proponowanej
strategii działania oraz sposobów sprawdzenia, na ile jej realizacja spełni przyjęte załoŜenia
(prognoza skutków, wskaźniki monitoringu). Brak takiego jednolitego, logicznie spójnego
podejścia nie tylko utrudnia ocenę dokumentu, ale takŜe czyni go mniej zrozumiałym, a tym
samym – szczególnie dla szerokiego odbiorcy – mniej wiarygodnym.
Elementy analizy i diagnozy są rozproszone w róŜnych częściach dokumentu (osobny
rozdział raportu, załącznik oraz wstępne opisy wielu celów), przy czym elementy diagnozy
zawarte we wstępie do opisu poszczególnych celów nie zawsze są logiczną kontynuacją
zagadnień poruszanych w pozostałych częściach dokumentu dotyczących diagnozy.
Opis niektórych celów sformułowany jest w taki sposób, jakby nadrzędnym zadaniem było
nie realizowanie załoŜonej strategii rozwoju Polski, lecz spełnienie Strategicznych
Wytycznych Wspólnoty – wydaje się celowym, aby w bardziej przejrzysty sposób wskazać
odniesienia NSRO do krajowych celów i strategii, a osobno przeprowadzić dowód zgodności
sformułowanych celów i załoŜeń z dokumentami UE.
W dokumencie zabrakło odniesienia się do moŜliwych skutków ubocznych niektórych
spośród proponowanych działań, co w efekcie powoduje powstawanie pozbawionych
komentarza rozbieŜności pomiędzy róŜnymi celami - działania realizowane w ramach jednego
celu bywają sprzeczne (być moŜe pozornie?) z załoŜeniami innego celu. Przykładami mogą
być tutaj między innymi:
• zmniejszenie zatrudnienia w rolnictwie i jednoczesna walka z bezrobociem;
• długofalowe i skuteczne zmniejszanie bezrobocia wobec groźby spadku zatrudnienia
w sektorze usług, po okresie realizacji NSRO, do poziomu poniŜej poziomu obecnego;
• dąŜenie do utrzymania droŜności istniejących korytarzy ekologicznych przy
jednoczesnym nacisku na rozbudowę sieci dróg.
Zwraca teŜ uwagę ograniczona liczba wskaźników realizacji zakładanych celów, nie
odpowiadająca wielości i zróŜnicowaniu obszarów, w których będą podejmowane
i prowadzone konieczne działania. Więcej uwag dotyczących właśnie wskaźników zawiera
osobny podrozdział zamieszczony poniŜej.
5.1.3
Wskaźniki realizacji
W ocenianej wersji dokumentu brak jest spójnego zestawu wskaźników realizacji NSRO,
który w wystarczający sposób odzwierciedlałby zakres proponowanych celów i kierunków
działania.
Wskaźniki mają charakter wybiórczy i tylko częściowo wykazują logiczny związek z celami.
Za niewłaściwe trzeba teŜ uznać, pozostawione bez komentarza, dość dowolne dobieranie
róŜnych lat odniesienia dla potrzeb oceny zmian wartości poszczególnych wskaźników (rok
bazowy).
36
Dla niektórych wskaźników nie podano wielkości docelowej, dla innych zaś zakładana
zmiana wydaje się bardzo nieznaczna (np. przewozy koleją). Brakuje teŜ informacji, w jakim
stopniu zakładane zmiany wartości wskaźnika będą stanowić zmianę w stosunku do obecnych
trendów.
Z punktu widzenia potrzeb środowiska i rozwoju zrównowaŜonego zestaw wskaźników jest
bardzo ubogi (właściwie jeden wskaźnik), a ponadto nie najszczęśliwiej wybrano rodzaj
wskaźnika. Długość wybudowanej sieci wodociągowej/ kanalizacyjnej w bardzo
niedoskonały sposób odzwierciedla poprawę sytuacji w zakresie zaopatrzenia w wodę
i odbioru ścieków – znacznie istotniejsza jest w tym kontekście liczba obsługiwanych
mieszkańców, a takŜe procentowy udział populacji korzystającej z wodociągów i kanalizacji
w ogólnej wielkości populacji na danym terenie.
Zespół wykonawczy prognozy nie czuje się kompetentny, aby w ograniczonym czasie
przewidzianym na wykonanie prognozy oraz wobec niepewności wskazanych w rozdziale 3.4
niniejszego raportu, zaproponować zestaw wskaźników obejmujący wszystkie najwaŜniejsze
zagadnienia związane ze środowiskiem, poruszane w NSRO.
Autorzy prognozy ograniczyli się w związku z tym do wskazania tylko niektórych,
moŜliwych do przyjęcia wskaźników, zwłaszcza tych, które odnoszą się do kwestii
środowiskowych w sposób najbardziej bezpośredni. Propozycje z tego zakresu zostały
przedstawione w rozdziale 6.2.3.
5.1.4
Wariant „zero”
Dokonywana w ramach ocen/ prognoz oddziaływania na środowisko analiza tzw. wariantu
„zero” polega na określeniu, jaki będzie stan środowiska lub stan oddziaływań na środowisko
na rozpatrywanym obszarze w sytuacji, gdyby oceniane przedsięwzięcie lub strategiczny
dokument nie były realizowane.
Ma to stanowić pewien punkt odniesienia dla oceny stanu środowiska lub oddziaływań na
środowisko w wariancie uwzględniającym realizację danego przedsięwzięcia lub dokumentu
programowego (polityki, strategii, planu czy programu).
NaleŜy przy tym mieć na uwadze, Ŝe wariant „zero” nie jest prostą kontynuacją sytuacji
aktualnej, obecnej, sprzed realizacji ocenianego zamierzenia, lecz sytuacją jaka zaistnieje
w hipotetycznej przyszłości w związku z faktem, Ŝe zamierzenie to nie zostanie zrealizowane
ale świat nadal będzie się zmieniał, z powodów od ocenianego zamierzenia niezaleŜnych.
W dokumencie NSRO nie zawarto jasnego określenia, jak będzie się kształtować sytuacja
społeczno- gospodarcza kraju w wariancie, gdyby NSRO nie były realizowane. Przywołany
w dokumencie „scenariusz bazowy” stanowi jedynie podstawę dla określenie róŜnić
pomiędzy sytuacją „z NSRO” i „bez NSRO”, jednakŜe bez podania wartości odniesienia
(wiadomo jakie będą róŜnice, nie zawsze jednak wiadomo od czego naleŜy je mierzyć).
NaleŜy takŜe mieć na uwadze, Ŝe nawet przy dostępności potrzebnych danych (na razie takich
danych brak) dokonanie prognozy oddziaływania na środowisko sytuacji „bez NSRO” jest
działaniem równie złoŜonym jak prognozowanie skutków realizacji zapisów NSRO i znacznie
37
wykracza poza moŜliwości ograniczone warunkami realizacji niniejszego projektu (czas na
wykonanie prognozy, zespół wykonawczy, itp.)
Dla oceny wariantu „zero” w niniejszej prognozie przyjęto w związku z tym załoŜenie, Ŝe
w przypadku braku realizacji ustaleń NSRO zmniejszą się szanse/ moŜliwości ograniczenia
lub wzmocnienia występujących obecnie negatywnych i pozytywnych trendów i tendencji
w dziedzinie środowiska.
Do najbardziej istotnych, negatywnych aspektów środowiskowych takiej hipotetycznej,
przyszłej sytuacji, zaliczono:
•
•
•
•
•
•
•
•
niską efektywność obszarów chronionych jako waŜnego elementu podejmowanych
działań na rzecz ochrony przyrody oraz zachowania róŜnorodności biologicznej
i krajobrazowej (ze względu na utrzymanie się małej skuteczności egzekwowania
przepisów prawa oraz regulacji administracyjnych dotyczących tych obszarów);
narastający nieład przestrzenny (spowodowany utrzymaniem się małej skuteczności
planowania przestrzennego i wdraŜania przepisów prawa miejscowego w konfrontacji
z intensywną działalnością inwestycyjną duŜej liczby inwestorów);
nadal niską świadomość ekologiczną społeczeństwa, w tym pracowników instytucji
publicznych i przedsiębiorców, a w konsekwencji niską rangę problemów środowiska
w bieŜącej działalności publicznej, gospodarczej i społecznej (na skutek mniejszych
postępów w zakresie dostępu do edukacji i poprawy jakości kształcenia, a takŜe
w zakresie rozwoju kształcenia ustawicznego);
utrwalenie się niekorzystnej struktury transportu i dominacji transportu
samochodowego (z powodu niezrealizowania przynajmniej części zamierzeń
dotyczących modernizacji i usprawnienia kolei oraz rozwoju transportu
intermodalnego);
narastające trudności w zakresie gospodarki odpadami, w tym zwłaszcza niewielki
zasięg selektywnej zbiórki i zagospodarowania odpadów innego niŜ składowanie
(w związku z niezrealizowaniem przynajmniej części zamierzeń dotyczących dość
kosztownych inwestycji w zakresie infrastruktury gospodarki odpadami);
utrzymanie się niedostatków w zakresie rozwoju infrastruktury gospodarki wodnej
i wodno-ściekowej (na skutek mniejszej skali inwestycji w zakresie równowaŜenia
gospodarowania zasobami wodnymi oraz w zakresie budowy systemów
kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków);
zbyt wolne zmiany strukturalne w sferze wytwarzania i zaopatrzenia w energię,
zwłaszcza utrzymanie się stosunkowo duŜej jednostkowej energochłonności
wytwarzania PKB (przy braku realizacji NSRO mniejszy będzie zakres
podejmowanych w Polsce przedsięwzięć z zakresu upowszechniania nowoczesnych
technologii energooszczędnych) oraz niski udział energii odnawialnej w bilansie
energetycznym (równieŜ w tej dziedzinie skala realizowanych inwestycji będzie
mniejsza);
szeroki zasięg działań nieprzyjaznych wobec środowiska uwarunkowanych biedą
(ze względu na mniejsze niŜ w przypadku realizacji NSRO postępy w zakresie walki
z bezrobociem);
38
Pozytywnymi aspektami hipotetycznej sytuacji bez NSRO mogą natomiast być przede
wszystkim:
• mniejsza presja na środowisko ze strony oŜywienia gospodarczego (jeśli oŜywienie
gospodarcze, czyli wzrost produkcji, inwestycji i konsumpcji będą mniejsze, to
mniejsza będzie równieŜ ich presja na środowisko, zarówno na jakość wód czy
powietrza jak i np. na obszary o szczególnych walorach przyrodniczych);
• mniejsza skala negatywnych dla środowiska, ubocznych skutków realizacji szerokiego
programu inwestycji infrastrukturalnych, zwłaszcza w obszarze transportu drogowego
(mniejszy zasięg takich inwestycji, a zwłaszcza budowy nowych dróg, zmniejszy
zagroŜenie droŜności korytarzy ekologicznych oraz presję obiektów infrastruktury
transportowej i pracy przewozowej transportu na obszary chronione i krajobraz, jakość
powietrza i wód, klimat akustyczny, racjonalną gospodarkę leśną, i in.);
• utrzymanie się, w większym stopniu niŜ moŜe to mieć miejsce w przypadku realizacji
NSRO, tradycyjnych, ekstensywnych sposobów gospodarowania w rolnictwie i na
obszarach wiejskich, co moŜe sprzyjać zachowaniu wysokich walorów
przyrodniczych tych terenów oraz tradycyjnych wartości kulturowych (w tym
krajobrazu kulturowego).
5.2. Cel strategiczny
Przyjęty w NSRO cel strategiczny powiela cel przyjęty w Strategii Lizbońskiej (wzrost
konkurencyjności gospodarki opartej na wiedzy oraz wzrost zatrudnienia), za to nie w pełni
uwzględnia cele odnowionej w 2006 roku strategii zrównowaŜonego rozwoju Unii
Europejskiej (odnowiona Strategia z Goeteborga).
Odnowiona strategia zrównowaŜonego rozwoju UE jednoznacznie wskazuje bowiem, Ŝe
celami działań Unii są:
•
•
•
podnoszenie jakości Ŝycia jej obywateli (a na tę jakość, obok szeregu innych
elementów, wpływa takŜe jakość i dostępność zasobów środowiska);
zapewnianie sprawiedliwości wewnątrz i międzypokoleniowej (w tym równych
warunków dostępu róŜnych grup społecznych oraz obecnego i przyszłych pokoleń do
zasobów środowiska);
zapewnianie spójności wszystkich dziedzin polityki.
Dla realizacji tych celów odnowiona Strategia z Goeteborga przewiduje
i rozwijanie działań, dzięki którym na obszarze Unii Europejskiej będą
społeczności oparte na zasadach trwałego i zrównowaŜonego rozwoju,
gospodarujące przyrodniczymi zasobami oraz zapewniające dobrobyt, ochronę
i spójność społeczną poprzez wykorzystanie potencjału ekologicznych i
gospodarczych innowacji.
określenie
powstawać
efektywnie
środowiska
społeczno-
W tym kontekście trzeba uznać, Ŝe w celu strategicznym sformułowanym w NSRO
zagadnienia związane ze środowiskiem i rozwojem zrównowaŜonym są praktycznie
nieobecne, gdyŜ Ŝaden z zapisów tego celu wprost się do tych zagadnień nie odnosi.
Z punktu widzenia oddziaływania realizacji NSRO na środowisko ma to ogromne znaczenie,
gdyŜ sposób określenia celu strategicznego „ustawia” wszystkie dalsze działania objęte
39
NSRO i decyduje o ich hierarchii (cokolwiek w ramach NSRO miałoby być robione, nie
moŜe pozostawać w sprzeczności z realizacją strategicznego celu – przypadki takich działań
mogą się pojawić jedynie na skutek błędu lub niedopatrzenia).
Brak uwzględnienia w celu strategicznym NSRO zagadnień środowiskowych, oprócz
powodowania niezgodności lub co najmniej rozmijania się tego celu z celami Strategii
z Goeteborga, ma równieŜ inne konsekwencje.
Cel ten posiada teŜ wady metodologiczne (gdyŜ spośród trzech filarów pomyślnego rozwoju
kaŜdego kraju - społeczeństwa, gospodarki i środowiska - odnosi się o tylko do tych dwóch
pierwszych), a takŜe powoduje zmniejszenie rangi kwestii środowiskowych z punktu
widzenia całej treści dokumentu, co sprawia, Ŝe trudno jest bronić załoŜenia, iŜ takŜe te
działania proponowane w NSRO, które nie nawiązują wprost do problemów środowiska, będą
jednak te problemy uwzględniać (choćby po to, by nie popadać w sprzeczność z realizacją
celu strategicznego).
5.3. Horyzontalne cele szczegółowe
5.3.1
Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa
mechanizmów partnerstwa
Ocena oddziaływania na środowisko tych działań zaproponowanych w dokumencie NSRO,
które dotyczą jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowy mechanizmów
partnerstwa, jest trudna ze względu na:
•
•
w znacznej mierze „niematerialny” charakter tych działań – dotyczą one głównie
wprowadzania określonych rozwiązań organizacyjno-instytucjonalnych, podnoszenia
poziomu wiedzy i umiejętności oraz kształtowania poŜądanych postaw i zachowań
(a nie np. budowy określonych obiektów infrastruktury, wdraŜania nowych
technologii o nowoczesnych parametrach, itp.);
niewielki zakres informacji pozwalających jednoznacznie odnieść cele i skutki tych
działań do kwestii środowiskowych, gdyŜ aspekt ekologiczny jest w ich opisie
praktycznie nieobecny.
Elementem utrudniającym ocenę jest takŜe fakt, Ŝe analizowane przedsięwzięcia będą jedynie
stwarzać większe moŜliwości podejmowania i skutecznego realizowania przez instytucje
publiczne oraz jednostki z nimi współpracujące róŜnego rodzaju działań (w tym działań
mogących mieć wpływ na środowisko), nie przesądzając, Ŝe takie działania rzeczywiście
zostaną podjęte.
W takich warunkach przedstawione poniŜej oceny zostały sformułowane przy przyjęciu
pewnych załoŜeń, mówiących, Ŝe:
•
•
proponowane działania obejmą takŜe, na równych prawach, instytucje publiczne
i organizacje społeczne aktywne w dziedzinie środowiska;
wspomniane instytucje i organizacje dołoŜą starań, aby swoją zwiększoną zdolność do
działania praktycznie wykorzystać.
40
Wzmacnianie zdolności instytucji publicznych do sprawnej i efektywnej realizacji zadań
W ramach tego kierunku działania NSRO przewiduje przede wszystkim:
•
•
•
•
wsparcie dla procesów tworzenia i wdraŜania polityk i programów, w tym
w szczególności wzmocnienie współpracy i koordynacji pomiędzy zaangaŜowanymi
w te procesy róŜnymi jednostkami;
modernizację procesów zarządzania w administracji publicznej poprzez
upowszechnianie zarządzania przez cele i rezultaty;
rozwój umiejętności i wiedzy kadry urzędniczej poprzez tworzenie i wdraŜanie
programów szkoleń i kształcenia ustawicznego;
wdraŜanie standardów słuŜby cywilnej w administracji rządowej oraz tworzenie takich
standardów w administracji samorządowej.
Z punktu widzenia potrzeb środowiska i rozwoju zrównowaŜonego efekty realizacji tych
przedsięwzięć powinny być pozytywne i dotyczy to wszystkich przyjętych kryteriów oceny
(patrz macierz interakcji w załączniku).
Najbardziej znaczące pozytywne oddziaływanie będzie występować w przypadku tych
kryteriów/ problemów środowiskowych, których rozwiązywanie w sposób najbardziej
bezpośredni zaleŜy od sprawności systemu regulacyjnego, a zwłaszcza takich jego elementów
jak skuteczna egzekucja prawa i obowiązujących standardów, procesy planowania
i programowania rozwoju oraz realizacji pomocy publicznej, a takŜe współpraca
międzysektorowa i międzynarodowa.
Z tego względu najsilniejszego, pozytywnego oddziaływania moŜna się spodziewać
w odniesieniu do (oceny w skali od – 3 przez 0 do +3 na poziomie +3):
•
•
•
zabezpieczenia właściwego, zgodnego z ich prawnie ustalonym przeznaczeniem,
funkcjonowania obszarów chronionych (kryterium 7);
zapewnienia troski o ład przestrzenny i ochronę walorów krajobrazowych (kryterium
8);
koordynacji działań mających wpływ na środowisko w rejonach przygranicznych
z państwami sąsiednimi (kryterium 26).
Nieco słabsze powinno być oddziaływanie zmian w instytucjach publicznych na
rozwiązywanie tych problemów środowiskowych, w przypadku których proces transmisji
działań systemu regulacyjnego na działania podmiotów gospodarczych i społecznych jest
nieco bardziej złoŜony i dokonuje się w sposób mniej bezpośredni.
Do takich obszarów (oceny na poziomie +2) naleŜą przykładowo:
•
•
•
prośrodowiskowe zmiany w strukturze gospodarki (w tym np. w strukturze
wytwarzania PKB);
zapewnienie umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej i wspieranie
korzystnych dla środowiska praktyk gospodarowania;
zapewnienie efektywnego gospodarowania zasobami słodkiej wody.
Pomimo tej ogólnie pozytywnej oceny nie ulega jednak wątpliwości, Ŝe sposób ujęcia
rozpatrywanych zagadnień w obecnej wersji NSRO ogranicza moŜliwości pozytywnego
41
wpływu zaplanowanych działań na środowisko, gdyŜ takŜe tam, gdzie jest to moŜliwe
i poŜądane, działania te nie odnoszą się do zagadnień środowiskowych wprost.
Takie bezpośrednie odniesienia mogłyby dotyczyć np.:
•
•
wskazania, Ŝe administracja ochrony środowiska naleŜy, podobnie jak wymiar
sprawiedliwości i słuŜba zdrowia, do obszarów wymagających szczególnej troski
(choćby ze względu na znaczenie tego obszaru dla wywiązania się przez Polskę
z przyjętych zobowiązań akcesyjnych, a takŜe ze względu na skalę realizowanych
w dziedzinie środowiska przedsięwzięć infrastrukturalnych wymagających
skutecznego planowania i koordynacji);
wskazania, Ŝe do elementów, które wymagają istotnej zmiany w ramach
podwyŜszania jakości kadr urzędniczych naleŜy wciąŜ niedostateczna świadomość
ekologiczna tych kadr, która sprawia, Ŝe zwłaszcza na niŜszych szczeblach
zarządzania problemy środowiska są niedoceniane, szczególnie w konfrontacji
z takimi problemami jak bezrobocie i bieda oraz gospodarcza stagnacja.
Wzmacnianie mechanizmów partnerstwa pomiędzy administracją publiczną i sektorem
trzecim
Podstawowym elementem tych działań będzie tworzenie warunków dla rozwoju
społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, przede wszystkim poprzez rozwój mechanizmów
współpracy między administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi oraz poprzez
zwiększenie zdolności organizacji pozarządowych do działania, w tym do profesjonalnego
świadczenia usług publicznych.
Ocena moŜliwego wpływu tych działań na środowisko jest niejednoznaczna, gdyŜ
w pluralistycznym społeczeństwie demokratycznym organizacje pozarządowe mogą
reprezentować interesy wielu grup społecznych i cele ich działania mogą być bardzo róŜne.
W ślad za tym róŜne mogą być równieŜ kierunki i efekty tych działań.
W przypadku wielu aktualnych problemów związanych ze środowiskiem wzrost aktywności
i skuteczności działania organizacji pozarządowych, osiągnięty dzięki rozwojowi współpracy
tych organizacji z instytucjami publicznymi, moŜe przynieść skutki zarówno pozytywne jak
i negatywne. Będzie to zaleŜeć od tego, które organizacje, w jakich celach i w jaki sposób
zechcą swoje zwiększone moŜliwości działania wykorzystać.
Do zagadnień, w odniesieniu do których wystąpienie takiej rozbieŜności lub nawet
sprzeczności interesów jest szczególnie prawdopodobne, naleŜą między innymi:
•
•
•
zapewnienie, Ŝe wszelkie działania na obszarach chronionych, zwłaszcza tych
o wysokim statusie ochronnym, będą podporządkowane ochronie przyrody
(rozbieŜność interesów pomiędzy organizacjami ekologicznymi i np. organizacjami
pracobiorców, stowarzyszeniami zawodowymi oraz organizacjami reprezentującymi
lokalnych mieszkańców);
ograniczanie wynikających ze stanu środowiska zagroŜeń dla zdrowia ludzi (jak
wyŜej);
wspieranie form rolnictwa przyjaznego dla środowiska oraz działanie na rzecz
dywersyfikacji gospodarczej obszarów wiejskich nie wpływającej negatywnie na
środowisko.
42
Korzystne dla środowiska będzie wzmocnienie zdolności do działania tych organizacji
pozarządowych i grup społecznych, dla których istotną wartością i celem ich działań jest
właśnie środowisko, natomiast niekorzystne – tych, które będą dąŜyć za wszelką cenę do
realizacji celów i wartości o charakterze przede wszystkim materialnym (korzyści finansowe,
miejsca pracy, techniczne udogodnienia, itp.).
Jednocześnie siła oddziaływań na środowisko związanych z rozwojem społeczeństwa
obywatelskiego, zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych, będzie umiarkowana (w skali
od –3 do +3 na poziomie od –1 do +2), gdyŜ będą się one dokonywać głównie drogą
pośrednią o wielu ogniwach (grupa obywateli lub organizacja pozarządowa – instytucja
publiczna – instrumenty regulacyjne - podmioty gospodarcze i inni uŜytkownicy środowiska;
rzadziej np. organizacja pozarządowa – konsumenci – producenci lub wprost organizacja
pozarządowa – producenci).
Ocenę siły wspomnianych oddziaływań zmniejsza takŜe fakt, Ŝe rozwój zdolności organizacji
pozarządowych do działania, podobnie jak omówiony wcześniej rozwój zdolności do
działania instytucji publicznych, stwarza jedynie potencjalne warunki dla wzrostu ich
aktywności, nie przesądzając, czy i w jakim stopniu zostaną one wykorzystane.
Wsparcie dla instytucji realizujących NSRO
Ocena wpływu na środowisko, jaki będzie miało udzielenie wsparcia instytucjom
realizującym NSRO, musi nawiązywać przede wszystkim do bardzo zróŜnicowanych
oddziaływań na środowisko powodowanych przez konkretne, ujęte w NSRO przedsięwzięcia.
Nie zmienia tego fakt, iŜ pomoc techniczna dla instytucji uczestniczących w realizacji NSRO
będzie zwiększać ich zdolność do działania takŜe w innych obszarach niŜ sama NSRO (co
będzie oddziaływaniem synergicznym w stosunku do efektów realizacji działania
„wzmacnianie zdolności instytucji publicznych do sprawnej i efektywnej realizacji zadań”).
W oddziaływaniu NSRO na konkretne problemy środowiskowe ujęte w poszczególnych
kryteriach oceny często występują przeciwstawne tendencje (patrz macierz interakcji
w załączniku), co sprawia, Ŝe ocena zbiorczego oddziaływania „wynikowego” jest
stosunkowo niska.
W efekcie, biorąc pod uwagę, Ŝe wsparcie dla instytucji realizujących NSRO będzie
oddziaływać na środowisko z mniejszą siłą niŜ same, podejmowane w ramach NSRO
konkretne przedsięwzięcia, oddziaływanie to będzie raczej niewielkie (od 0 do +1 w skali od
–3 do +3), przy braku, w globalnym ujęciu „wynikowym”, oddziaływań negatywnych.
Pozytywne oddziaływanie na środowisko ze strony wsparcia udzielanego instytucjom
realizującym NSRO mogłoby być większe, gdyby większy był pozytywny wpływ na
środowisko samego procesu realizacji NSRO i jej poszczególnych celów, o czym będzie
jeszcze mowa w dalszej części prognozy.
43
5.3.2
Poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej
Ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięć ujętych w NSRO dotyczących poprawy
jakości kapitału ludzkiego i zwiększenia spójności społecznej jest dotknięta podobnymi
ograniczeniami jak dokonana w rozdziale 4.4.1 ocena poprawy jakości funkcjonowania
instytucji publicznych („niematerialny” charakter ocenianych działań, niewielki zakres
informacji pozwalających jednoznacznie odnieść cele i skutki tych działań do kwestii
środowiskowych, budowanie zdolności do działania, która nie przesądza o jej praktycznym
wykorzystaniu).
Stąd równieŜ ta ocena została dokonana przy przyjęciu pewnych załoŜeń, zwłaszcza załoŜenia
mówiącego, Ŝe oceniane przedsięwzięcia obejmą swoim zasięgiem i będą uwzględniać
kwestie środowiskowe oraz Ŝe zwiększające się moŜliwości działania, zwłaszcza te, które
będą dotyczyć sfery edukacji i przedsiębiorczości, zostaną wykorzystane takŜe „dla dobra”
środowiska.
Wzrost poziomu edukacji społeczeństwa oraz poprawa jakości kształcenia
Działania w ramach tego kierunku będą dotyczyć przede wszystkim:
•
•
•
zwiększenia dostępności kształcenia (poczynając od kształcenia przedszkolnego),
zwłaszcza na obszarach wiejskich oraz w odniesieniu do osób naleŜących do tzw.
słabych grup społecznych (rodziny dotknięte ubóstwem i dysfunkcjami społecznymi
oraz wychowawczymi, osoby niepełnosprawne);
poprawy jakości kształcenia, przede wszystkim poprzez lepsze dostosowanie
kierunków i sposobów kształcenia do potrzeb rynku pracy oraz poprzez wzrost
kwalifikacji kadry nauczycielskiej (takŜe w szkołach wyŜszych);
rozwoju szkoleń i kształcenia ustawicznego, przede wszystkim pod kątem
podnoszenia kwalifikacji i zwiększania zdolności adaptacyjnych zasobów pracy.
Wszystkie te działania, szczególnie przy wzięciu pod uwagę sformułowanych na wstępie
niniejszego rozdziału załoŜeń, powinny pozytywnie oddziaływać na środowisko, gdyŜ wzrost
dostępności i poprawa jakości kształcenia sprzyjają teŜ wzrostowi świadomości ekologicznej
(większa chęć poszukiwania oraz większa łatwość pozyskiwania wiedzy i informacji, takŜe
tej dotyczącej środowiska).
Siła tych oddziaływań mogłaby być większa, gdyby formułując załoŜenia dotyczące
rozpatrywanych działań zwrócono większą uwagę na podnoszenie poziomu wiedzy ogólnej
uczniów, studentów, pracowników oraz kadry dydaktycznej, a nie tylko wiedzy zawodowej.
RównieŜ wiedza ogólna wywiera bowiem istotny wpływ na aktywne postawy i zachowania
(takŜe te, które dotyczą rynku pracy) oraz na chęć i umiejętność radzenia sobie z Ŝyciowymi
problemami.
Aktywna polityka rynku pracy
Mniejsze powinno być oddziaływanie na środowisko zaplanowanych w NSRO działań
dotyczących usprawnień na rynku pracy, przy czym prawdopodobnie nie będą to wyłącznie
oddziaływania pozytywne.
44
Oddziaływania pozytywne będą związane ze spodziewanym ograniczeniem występowania
zjawiska biedy, gdyŜ większa łatwość w znalezieniu pracy, a takŜe większe moŜliwości
uzyskania skutecznej, materialnej pomocy w sytuacji, gdy tej pracy jednak się nie zdobędzie,
powinny sprzyjać wzrostowi dochodów.
Ograniczanie biedy sprzyja w ogólnym bilansie zmniejszaniu się skali zachowań
nieprzyjaznych wobec środowiska, uwraŜliwiając ludzi takŜe na inne kwestie niŜ tylko
sprawa ich biologicznego przetrwania, zmniejszając ich gotowość do naruszania prawa
i stosowania rabunkowych sposobów gospodarowania oraz zwiększając chęć i moŜliwości
dostępu do wiedzy i informacji.
Z drugiej strony elementem działań aktywizujących zatrudnienie jest zwiększanie mobilności
osób poszukujących pracy (takŜe mobilności przestrzennej), wzrost dochodów związany
z uzyskaniem pracy moŜe teŜ zmniejszać skalę wymuszanego ubóstwem minimalizowania
wydatków przez osoby o niskich dochodach. Zjawiska te mogą powodować wzrost
zapotrzebowania na pracę transportu oraz np. wzrost zuŜycia wody i nośników energii, z ich
negatywnymi skutkami dla środowiska.
Zarówno pozytywne jak i negatywne oddziaływania na środowisko związane realizacją
przedsięwzięć dotyczących aktywnej polityki rynku pracy będą stosunkowo słabe. Z punktu
widzenia przyjętych w niniejszej prognozie kryteriów oceny przewaŜać teŜ będą, w sensie
ilościowym, oddziaływania pozytywne (patrz macierz interakcji w załączniku).
Tworzenie warunków sprzyjających przedsiębiorczości
Wśród działań objętych NSRO ukierunkowanych na poprawę jakości kapitału ludzkiego
i zwiększenie spójności społecznej, najbardziej niejednoznaczne moŜe być oddziaływanie na
środowisko przedsięwzięć związanych z tworzeniem warunków sprzyjających
przedsiębiorczości. Właśnie w tym przypadku jest bowiem najbardziej oczywiste, Ŝe działania
te oraz ich efekty mogą zmierzać w bardzo wielu kierunkach, niekoniecznie przyjaznych
środowisku.
Tworzenie i utrzymywanie nowych miejsc pracy poprzez rozwijanie postaw
przedsiębiorczych oraz budowanie przyjaznego otoczenia dla rozpoczynania działalności
gospodarczej (doradztwo i szkolenia, jednorazowe wsparcie finansowe) mogą się dokonywać
w wielu dziedzinach, takŜe tych, które na środowisko oddziałują negatywnie.
W sytuacji, kiedy NSRO nie wskazuje jednoznacznie ewentualnych preferencji jeśli chodzi
o wspierane obszary rozwoju przedsiębiorczości i samozatrudnienia, konieczne jest przyjęcie
załoŜenia, Ŝe zwiększone moŜliwości działania w tym zakresie będą dotyczyć róŜnych
dziedzin aktywności gospodarczej w jednakowym stopniu, dziedzin nieprzyjaznych
środowisku nie wyłączając.
W efekcie, z punktu widzenia niemal wszystkich przyjętych w niniejszej prognozie kryteriów
oceny, oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć związanych z tworzeniem warunków
sprzyjających przedsiębiorczości będzie albo pozytywne albo negatywne, w zaleŜności od
tego, jakiego rodzaju przedsiębiorczość skorzysta z tego wsparcia i w jakich dziedzinach
będzie następował faktyczny rozwój działalności produkcyjnej i usługowej (o jakim
oddziaływaniu na środowisko).
45
Tak w przypadku oddziaływań pozytywnych jak i negatywnych będą to oddziaływania słabe,
gdyŜ podobnie jak w wielu sytuacjach omawianych wcześniej, analizowane przedsięwzięcia
będą dotyczyć tworzenia warunków dla rozwoju przedsiębiorczości, nie przesądzając o ich
praktycznym wykorzystaniu.
Niewielkiej sile tych oddziaływań będzie równieŜ sprzyjać wspomniany wcześniej brak
wyraźnych preferencji dotyczących wsparcia rozwoju aktywności gospodarczej w wybranych
dziedzinach. Będzie to powodować „rozproszenie sił i środków” - nowe przedsiębiorstwa
będą mogły powstawać zarówno w dziedzinach o pozytywnym oddziaływaniu na środowisko,
jak i o oddziaływaniu negatywnym, a takŜe o oddziaływaniu pozytywnym lub negatywnym
na tyle niewielkim, Ŝe moŜliwym do pominięcia. W ślad za tym moŜe nastąpić „rozmycie”
siły oddziaływań, co z punktu widzenia ewentualnego wystąpienia oddziaływań negatywnych
moŜe być korzystne, ale z punktu widzenia pojawienia się oddziaływań pozytywnych – wręcz
przeciwnie.
Przeciwdziałanie ubóstwu i zapobieganie wykluczeniu społecznemu
Działania zaplanowane w NSRO przewidywane do realizacji w tym obszarze będą się
koncentrować na:
•
•
ułatwieniu dostępu do zatrudnienia (edukacja i szkolenia, świadczenie usług
pośrednictwa i doradztwa, promowanie lokalnych inicjatyw na rzecz zatrudnienia);
pomocy materialnej i pomocy w znalezieniu pracy długotrwale bezrobotnym, osobom,
które przerwały naukę, osobom opuszczającym zakłady karne i placówki opiekuńczowychowawcze, bezdomnym, niepełnosprawnym, imigrantom oraz członkom grup
etnicznych.
Z punktu widzenia oddziaływania na środowisko efekty realizacji przedsięwzięć z tego
zakresu będą podobne jak w przypadku działań dotyczących aktywnej polityki rynku pracy –
podstawowym czynnikiem tego oddziaływania będzie ograniczenie biedy i zmniejszenie skali
zachowań nieprzyjaznych środowisku związanych z biedą.
Siła oddziaływania na środowisko przedsięwzięć dotyczących ubóstwa i wykluczenia
społecznego będzie mniejsza niŜ w przypadku działań z zakresu aktywnej polityki rynku
pracy, w związku z faktem, Ŝe przeciwdziałanie ubóstwu i zapobieganie wykluczeniu
społecznemu ma węŜszy zakres - jest skierowane przede wszystkim do wybranych,
najbardziej naraŜonych grup. Oba rodzaje działań (aktywna polityka rynku pracy oraz
przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu) będą z punktu widzenia środowiska
wykazywać oddziaływanie synergiczne.
Wzmocnienie potencjału zdrowotnego kapitału ludzkiego
Ze względu na wąski, wyspecjalizowany charakter działań w ramach NSRO dotyczących
zdrowia, ograniczony będzie takŜe zasięg ich oddziaływania na środowisko – zasługujące na
uwagę oddziaływania silniejsze od pomijalnych wystąpią jedynie w przypadku 5 spośród 26
przyjętych kryteriów oceny.
Zwiększenie dostępności opieki zdrowotnej, poprawa jakości usług medycznych oraz rozwój
profilaktyki i promocji zdrowia powinny pozytywnie wpłynąć między innymi na:
46
•
•
•
•
rozwój edukacji i podnoszenie świadomości ekologicznej oraz propagowanie
proekologicznego modelu konsumpcji;
dąŜenie
do
ograniczenia
potrzeb
transportowych
oraz
promowanie
prośrodowiskowych środków, metod i technologii w transporcie;
wspieranie form rolnictwa przyjaznego dla środowiska oraz działanie na rzecz
dywersyfikacji gospodarczej obszarów wiejskich nie wpływającej negatywnie na
środowisko;
wspieranie wielofunkcyjnej gospodarki leśnej oraz powiększania i poprawy stanu
zasobów leśnych.
„Moda na zdrowie” powinna bowiem sprzyjać promocji zdrowego stylu Ŝycia oraz podnosić
znaczenie wszystkiego, co moŜe mieć na zdrowie istotny wpływ, między innymi ruchu na
świeŜym powietrzu, wysokiej jakości diety oraz odpowiednich warunków dla rekreacji
i wypoczynku (w tym warunków związanych z jakością środowiska).
To z kolei powinno wzmagać presję na podejmowanie działań mających na celu zaspokojenie
prozdrowotnych potrzeb i aspiracji i społeczeństwa, w tym działań przyjaznych dla
środowiska (rozwój aktywności fizycznej oraz dbałość o tereny przydatne do jej najbardziej
efektywnego uprawiania, rozwój transportu rowerowego, ochrona terenów szczególnie
przydatnych do wypoczynku i rekreacji, rozwój kwalifikowanych form turystyki, wsparcie
produkcji Ŝywności ekologicznej, itp.).
Najsilniej i najbardziej bezpośrednio działania dotyczące zwiększenia dostępności opieki
zdrowotnej, poprawy jakości usług medycznych, a takŜe rozwoju profilaktyki i promocji
zdrowia, wpłyną na zmniejszenie wynikających ze stanu środowiska zagroŜeń zdrowia. Będą
temu sprzyjać:
•
•
•
5.3.3
większa dbałość o zdrowie i większa skłonność do unikania kontaktu z czynnikami
zagraŜającymi zdrowiu;
większa chęć i jednocześnie moŜliwość bieŜącego kontrolowania stanu zdrowia
poprzez odpowiednie badania profilaktyczne;
większe moŜliwości podjęcia leczenia w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek
niekorzystnych zmian w stanie zdrowia, w tym ich stadium, w którym stopień
zagroŜenia związanego z tymi zmianami jest jeszcze niewielki.
Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe
znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski i jej regionów
Powiązanie głównych ośrodków gospodarczych w Polsce siecią autostrad i dróg
ekspresowych oraz nowoczesnymi sieciami kolejowymi
W diagnozie stanu dotyczącej infrastruktury transportowej zabrakło określenia wpływu
obecnej sieci transportowej (w szczególności dróg kołowych) na środowisko, w tym na
walory przyrodnicze, zwłaszcza na ciągłość układów przyrodniczych i droŜność korytarzy
ekologicznych. Dotychczas prowadzone inwestycje drogowe (a takŜe prace modernizacyjne)
w nikłym stopniu uwzględniają ten aspekt (zachowanie ciągłości układów przyrodniczych).
Brak jest takŜe oszacowania obecnej struktury przewozów – pasaŜerskich i towarowych – tj.
udziału poszczególnych branŜ (środków) transportu, co ma istotne znaczenie dla środowiska
(w diagnozie szczegółowej podano jedynie długość poszczególnych sieci, ich stan techniczny,
zagęszczenie tych sieci itp.). Brak teŜ oszacowania udziału transportu publicznego
47
w osobowych przewozach wewnątrzmiejskich (w szczególności w relacjach: miejsce pracy –
miejsce zamieszkania). Bez takich oszacowań trudno będzie monitorować postęp
w poŜądanych (załoŜonych) zmianach struktury transportowej. W rozdz. 4.5. dokumentu
podstawowego NSRO, w tabeli 1 – cel 3, podano jedynie wielkość zaangaŜowania transportu
kolejowego w przewozy ładunków wyraŜoną w tkm (19,6 tkm w 2003 r.), i chociaŜ nazwano
to „udziałem”, to w Ŝaden sposób udziału kolei w przewozach (czyli w strukturze transportu)
z takiej informacji określić się nie da; jednostką miary powinien być procent, albo naleŜało
podać takŜe wielkość przewozów ładunków ogółem (tj. wszystkimi rodzajami transportu
łącznie). Podobnie mało uŜyteczna jest informacja o przewozach pasaŜerów transportem
zbiorowym wyraŜona w mln osób; nie wiadomo jak ta liczba ma się do przewozu transportem
indywidualnym.
Być moŜe określenie miar struktury przewozów transportowych na obecnym etapie analiz jest
niemoŜliwe i naleŜy zadowolić się jedynie generalnym stwierdzeniem o niekorzystnej
strukturze przewozów z nadmiernym udziałem transportu samochodowego, który naleŜy
ograniczać na rzecz bardziej „ekologicznych” mediów transportowych (transport szynowy,
wodny). Warto by tą obecnie niekorzystną (takŜe z ekologicznego punktu widzenia) strukturę
przewozów transportowych ująć – jako słabą stronę – w analizie SWOT, obok braku
zintegrowanych systemów transportu publicznego i „innych” mankamentów krajowego
systemu transportowego.
W omawianym obszarze strategii określono następujące główne cele i kierunki:
•
•
•
•
•
stworzenie spójnej oraz wydajnej sieci autostrad i dróg ekspresowych
umoŜliwiających sprawny przepływ osób i towarów,
zwiększenie nośności dróg krajowych oraz poprawa stanu ich utrzymania,
wyprowadzenie ruchu krajowego z obszarów miejskich (czyli budowa obwodnic),
podniesienie jakości transportu kolejowego,
wspieranie inwestycji w infrastrukturze transportu intermodalnego.
Realizacja powyŜszych kierunków strategicznych ma się przyczynić do uatrakcyjnienia
inwestycyjnego Polski, a tym samym do wzrostu aktywności gospodarczej (obecnie
infrastruktura transportowa stanowi najpowaŜniejszą barierę dla rozwoju gospodarczego).
Z oczywistych względów mamy tu – oprócz poŜądanych zmian jakościowych – takŜe
wyraźny rozwój ilościowy, tj. wzrost zarówno zainwestowania, jak i ruchu transportowego.
Wzrost przewozów transportowych będzie bowiem synergiczny ze wzrostem aktywności
gospodarczej. Wynikają z tego pewne „koszty ekologiczne” i zagroŜenia dla realizacji
niektórych celów związanych z ochroną środowiska. Wymienić tu w szczególności naleŜy:
•
•
•
fragmentację struktur przyrodniczych, a takŜe rolniczej i leśnej przestrzeni
produkcyjnej oraz powstawanie barier ekologicznych; pojawią się bowiem nowe
przebiegi linii transportowych na terenach dotychczas niezainwestowanych, w tym
o wysokich walorach przyrodniczych (odcinki autostrad, dróg szybkiego ruchu
i obwodnic oraz zainwestowanie towarzyszące);
wzrost emisji hałasu, zanieczyszczeń powietrza oraz – w mniejszym stopniu –
ścieków i odpadów, wynikający z nieuniknionego wzrostu przewozów, chociaŜ
przestrzenny zasięg oddziaływania tych emisji będzie ograniczony;
przekształcenia w krajobrazie i w środowisku kulturowym, w związku z tworzeniem
nowych elementów i modernizacją istniejącej infrastruktury transportowej.
48
Wymienione, wieloaspektowe oddziaływanie na środowisko rozwoju infrastruktury
transportowej znalazło odzwierciedlenie w analitycznej macierzy (patrz macierz oddziaływań/
interakcji w załączniku 3), w której ocena wg większości kryteriów jest ujemna, ale waga
wpływu jest w przewadze niewysoka (maksimum dwa punkty); generalnie przewiduje się
największe zagroŜenia dla układów przyrodniczych. WaŜne jest zatem przy realizacji
elementów systemu transportowego (w szczególności inwestycji liniowych) przewidzieć
ewentualne korekty w ich szczegółowej lokalizacji (z omijaniem najcenniejszych obiektów
przyrodniczych) lub rozwiązania konstrukcyjne minimalizujące ich oddziaływanie jako barier
ekologicznych.
NiezaleŜnie od zagroŜeń związanych z nieuniknionym wzrostem presji wywieranej przez
transport na środowisko (nowe elementy infrastruktury i pojawianie się lub rozwój ruchu
transportowego), określone w NSRO kierunki rozwoju krajowego (i ponadkrajowego)
systemu transportowego będą teŜ miały pozytywne skutki dla środowiska. Będą one związane
między innymi z przewidywanym wyprowadzeniem najbardziej uciąŜliwego, cięŜkiego
transportu z terenów osadniczych, upłynnieniem ruchu i wzrostem bezpieczeństwa, a takŜe
sukcesywnym ograniczaniem transportu samochodowego na rzecz bardziej sprzyjających
środowisku form transportu (wzrost znaczenia transportu kolejowego i rozwój transportu
intermodalnego). Niepokojące jest jednak załoŜenie znikomego wzrostu w okresie 2007-2013
wielkości przewozów ładunków transportem kolejowym (tab. 1 „wskaźniki” w rozdz. 4.5.
NSRO). Przy oczekiwanym, znaczącym wzroście przewozów ogółem (związanym ze
znacznym oŜywieniem aktywności gospodarczej) niewielki przyrost przewozów kolejowych
(wyraŜony w tabeli w wartościach bezwzględnych) moŜe oznaczać spadek udziału kolei w
strukturze przewozów, co byłoby sprzeczne z ideą przekształcania struktury transportowej
kraju (w tym przekształcania proekologicznego).
Zapewnienie powiązań komunikacyjnych w ramach sieci TEN-T
Tworzenie sieci TEN-T ma na celu zapewnienie efektywnych powiązań transportowych
w skali Unii Europejskiej. Pozwoli teŜ na lepsze wykorzystanie atutu połoŜenia
geograficznego Polski (transport tranzytowy), co moŜe być istotnym czynnikiem
sprzyjającym gospodarczej aktywizacji kraju.
Na omawianą sieć składają się róŜne formy transportu, w tym lotnictwo (porty lotnicze) oraz
Ŝegluga morska. Wzrost ruchu tranzytowego będzie niewątpliwie skutkował wzrostem presji
na środowisko, co wykazano w analitycznej macierzy - ocena oddziaływania TEN-T wg
większości kryteriów jest ujemna (patrz macierz oddziaływań/ interakcji w załączniku 3).
Warto jednak podkreślić wyraźne preferencje jakie w NSRO nadano infrastrukturze kolejowej
(dla usprawnienia ruchu tranzytowego przez Polskę), a w szczególności rozbudowie
i modernizacji infrastruktury Ŝeglugi morskiej. Transport morski wskazano jako alternatywę
dla transportu drogowego, a nawet kolejowego. Mniej korzystny dla środowiska będzie
natomiast wzrost udziału transportu lotniczego, który równieŜ został w NSRO wskazany jako
waŜny element sieci TEN-T.
Zwiększenie udziału transportu publicznego w obsłudze mieszkańców
Transport publiczny – zarówno obsługujący osobowe przewozy wewnątrzmiejskie, jak
i regionalne i ponadregionalne – jest zdecydowanie mniej energochłonny niŜ transport
indywidualny. Proekologiczne znaczenie wzrostu udziału transportu publicznego jest zatem
niewątpliwe i nie wymaga szerszego uzasadnienia; w macierzy analitycznej ocena wpływu
49
rozwoju transportu publicznego na środowisko uzyskała wg większości kryteriów wartość
dodatnią, w znacznej części o duŜej wadze (3 punkty). Dobrze, Ŝe ta sfera rozwoju
infrastruktury została w dokumencie NSRO dostrzeŜona. Wskazano przy tym na preferencje
dla bardziej sprzyjającego środowisku transportu szynowego.
Zapewnienie i rozwój infrastruktury ochrony środowiska
Realizacja tego celu w przewaŜającej większości wpływać będzie pozytywnie na zagadnienia
związane z ochrona środowiska.
Sytuacje potencjalnie konfliktowe występują pomiędzy działaniami w zakresie infrastruktury
zmniejszającej zagroŜenie powodziowe, a dąŜeniem do renaturalizacji i poprawy stanu
zniszczonych ekosystemów (kryterium 6) oraz do zapewnienia, Ŝe wszelkie działania na
obszarach przyrodniczo cennych zmierzać będą do ich ochrony i odnowy (kryterium 7).
Konflikt ten moŜe dotyczyć w mniejszym stopniu takŜe innych elementów infrastruktury
ochrony środowiska.
Metodą na złagodzenie konfliktu moŜe być wskazanie w pierwszym rzędzie na działania
ochrony przeciwpowodziowej związane z gospodarką przestrzenną w zlewni – ograniczające
przyczyny, a traktujące działania inwestycyjne – ograniczające skutki (jak np. budowa wałów
przeciwpowodziowych), jako ostateczność.
Dywersyfikacja źródeł energii oraz ograniczenie negatywnej presji sektora energetycznego
na środowisko naturalne
W zakresie ograniczania negatywnej presji energetyki na środowisko z diagnozy wynikają
następujące cele:
•
•
•
•
obniŜenie emisji zanieczyszczeń zwłaszcza szkodliwych dla zdrowia ludności i stanu
środowiska;
intensyfikacja wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza biomasy
i odpadów organicznych;
modernizacja infrastruktury elektroenergetycznej i poprawa sprawności produkcji,
przesyłu i dystrybucji oraz wykorzystania energii;
stworzenie zachęt ekonomicznych do wykorzystywania czystszych surowców
energetycznych przez gospodarkę i społeczeństwo.
PowyŜszy podrozdział identyfikuje następujące kierunki działań zmierzające do ograniczenia
negatywnego wpływu sektora na środowisko:
•
•
•
•
•
dywersyfikacja kierunków i sposobów zaopatrzenia w surowce energetyczne;
ograniczanie emisji zanieczyszczeń powstających u źródła;
ograniczenie emisji zanieczyszczeń poprzez zmianę struktury zuŜywanych paliw oraz
zwiększenie sprawności instalacji i urządzeń;
zwiększenie efektywności energetycznej i wzrost wykorzystania źródeł energii
odnawialnej;
stymulowanie rozwoju wysokich technologii w dziedzinie energetyki.
Kierunki te są zgodne z załoŜeniami Polityki Energetycznej Polski do 2025 roku, jednak ich
sformułowanie jest o wiele bardziej ogólnikowe niŜ w polityce energetycznej, co nie pozwala
50
na jednoznaczne stwierdzenie, co się pod nimi kryje. Wydaje się celowe, aby w NSRO
zastosować ten sam sposób określenia kierunków działań w obszarze energetyki, co zapewni
spójność obu dokumentów, a takŜe będzie zgodne z zapisami Polityki Klimatycznej i Strategii
ZrównowaŜonego Rozwoju Unii Europejskiej. Kierunki działania dotyczące sektora energii
byłyby wówczas następujące:
•
•
•
•
•
•
pełne dostosowanie źródeł energetycznego spalania do wymogów prawa
ekologicznego;
zmiana struktury nośników energii w kierunku zwiększenia wykorzystania nośników
czystszych ekologicznie (w tym źródeł energii odnawialnej) i stopniowego
ograniczania zuŜycia kopalnych paliw stałych;
rozwój stosowania czystych technologii węglowych;
zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko górnictwa węgla
kamiennego i brunatnego;
szersze stosowanie w transporcie drogowym, a takŜe do celów opałowych, paliw
ciekłych o polepszonych właściwościach ekologicznych;
wprowadzenie mechanizmów umoŜliwiających ograniczenie emisji zanieczyszczeń ze
spalania paliw do powietrza.
Listę naleŜałoby uzupełnić o kierunki dotyczące zwiększenia efektywności energetycznej
(w tym sprawności urządzeń do produkcji, przesyłu i dystrybucji energii) oraz rozwoju
produkcji energii w skojarzeniu (ciepło i energia elektryczna).
Podstawową wadą NSRO jeśli chodzi o działania w dziedzinie energii jest brak wskaźników
umoŜliwiających monitorowanie postępów w zakresie wdraŜania przyjętych kierunków
działań. NaleŜałoby w związku z tym do listy wskaźników dodać wskaźniki wymienione
w Programie Operacyjnym „Infrastruktura i środowisko” lub na nie się powołać (udział
energii ze źródeł odnawialnych w zuŜyciu energii, udział dostaw ropy naftowej i gazu
ziemnego z wykorzystaniem nowej infrastruktury w stosunku do całego importu, moce
przesyłowe na połączeniach transgranicznych). Ponadto naleŜałoby uzupełnić te listę o udział
produkcji energii uzyskanej w skojarzeniu w stosunku do całości produkcji oraz, zgodnie z II
Polityką ekologiczną państwa, o zmianę efektywności energetycznej na jednostkę PKB.
W większości przypadków realizacja zadań wymienionych w rozdziale, takŜe w ich obecnym
kształcie, będzie mieć pozytywny wpływ na środowisko (patrz macierz
oddziaływań/interakcji w załączniku 3), przy czym będą to oddziaływania o róŜnej sile.
Najbardziej znaczący, pozytywny wpływ na środowisko działań w sektorze energii powinien
mieć miejsce w obszarze prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki (struktura
nośników energii, znaczenie uciąŜliwego dla środowiska sektora wydobywczego), poprawy
efektywności energetycznej i wzrostu wykorzystania energii odnawialnej (szczególnie
w energetyce i transporcie), ograniczenie emisji i zmniejszenie transgranicznego przepływu
zanieczyszczeń powietrza oraz zmniejszenie ilości składowanych odpadów.
Pośrednio, poprzez przyczynienie się do zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza oraz ilości
składowanych odpadów, działania w energetyce będą teŜ mieć pozytywny wpływ na ochronę
przyrody (róŜnorodność biologiczna, walory krajobrazowe, funkcjonowanie ekosystemów,
obszary chronione). Nie wprowadzą takŜe, przynajmniej w większej skali, dodatkowych
zagroŜeń dla zdrowia człowieka i dziedzictwa kulturowego.
51
Pewne zagroŜenia dla róŜnorodności biologicznej mogą być związane z ewentualnym,
intensywnym rozwojem uprawy roślin energetycznych (duŜe obszary monokultur
uprawowych, intensywna agrotechnika z szerokim zakresem stosowania nawozów
mineralnych i chemicznych środków ochrony roślin, obce gatunki), a takŜe budowy farm
wiatrowych (które, w przypadku nie dość dobrze przemyślanych lokalizacji, mogą zagraŜać
ptakom, zwłaszcza ptakom wędrownym).
Niewłaściwe planowanie przebiegu sieci przesyłowych (oraz w mniejszym stopniu
dystrybucyjnych), a takŜe obiektów wytwarzania energii, moŜe teŜ mieć negatywny wpływ na
walory krajobrazowe.
ZagroŜenie dla zdrowia człowieka, zwłaszcza w skali lokalnej, moŜe stwarzać niewłaściwe
zagospodarowanie lub unieszkodliwianie olejów z urządzeń elektroenergetycznych
zawierających polichlorowane bifenyle (PCB).
Negatywny wpływ działań w sektorze energii na środowisko poza granicami Polski
(oddziaływanie transgraniczne) moŜe wystąpić w przypadku uruchamiania nowych
elektrowni opartych na węglu kamiennym lub brunatnym (o prawdopodobieństwie takich
działań trudno jest na podstawie zapisów NSRO cokolwiek przesądzać), a takŜe w przypadku
uruchamiania nowych, odkrywkowych kopalni węgla brunatnego (mogące wystąpić na
znacznych obszarach obniŜenie się poziomu wód podziemnych, skutkujące ryzykiem
przesuszenia gleb, zanikiem wody w studniach, a nawet wysychaniem jezior).
Wsparcie podstawowej infrastruktury społecznej
Potencjalne oddziaływanie na środowisko proponowanych w NSRO kierunków działania
w zakresie infrastruktury kulturalnej, zdrowotnej i edukacyjnej jest nierównomierne/
niejednoznaczne. Najsilniejszy związek ze środowiskiem istnieje niewątpliwie w przypadku
działań dotyczących zaplecza edukacyjnego, które powinny sprzyjać podnoszeniu społecznej
świadomości ekologicznej. Wadą przedstawionych kierunków działań w tym zakresie jest
jednak ich skoncentrowanie wyłącznie na edukacji na poziomie średnim i wyŜszym,
z pominięciem kształcenia przedszkolnego i podstawowego.
Niewystarczającą uwagę, zwłaszcza w kontekście obserwowanych tendencji
demograficznych, zwrócono na infrastrukturę mającą słuŜyć kształceniu dzieci ze wsi
i małych ośrodków miejskich, gdzie konieczne będzie inwestowanie w infrastrukturę
edukacyjno-informatyczną, jako sposób rozwiązania tego problemu.
Pozostałe sektory społeczne (ochrona zdrowia i dziedzictwo kulturowe) równieŜ będą miały
pozytywny wpływ na środowisko, zwłaszcza w przypadku kryteriów bezpośrednio z nimi
związanych (kryterium 9 i 10 – patrz macierz oddziaływań. Interakcji w załączniku 3).
5.3.4
Podniesienie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora
wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług
Rozdział 4.4.4 dokumentu NSRO dotyczy zagadnień związanych z innowacyjnością oraz
wzmocnieniem współpracy pomiędzy ośrodkami badawczymi i przemysłem, szczególny
nacisk kładąc na badania aplikacyjne. Wspierane ma być takŜe szeroko pojęte otoczenie
biznesu, w tym działalność usługowa, szkoleniowa i doradcza. Wśród wymienionych
52
zagadnień nacisk kładziony jest na dostęp do finansowania oraz wykorzystanie technik
informacyjno- komunikacyjnych.
Ze względu na ogólnikowe sformułowania dotyczące sposobów realizacji poszczególnych
działań w ramach analizowanego celu, nie zawsze jest jasne, czym działania te będą się
pomiędzy sobą róŜnić.
Wśród poruszanych zagadnień nie ma bezpośredniego odniesienia do ochrony środowiska,
brak jest takŜe dla tego celu wskaźników realizacji NSRO związanych z gospodarowaniem
zasobami środowiska. Ocena wpływu planowanych działań na środowisko jest w związku
z tym obarczona znaczną niepewnością - w zaleŜności bowiem od tego czy, na ile i na jakim
etapie w działaniach tych zostanie uwzględniona ochrona środowiska wpływ ten moŜe być
zarówno pozytywny jak i negatywny.
Przy interpretowaniu zapisów załoŜono, Ŝe prowadzone działania będą zasadniczo sprzyjać
ochronie środowiska - na skutek wzrostu świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz
lepszego egzekwowania wymogów ochrony środowiska, a takŜe zmiany struktury gospodarki
w kierunku przedsiębiorstw mniej surowco- i energochłonnych.
Niepokojącym faktem, w odniesieniu do rozwoju sektora usług, jest prognozowany
w załączniku 1 do NSRO zatytułowanym „Diagnoza” (tabela 13), spadek zatrudnienia
w sektorze usług w porównaniu z sytuacją poprzedzająca realizację NSRO (z chwilą, kiedy
ustanie dopływ do Polski środków finansowych Unii Europejskiej, wspierających realizację
NSRO). Wprawdzie naleŜy zakładać, Ŝe po roku 2013 pomoc strukturalna Unii Europejskiej
dla Polski raczej nie ustanie, ale fakt, iŜ wzrost zatrudnienia w usługach, w sytuacji ustania
zewnętrznej pomocy, miałby być w Polsce aŜ tak nietrwały, musi zastanawiać, zwłaszcza, Ŝe
moŜliwy w związku z tym wzrost bezrobocia stanowi zawsze zagroŜenie dla racjonalnego
gospodarowania zasobami środowiska i nie sprzyja jego ochronie.
Wspieranie działalności wytwórczej przynoszącej wysoką wartość dodaną
Dokument NSRO deklaruje skoncentrowanie planowanego wsparcia na przedsiębiorstwach
sektora wytwórczego, tak aby wygenerować i wzmocnić zdolność wchłaniania przez nie
nowoczesnych technologii i tworzenie nowych rynków.
Rozwój istniejących i tworzenie nowych przedsiębiorstw moŜe lokalnie powodować, o ile
ewentualna kumulacja i synergia zanieczyszczeń nie zostanie uwzględniona na poziomie
decyzyjnym wyŜszym niŜ dotyczący poszczególnych przedsięwzięć, pogorszenie stanu
środowiska. Z drugiej strony moŜna się jednak równieŜ spodziewać, Ŝe ze względu na
konieczność sprostania wymogom przepisów prawa ekologicznego oraz ze względu na chęć
poprawienia swojej pozycji konkurencyjnej poprzez zmniejszenie kosztów korzystania ze
środowiska, nowe przedsięwzięcia będą sprzyjały większej wydajności przy mniejszym
(przynajmniej w stosunku do jednostki produkcji) obciąŜeniu środowiska.
Zdecydowanie pozytywne oddziaływanie realizacji rozpatrywanego celu odnotowano
w odniesieniu do efektywności energetycznej (+2), bowiem w przypadku przedsiębiorstw
innowacyjnych, o wysokiej wartości dodanej, moŜna się spodziewać, Ŝe jednostkowe zuŜycie
energii, np. w odniesieniu do wielkości wytworzonego PKB, będzie niŜsze w porównaniu do
wielkości obecnych.
53
Jednym z kierunków/ sposobów realizacji analizowanego celu jest wspieranie istniejących
I promowanie powstawania nowych przedsiębiorstw i miejsc pracy – są to więc działania
potencjalnie generujące wzrost potrzeb transportowych (moŜliwe wyraźne oddziaływanie
ujemne: -2). Rzeczywiste, negatywne oddziaływanie moŜe być mniejsze – o ile obszar
innowacji obejmie w szczególny sposób np. prośrodowiskowe technologie w transporcie, etc.
Cały analizowany obszar mógłby potencjalnie – pod warunkiem promowania technologii
prośrodowiskowych - w wydatny sposób sprzyjać prośrodowiskowym zmianom w strukturze
gospodarki. Wobec zaostrzanych standardów środowiskowych oraz konieczności wdroŜenia
szeregu unijnych dyrektyw z tego zakresu I brania czynnego udziału w tworzeniu nowych
wspólnotowych regulacji prawnych z tej dziedziny (tak aby ich wdroŜenie było korzystne
zarówno dla środowiska jak i dla polskiej gospodarki) celowym wydaje się uwzględnienie
w NSRO, w tym w działaniach dotyczących wsparcia przedsiębiorczości, zagadnień ochrony
środowiska rozumianych jako eliminacja zanieczyszczeń „u źródła” (a nie ich późniejsze
unieszkodliwianie).
Pozytywne oddziaływanie realizacji rozpatrywanego celu na środowisko moŜe teŜ być
związane z faktem, iŜ obszarem działalności przedsiębiorstw, zwłaszcza działalności
innowacyjnej, mogą być między innymi technologie związane z remediacją i rekultywacją
terenów zdegradowanych lub np. z wdraŜaniem nowych technologii i promocją stosowania
nowych substancji – zamiennych w stosunku do wykorzystywanych obecnie,
a charakteryzujących się mniejszym zuŜyciem surowców, wody i energii lub powodujących
znacząco mniejsze oddziaływania na środowisko. Miarą nowoczesności i efektywności
wspieranych przedsięwzięć, jaką w tym kontekście moŜna byłoby zastosować w NSRO
w odniesieniu do rodzajów działalności podlegających wymogom dyrektywy IPPC, mogłoby
by być np. sprostanie standardom BAT zalecanym w dokumentach BREF.
Tak więc – choć w analizowanym obszarze nie stwierdzono działań silnie osłabiających
moŜliwość realizacji zidentyfikowanych celów/ kryteriów środowiskowych - wskazane jest
takie sformułowanie proponowanych kierunków I sposobów działania, aby lepiej
wykorzystać moŜliwość wyraźnego wzmacniania i wspierania realizacji tych celów/
kryteriów.
Rozwój sektora usług
Działania proponowane w NSRO w ramach tego obszaru potencjalnie będą miały korzystny
lub neutralny wpływ na realizację celów/ kryteriów oceny (od –1 do +1 na skali ocen). Ich
faktyczne oddziaływanie w znacznej mierze będzie zaleŜeć od tego, na ile w rozwoju usług
otoczenia biznesu zostaną uwzględnione zagadnienia ochrony środowiska – tak bezpośrednio,
jako związana z tymi zagadnieniami działalność doradcza i szkoleniowa (np. w zakresie
wdraŜania systemów zarządzania środowiskowego, itp.), jak i pośrednio (np. w związku
z wymaganiami stawianymi wspieranym projektom przez instytucje finansujące).
Usługi rynkowe z dziedziny sektora turystyki i kultury mogą korzystnie oddziaływać na
zachowanie i promowanie polskiego dziedzictwa kulturowego. Faktyczne oddziaływanie
rozwoju usług turystycznych na środowisko będzie jednak zaleŜeć od tego, na ile tereny, na
których rozwój ten będzie się dokonywał, zostaną przygotowane na przyjęcie zwiększonego
ruchu turystycznego - czy nie zostanie przekroczona ich pojemność turystyczna (w tym
pojemność ekosystemów), czy nie nastąpi wygenerowanie nadmiernego ruchu
samochodowego (w stosunku do moŜliwości jego racjonalnego zagospodarowania, nie
54
obciąŜającego nadmiernie środowiska), lub teŜ czy rozbudowa infrastruktury turystycznej nie
będzie stanowić, w danej lokalizacji, zagroŜenia dla cennego zasobu środowiska (cennego
takŜe z punktu widzenia rozwoju turystyki) lub dla podobnych zasobów w bliŜszej i dalszej
okolicy.
W dokumencie NSRO brak jest jakichkolwiek wskaźników realizacji dotyczących działań
w zakresie rozwoju sektora usług. Jednym z takich wskaźników, który moŜna by było
zastosować, jest np. liczba utworzonych miejsc pracy w tym sektorze, w tym tzw. „zielonych”
miejsc pracy (usługi najbardziej przyjazne środowisku – dotyczące środowiska usługi
publiczne, np. w zakresie gospodarki wodno-ściekowej czy gospodarki odpadami; usługi
agroturystyczne, usługi w zakresie turystyki kwalifikowanej – przyrodniczej, kulturowej,
pieszej, rowerowej, wodnej; itp.). “Zielone” miejsca pracy w sektorze usług mogłyby
stanowić waŜny element rozwiązywania problemów na lokalnych rynkach pracy przy
wykorzystaniu działalności na rzecz ochrony środowiska w róŜnych dziedzinach
gospodarowania (sektor wytwórczy, gospodarstwa domowe, spędzanie czasu wolnego,
system administracji I zarządzania, itp.).
Poprawa funkcjonowania otoczenia przedsiębiorstw i ich dostępu do źródeł finansowania
Proponowane w ramach tego obszaru stworzenie spójnego systemu otoczenia biznesu, w tym
systemu doradztwa i informacji biznesowej, inkubatorów technologii i centrów innowacji,
itp., tworzy sytuację potencjalnie sprzyjającą wdraŜaniu technologii zgodnych z zasadami
ekorozwoju, a tym samym dokonywaniu prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki.
Zagadnienia ochrony środowiska nie są jednak wskazane wprost jako jedna z dziedzin
doradztwa czy dostępu do informacji (pomimo z jednej strony znacznej złoŜoności przepisów
ekologicznych i częstej, szczególnie wśród przedstawicieli MŚP, słabej orientacji
w wymaganiach środowiskowych, a z drugiej - powszechnej praktyki uwzględniania ryzyka
środowiskowego w przedsięwzięciach gospodarczych przez międzynarodowe instytucje
finansowe).
W związku z tym, a takŜe wobec braku wśród wskaźników realizacji NSRO wskaźników
mówiących o efektywnym zuŜyciu zasobów i korzystaniu ze środowiska, istnieje zagroŜenie,
Ŝe w ramach opacznie pojętego „upraszczania” procedury lokowania czy tez uruchamiania
przedsięwzięć gospodarczych zagadnienia związane z ochroną środowiska mogą być
marginalizowane.
Przeciwdziałać takiej marginalizacji, przynajmniej w pewnym zakresie, moŜe fakt, iŜ
większość duŜych instytucji finansowych zobowiązała się do przestrzegania zasad ochrony
środowiska (np. tzw. equator-principles) i instytucje te starają się nie finansować projektów
o znaczącym, negatywnym oddziaływaniu na środowisko przyrodnicze i społeczne.
W efekcie końcowym wydaje się więc, Ŝe proponowane działania mogą w istny sposób
sprzyjać prośrodowiskowym zmianom w strukturze gospodarki i stosowaniu wskaźników
efektywnościowych dotyczących uŜytkowania zasobów (+2). Pozostałe oddziaływania,
w przewaŜającej mierze pozytywne, będą raczej słabe (0 do +1).
55
Społeczeństwo informacyjne
Tworzenie warunków do lepszego nasycenia gospodarki technologiami informacyjnokomunikacyjnymi jest kierunkiem działania, który w ramach całego rozpatrywanego obszaru
podnoszenia konkurencyjności polskich przedsiębiorstw najbardziej sprzyja wzmocnieniu
realizacji celów przyjętych jako kryteria oceny. Powszechne stosowanie internetu, w tym
w formie tzw. tele-pracy, jest korzystne z punktu widzenia trwałego i zrównowaŜonego
rozwoju. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, Ŝe jest to jedna z niewielu w całym
dokumencie NSRO próba zarządzania popytem na transport, poprzez rozpowszechnienie
moŜliwości wykonywania szeregu czynności i zaspokajania wielu potrzeb bez konieczności
odbywania podróŜy (bardzo silne wzmocnienie celu dotyczącego ograniczania potrzeb
transportowych: +3).
Działania w tym zakresie charakteryzują się pozytywnym, wzmacniającym oddziaływaniem
na niemal wszystkie wykorzystane w analizie kryteria środowiskowe.( w tym w odniesieniu
do 12 kryteriów to wzmocnienie jest silne: +2).
Zwiększenie inwestycji w badania i rozwój i tworzenie rozwiązań innowacyjnych
Zwiększenie nakładów na badania i rozwój, a tym samym zwiększenie udziału nauki
w procesie tworzenia rozwiązań mających zastosowanie w gospodarce, powinno wpłynąć
korzystnie na rozwój świadomości ekologicznej oraz ochronę środowiska.
Podobnie jak w przypadku poprzednich obszarów działania, niepokojący jest brak wskazania
wśród dziedzin, w których rozwijane będą badania - zagadnień związanych z ochroną
środowiska, a takŜe brak odzwierciedlenia tych zagadnień wśród wskaźników realizacji
NSRO.
Obszar ten wydaje się być ściśle powiązany z pozostałymi obszarami analizowanego celu.
Przy załoŜeniu, Ŝe obszary te będą się wzajemnie wspierać, większe zaangaŜowanie nauki
i jej praktycznych zastosowań w dokonywanie strukturalnych zmian w gospodarce (zmiany
procesowe, technologiczne i organizacyjne) będzie oddziaływać zdecydowanie pozytywnie na
środowisko i wzmacniać moŜliwości realizacji celów/ kryteriów środowiskowych
(w przypadku 11 kryteriów jest to oddziaływanie silne: +2 – patrz macierz oddziaływań/
interakcji w załączniku 3). Potencjalnie bardzo silne oddziaływanie na zagadnienie selekcji
I recyklingu wskazuje na przykładowe pole, w którym istnieje zarazem silna potrzeba i duŜe
moŜliwości podjęcia z udziałem nauki działań innowacyjnych w przedsiębiorstwach (w tym
MŚP).
5.3.5
Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji
społecznej, gospodarczej i przestrzennej
Pełniejsze wykorzystanie potencjału endogenicznego największych ośrodków miejskich
W NSRO zakłada się wspomaganie rozbudowy funkcji metropolitalnych i pełniejsze
wykorzystanie potencjału endogenicznego największych ośrodków miejskich oraz
wzmocnienie ich powiązania z bliŜszym i dalszym otoczeniem. Na podstawie zapisów
dokumentu, dotyczących tego kierunku działania, trudno jest jednak dokonać jednoznacznej
oceny jego wpływu na środowisko.
56
W ocenianym dokumencie nie ustosunkowano się bowiem (nie określono strategii działania
w tym zakresie) do przekształceń struktury sieci osadniczej, w tym zwłaszcza do wzrostu
znaczenia wielkich ośrodków miejskich (obszarów metropolitalnych) w tej sieci. Czy w ślad
za wzmocnieniem ich potencjału następować będzie koncentracja potencjału ludnościowego
i gospodarczego w metropoliach, czy teŜ Polska pozostanie, tak jak dotychczas krajem
„wiejsko-małomiasteczkowym”?. Czy rozwój przestrzenny duŜych ośrodków miejskich
będzie skoncentrowany („compact city”), czy teŜ urbanizacja „rozlewać” się będzie
ekstensywnie na obszary otwarte?. Z punktu widzenia skutków dla środowiska
przyrodniczego mogłyby i powinny być oceniane przede wszystkim te właśnie procesy.
Nawet jeśli omawiane procesy osadnicze nie są przedmiotem NSRO, a rozwiązane są
w Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, wskazane jest odniesienie się w NSRO
do tego zjawiska.
NiezaleŜnie jednak od tego, czy procesy rozwoju miast będą skoncentrowane w duŜych
ośrodkach, czy teŜ będą dotyczyć równieŜ rejonów ich oddziaływania (w tym w małych miast
i terenów wiejskich), naleŜy przyjąć, Ŝe wykorzystanie endogenicznego potencjału miast
będzie słuŜyć wzrostowi (takŜe ilościowemu) działalności gospodarczej. Nieunikniony będzie
więc wzrost presji działalności gospodarczej na środowisko, przejawiającej się
występowaniem róŜnych kategorii oddziaływań – emisji (w tym wytwarzania odpadów),
eksploatacji zasobów środowiskowych (w tym np. wody), oraz dokonywania przekształceń
środowiska (w tym takŜe środowiska kulturowego). Wzmocnienie powiązań transportowych
regionów z ich ośrodkami metropolitalnymi przyczyni się teŜ do wzrostu przewozów
transportowych (osób i towarów), co równieŜ będzie negatywnie oddziaływać na środowisko.
W macierzy analitycznej ocena omawianego kierunku działań w ramach NSRO jest
w związku z tym wg większości kryteriów ujemna.
Jednocześnie wykorzystanie endogenicznego potencjału metropolii będzie jednak sprzyjać
kształtowaniu się nowoczesnej (takŜe bardziej proekologicznej) struktury gospodarczej oraz
proekologicznym modelom zachowań (w tym zachowań inwestorów). Stąd wskazane
w macierzy oddziaływań/ interakcji (patrz załącznik 3) dodatnie korelacje z takimi kryteriami,
jak wzrost świadomości ekologicznej, upowszechnienie stosowania prośrodowiskowych
technologii, promowanie zarządzania środowiskowego, a częściowo takŜe dokonywanie
prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki oraz proekologiczne sposoby
postępowania z odpadami.
Przyspieszenie rozwoju województw Polski Wschodniej
Przy realizacji tego celu naleŜy wykazać szczególną ostroŜność, bowiem województwa Polski
Wschodniej, będące obszarami najbiedniejszymi w skali Polski i całej UE, są jednocześnie
terenami o najwyŜszych walorach przyrodniczo-krajobrazowych.
Na walory te składają się zarówno liczne, wielkoprzestrzenne obszary chronione róŜnej rangi,
w tym wiele obszarów rangi międzynarodowej (rezerwaty biosfery, obszary Ramsar, obszary
Natura 2000), jak i cenne ekosystemy oraz siedliska licznych, rzadkich i ginących w skali
kraju i Europy gatunków roślin i zwierząt. Jednocześnie region ten naleŜy do najmniej
skaŜonych zanieczyszczeniami przemysłowymi w Polsce.
Województwa Polski Wschodniej to takŜe ostatnie w kraju obszary, gdzie znajdują się
rozległe tereny o zachowanym, unikatowym w Polsce i Europie, tradycyjnym, kulturowym
krajobrazie rolniczym, z przewagą ekstensywnej gospodarki rolnej sprzyjającej
57
bioróŜnorodności oraz z zachowanymi zabytkowymi układami osadniczymi i zespołami
zabytkowej zabudowy wiejskiej. Walory te, które zachowały się między innymi dzięki
słabszemu dotychczas gospodarczemu rozwojowi tych obszarów, stwarzają niepowtarzalną
szansę ich wykorzystania dla rozwoju róŜnorodnych form turystyki, zwłaszcza turystyki
wiejskiej (agroturystyka), przyrodniczej, kulturowej i specjalistycznej (pieszej, rowerowej,
wodnej, itp.).
Właśnie turystyka, rozwijana w oparciu o w/w walory, powinna stać się, poza rolnictwem,
głównym źródłem pozyskiwania dochodów i rozwoju omawianego regionu, który przecieŜ,
obok obszarów cennych przyrodniczo, obejmuje tereny o ugruntowanej od lat renomie
atrakcyjnych obszarów turystycznych (Pojezierze Mazurskie, Suwalszczyzna, Bieszczady,
Roztocze czy Góry Świętokrzyskie). Aktywizacja gospodarcza województw Polski
Wschodniej powinna być prowadzona w taki sposób, aby zapewnić zachowanie i skuteczną
ochronę (bierną i czynną) unikatowych walorów przyrodniczych, krajobrazowych
i kulturowych, tak aby wykorzystując te walory moŜna było w zrównowaŜony sposób
rozwijać na tych terenach funkcje turystyczne, uzdrowiskowe, rolnictwo ekologiczne
i produkcję Ŝywności o podwyŜszonych walorach smakowych i uŜytkowych (Ŝywność
ekologiczna, Ŝywność funkcjonalna o działaniu profilaktyczno-leczniczym), a takŜe
wytwarzanie produktów regionalnych (Ŝywność, rękodzieło i rzemiosło).
Ta specyfika obszarów Polski Wschodniej nie jest dostatecznie wyraźnie podkreślona
w opisie omawianego kierunku działania, w związku z czym moŜna mieć obawy, Ŝe
zakładany rozwój gospodarczy regionu, obok pozytywnego oddziaływania na środowisko,
moŜe teŜ stanowić dla środowiska powaŜne zagroŜenie, zwłaszcza dla tych jego zasobów
i walorów, które zostały wskazane wyŜej.
Pozytywny wpływ na środowisko powinien mieć obrębie analizowanego kierunku działania
rozwój edukacji, który moŜe sprzyjać korzystnym dla środowiska zmianom strukturalnym
w gospodarce (np. rozwojowi turystyki, działalności uzdrowiskowej czy rolnictwa
ekologicznego) oraz podnoszeniu świadomości ekologicznej lokalnych społeczności.
Negatywny wpływ na środowisko moŜe mieć natomiast ogólna intensyfikacja gospodarki
i rozwój pozarolniczych kierunków gospodarowania innych niŜ wymienione wcześniej
(turystyka, rolnictwo ekologiczne, itp.), zwłaszcza ewentualny rozwój przemysłu
(szczególnie, gdyby był to przemysł nie związany z przetwórstwem i np. przechowalnictwem
Ŝywności). Wzrost aktywności gospodarczej w regionie i rozbudowa infrastruktury
technicznej, a szczególnie infrastruktury transportowej, moŜe teŜ negatywnie oddziaływać na
ład przestrzenny, zwłaszcza w sytuacji, gdyby rozwojowi działalności inwestycyjnej nie
towarzyszyła wzmoŜona troska lokalnych władz i miejscowych społeczności o skuteczną
egzekucję obowiązującego prawa i przeciwdziałanie chaosowi budowlanemu.
Zakładana aktywizacja gospodarcza i rozwój transportu oraz poprawa infrastruktury
transportowej w regionie, choć nieuniknione, nie będą sprzyjać ograniczaniu potrzeb
transportowych, nie tylko w skali regionu, ale takŜe w skali kraju.
Negatywnie moŜe oddziaływać na środowisko fakt pominięcia w opisie rozpatrywanego
kierunku działania wspierania wielofunkcyjnej gospodarki leśnej, jako Ŝe, obok rolnictwa,
gospodarka leśna odgrywa w regionie kluczową rolę, zaś znajdujące się na tym terenie lasy
charakteryzują się wyjątkowo duŜą, w skali kraju i Europy, wartością przyrodniczą, Ŝeby
wymienić tylko bezcenną pod względem bogactwa róŜnorodności biologicznej Puszczę
Białowieską.
58
Planowany rozwój gospodarczy regionu będzie się teŜ niewątpliwie wiązał z pewnym
wzrostem emisji zanieczyszczeń powietrza, wód i gleb oraz ze wzrostem zagroŜenia hałasem
i wzrostem ilości odpadów. Te negatywne skutki moŜe jednak ograniczyć lub
zrekompensować zastosowanie nowoczesnych technologii i postulowany rozwój
infrastruktury środowiskowej, a takŜe zakładany rozwój proekologicznego transportu
zbiorowego.
WaŜnym, takŜe z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, elementem specyfiki
regionu Polski Wschodniej jest fakt, iŜ cztery spośród pięciu województw tego regionu to
województwa przygraniczne. Rozwój gospodarczy tych terenów będzie więc z pewnością
oddziaływał, z róŜna siłą i w róŜnej skali, na środowisko terenów przygranicznych państw
sąsiednich. Rozwój ten z jednej strony moŜe być źródłem zagroŜeń dla środowiska na
terenach przygranicznych (większa emisja zanieczyszczeń, zajmowanie dotychczas
niezainwestowanych gruntów, itp.), ale z drugiej będzie teŜ stwarzał szanse dla zastosowania
nowoczesnych technologii w celu ograniczenia zagroŜeń związanych np. z techniczną
infrastrukturą przejść granicznych i wiodących do nich szlaków komunikacyjnych.
Podsumowując moŜna stwierdzić, Ŝe realizacja rozpatrywanego kierunku działania
najbardziej pozytywnie powinna wpłynąć na rozwój edukacji i na podniesienie poziomu
społecznej świadomości ekologicznej na obszarze Polski Wschodniej (choć moŜe to wymagać
dłuŜszego czasu), a takŜe na rozwój stosowania nowoczesnych, bardziej przyjaznych dla
środowiska technologii, wspieranie niektórych, korzystnych dla środowiska praktyk
gospodarowania (np. rolnictwa ekologicznego i wybranych form turystyki) i na umiarkowane
uŜytkowanie róŜnorodności biologicznej.
Jednocześnie istotnych oddziaływań negatywnych moŜna się spodziewać w odniesieniu do
ochrony i zachowania unikalnych walorów przyrodniczych oraz tradycyjnych walorów
kulturowych tego obszaru, a takŜe w odniesieniu do ograniczania potrzeb transportowych
i promowania proekologicznych form transportu.
Na istnienie znaczącego ryzyka, iŜ w związku z realizacją proponowanych działań mogą
powstać istotne zagroŜenia dla walorów przyrodniczych Polski Wschodniej, wskazują juŜ
odnotowywane przypadki planowania i realizacji przedsięwzięć rozwojowych na tych
terenach z naruszeniem warunków funkcjonowania obszarów chronionych, w tym obszarów
chodzących w skład sieci Natura 2000 (inwestycja drogowa w dolinie Rospudy, wchodzącej
w skład tej sieci).
Przeciwdziałanie marginalizacji i peryferyzacji obszarów problemowych
Realizacja tego działania będzie się skupiać głównie na zdegradowanych terenach
wielkomiejskich i poprzemysłowych, w mniejszym zaś stopniu na obszarach powojskowych
(przede wszystkim na terenie dawnych, nieuŜytkowanych obecnie poligonów wojskowych).
Te ostatnie są w większości przypadków obszarami o duŜych walorach przyrodniczych
i krajobrazowych, niezamieszkanymi i oddalonymi od większych skupisk ludności oraz
ośrodków przemysłowych, które, po przeprowadzonej rekultywacji lub nawet bez niej, mogą,
a nawet powinny zostać objęte róŜnymi formami ochrony (najbardziej odpowiednimi
formami ochrony byłyby w tym przypadku obszary Natura 2000 - niektóre poligony są juŜ
objęte taką ochroną).
59
Prowadzenie działalności gospodarczej na terenie poligonów nie jest więc wskazane, naleŜy
raczej wykorzystać fakt, Ŝe dzięki uŜytkowaniu militarnemu zachowały się na tych terenach
specyficzne i ginące lub zagroŜone w kraju siedliska (jak choćby wrzosowiska, piaszczyska
i ruchome wydmy śródlądowe), sprzyjające wzbogacaniu róŜnorodności biologicznej.
Zachowanie tych siedlisk będzie jednak wymagało, oprócz ochrony biernej, takŜe zabiegów
ochrony czynnej, gdyŜ w przeciwnym razie szybko postępująca sukcesja lasu pozbawi te
tereny ich specyficznych walorów.
Na zdegradowanych obszarach wielkomiejskich i poprzemysłowych działania proponowane
w ramach rozpatrywanego kierunku (w tym działania proekologiczne) będą prowadzone na
terenach na ogół gęsto zamieszkanych, w związku z czym, aby były skuteczne, będą
wymagały szerokiej akceptacji społecznej i podniesienia świadomości ekologicznej lokalnych
społeczności. Takiej społecznej akceptacji powinien sprzyjać fakt, Ŝe zakładana poprawa
stanu środowiska na analizowanych terenach powinna znacząco wpłynąć na zmniejszenie
zagroŜeń dla zdrowia ludzi, którzy tam mieszkają.
Proponowane działania powinny sprzyjać zmniejszeniu ładunków zanieczyszczeń
odprowadzanych do wód i do ziemi na terenach wielkomiejskich i poprzemysłowych, a tym
samym poprawie czystości wód powierzchniowych i podziemnych oraz poprawie jakości
powietrza i gleb. W związku z działaniami w obszarze rozwoju infrastruktury moŜliwe jest
takŜe zmniejszenie zagroŜenia hałasem i niebezpieczeństw związanych z operowaniem
niebezpiecznymi substancjami chemicznymi.
Pozytywne oddziaływanie planowanych przedsięwzięć na środowisko moŜe być ograniczane
poprzez pominięcie w opisie rozpatrywanego działania konieczności likwidacji i rekultywacji
starych składowisk odpadów, których na terenach poprzemysłowych i na obrzeŜach miast jest
wiele, a takŜe konieczności rozwoju innych niŜ składowanie sposobów unieszkodliwiania
odpadów. Nie uwzględniono takŜe roli gospodarki leśnej, choć od dawna wiadomo, ze
zalesianie jest jednym ze skuteczniejszych sposobów rekultywacji terenów poprzemysłowych.
W sumie realizacja rozpatrywanego kierunku działania powinna się przyczynić do poprawy
stanu środowiska.
NajwaŜniejszy, pozytywny wpływ tych działań na środowisko będzie dotyczył
upowszechniania
prośrodowiskowych
technologii,
renaturyzacji
zdegradowanych
ekosystemów i siedlisk, poprawy ładu przestrzennego, ochrony walorów kulturowych, a takŜe
zmniejszenia zagroŜeń dla zdrowia ludzi wynikających ze stanu środowiska. Pozytywne
efekty mogą takŜe mieć miejsce w obszarze likwidacji i rekultywacji składowisk odpadów
oraz zahamowania degradacji i rekultywacji skaŜonych I przekształconych gleb.
Nieco słabsze, pozytywne oddziaływanie wystąpi równieŜ w odniesieniu do dokonywania
prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki, zmniejszenia emisji zanieczyszczeń
powietrza oraz ograniczenia zagroŜeń związanych z operowaniem niebezpiecznymi
substancjami chemicznymi.
Istotniejsze oddziaływania negatywne mogą się pojawić jedynie w przypadku, gdyby
działania na terenach powojskowych, a zwłaszcza na nieczynnych poligonach, były
realizowane bez uwzględnienia ich omówionej, szczególnej przyrodniczej specyfiki, co
mogłoby stanowić zagroŜenie dla zachowanych tam rzadkich ekosystemów, siedlisk
i gatunków.
60
Wspomaganie rozwoju współpracy terytorialnej
W opisie realizacji tego celu nie ma co prawda o tym bezpośrednio mowy, ale z kontekstu
wynika, Ŝe chodzi tu głównie o transgraniczną współpracę regionów Polski Wschodniej
z regionami w państwach sąsiednich. Wydaje się to być niepotrzebnym zawęŜeniem tego
kierunku działania, bowiem współpracę taką z powodzeniem moŜna rozwijać takŜe na
granicy południowej i zachodniej, a ponadto współpracować z partnerami zagranicznymi
mogą przecieŜ nie tylko rejony przygraniczne.
Proponowana w ramach realizacji tego celu rozbudowa infrastruktury transportowej
i infrastruktury związanej z przejściami granicznymi moŜe się przyczynić do pogorszenia
stanu środowiska na terenach przygranicznych.
Z drugiej strony zastosowanie nowoczesnych, prośrodowiskowych technologii moŜe te
negatywne skutki zniwelować lub ograniczyć, a na stan środowiska rejonów przygranicznych
moŜe pozytywnie wpłynąć zakładany rozwój współpracy transgranicznej i lepsza koordynacja
działań z partnerami zagranicznymi (co powinno sprzyjać np. unikaniu lokalizowania
w rejonach przygranicznych uciąŜliwych dla środowiska inwestycji).
Rozwój współpracy transgranicznej powinien takŜe sprzyjać redukcji transgranicznych
przepływów zanieczyszczeń (zwłaszcza zanieczyszczeń wód i powietrza), a takŜe
ograniczaniu moŜliwych, negatywnych skutków takich przepływów w sytuacjach
awaryjnych.
Pozytywnym dla środowiska skutkiem rozwoju współpracy transgranicznej moŜe być takŜe
rozwój zdolności do działania w zakresie tworzenia wspólnych, transgranicznych obszarów
chronionych na obszarach cennych przyrodniczo połoŜonych po obu stronach granicy, co
zwiększy skuteczność ochrony przyrody na tych terenach (takŜe w ramach sieci obszarów
chronionych Natura 2000) i umoŜliwi ochronę transgranicznych korytarzy ekologicznych.
5.3.6
Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na
obszarach wiejskich
Wyrównywanie szans rozwojowych na obszarach wiejskich
W opisie realizacji tego celu jest mowa o tworzeniu warunków do rozwoju miejsc pracy poza
rolnictwem, nie ma natomiast mowy o restrukturyzacji samego rolnictwa, które pozostanie
przecieŜ najwaŜniejszą dziedziną gospodarki na terenach wiejskich. Zmiany te mogą
i powinny iść w dwu kierunkach – po pierwsze – w kierunku unowocześniania i intensyfikacji
produkcji rolnej, z drugiej zaś – w kierunku wykorzystania tradycyjnego ekstensywnego
rolnictwa dla rozwoju rolnictwa ekologicznego czy rozwoju agroturystyki.
Przy realizacji opisywanego celu zalecana jest szczególna ostroŜność, jako Ŝe obszary
wiejskie w naszym kraju są miejscem gdzie koncentruje się zdecydowana większość walorów
przyrodniczych (w tym obszarów chronionych róŜnej rangi), krajobrazowych oraz wiele
walorów kulturowych, w tym unikatowy wiejski krajobraz kulturowy. W wyniku działań
prowadzonych pod hasłem wyrównywania szans rozwojowych obszarów wiejskich wiele
z tych walorów moŜe zostać powaŜnie zagroŜonych.
61
Planowany rozwój przedsiębiorczości i nowych miejsc pracy poza rolnictwem, a takŜe rozwój
infrastruktury transportowej, stwarzają duŜe potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska
przyrodniczego na terenach wiejskich, mogą takŜe spowodować wzrost emisji hałasu oraz
emisji zanieczyszczeń powietrza, wód i ziemi.
Z drugiej strony moŜliwe zastosowanie nowych prośrodowiskowych technologii i rozwiązań
transportowych (jak np. planowany rozwój transportu zbiorowego), a takŜe rozwój
infrastruktury środowiskowej (kanalizacja, odbiór i oczyszczanie ścieków) moŜe oddziaływać
na środowisko pozytywnie. Z tych samych powodów wynikające ze stanu środowiska
zagroŜenie dla zdrowia ludzi moŜe z jednej strony wzrosnąć, z drugiej zaś – ulec
zmniejszeniu. Pozytywne oddziaływanie realizacji celu na środowisko moŜe być ograniczane
poprzez pominięcie kwestii składowania i recyklingu odpadów oraz likwidacji i rekultywacji
starych składowisk odpadów, które na terenach wiejskich stanowią powaŜny problem.
Podobny moŜe być skutek braku zapisów dotyczących wspierania rolnictwa ekologicznego
i wielofunkcyjnej gospodarki leśnej, która na terenach wiejskich odgrywa duŜą rolę.
Proponowane działania zwiększą zagroŜenie dla znajdujących się na terenach wiejskich
obszarów chronionych i cennych przyrodniczo, tym bardziej, Ŝe w opisie sposobów ich
realizacji nie ma mowy o zapewnieniu umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności
biologicznej, ani o zapewnieniu troski o ochronę przyrody. Jeszcze bardziej naraŜone mogą
być ład przestrzenny oraz walory kulturowe polskiej wsi, w tym zachowany w wielu rejonach
unikalny krajobraz kulturowy. Jak wykazuje praktyka, wszelki rozwój gospodarczy i wzrost
zainwestowania na terenach wiejskich wiąŜą się najczęściej z nieodwracalną utratą lub
istotnym uszczerbkiem dla tych walorów, zwłaszcza przy braku wystarczająco spójnych,
chroniących je przepisów prawnych lub przy niewystarczającej skuteczności egzekucji prawa.
W sumie realizacja tego celu będzie miała pozytywny wpływ przede wszystkim na rozwój
edukacji na wsi i na podnoszenie świadomości ekologicznej lokalnych społeczności, a takŜe
na ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko uwarunkowanych niedostatkami
infrastruktury oraz biedą (dzięki oŜywieniu gospodarczemu obszarów wiejskich powinien
nastąpić na tych terenach wzrost poziomu dochodów).
Skutkiem negatywnym moŜe być silny wzrost zagroŜeń dla ładu przestrzennego na obszarach
wiejskich oraz dla cennych walorów wiejskiego krajobrazu kulturowego, zabytkowych
układów ruralistycznych i zabytków budownictwa wiejskiego, a takŜe dla najcenniejszych
elementów środowiska przyrodniczego na obszarach wiejskich, w tym dla obszarów Natura
2000 i inne obszarów objętych ochroną.
Wspomaganie zmian strukturalnych
Przy opisie realizacji tego celu w zbyt małym stopniu podkreślono wagę rozwoju sektora
usług, w tym przede wszystkim turystyki, która ma na terenach wiejskich szczególnie
korzystne warunki do rozwoju (ze względu walory przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe
tych terenów oraz jako alternatywa dla często mało opłacalnej produkcji rolnej). Na terenach
wiejskich mają przy tym szansę rozwijać się nie tylko formy turystyki bezpośrednio związane
z funkcjami rolniczymi tych terenów (agroturystyka), ale takŜe róŜnorodne formy turystyki
pobytowej, aktywnej i specjalistycznej, jak turystyka przyrodnicza, kulturowa, etnograficzna,
uzdrowiskowa, itp.
Pozytywnie powinny oddziaływać na środowisko planowane działania w zakresie rozwoju
edukacji i doradztwa zawodowego (wyŜszy poziom wykształcenia sprzyja wyŜszej
62
świadomości, takŜe ekologicznej). Wskazane byłoby jednak podkreślenie, Ŝe wszystkie formy
edukacji i szkolenia powinny zawierać w sobie element edukacji ekologicznej oraz wspierania
toŜsamości regionalnej.
Przewidywane zmiany strukturalne doprowadzą do poŜądanej dywersyfikacji gospodarczej
obszarów wiejskich, nie jest jednak przesądzone, Ŝe zmiany te będą miały charakter
proekologiczny.
Zakładana, szczególna rola małych miast i ośrodków gminnych w procesach restrukturyzacji,
jako lokalnych centrów edukacji i rozwoju przedsiębiorczości pozarolniczej, moŜe natomiast
spowodować rozbudowę sieci transportowej i wzrost ruchu drogowego pomiędzy miastami
oraz ośrodkami gminnymi i wsią, a tym samym wzrost uciąŜliwości transportu (będzie ona
takŜe negatywnie oddziaływać na ograniczanie potrzeb transportowych).
Pozytywny wpływ na środowisko powinno mieć zakładane wsparcie rozwoju transportu
zbiorowego, a takŜe upowszechnienie nowoczesnych proekologicznych technologii i rozwój
infrastruktury środowiskowej.
Wzrost świadomości ekologicznej, moŜliwa poprawa jakości powietrza i wód związana
z rozwojem infrastruktury środowiskowej, a takŜe ograniczenie obszaru ubóstwa i poprawa
dostępu do usług zdrowotnych, powinny takŜe sprzyjać zmniejszeniu zagroŜeń dla zdrowia,
związanych ze stanem środowiska.
W efekcie realizacja tego celu wpłynie pozytywnie przede wszystkim na wzrost świadomości
ekologicznej oraz na rozwój rolnictwa ekologicznego, a takŜe, choć w mniejszym stopniu, na
poprawę zdrowia ludzi i na proekologiczne zmiany w strukturze wytwarzania i zaopatrzenia
w energię.
Oddziaływanie negatywne, związane z brakiem zwrócenia uwagi na prawdopodobne,
negatywne skutki uboczne planowanych działań dla walorów przyrodniczych obszarów
wiejskich, mogą dotyczyć obszarów chronionych (w tym obszarów Natura 2000) i innych
obszarów cennych przyrodniczo. Słabsze negatywne oddziaływania na środowisko mogą
takŜe być związane ze zwiększeniem zagroŜenia hałasem, zwiększeniem ładunków
zanieczyszczeń oprowadzanych do wód i gleb oraz zwiększeniem ilości wytwarzanych
odpadów (przy niedostatecznym uwzględnieniem konieczności rozwoju innych niŜ
składowanie sposobów ich zagospodarowania).
Na ład przestrzenny, ochronę walorów krajobrazowych i kulturowych, a takŜe na
zapewnienie umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej realizacja
rozpatrywanego celu moŜe mieć zarówno wpływ pozytywny, jak i negatywny, choć w obu
przypadka będą to wpływy raczej słabe.
6.
Wnioski i rekomendacje
Ujęte w niniejszym rozdziale wnioski i rekomendacje wynikające z prognozy są dostosowane
do omówionego w rozdziale 2 zakresu prognozy oraz do wskazanych tam uwarunkowań tego
zakresu. W związku z tym obejmują one, obok elementów ściśle i wprost związanych
z przewidywanym oddziaływaniem realizacji NSRO na środowisko, takŜe elementy
„poprzedzające” i w pewnym sensie generujące to oddziaływanie (a takŜe jego słabość lub
brak), w tym w szczególności „filozofię”, konstrukcję i zawartość samego dokumentu NSRO.
63
Wynika to z trzech przesłanek:
•
nie ulega wątpliwości, Ŝe filozofia i konstrukcja dokumentu, a takŜe np. pominięcie
w nim określonych zagadnień, wywiera istotny wpływ na sposób sformułowania
ujętych w nim celów i działań, a tym samym, w dalszej kolejności, na oddziaływanie
realizacji tych celów i działań na środowisko (w związku z czym trudno jest te dwie
kwestie rozdzielić, a odniesienie się do samego dokumentu pozostaje w zgodzie
z zasadą sięgania do przyczyn, nie zaś tylko do objawów/ skutków określonych
zjawisk);
•
zgodnie z zastosowanym modelem prognozy jej celem, obok spełnienia formalnych
wymogów wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska, jest takŜe ulepszenie
dokumentu, którego prognoza dotyczy (patrz rozdział 2 i 3 niniejszego raportu);
•
zespół wykonawczy jest przekonany, Ŝe zwrócenie uwagi w prognozie na pewne
niedomagania samego dokumentu NSRO moŜe mieć walor informacyjno-edukacyjny
i sprzyjać uniknięciu podobnych błędów w innych tworzonych aktualnie dokumentach
programowych związanych ze strategią rozwoju kraju, a takŜe w dokumentach tego
typu, które będą powstawać w przyszłości (na istotną rolę edukacji, między innymi
w kontekście usprawniania działania instytucji państwa i systemu zarządzania
wszystkich szczebli, wskazuje się takŜe w dokumencie NSRO).
6.1. Wnioski
6.1.1
Uwagi ogólne
NajwaŜniejsze konkluzje o charakterze ogólnym, jakie wynikają z dokonanej w poprzednich
rozdziałach analizy oddziaływania realizacji NSRO na środowisko, moŜna streścić
następująco:
1.
Ze względu na:
•
pominięcie zagadnień środowiskowych w strategicznym celu NSRO;
•
brak odniesień do tych zagadnień (np. do świadomości ekologicznej, negatywnych,
środowiskowych skutków ubocznych niektórych działań, stosowania preferencji dla
działań wyraźnie sprzyjających środowisku, itp.) w opisie celów szczegółowych;
•
pominięcie niektórych, istotnych problemów środowiskowych w diagnozie i analizie
SWOT;
•
znikome zróŜnicowanie kierunków planowanych działań w zaleŜności od
zróŜnicowania predyspozycji rozwojowych poszczególnych regionów (dominuje
w tym zakresie podejście uniwersalistyczne i operowanie wskaźnikami nawiązującymi
do średniej dla krajów UE lub dla krajów UE-15);
• niedostatki w zakresie wewnętrznej spójności dokumentu NSRO;
potencjalne oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko jest:
•
wysoce niejednoznaczne - obok oddziaływań pozytywnych moŜe wystąpić szereg
oddziaływań negatywnych i niemoŜliwe jest nawet przybliŜone określenie, które
64
z nich zyskają w poszczególnych przypadkach przewagę (chociaŜ ogólny bilans
wszystkich oddziaływań wydaje się być raczej pozytywny);
•
obarczone duŜą niepewnością (przy braku wystarczająco jednoznacznych informacji,
dla oszacowania znacznej części oddziaływań trzeba było się posłuŜyć przyjęciem
określonych załoŜeń, które mogą się okazać nieprawdziwe).
2.
W związku z dającym się zauwaŜyć w dokumencie tradycyjnym rozumieniem
środowiska jako:
•
problemu sektorowego, a nie problemu horyzontalnego, którego skuteczne
rozwiązanie wymaga skoordynowanych działań we wszystkich dziedzinach Ŝycia (nie
tylko w obszarze infrastruktury, ale takŜe w obszarze mikro- i makroekonomii,
edukacji, funkcjonowania instytucji publicznych, funkcjonowania społeczeństwa
obywatelskiego, itp.);
•
utrudnienia/ bariery w rozwoju, a nie jednego z czynników wspierających rozwój (nie
mniej waŜnego i cennego niŜ kapitał ludzki, zasoby finansowe, majątek trwały oraz
potencjał techniczno-technologiczny i naukowo-badawczy);
•
elementu, który wymaga troski i ochrony ze względu na obowiązujące przepisy prawa,
przyjęte przez Polskę zobowiązania międzynarodowe, itp., a nie ze względu na fakt, iŜ
jest to racjonalne działanie w dobrze pojętym interesie obecnego i przyszłych pokoleń;
prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego oddziaływania realizacji NSRO na
środowisko jest dodatkowo zwiększane, a oddziaływania pozytywnego – zmniejszane.
Zmniejszana jest takŜe potencjalna skuteczność działań o kierunku pozytywnym
(koncentracja na przedsięwzięciach „końca rury”, czyli na leczeniu objawów/ skutków, a nie
na zapobieganiu ich powstawaniu i na eliminowaniu lub ograniczaniu przyczyn).
6.1.2
Wariant „zero” (oddziaływanie rozwoju polskiej gospodarki na środowisko
w przypadku braku realizacji NSRO)
Zgodnie z opisem potencjalnych skutków środowiskowych wariantu „zero”, jaki został
dokonany w rozdziale 5.1.4, z punktu widzenia potrzeb środowiska byłby to wariant bardziej
niekorzystny niŜ wariant uwzględniający realizację NSRO, nawet przy wszystkich
związanych z realizacją NSRO zagroŜeniach.
Wynika to z faktu, Ŝe:
•
będzie jeszcze czas i moŜliwości (pod warunkiem, Ŝe będzie równieŜ taka chęć
i wola), aby wskazane w niniejszym raporcie potencjalne zagroŜenia dla środowiska
związane z realizacją NSRO jednak ograniczyć, albo poprzez modyfikację samego
NSRO, albo poprzez uwzględnienie odpowiednich środków zapobiegawczych na
dalszych etapach procesu planowania i podejmowania decyzji (kryteria wyboru
projektów oraz oceny oddziaływania tych projektów na środowisko); najlepiej zaś –
i jedno i drugie;
•
brak środków na działania rozwojowe (w tym takŜe działania korzystne dla
środowiska), które mogą dopłynąć do Polski jedynie kanałami objętymi NSRO
spowoduje, Ŝe dostępna pula tych środków będzie duŜo mniejsza, co moŜe sprawić, Ŝe
65
obserwowane obecnie negatywne tendencje w zakresie gospodarowania zasobami
i ochrony środowiska albo ulegną dalszemu wzmocnieniu, albo co najmniej znacznie
się zmniejszy skuteczność przeciwdziałania tym tendencjom i wydłuŜy czas potrzebny
na ich ograniczenie lub powstrzymanie.
6.1.3
Oddziaływanie realizacji NSRO na obszary chronione (w tym obszary Natura 2000)
Z przeprowadzonej w rozdziale 4 analizy oddziaływania realizacji kaŜdego z celów NSRO na
obszary chronione jednoznacznie wynika, Ŝe naleŜą one do tych elementów środowiska, na
które realizacja NSRO będzie oddziaływać najbardziej niejednoznacznie - zarówno
pozytywnie jak i negatywnie.
Skutki pozytywne powinny być związane z:
•
usprawnieniem działania instytucji publicznych i rozwojem ich partnerskiej
współpracy z sektorem trzecim (co powinno sprzyjać skuteczniejszej egzekucji
obowiązującego w Polsce prawa oraz mobilizować instytucje publiczne do działań na
rzecz ochrony przyrody pod wpływem presji społecznej);
•
zwiększeniem dostępności i podniesieniem jakości kształcenia (świadomość
ekologiczna);
•
wzrostem zatrudnienia i zmniejszeniem obszaru ubóstwa (mniejsza
nieprzyjaznych zachowań wobec przyrody, uwarunkowanych biedą);
•
rozwojem transportu publicznego i dywersyfikacją źródeł zaopatrzenia w energię
(mniejsza presja na jakość powietrza i klimat akustyczny);
•
rozwojem infrastruktury ochrony środowiska (takŜe na obszarach chronionych i w ich
najbliŜszym otoczeniu);
•
rozwojem społeczeństwa informacyjnego (świadomość ekologiczna i popyt na
transport);
•
rozwojem transgranicznej współpracy terytorialnej (obszary chronione na terenach
przygranicznych);
•
rozwojem rolnictwa ekologicznego, utrzymaniem na niektórych terenach
tradycyjnych, ekstensywnych form gospodarowania oraz zachowaniem tradycyjnego
krajobrazu kulturowego, w ramach dąŜenia do utrzymania lub podniesienia
atrakcyjności turystycznej niektórych rejonów (ale o tym mówi się w dokumencie
stosunkowo niewiele).
skala
Potencjalną siłę tych pozytywnych oddziaływań zmniejsza jednak fakt, iŜ w opisie działań
w wymienionych wyŜej kierunkach nie nawiązuje się wprost do zagadnień środowiska, co
w wielu przypadkach pozwala mieć wątpliwości, czy zmiany sprzyjające środowisku
rzeczywiście będą miały miejsce.
Skutki negatywne dla obszarów chronionych mogą natomiast być związane z:
•
praktycznie wszystkimi, pozostałymi działaniami objętymi NSRO (których liczba,
a często takŜe nadawana im ranga, jest większa niŜ wymienionych wyŜej działań
o moŜliwych skutkach pozytywnych);
66
•
moŜliwymi oddziaływaniami negatywnymi ze strony przedsięwzięć, w przypadku
których zostały wcześniej wskazane ich skutki pozytywne (np. rozwój współpracy
sektora publicznego z sektorem trzecim moŜe skutkować większą siłą społecznych
nacisków zarówno pro- jak i antyśrodowiskowych; zmniejszenie obszaru ubóstwa
moŜe skutkować wzrostem mobilności społeczeństwa, a rozbudowa infrastruktury
ochronnej moŜe oddziaływać na niektóre elementy środowiska takŜe negatywnie,
zwłaszcza lokalnie).
W efekcie oddziaływanie realizacji NSRO na obszary chronione naleŜy do tych sfer tego
oddziaływania, w których istnieje największe ryzyko, Ŝe oddziaływania negatywne wezmą
górę nad oddziaływaniami pozytywnymi, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę
dotychczasowe, niedobre doświadczenia z tego zakresu (które wskazują, Ŝe zwłaszcza takie
elementy działań ujętych w NSRO, jak rozbudowa infrastruktury technicznej, wspieranie
i rozwój przedsiębiorczości, rozwój inwestycji i tworzenie nowych miejsc pracy, rozbudowa
funkcji metropolitalnych największych miast, intensyfikacja zagospodarowania terenów
powojskowych, itp., mają tendencje do wymykania się spod kontroli i dokonywania się przy
ignorowaniu lub nawet wbrew potrzebom środowiska).
6.1.4
Oddziaływanie realizacji NSRO na zabytki
Dość podobna sytuacja jak w przypadku oddziaływania realizacji NSRO na obszary
chronione będzie miała miejsce w odniesieniu do oddziaływania tego procesu na zabytki oraz
szerzej na dziedzictwo kulturowe, gdyŜ równieŜ w tym przypadku naleŜy się liczyć
z wystąpieniem zarówno oddziaływań pozytywnych jak i negatywnych.
MoŜe się przy tym pojawić istotne zróŜnicowanie pomiędzy oddziaływaniami na terenach
miejskich (które powinny być generalnie pozytywne, zwłaszcza jeśli chodzi o zabytki
materialne) oraz wiejskimi (gdzie istnieje bardzo duŜe ryzyko wystąpienia oddziaływań
negatywnych, zarówno na zabytki materialne, takie jak tradycyjne budownictwo wiejskie czy
kształt urbanistyczny wiejskich osiedli, jak i na tradycje niematerialne oraz krajobraz
kulturowy).
Pozytywny wpływ na dziedzictwo kulturowe w ośrodkach miejskich będą miały przede
wszystkim:
•
modernizacja i rozbudowa miejskiej infrastruktury technicznej (która powinna
zmniejszyć presję na środowisko miejskie, w tym na zabytki, ze strony ruchu
pojazdów, niskiej emisji zanieczyszczeń powietrza, niedostatków w zakresie
utrzymania czystości i porządku, itp.);
•
rozwój infrastruktury społecznej (w tym infrastruktury dziedzictwa kulturowego);
•
rewitalizacja terenów wielkomiejskich i poprzemysłowych, które uległy degradacji
(która prawdopodobnie obejmie takŜe rewitalizację zabytkowych budynków
mieszkalnych i fabrycznych);
•
zmniejszenie obszaru ubóstwa (ograniczenie skali zachowań nieprzyjaznych wobec
dziedzictwa kulturowego, uwarunkowanych biedą);
•
zwiększenie dostępności i poprawa jakości kształcenia (wzrost świadomości
dotyczącej potrzeby ochrony zabytków i chęci wspierania takich działań);
rozwój społeczeństwa informacyjnego (świadomość potrzeby i chęć ochrony
zabytków oraz popyt na transport).
•
67
Negatywne oddziaływania realizacji NSRO na dziedzictwo kulturowe (w tym na zabytki) na
obszarach wiejskich mogą być związane z:
•
rozbudową infrastruktury technicznej, zwłaszcza infrastruktury transportowej, która:
o moŜe się pojawić na terenach wiejskich w miejscach, w których dotychczas
ruch pojazdów silnikowych był nieobecny lub znikomy i jego oddziaływanie
na zabytki było pomijalne,
o moŜe zaburzać dotychczasowe układy urbanistyczne osiedli wiejskich
i tradycyjny wiejski krajobraz, w którym nowoczesne drogi o duŜym natęŜeniu
ruchu dotychczas nie występowały;
o moŜe wprowadzać do wiejskiego krajobrazu kulturowego nieobecne w nim
dotychczas obiekty towarzyszące podstawowej infrastrukturze transportowej
(parkingi, obiekty gastronomiczne, handlowe i noclegowe, warsztaty
samochodowe, itp.), które rzadko nawiązują do miejscowych tradycji
architektonicznych,
•
zwiększaniem konkurencyjności gospodarstw rolnych i intensyfikacją produkcji
(odchodzenie od produkcji wielokierunkowej i mozaiki pól, od tradycyjnych roślin
uprawnych oraz od tradycyjnych kierunków i sposobów hodowli);
•
dywersyfikacją gospodarczą obszarów wiejskich (rozwój pozarolniczej działalności
inwestycyjnej i związany z nią rozwój budownictwa przemysłowego i usługowego,
które równieŜ rzadko nawiązują do tradycyjnych, lokalnych i regionalnych wzorów –
nawet w agroturystyce obserwuje się tendencję do odchodzenia od budownictwa
tradycyjnego w stronę standardowych quasi pensjonatów).
W tych warunkach na szczególną uwagę w kontekście oddziaływania realizacji NSRO na
zabytki i dziedzictwo kulturowe zasługują ujęte w tym dokumencie działania adresowane do
obszarów wiejskich, gdzie powinny zostać podjęte wszelkie moŜliwe kroki (poprzez
odpowiednie modyfikacje treści samego NSRO oraz przede wszystkim poprzez wdroŜenie
stosownych kryteriów wyboru projektów, a takŜe ocen oddziaływania tych projektów na
środowisko, w ramach programów operacyjnych i systemu przyznawania dofinansowania).
NaleŜy stanowczo podkreślić, Ŝe świadoma ochrona krajobrazu i walorów kulturowych
obszarów wiejskich nie moŜe być rozumiana jako ograniczenie rozwoju, a jedynie jako
uwzględnienie warunków brzegowych tego rozwoju, tak aby nie zaprzepaścić walorów, które
tak obecnie jak i w przyszłości stanowią cenny zasób, mogący być wykorzystany w strategii
rozwojowej.
6.1.5
Oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko poza granicami Polski
(oddziaływanie transgraniczne)
Transgraniczne oddziaływanie realizacji NSRO na środowisko równieŜ będzie miało
charakter zarówno pozytywny jak i negatywny, ale liczba i siła tych oddziaływań, zwłaszcza
oddziaływań negatywnych, nie będzie jak się wydaje na bardzo znacząca..
Planowana rozbudowa i modernizacja infrastruktury technicznej (zwłaszcza rozbudowa
i modernizacja infrastruktury ochrony środowiska), a takŜe ogólna modernizacja i wzrost
efektywności gospodarki (dywersyfikacja źródeł zaopatrzenia w energię i rozwój
wykorzystania energii odnawialnej, wdraŜanie nowych, wysokoefektywnych technologii
68
zwiększających polską konkurencyjność, itp.) powinny pozytywnie wpłynąć na generowane
przez nasza gospodarkę oddziaływania transgraniczne, zarówno w aspekcie przenoszenia
zanieczyszczeń powietrza na dalekie odległości i np. ochrony wód Bałtyku, jak i w aspekcie
oddziaływania na tereny przygraniczne (zanieczyszczenia lokalnych cieków wodnych, niska
emisja zanieczyszczeń powietrza, emisja hałasu, gospodarka odpadami, oddziaływanie na
obszary chronione i inne obszary o wysokich walorach przyrodniczych).
Pozytywny wpływ na oddziaływania transgraniczne powinny mieć takŜe objęte NSRO
działania związane ze wspieraniem rozwoju międzynarodowej współpracy terytorialnej, które
będą sprzyjać wymianie informacji i wzajemnej koordynacji podejmowanych przedsięwzięć
mających wpływ na środowisko.
Ze względu na moŜliwe oddziaływania transgraniczne o charakterze negatywnym, pod
szczególnym „nadzorem” powinny się znaleźć działania w zakresie rozwoju infrastruktury
transportowej i energetycznej o zasięgu międzynarodowym (międzynarodowe drogi kołowe i
szlaki kolejowe, przejścia graniczne, a takŜe systemy przesyłowe energii elektrycznej oraz
gazu i paliw płynnych) oraz aktywizacja gospodarcza terenów przygranicznych.
Działania w tych obszarach mogą bowiem generować:
•
adekwatne, równieŜ negatywnie oddziałujące na środowisko, przedsięwzięcia
z zakresu rozwoju infrastruktury w innych krajach;
•
zwiększony ruch graniczny na polskich granicach, z jego konsekwencjami dla
środowiska zarówno po polskiej, jak i po drugiej stronie tych granic;
•
pojawianie się w środowisku na terenach przygranicznych krajów sąsiadujących
z Polską, na skutek aktywizacji gospodarczej przyległych terenów po stronie polskiej,
oddziaływań na środowisko podobnych do tych, jakie mogą wystąpić „u źródła”, czyli
na przygranicznych terenach Polski (ale na ogół o mniejszym zasięgu i sile).
Wszystkie te oddziaływania powinny jednak albo być rozpatrywane indywidualnie w ramach
ocen oddziaływania na środowisko poszczególnych programów operacyjnych, projektów
inwestycyjnych, albo będą miały charakter lokalny (przejścia graniczne i tereny przylegające
do polskiej granicy po obu jej stronach).
6.1.6
Oddziaływanie realizacji NSRO na zdrowie
Oddziaływanie realizacji NSRO na uwarunkowane stanem środowiska zagroŜenia dla
zdrowia ludzi będzie w przewaŜającej mierze pozytywne, gdyŜ naleŜy się liczyć raczej ze
zmniejszeniem niŜ ze zwiększeniem skali występowania takich zjawisk jak np. przekroczenia
obowiązujących standardów zanieczyszczenia środowiska. Zmniejszeniu skali tych zjawisk
powinien sprzyjać między innymi wzrost skuteczności egzekucji obowiązującego w Polsce
prawa, usprawnienie działania instytucji publicznych w stwarzających zagroŜenie dla zdrowia
ludzi sytuacjach awaryjnych (awarie techniczne i katastrofy naturalne), rozwój infrastruktury
ochrony środowiska i poprawa sytuacji w zakresie zaopatrzenia w odpowiedniej jakości wodę
oraz w zakresie utrzymania czystości i porządku, tak w mieście jak i na wsi.
Pozytywny wpływ na środowiskowe zagroŜenia zdrowia powinny mieć takŜe objęte NSRO
działania w zakresie:
69
•
zwiększania dostępności i podnoszenia jakości kształcenia (większa dbałość o zdrowie
oraz wiedza na temat zagroŜeń zdrowia związanych ze stanem środowiska);
•
zmniejszania obszaru ubóstwa (większe moŜliwości finansowe dbania o zdrowie –
wyŜsza jakość codziennej diety, moŜliwość częstszego wykonywania badań
profilaktycznych, itp.);
•
wspierania rozwoju potencjału zdrowotnego (moda na zdrowy styl Ŝycia – ruch na
świeŜym powietrzu i aktywny wypoczynek w środowisku nie zanieczyszczonym,
korzystanie z ekologicznej Ŝywności, itp.);
•
rozwoju społeczeństwa informacyjnego (lepszy dostęp do informacji i wyŜsza
świadomość zdrowotna, lepszy przepływ informacji w stwarzających zagroŜenie dla
zdrowia sytuacjach awaryjnych, mniejszy popyt na transport, który jest źródłem
negatywnych oddziaływań na środowisko i zdrowie);
•
wspierania międzynarodowej współpracy terytorialnej (przepływ informacji i wspólne
działania w sytuacjach awaryjnych).
Negatywny wpływ na środowiskowe zagroŜenia zdrowia moŜe natomiast mieć bardzo
prawdopodobny, dalszy intensywny rozwój transportu drogowego i indywidualnej
motoryzacji oraz transportu lotniczego (naraŜenie na hałas oraz na lokalne, nadmierne
zanieczyszczenie powietrza w rejonach szczególnie duŜego natęŜenia ruchu pojazdów),
a takŜe:
•
mogące wystąpić, zwłaszcza lokalnie, pogorszenia jakości środowiska związane
z nadmiernie swobodnym i burzliwym rozwojem aktywności gospodarczej
i działalności inwestycyjnej (emisja zanieczyszczeń, nieład przestrzenny);
•
mogące wystąpić, takŜe większej skali, pogarszanie się warunków do wypoczynku
i rekreacji na obszarach o wysokich walorach przyrodniczych, związane z rozwojem
na tych terenach i w ich najbliŜszym otoczeniu bardziej intensywnych niŜ dotąd form
aktywności gospodarczej oraz wzrostem ruchu turystycznego.
6.2. Rekomendacje
6.2.1
Uwagi ogólne
Zarówno w części diagnostycznej jak i programowej naleŜy w dokumencie zwrócić większą
uwagę na regionalne zróŜnicowania aktualnej sytuacji i moŜliwych kierunków rozwoju
w Polsce. W swojej obecnej wersji dokument odnosi się bowiem prawie wyłącznie do
regionalnych zróŜnicowań występujących w obszarze syntetycznych wskaźników poziomu
rozwoju (wielkość PKB, wyposaŜenie w infrastrukturę, wskaźnik bezrobocia, itp.), natomiast
pomija zróŜnicowanie endogenicznych predyspozycji i uwarunkowań rozwojowych
(związanych z zasobami i walorami środowiska, strukturą osadniczą, potencjałem
ludnościowym, itp.). W ślad za tym dostrzegalna jest tendencja do unifikacji pomysłów na
dalszy rozwój poszczególnych regionów, która dodatkowo jest wzmacniana powszechnym
stosowaniem wskaźników nawiązujących do średnich dla Unii Europejskiej lub średnich dla
unijnej piętnastki. Wydaje się, Ŝe koncepcje rozwoju poszczególnych regionów powinny być
bardziej zróŜnicowane i dostosowane nie tylko do ich potrzeb ale równieŜ predyspozycji
i moŜliwości, naleŜy takŜe zweryfikować dominujące obecnie dąŜenie za wszelką cenę do
zmiany istniejących uwarunkowań rozwoju na wielu obszarach (co wymaga duŜych
nakładów), na rzecz umiejętnego wykorzystania tychŜe uwarunkowań. Najbardziej
70
charakterystycznym przykładem są tutaj koncepcje dotyczące rozwoju rolnictwa i turystyki,
w odniesieniu do których zakłada się, Ŝe warunkiem wszelkiego postępu będzie:
• wzrost wielkości i wydajności gospodarstw, a zmniejszenie wielkości zatrudnienia
(rolnictwo);
• rozbudowa infrastruktury, w tym infrastruktury transportowej (turystyka).
Tymczasem zwłaszcza na obszarach chronionych i w ich najbliŜszym otoczeniu, lub szerzej
na obszarach o szczególnie wysokich walorach przyrodniczych, moŜliwy i poŜądany jest
rozwój form rolnictwa wymagających duŜych nakładów pracy i wytwarzających produkty
o podwyŜszonej jakości (np. Ŝywność ekologiczna, Ŝywność funkcjonalna, zioła uprawiane
w gospodarstwach ekologicznych i in.), a zapotrzebowanie na rozwój infrastruktury
transportowej jest róŜne dla róŜnych form turystyki (jest ono większe w przypadku turystyki
masowej, natomiast mniejsze w przypadku turystyki kwalifikowanej).
Z punktu widzenia problemów środowiska konieczna jest takŜe zmiana w dokumencie
generalnego sposobu podejścia do tych zagadnień i nadanie im większej rangi, stosownie do
faktu, Ŝe tylko dzięki moŜliwościom stwarzanym przez środowisko funkcjonuje Ŝycie na
Ziemi, a gospodarki i społeczeństwa, czerpiąc ze środowiskowych zasobów, mogą się
rozwijać.
Środowisko nie moŜe być w związku z tym traktowane jako problem sektorowy
(przestrzenny, infrastrukturalny, itp.), ale powinno być uznane za zasadniczy problem
horyzontalny, powiązany szeregiem dwukierunkowych zaleŜności ze wszystkimi dziedzinami
Ŝycia (zarówno z infrastrukturą, jak i z przedsiębiorczością, zasobami ludzkimi, instytucjami
publicznymi, itp.). Dbałość o środowisko i potrzeba podejmowania działań sprzyjających jego
ochronie nie moŜe być ponadto traktowana jako utrudnienie i dodatkowe obciąŜenie dla
procesów rozwojowych oraz przykra konieczność narzucana gospodarce i społeczeństwu
przez siły zewnętrzne, ale jako niezbędny warunek rozwoju i moŜliwy do wykorzystania atut
rozwojowy, a przede wszystkim jako celowe i rozumne działanie we własnym, dobrze
pojętym interesie obecnego i przyszłych pokoleń. Niezbędnym warunkiem dla wdroŜenia
takiego podejścia jest włączenie problemów środowiskowych do celów stawianych sobie
przez NSRO i to do celów moŜliwie najwyŜszej rangi, w szczególności do celu
strategicznego.
6.2.2
Diagnoza stanu istniejącego (w tym analiza SWOT)
W odniesieniu do diagnozy stanu istniejącego proponuje się dokonanie korekt i uzupełnień
w dokumencie NSRO, uwzględniających uwagi i sugestie zawarte w rozdziale 4.1 (ze
względu na liczbę tych uwag nie wydaje się celowe ponowne przytaczanie ich w tym miejscu
w całości).
PoŜądane byłoby zwiększenie zakresu podejmowania prób wyjaśnienia przyczyn obecnego
stanu diagnozowanych zjawisk (zarówno korzystnego, jak i niekorzystnego). Na przykład,
czy niski wskaźnik PKB, „przestarzała” struktura gospodarki, niski poziom edukacji,
niedorozwój infrastruktury technicznej, zachowanie wysokich walorów przyrodniczych itd.
wynikają z uwarunkowań historycznych (jak „głęboko” sięgających w czasie?),
przyrodniczych, geopolitycznych i innych – mniej lub bardziej trwałych i zdeterminowanych?
71
NaleŜy z większą ostroŜnością posługiwać się w diagnozie odniesieniami do róŜnego rodzaju
średnich wskaźników dla krajów Unii, gdyŜ często moŜe to prowadzić do fałszywych
wniosków (np. takich, Ŝe sieć dróg jest zbyt rzadka, bo poniŜej średniej UE, a sieć kolejowa,
pomimo zamykanych połączeń, budzi mniej zastrzeŜeń, bo wciąŜ wychodzi ponad unijną
średnią.
Wskazane jest, aby w ocenianym dokumencie zostały przedstawione podstawowe załoŜenia
i ograniczenia modelu HERMIN, gdyŜ w praktyce załoŜenia takiego prognostycznego modelu
przesądzają o ostatecznym kształcie uzyskiwanych przy jego pomocy prognoz. Z punktu
widzenia prognozy oddziaływania NSRO na środowisko szczególnie istotne byłyby
informacje opisujące bliŜej scenariusz bazowy (skutki realizacji NSRO są określane w relacji
do tego scenariusza, ale jakie są jego bezwzględne parametry i trendy – nie wiadomo).
Potrzebne jest zrewidowanie tezy, iŜ pozytywnym zjawiskiem jest zwiększająca się w Polsce
liczba projektów inwestycyjnych realizowanych od podstaw (tzw. greenfield developments rozdz. 1.1, str. 105). Z punktu widzenia ochrony środowiska zagospodarowywanie terenów
poprzemysłowych (brownfield developments) jest znacznie bardziej korzystne.
Weryfikacji wymaga takŜe przyjęte w diagnozie załoŜenie „znacznego wzrostu popytu
krajowego” (rozdz. 1.1, str. 107), gdyŜ nie znajduje ono potwierdzenia w tabeli 10 (str. 106).
Celowym byłoby wyjaśnienie/ skomentowanie wyników symulacji przy uŜyciu modelu
HERMIN wskazujących, Ŝe pozytywne skutki realizacji NSRO w wielu dziedzinach (np.
zatrudnienie/ bezrobocie i poziom PKB – rozdz. 1.2, str. 109-111) będą nietrwałe
i w przypadku ewentualnego braku pomocy strukturalnej dla Polski w dalszej perspektywie,
po roku 2013, ulegną one zachwianiu lub nawet nastąpi pogorszenie sytuacji w stosunku do
scenariusza bazowego
W zakresie gospodarki odpadami potrzebne jest uzupełnienie diagnozy o informacje
dotyczące np. ilości wymagających przebudowy składowisk, a takŜe wymagających
rozwinięcia sposobów unieszkodliwiania odpadów alternatywnych wobec składowania.
W części diagnozy poświęconej infrastrukturze środowiska (str. 127) konieczne jest
skorygowanie danych dotyczących ilości ścieków oczyszczanych zgodnie z wymaganiami
obowiązującego prawa, a takŜe sformułowania, Ŝe spadek ilości ścieków jest wynikiem
wzrostu długości sieci kanalizacyjnej (obie informacje nie są prawdziwe).
Weryfikacji wymaga równieŜ informacja zawarte w części diagnozy dotyczącej wymiaru
przestrzennego rozwoju społeczno-gospodarczego (str. 130), zaniŜająca liczbę
indywidualnych wiejskich oczyszczalni ścieków.
Zweryfikowania lub przynajmniej dodatkowego skomentowania wymaga sformułowana
w diagnozie teza o nadmiernym zatrudnieniu w rolnictwie w Polsce, zwłaszcza w sytuacji,
kiedy w innych miejscach diagnozy moŜna przeczytać, Ŝe:
•
•
•
•
jednym z największych polskich problemów jest wysokie bezrobocie;
bezrobocie byłoby jeszcze wyŜsze, gdyby nie absorpcja wielu bezrobotnych
w sektorze rolnictwa;
na wsi i w małych miastach mamy do czynienia z ogólną stagnacją gospodarczą;
dzięki ekstensywnemu rolnictwu na polskich obszarach wiejskich występuje
stosunkowo mało przekształcone środowisko;
72
•
dzięki mało przekształconemu środowisku i duŜym rezerwom siły roboczej istnieją na
polskiej wsi korzystne warunki dla rozwoju rolnictwa ekologicznego i agroturystyki.
Celowym jest uzupełnienie diagnozy o wskazanie takich, występujących w naszym kraju
zjawisk waŜnych z punktu widzenia środowiska, jak:
•
•
•
•
•
•
•
utrzymywanie się niekorzystnej - nie tylko dla środowiska, ale takŜe dla bieŜącego
bezpieczeństwa i perspektywicznej trwałości dostaw - struktury zaopatrzenia
w energię (dominacja nieodnawialnych paliw kopalnych oraz słaba dywersyfikacja
źródeł zewnętrznego zaopatrzenia w paliwa płynne i gazowe);
zwiększająca się presja na środowisko, a takŜe na zdrowie ludzi, ze strony
dynamicznie rozwijającego się transportu drogowego i lotniczego (hałas oraz gazy
i pyły);
skuteczność (nieskuteczność) dotychczasowego systemu obszarów chronionych, na tę
niewystarczającą skuteczność wpływa z jednej strony wciąŜ zbyt mała powierzchnia
tych obszarów oraz brak ich ciągłości przestrzennej (przynajmniej dzięki powiązaniu
odpowiednimi korytarzami ekologicznymi), a z drugiej – niedostateczny poziom
egzekucji formalno-prawnych ograniczeń w sposobach gospodarowania na tych
obszarach i w ich najbliŜszym sąsiedztwie;
niewystarczające postępy w zakresie rozwoju selektywnej zbiórki i innego niŜ
składowanie zagospodarowania odpadów, zwłaszcza odpadów komunalnych (nie
zastąpi tego odnotowywane zmniejszanie się ogólnej i jednostkowej ilości
wytwarzanych i składowanych odpadów, wciąŜ bowiem pozostaje problem odpadów,
które jednak powstają i są składowane oraz odpadów dotychczas nagromadzonych);
niejednoznaczny (z punktu widzenia środowiska) charakter działań w zakresie
rozwoju infrastruktury - oprócz efektów pozytywnych (związanych przede wszystkim
z modernizacją infrastruktury istniejącej oraz likwidacją najbardziej dojmujących
braków) istnieje w przypadku tych działań, zwłaszcza o duŜej skali i zasięgu, znaczące
ryzyko wystąpienia skutków negatywnych (np. nie nadąŜanie budowy systemów
kanalizacyjnych lub indywidualnych systemów oczyszczania ścieków za rozbudową
sieci wodociągowych, przewymiarowywanie obiektów infrastruktury transportowej
i ochrony środowiska, utrwalanie dominacji transportu drogowego w systemie
transportowym, budowanie nowych obiektów infrastruktury transportowej ze szkodą
dla remontów i modernizacji obiektów istniejących, konflikty przestrzenne pomiędzy
nowymi obiektami infrastrukturalnymi oraz obszarami o szczególnych walorach
przyrodniczych w przypadku niewystarczająco rozwaŜnych decyzji lokalizacyjnych,
itp.);
niedostateczne postępy w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu oraz adaptacji
polskiej gospodarki do tych zmian (wspomniana juŜ przestarzała struktura
zaopatrzenia w energię, niŜsze od zakładanego tempo zalesień, niski stopień
przygotowania do walki ze skutkami ekstremalnych zjawisk pogodowych takich jak
ulewne deszcze i susze);
niewydolność systemu zarządzania (planowanie, egzekucja prawa) w specyficznym
obszarze działania tego systemu, jakim jest porządkowanie narastającej aktywności
inwestycyjnej coraz większej liczby podmiotów, która jest efektem bogacenia się
części społeczeństwa oraz rozwoju przedsiębiorczości.
Diagnoza powinna teŜ w większym niŜ dotychczas stopniu odpowiedzieć na pytanie, w jaki
sposób Polska realizuje strategię zrównowaŜonego rozwoju UE, a zwłaszcza działania
73
wynikające z wyzwań dotyczących: zmian klimatu, zrównowaŜonego
zrównowaŜonej konsumpcji i produkcji oraz wpływu środowiska na zdrowie.
transportu,
Cenne byłoby równieŜ zwrócenie uwagi w diagnozie na występowanie silnych, zwrotnych
sprzęŜeń pomiędzy środowiskiem i gospodarką, które sprawiają, Ŝe dla poprawy stanu
środowiska nie mniej, a moŜe nawet bardziej istotne od np. inwestycji infrastrukturalnych,
jest stworzenie trwałych mechanizmów ekonomicznych sprzyjających działaniom
prośrodowiskowym (system podatków ekologicznych, zachęty i preferencje dla
przedsiębiorstw przyjaznych środowisku).
Wskazane jest takŜe porównanie w diagnozie stanu środowiska przyrodniczego w Polsce
z innymi krajami UE.
Analiza kierunków i efektów polityki strukturalnej, w tym regionalnej, w Polsce w latach
2004-2006 powinna zostać uzupełniona o wskazanie, co się w ramach tej polityki udało,
a czego się nie udało zrobić i dlaczego, takŜe w dziedzinach waŜnych dla środowiska
(a waŜne dla środowiska są właściwie wszystkie dziedziny objęte polityką strukturalną/
polityką spójności). Podane w tej analizie liczby dotyczące uzyskanych efektów powinny
zostać odniesione do istniejących/zidentyfikowanych potrzeb w danym zakresie i/ lub do
przyjętych zamierzeń (Ŝe np. wybudowano x km dróg na zaplanowanych y).
Warto byłoby „zrewidować” analizę SWOT, a przede wszystkim uzupełnić ją
o uwarunkowania zewnętrzne rozwoju społeczno-gospodarczego Polski. Znaczna część takich
uwarunkowań jest zmienna i często „nieprzewidywalna” (np. koniunktura gospodarcza).
Warto jednak – tworząc strategie rozwoju – o tego typu niepewności tych uwarunkowań
wiedzieć. MoŜna wówczas przewidywać (zakładać) warianty rozwoju, w zaleŜności od
przyjęcia róŜnych scenariuszy kształtowania się uwarunkowań zewnętrznych
(optymistycznych/pesymistycznych).
Zewnętrzne uwarunkowania mogą wynikać m.in. z takich zjawisk jak:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
postępująca globalizacja;
przynaleŜność Polski do UE i wynikające z tego konsekwencje (np. konieczność
dostosowania prawa i realizacji róŜnych zobowiązań, moŜliwości pozyskania środków
na róŜne przedsięwzięcia itp.);
otwieranie dla Polaków zagranicznych rynków pracy, zwłaszcza przez kolejne kraje
UE (co moŜe skutkować np. odpływem najwartościowszej siły roboczej i drenaŜem
mózgów);
szybszy rozwój innych krajów i korzystniejsze warunki inwestowania w tych krajach
(konkurencja);
wzrost zapotrzebowania na „naturalną” Ŝywność najwyŜszej jakości i zainteresowanie
mało przekształconą przyrodą przez społeczności krajów wysoko rozwiniętych;
w ogólności – ponadnarodowe zmiany zachowań konsumpcyjnych;
zmiany w globalnej polityce transportowej, polityce surowcowej itp.;
zmian (wahania) europejskiej i światowej koniunktury gospodarczej;
postęp techniczny i dyfuzja innowacji;
ułatwiony dostęp do edukacji za granicą i rozwój międzynarodowej współpracy
naukowej;
sytuacja geopolityczna (np. ochłodzenie stosunków z sąsiednimi krajami).
74
Korzystne byłoby takŜe wyeliminowanie powtórzeń w analizie SWOT (te same elementy
w uwarunkowaniach wewnętrznych i zewnętrznych oraz w róŜnych obszarach analizy),
a takŜe pojawiających się sprzeczności (mocna strona - powstanie profesjonalnego korpusu
słuŜby cywilnej; zagroŜenie – brak takiego korpusu).
PoŜądane byłoby równieŜ uzupełnienie analizy SWOT o elementy, których w niej brakuje:
•
w obszarze „Sytuacja makroekonomiczna” nie uwzględniono np. (jako słabej strony
polskiej gospodarki) wciąŜ wysokiego poziomu zasobochłonności wytwarzania PKB
(wyŜszego niŜ w krajach UE i OECD zuŜycia surowców, materiałów i energii na
jednostkę PKB) oraz zbyt silnego związku pomiędzy wzrostem gospodarczym
i wzrostem presji na środowisko (wiadomo np., Ŝe na skutek oŜywienia gospodarczego
w ostatnich latach nastąpił wzrost emisji CO2 i tym samym zagroŜona została
realizacja celów polityki ekologicznej państwa dotyczących redukcji tej emisji);
•
w tym samym obszarze warto byłoby dodać, jako mocną stronę, korzystne
usytuowanie Polski w centrum Europy na szlakach komunikacyjnych i handlowych
łączących wschód i zachód kontynentu;
•
w obszarze „Sytuacja mikroekonomiczna” warto by uznać za słabą stronę nikłe
zainteresowanie większości przedsiębiorstw nowoczesnymi systemami zarządzania,
w tym zarządzania środowiskowego;
•
w obszarze „Wymiar przestrzenny” zabrakło uwarunkowania (jako słaba strona)
wynikającego z niedostatecznej troski o ład przestrzenny (niezadowalające panowanie
nad Ŝywiołem inwestycyjnym), a takŜe rysujących się tendencji do polaryzacji
systemu osadniczego (z jednej strony rozwój metropolii, a z drugiej stagnacja
mniejszych ośrodków);
•
w tym samym obszarze uzasadnione byłoby dodanie, jako mocnych stron,
zachowanego w wielu rejonach, zwłaszcza w województwach Polski Wschodniej,
unikatowego w skali Europy wiejskiego krajobrazu kulturowego, a takŜe korzystnych
warunków dla rozwoju na obszarach wiejskich turystyki przyrodniczej, turystyki
aktywnej oraz innych form turystyki wykorzystujących wysokie walory przyrodnicze
i kulturowe tych obszarów;
•
w obszarze „Funkcjonowanie instytucji publicznych” celowe byłoby wskazanie, jako
słabej strony, często niskiego przygotowania merytorycznego pracowników instytucji
samorządowych, zwłaszcza na terenach wiejskich i w małych miastach;
•
w obszarze „Gospodarka oparta na wiedzy” przydałoby się wskazanie, jako słabej
strony, bardzo niskich nakładów na naukę w porównaniu z innymi krajami UE.
6.2.3
Cel strategiczny i cele szczegółowe oraz wskaźniki realizacji
W celu strategicznym (rozdz. 4.4., str. 22) konieczne jest uwzględnienie aspektu
środowiskowego. Proponuje się zatem rozszerzyć sformułowanie tego celu o zapis: „... przy
jednoczesnym zachowaniu najcenniejszych walorów, spełnieniu wysokich standardów jakości
oraz racjonalnym uŜytkowaniu zasobów środowiska”.
75
Ze względu na daleko idącą horyzontalność problematyki środowiskowej wydaje się
natomiast, Ŝe dość trudne byłoby jej uwzględnienie w sposobie zdefiniowania celów
szczegółowych (stosowne zapisy dotyczące środowiska musiałyby bowiem znaleźć się
w kaŜdym z tych celów).
Zamiast tego poŜądane byłoby nawiązanie do aspektów środowiskowych w opisie kierunków
działania mających słuŜyć realizacji poszczególnych celów szczegółowych, poprzez
wskazanie, Ŝe działania te będą uwzględniać takŜe problemy związane ze środowiskiem (np.
w przypadku rozwoju edukacji i podnoszenia jakości kadr oraz usprawniania administracji)
lub Ŝe kryterium oddziaływania na środowisko będzie elementem wpływającym na
stosowanie pewnych preferencji lub teŜ ograniczeń w stosunku do określonych działań (np.
w zakresie stymulowania rozwoju przedsiębiorczości i udzielania wsparcia nowo
powstającym przedsiębiorstwom).
Za niewystarczający, takŜe z punktu widzenia potrzeb środowiska, trzeba uznać zestaw
wskaźników realizacji NSRO, ujęty w tabeli 1 w rozdziale 4.5. Przede wszystkim część
spośród tych wskaźników jest wyraŜona w liczbach bezwzględnych, nie pozwalających na
rzeczywistą, wartościującą ocenę stanu istniejącego i zakładanych zmian (np. długości sieci,
wielkość przewozów, napływ inwestycji bezpośrednich, itp. - bez wskazania relacji pomiędzy
tymi wielkościami i jakimiś punktami odniesienia pozwalającymi określić wzrost lub spadek,
stosunek danej wielkości do występujących potrzeb, itp.). W przypadku niektórych analiz
i ocen porównawczych naleŜy teŜ odstąpić od stosowania wskaźników wyraŜonych
wartościami uśrednionymi (Polska na tle innych krajów UE), gdyŜ w wielu sytuacjach
wartości określonych wskaźników występujące w róŜnych krajach mogą być pomiędzy sobą
zupełnie nieporównywalne (np. zagęszczenie sieci transportowej w krajach małych i duŜych).
W kontekście ochrony środowiska, dla zapewnienia odpowiedniego monitorowania postępów
w realizacji zmodyfikowanego, strategicznego celu NSRO, a takŜe kierunków działań
w ramach celów szczegółowych, celowe byłoby przyjęcie zestawu wskaźników
realizacyjnych obejmującego między innymi:
•
•
•
•
•
•
•
energochłonność i wodochłonność wytwarzania PKB,
udział w całkowitej produkcji energii, a takŜe w bilansie energetycznym, energii ze
źródeł odnawialnych oraz energii wytwarzanej w skojarzeniu;
jednostkową emisję wybranych zanieczyszczeń powietrza (np. dwutlenku węgla
i dwutlenku siarki, w kg/ jednostkę PKB);
jednostkową wielkość ładunków wybranych zanieczyszczeń odprowadzanych ze
ściekami (np. metali cięŜkich, azotanów i związków fosforu, w kg/jednostkę PKB);
udział transportu kolejowego w pracy przewozowej transportu (w %);
udział populacji posiadającej dostęp do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych
(lub do indywidualnych oczyszczalni ścieków) w populacji ogółem w mieście i na wsi
(w %);
przyrost powierzchni leśnej i powierzchni obszarów chronionych w jednostkach
bezwzględnych i w % w stosunku do roku bazowego, a takŜe udział powierzchni tych
obszarów w powierzchni kraju ogółem.
Optymalnym rozwiązaniem, zapewniającym ochronę zasobów i walorów środowiskowych
a zarazem wzrost gospodarczy, jest powiązanie wskaźników realizacji celów z ochroną
środowiska. W przypadku jednak, gdyby w końcowej wersji dokumentu NSRO tego typu
76
wskaźniki się nie pojawiały za punkt odniesienia dla efektów środowiskowych realizacji
NSRO moŜna uznać wielkości wskaźników stanu środowiska przytoczone w tzw. „Raporcie
wskaźnikowym” (Inspekcja Ochrony Środowiska. Stan środowiska w Polsce na tle celów
i priorytetów Unii Europejskiej. Raport wskaźnikowy 2004. Biblioteka Monitoringu
Środowiska, Warszawa, 2006). Z uwagi na rolę dokumentu NSRO w rozwoju kraju zmiany
stanu środowiska będą wynikiem podjętych działań. Za stosowaniem tego typu wskaźników
przemawia takŜe fakt istnienia dotychczasowych badań, a wiec moŜliwość wskazania trendów
(wzrost, spadek, zahamowanie tendencji spadkowych etc.). Słaba stroną tego zestawu
wskaźników jest duŜa bezwładność informacji – w 2006 roku zostały opracowane
i opublikowane dane dotyczące okresu do 2004 roku (przez analogię: dane z okresu
2007-2009 będą dostępne w 2011 roku etc.).
6.2.4
Wewnętrzna spójność NSRO
Konieczne jest poprawienie w dokumencie logicznego powiązania opisu stanu istniejącego
(gospodarki, społeczeństwa i środowiska), z jego krytyczną diagnozą (w tym analizą SWOT),
proponowaną strategią działania oraz sposobami sprawdzenia, na ile realizacja tej strategii
spełni przyjęte załoŜenia i przyczyni się do realizacji postawionych celów (prognoza skutków,
wskaźniki monitoringu).
W tym celu niezbędne jest rozszerzenie zawartych w diagnozie treści wskazujących na
przyczyny zidentyfikowanych zjawisk oraz skoncentrowanie moŜliwie całej diagnozy
w diagnostycznej części dokumentu (obecnie elementy diagnozy znajdują się takŜe w części
programowej, zwłaszcza w obszarze identyfikacji wyzwań oraz we wstępach do opisu
kierunków działania w ramach horyzontalnych celów.
Wskazane jest takŜe uporządkowanie i uzupełnienie analizy SWOT (mocne i słabe strony
oraz szanse i zagroŜenia), przez:
• lepsze dostosowanie obszarów tej analizy do obszarów zasadniczej, wyjściowej
diagnozy oraz do obszarów, których dotyczą sformułowane w NSRO cele i kierunki
działania;
• zapewnienie większej jednoznaczności i „rozłączności” obszarów analizy, w celu
wyeliminowania powtórzeń (te same zjawiska w róŜnych obszarach), a takŜe
mylących przyporządkowań niektórych zjawisk do konkretnego obszaru (np.
świadomość ekologiczna społeczeństwa oraz stopień przekształcenia środowiska jako
elementy dotyczące infrastruktury);
• konsekwentne przestrzeganie zasady mówiącej, Ŝe będąca częścią analizy SWOT
analiza mocnych i słabych stron odnosi się do czynników wewnętrznych
(wewnątrzkrajowych), natomiast analiza szans i zagroŜeń – do czynników
zewnętrznych (występujących w gospodarczym, społecznym i przyrodniczym
otoczeniu Polski).
Potrzebne wydaje się przeformułowanie lub opatrzenie dodatkowym komentarzem tych celów
NSRO, które w obecnej wersji dokumentu sprawiają wraŜenie wzajemnie sprzecznych lub co
najmniej nie do końca zgodnych (np. walka z bezrobociem i daleko idący spadek zatrudnienia
w rolnictwie; zmniejszanie bezrobocia wobec groźby spadku zatrudnienia w sektorze usług,
po okresie realizacji NSRO, do poziomu poniŜej poziomu obecnego, dąŜenie do utrzymania
droŜności istniejących korytarzy ekologicznych przy jednoczesnym nacisku na rozbudowę
sieci dróg, itp.).
77
6.2.5
Transmisja ustaleń NSRO do programów operacyjnych
Dla zapewnienia zgodności z ustaleniami NSRO działań planowanych i realizowanych
w ramach programów operacyjnych konieczne jest uwzględnienie w tych programach i w ich
systemach realizacyjnych procedury poddawania podejmowanych projektów procedurze
oceny oddziaływania na środowisko, a takŜe włączenie aspektów ekologicznych do kryteriów
selekcji projektów oraz kryteriów dostępu do środków. Wykorzystywane kryteria powinny
być zgodne z zapisami zmodyfikowanej (na skutek m.in. prognozy) wersji dokumentu NSRO.
W programach wykorzystać naleŜy takŜe wskaźniki realizacji NSRO, rozszerzając je
o wskaźniki specyficzne dla danego programu.
78
Załącznik 1. Szczegółowy wykaz wykorzystanych materiałów
1. „ZrównowaŜona Europa dla lepszego świata”. Strategia zrównowaŜonego rozwoju
Unii Europejskiej (tzw. Strategia z Goeteborga); dokument przyjęty Radę Europejską
w Goeteborgu w czerwcu 2001 r.;
2. Szósty program działań Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie środowiska
„Środowisko 2010 – nasza przyszłość, nasz wybór” (program działań Wspólnoty
w dziedzinie środowiska na lata 2001-2010); dokument przyjęty przez Parlament
Europejski i Radę 22 lipca 2002 r.;
3. II Polityka ekologiczna państwa; dokument przyjęty przez Radę Ministrów w czerwcu
2000 r i przez Sejm RP w sierpniu 2001 r.;
4. Krajowa strategia ochrony i umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej
wraz z programem działań; dokument zatwierdzony przez Radę Ministrów 25 lutego
2003 r.;
5. projekt Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015; dokument wstępnie zaakceptowany przez
Radę Ministrów 27 czerwca 2006 r.;
6. projekt Strategii Rozwoju Turystyki na lata 2007-2013; dokument zatwierdzony przez
Radę Ministrów 21 czerwca 2005 r.;
7. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu Strategii Rozwoju Turystyki na lata
2007-2013. Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa, kwiecień 2005 r.; opracowanie
wykonane na zlecenie Departamentu Turystyki Ministerstwa Gospodarki i Pracy;
8. Strategia Rozwoju Ochrony Zdrowia w Polsce na lata 2007-2013; dokument przyjęty
przez Radę Ministrów 21 czerwca 2005 r.;
9. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju (w zaktualizowanej wersji
z października 2005 r.);
10. Polityka klimatyczna Polski. Strategie redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce
do roku 2020; dokument przyjęty przez Radę Ministrów 4 listopada 2003 r.;
11. Krajowa strategia ochrony środowiska przed trwałymi zanieczyszczeniami
organicznymi; dokument przyjęty przez Radę Ministrów 10 grudnia 2002 r.;
12. Polityka energetyczna Polski do 2025 roku; dokument przyjęty przez Radę Ministrów
4 stycznia 2005 r.;
13. Polityka transportowa państwa na lata 2006-2025. Ministerstwo Infrastruktury,
Warszawa, 27 czerwca 2005 r.;
14. Strategia rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa na lata 2007-2013, dokument
przyjęty przez Radę Ministrów 29 czerwca 2005 r.;
15. Europejski program działań w dziedzinie środowiska i zdrowia na lata 2004-2010 (The
European Environment and Health Action Plan 2004-2010 – COM (2004) 416 final);
komunikat Komisji Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego i Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego z 9 czerwca 2004 r.;
16. Narodowa strategia rozwoju kultury na lata 2004-2013; Ministerstwo Kultury;
17. Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzona
w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r., a takŜe Protokół z Kioto do Ramowej
Konwencji NZ w sprawie zmian klimatu;
79
18. Konwencja w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie
odległości, sporządzona w Genewie dnia 13 listopada 1979 r.;5
19. Konwencja o ochronie warstwy ozonowej, sporządzona w Wiedniu dnia 22 marca
1985 r.;6
20. Ustawa z dnia 2 marca 2001 roku o postępowaniu z substancjami zubaŜającymi
warstwę ozonową;7
21. Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego,
sporządzona w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r.8
22. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne;9
23. Ustawa z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody;10
24. Konwencja o róŜnorodności biologicznej, sporządzona w Rio de Janeiro dnia
5 czerwca 1992 r.;
25. Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk,
sporządzona w Bernie dnia 19 września 1979 r.;11
26. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska.12
27. Ramowa Strategiczna Ocena Oddziaływania na Środowisko Narodowego Planu
Rozwoju na lata 2004-2006, REC, 2003
5
Dz.U. z 1985 r. nr 60, poz. 311 (załącznik).
Dz.U. z 1992 r. nr 98, poz. 488 (załącznik).
7
Dz.U. z 2001 r. nr 52, poz. 537, z późniejszymi zmianami.
8
Dz.U. z 2000 r. nr 28, poz. 346 (załącznik).
9
Dz.U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229, z późniejszymi zmianami.
10
Tekst jednolity – Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079, z późniejszymi zmianami.
11
Dz.U. z 1996 r. nr 58, poz. 263 (załącznik).
12
Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627, z późniejszymi zmianami.
6
80
Załącznik 2. Przebieg i wyniki prac nad kryteriami oceny
W ramach przygotowawczego etapu prac zespół wykonawczy dokonał porównania pytań
badawczych/ kryteriów oceny wstępnie sformułowanych przez Zamawiającego
i traktowanych jako wyjściowy zestaw minimalny, z celami i kierunkami działań
proponowanymi w NSRO (wersja dokumentu z lutego 2006).
Zadaniem tego porównania było zidentyfikowanie punktów styczności/ zaleŜności pomiędzy
wyŜej wymienionymi kryteriami i działaniami, a następnie, poprzez ich uogólnienie,
wskazanie najwaŜniejszych obszarów problemowych wymagających dalszej, szczegółowej
analizy i opisu (takimi obszarami byłyby oddziaływania ze strony NSRO na te spośród
przyjętych kryteriów, w przypadku których występowałoby najwięcej punktów zaleŜności
o największej sile).
Wyniki przeprowadzonego porównania zawiera zamieszczona poniŜej tabela 1.
81
Tabela 1
Wersja robocza
07.07.2006
Identyfikacja punktów zaleŜności pomiędzy kryteriami oceny proponowanymi w SIWZ, a kierunkami działania zawartymi w projekcie NSRO
Cel strategiczny
Kryteria oceny
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
1
Czy diagnoza stanu oraz analiza SWOT
zostały przygotowane w kontekście
zasad zrównowaŜonego rozwoju?
Czy zostały zaproponowane cele
środowiskowe?
Czy proponowane działania są zgodne z
[…]?
Czy (i jeśli tak to na ile) zostało
skwantyfikowane negatywne
oddziaływanie na środowisko
proponowanych przedsięwzięć? Czy
zostały zaproponowane wskaźniki
zrównowaŜonego rozwoju?
Czy jest przewidziane zamawianie
„zielonego zaopatrzenia” przez
publiczne i prywatne instytucje?
Czy w aspekcie zrównowaŜonego
rozwoju działania proponowane w
poszczególnych sektorach wzajemnie
się wspomagają?
Czy zostały zaproponowane
ekologiczne kryteria wyboru
projektów?
Czy w kontekście zrównowaŜonego
rozwoju występuje zgodność pomiędzy
diagnozą, celami, proponowanymi
działaniami i wskaźnikami
monitoringu?
Czy została dostrzeŜona i uwzględniona
rola słuŜb ochrony środowiska?
Programy operacyjne ? (*)
Cele horyzontalne
Wzmacnianie
zdolności
administracyjnych
Polska
wschodnia
Europejska
Wspólnota
Teryt.
10
11
12
13
14
15
T?
?
T?
T
?
?
?
N?
N
T?
N
T?
T?
N
N
?
?
T/
?
?
?
?
?
?
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
T/N?
N
N
N
N
N
N
N
?
?
?
?
?
T?
?
?
?
?
T?
?
N (N/A)
N
N
N
N
N
N (N/A)
N?
N?
N
N
?
N/A
N?
?
?
N
T?
?
T?
?
?
T/N?
?
?
?
N
N
N
N
T?
T?
N?
T?
N
N?
N
N
N
Wzrost
konkurencyjności
Warunki
tempa
wzrostu
Wzrost
zatrudnienia
Podniesienie
konkurencyjności
(usługi)
2
3
4
5
6
7
8
9
N
N
T?
N
T?
T?
N
N
N
N?/T?
N?
?
?
?
?
N
N
N
N
N
?
Infrastrukturatechn.
82
Konkuren- Rozwój
cyjność
obszarów
regionów wiejskich
RPO
Infra- Konkustruk. rencyjna
środo- gospowisko darka
Kapit..
ludzki
Pomoc
techn.
16
Cel strategiczny
Kryteria oceny
1
10. Czy proponowane działania przyczynią
się do efektywnego wykorzystania
zasobów naturalnych, w tym do zmiany
wzorców konsumpcji i produkcji oraz
do zarządzania popytem na te zasoby?
11. Czy proponowane działania przyczynią
się do zastępowania wykorzystania
zasobów nieodnawialnych zasobami
odnawialnymi?
12. Czy proponowane działania przyczynią
się do wdraŜania rozwiązań
ekoinnowacyjnych (rozwoju
ekoinnowacyjności)?
13. Czy proponowane działania przyczynią
się do równowaŜenia rozwoju poprzez
stosowanie charakterystycznych dla
poszczególnych sektorów środków
eliminujących albo ograniczających
negatywne oddziaływanie
proponowanych przedsięwzięć na
środowisko, wraz z monitorowaniem
ich wdraŜania?
14. Czy proponowane działania przyczynią
się do poprawy stanu:
powietrza,
wód powierzchniowych i podziemnych
powierzchni ziemi?
15. Czy proponowane działania
uwzględniają potrzebę ochrony
przyrody i krajobrazu i czy będą
sprzyjać tworzeniu oraz właściwemu
funkcjonowaniu systemu obszarów
chronionych NATURA2000?
16. Czy proponowane działania wpłyną na
zdrowie ludzi, a jeśli tak, to w jaki
sposób?
17. Czy proponowane działania przyczynią
się do zachowania wartości
kulturowych?
Programy operacyjne ? (*)
Cele horyzontalne
Wzmacnianie
zdolności
administracyjnych
Polska
wschodnia
Europejska
Wspólnota
Teryt.
10
11
12
13
14
15
16
T/N?
T?
N
T?
N?
T?
N?
T/N?
N
T?
N
?
T?
N?
N?
T/N?
T?
N?
T?
T?
T?
T?
T
T?
T/N?
?
?
N?
T?
T?
T?
T?
T?
T?
T/N?
N/T?
N?
?
N?
T?
T/N
T?
T
T?
N?
T/N?
N
N
T?
T?
T/N?
T?
N
T?
T
N?
N?
T/N?
T
?
T?
T?
T
N
T?
T?
N?
T
T?
T
T/N?
T?
N
N
N?
?
N?
N?
N?
T
T?
N?
T
T/N?
Wzrost
konkurencyjności
Warunki
tempa
wzrostu
Wzrost
zatrudnienia
Podniesienie
konkurencyjności
(usługi)
2
3
4
5
6
7
8
9
N
T?
T?
N
T?
T
N
N?
T?
N
T?
N
T?
T?
N
?
N
N?
T?
N
N
T/N
T?
N
N
?
N
Infrastrukturatechn.
83
Konkuren- Rozwój
cyjność
obszarów
regionów wiejskich
RPO
Infra- Konkustruk. rencyjna
środo- gospowisko darka
Kapit..
ludzki
Pomoc
techn.
Cel strategiczny
Kryteria oceny
Programy operacyjne ? (*)
Cele horyzontalne
Wzmacnianie
zdolności
administracyjnych
Polska
wschodnia
Europejska
Wspólnota
Teryt.
10
11
12
13
14
15
16
T?
T
T?
T?
T?
T
T?
T/N?
T?
T/N?
N?
T?
T?
N?
N?
T/N?
Wzrost
konkurencyjności
Warunki
tempa
wzrostu
Wzrost
zatrudnienia
Podniesienie
konkurencyjności
(usługi)
2
3
4
5
6
7
8
9
N
T?
T
N?
T?
T
N
N(N/A)
N
N
T
T?
1
18. Czy proponowane działania przyczynią
się do podnoszenia świadomości
ekologicznej?
19. Czy proponowane działania przyczynią
się do poprawy ładu przestrzennego?
Infrastrukturatechn.
? (*) zarys programów operacyjnych jest bardzo ogólny
N/A – nie dotyczy
T – tak
N- nie
84
Konkuren- Rozwój
cyjność
obszarów
regionów wiejskich
RPO
Infra- Konkustruk. rencyjna
środo- gospowisko darka
Kapit..
ludzki
Pomoc
techn.
Praca nad matrycą zaleŜności pozwoliła stwierdzić, Ŝe:
• opis działań przewidywanych w NSRO jest na tyle ogólny, iŜ nie jest moŜliwe
dokonanie choćby przybliŜonej oceny siły wpływu danego działania na analizowane
kryterium, w związku z czym ocena musiała się ograniczyć do wskazania czy
pomiędzy danym działaniem i określonym kryterium występuje lub nie występuje
związek (odpowiedź tak/ nie);
• pytania badawcze/ kryteria oceny są na tyle niejednorodne (zwłaszcza jeśli chodzi
o stopień ich szczegółowości), Ŝe w bardzo wielu przypadkach ich treść albo jest
nieadekwatna do treści/ poziomu ogólności NSRO (np. „czy jest przewidywane
zamawianie „zielonego zaopatrzenia”...?), albo jest zbyt niejednoznaczna (np. czy
proponowane działania są zintegrowane ze „Strategią zrównowaŜonego rozwoju Unii
Europejskiej”, ...?, gdzie dla danego działania odpowiedź moŜe brzmieć zarówno
„tak” jak i „nie”, zaleŜnie od tego jaki element weźmiemy pod uwagę).
W tej sytuacji w matrycy zaleŜności pomiędzy działaniami i kryteriami oceny pojawiło się
bardzo duŜo odpowiedzi „trudno powiedzieć” (?), a takŜe odpowiedzi konkretnych, ale
obarczonych duŜą niepewnością (odpowiedzi wariantowe, odpowiedzi „tak” lub „nie” ze
znakiem zapytania, itp.).
PoniewaŜ taka matryca zaleŜności nie mogła stanowić dobrej podstawy do szczegółowego
określenia obszarów problemowych wymagających dalszej analizy, obszary te zostały na
etapie przygotowawczym określone w sposób ogólny (jako kwestie wymagające rozwaŜenia
w ramach prognozy niezaleŜnie od treści matrycy); uznano jednocześnie, Ŝe dla potrzeb
sporządzenia ulepszonej wersji matrycy zaleŜności powinny zostać wykorzystane 52 robocze
kryteria oceny wypracowane w „Ramowej strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko
Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006”.
Sugerując takie rozwiązanie zespół wykonawczy wziął pod uwagę, Ŝe:
• dokument NSRO jest dokumentem analogicznym do dokumentu NPR na lata
2004-2006, tylko obejmującym inny okres i nieco węŜszy zestaw zagadnień
(charakteryzuje się więc podobnym zakresem merytorycznym i podobnym stopniem
szczegółowości);
• 52 robocze kryteria zastosowane w ocenie ramowej w 2002 roku zostały
sformułowane metodą syntezy 250 kryteriów szczegółowych, co minimalizuje
prawdopodobieństwo pominięcia w prognozie jakiegoś istotnego elementu;
• w wyniku analizy matrycy zaleŜności ostateczna liczba kryteriów oceny moŜe być
znacznie mniejsza niŜ 52, nawet wówczas, jeśli lista 52 kryteriów zostałaby na
dalszych etapach prac poszerzona o dodatkowe pytania badawcze uzasadnione analizą
tych dokumentów wskazanych w rozdziale 2.2, które w ocenie ramowej z 2002 roku
nie były brane pod uwagę (zostaną wyeliminowane kryteria mało istotne, z niewielką
liczbą słabych punktów zaleŜności);
• sporządzenie matrycy zaleŜności z wykorzystaniem 52 kryteriów roboczych (analiza
punktów zaleŜności z poszczególnymi działaniami) nie wyklucza moŜliwości
wykorzystania dotychczasowych 19 pytań badawczych na etapie sporządzania
zbiorczej oceny całego dokumentu (być moŜe w nieco zmienionej formie).
52 robocze kryteria przyjęte w ocenie ramowej z 2002 roku zostały zaprezentowane
w zamieszczonej poniŜej tabeli 2.
Tabela 2
Robocze kryteria przyjęte w ramowej ocenie NPR w 2002r.
Kryteria oceny NPR pozwalające odpowiedzieć na pytania:
•
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz?
•
Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz?
•
Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na?
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania – zagadnienia ogólne lub wielosektorowe
1.
Propagowanie proekologicznego modelu konsumpcji
2.
Dokonywanie prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki
3.
DąŜenie do integracji ochrony środowiska z działaniami w innych sektorach
4.
Upowszechnianie stosowania prośrodowiskowych technologii i wskaźników efektywnościowych
dotyczących uŜytkowania zasobów
5.
Promowanie wszelkich form zarządzania środowiskowego
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania - transport
6.
DąŜenie do ograniczania potrzeb transportowych
7.
Promowanie prośrodowiskowych środków transportu i związanej z nimi infrastruktury
8.
Popieranie alternatywnych rozwiązań technicznych w transporcie (np. biopaliw)
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania – energetyka
9.
Poprawa efektywności energetycznej
10. Uzyskanie znaczącego udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie zuŜycia energii pierwotnej
11. Promowanie wytwarzania energii w skojarzeniu
12. Zwiększenie udziału czystszych nośników energii z paliw kopalnych w bilansie zuŜycia tych paliw
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania – rolnictwo
13. Zapewnienie bezpieczeństwa dla środowiska i konsumentów produkcji Ŝywności w całym łańcuchu
produkcji
14. Wspieranie form rolnictwa przyjaznego dla środowiska, przede wszystkim rolnictwa ekologicznego
i zintegrowanego
15. Propagowanie integracji ochrony środowiska, w tym ochrony krajobrazu i ochrony róŜnorodności
biologicznej, z działaniami na terenach wiejskich, zwłaszcza działaniami w rolnictwie
16. Działanie na rzecz zapewnienia wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania – ochrona przyrody i krajobrazu
17. Zapewnienie ochrony i właściwego gospodarowania róŜnorodnością biologiczną na terenie całego kraju
(przede wszystkim umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej oraz powstrzymywania się
od wprowadzania obcych gatunków)
18. Zapewnienie, Ŝe wszelkie działania na obszarach cennych przyrodniczo, objętych ochroną lub
planowanych do objęcia taką ochroną (np. w ramach sieci Natura 2000), będą podporządkowane
ochronie przyrody
19. DąŜenie do renaturalizacji i poprawy stanu zniszczonych ekosystemów oraz restytucji gatunków
20. Wspieranie tradycyjnych, korzystnych dla środowiska praktyk gospodarowania, szczególnie na
terenach przyrodniczo-cennych
21. Zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych niezaleŜnie od tego, czy są objęte szczególnymi
formami ochrony przyrody
86
Kryteria oceny NPR pozwalające odpowiedzieć na pytania:
•
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz?
•
Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz?
•
Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na?
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania – leśnictwo
22. Wspieranie wielofunkcyjnej gospodarki leśnej
23. Powiększanie zasobów leśnych
24. DąŜenie do zachowania zdrowotności i Ŝywotności ekosystemów leśnych
Gospodarowanie zasobami/ proekologiczne kierunki działania – gospodarka wodna, rybacka i morska
25. Zapewnienie efektywnego gospodarowania zasobami wodnymi z uwzględnieniem ich ilości i jakości
26. Promowanie tylko takich działań w zakresie retencji wody, które sprzyjają ochronie przyrodniczo
ukształtowanych ekosystemów
27. Zapewnienie odbudowy ekologicznej Morza Bałtyckiego
28. DąŜenie do zachowania zasad rozwoju zrównowaŜonego w rybołówstwie
Wprowadzanie zmian w środowisku – powietrze
29. Przeciwdziałanie emisji gazów szklarniowych
30. Przeciwdziałanie emisji substancji zubaŜających warstwę ozonową
31. Przeciwdziałanie emisji i spełnienie norm imisji innych zanieczyszczeń powietrza (lotnych związków
organicznych, trwałych zanieczyszczeń organicznych, metali cięŜkich, pyłów, SO2 i NOX)
Wprowadzanie zmian w środowisku – hałas i promieniowanie
32. Ograniczanie emisji hałasu i ilości osób naraŜonych na hałas ponadnormatywny
33. Utrzymanie natęŜenia pól elektromagnetycznych na dopuszczalnym poziomie
Wprowadzanie zmian w środowisku – gleba i odpady
34. Stosowanie prawidłowej hierarchii w postępowaniu z odpadami
35. Zapobieganie powstawaniu odpadów
36. Selekcja i recykling odpadów
37. Likwidacja starych składowisk
38. Unieszkodliwianie odpadów przez ich bezpieczne składowanie
39. Inne niŜ składowanie unieszkodliwianie odpadów
40. Ograniczenie wytwarzania i unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych
41. Przeciwdziałanie zanieczyszczaniu i degradacji gleb
42. Rekultywacja gleb zanieczyszczonych
Wprowadzanie zmian w środowisku – woda
43. Ograniczanie ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do wód ze ściekami komunalnymi
44. Ograniczanie ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do wód ze ściekami przemysłowymi
45. Ograniczanie ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych lub przenikających do wód ze źródeł
rolniczych
46. Zapewnienie wymaganej jakości wód powierzchniowych i podziemnych
47. Zapewnienie odpowiedniej jakości wody do picia
Wprowadzanie zmian w środowisku – przyroda oŜywiona i nieoŜywiona
48. Ograniczanie szkodliwych oddziaływań na obszary objęte ochroną prawną oraz planowane do objęcia
siecią Natura 2000
49. Stworzenie skutecznego systemu kontroli nad stosowaniem genetycznie zmodyfikowanych
organizmów
87
Kryteria oceny NPR pozwalające odpowiedzieć na pytania:
•
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz?
•
Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz?
•
Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na?
Inne
50. Stosowanie zasady przezorności odnoszącej się do zdrowia
51. Rozwijanie edukacji ekologicznej na rzecz zrównowaŜonego rozwoju
52. Zachowanie wartości kulturowych
Na bazie przytoczonej powyŜej listy 52 kryteriów, po uwzględnieniu wymogów zawartych
w obowiązujących przepisach dotyczących prognoz oddziaływania na środowisko oraz po
uwzględnieniu 19 wymienionych w SIWZ pytań roboczych, zaproponowano listę kryteriów
oceny przedstawioną w tabeli 3.
Tabela 3
Proponowane robocze kryteria oceny NSRO
•
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz?
• Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz?
• Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na?
GOSPODAROWANIE ZASOBAMI
Zagadnienia ogólne
Rozwijanie edukacji i podnoszenie świadomości ekologicznej, propagowanie proekologicznego modelu
konsumpcji
Dokonywanie prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki
Upowszechnianie stosowania prośrodowiskowych technologii i wskaźników efektywnościowych
dotyczących uŜytkowania zasobów
Promowanie zarządzania środowiskowego
Zapewnienie umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej na obszarze kraju oraz
powstrzymywania się od wprowadzania obcych gatunków
Zapewnienie, Ŝe wszelkie działania na obszarach cennych przyrodniczo, objętych ochroną lub
planowanych do objęcia taką ochroną (np. w ramach sieci Natura 2000), będą podporządkowane
ochronie przyrody
Wspieranie tradycyjnych, korzystnych dla środowiska praktyk gospodarowania na terenach
przyrodniczo-cennych, a takŜe dąŜenie do renaturalizacji i poprawy stanu zniszczonych ekosystemów
oraz restytucji gatunków
Zagadnienia sektorowe
Poprawa efektywności energetycznej oraz proekologiczne zmiany w strukturze wytwarzania
i zaopatrzenia w energię
DąŜenie do ograniczania potrzeb transportowych oraz promowanie prośrodowiskowych środków,
metod i technologii w transporcie
Wspieranie form rolnictwa przyjaznego dla środowiska oraz działanie na rzecz dywersyfikacji
gospodarczej obszarów wiejskich nie wpływającej negatywnie na środowisko
Wspieranie wielofunkcyjnej gospodarki leśnej oraz powiększanie zasobów leśnych i poprawa ich
struktury
Zapewnienie efektywnego gospodarowania zasobami słodkiej wody, z uwzględnieniem ich ilości
i jakości; promowanie tylko takich działań w zakresie retencji wody, które sprzyjają ochronie
przyrodniczo ukształtowanych ekosystemów
Zapewnienie odbudowy ekologicznej Morza Bałtyckiego
88
•
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz?
• Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz?
• Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na?
ODDZIAŁYWANIE NA JAKOŚĆ ŚRODOWISKA
Przeciwdziałanie emisji zanieczyszczeń powietrza i zapewnienie spełnienia norm imisyjnych
Ograniczanie emisji hałasu i ilości osób naraŜonych na hałas ponadnormatywny
Zapobieganie powstawaniu oraz selekcja i recykling odpadów, rozwój innych niŜ składowanie
sposobów unieszkodliwiania odpadów przemysłowych i komunalnych
Ograniczanie wytwarzania i rozwój unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych
Likwidacja i rekultywacja starych składowisk
Przeciwdziałanie zanieczyszczaniu i degradacji gleb oraz rekultywacja gleb zanieczyszczonych
Ograniczanie ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do wód i do ziemi oraz zapewnienie
wymaganej jakości wód powierzchniowych i podziemnych
Ograniczanie środowiskowych zagroŜeń zdrowia, w tym zagroŜeń związanych z operowaniem
niebezpiecznymi materiałami i substancjami chemicznymi
Ograniczanie zagroŜeń dla zachowania wartości kulturowych
ODDZIAŁYWANIE TRANSGRANICZNE
Transgraniczne przepływy zanieczyszczeń na dalekie odległości
RównowaŜenie gospodarki i poprawa stanu środowiska na terenach przygranicznych
Po dyskusji w łonie zespołu wykonawczego, nawiązującej do wyników lektury dokumentu
NSRO, lista ta została po raz kolejny zmodyfikowana, a wyniki tej modyfikacji (juŜ
nieznacznej, zawiera zamieszczona poniŜej tabela 4.
Tabela 4
Proponowane kryteria oceny NSRO – wersja ostateczna
•
•
•
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz:?
Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz:?
Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na:?
GOSPODAROWANIE ZASOBAMI
Zagadnienia ogólne
1. Rozwijanie edukacji i podnoszenie świadomości ekologicznej, propagowanie
proekologicznego modelu konsumpcji
2. Dokonywanie prośrodowiskowych zmian w strukturze gospodarki (struktura wytwarzania
PKB, skala i kierunki inwestowania, zapotrzebowanie na surowce, energię i transport, procesy
koncentracji, itp.)
3. Upowszechnianie stosowania prośrodowiskowych technologii i wskaźników
efektywnościowych dotyczących uŜytkowania zasobów
4. Promowanie zarządzania środowiskowego
5. Zapewnienie umiarkowanego uŜytkowania róŜnorodności biologicznej oraz wspieranie
korzystnych dla środowiska (w tym tradycyjnych) praktyk gospodarowania na terenach
przyrodniczo cennych
6. DąŜenie do renaturalizacji i poprawy stanu zniszczonych ekosystemów oraz restytucji
gatunków (zwłaszcza rzadkich i cennych), a takŜe powstrzymywanie się od wprowadzania
gatunków obcych
7. Zapewnienie, Ŝe wszelkie działania na obszarach cennych przyrodniczo objętych lub
planowanych do objęcia ochroną (np. w ramach sieci Natura 2000), będą podporządkowane
ochronie przyrody
8. Zapewnienie troski o ład przestrzenny i ochronę walorów krajobrazowych
89
•
•
•
Czy w ramach oceny stanu i analizy SWOT dostrzeŜono potrzebę podejmowania działań na
rzecz:?
Czy w ramach celów i priorytetów dostrzeŜono potrzebę koncentracji działań na rzecz:?
Czy proponowane kierunki działań będą miały istotny wpływ na:?
9. Zapewnienie ochrony, zachowania i odtwarzania walorów kulturowych
10. Ograniczanie wynikających ze stanu środowiska zagroŜeń dla zdrowia ludzi
Zagadnienia sektorowe
11. Poprawa efektywności energetycznej oraz proekologiczne zmiany w strukturze wytwarzania
i zaopatrzenia w energię
12. DąŜenie do ograniczania potrzeb transportowych oraz promowanie prośrodowiskowych
środków, metod i technologii w transporcie
13. Wspieranie form rolnictwa przyjaznego dla środowiska oraz działanie na rzecz dywersyfikacji
gospodarczej obszarów wiejskich nie wpływającej negatywnie na środowisko
14. RównowaŜenie rozwoju rybołówstwa i rybactwa, między innymi w celu zapewnienia
odbudowy ekologicznej Morza Bałtyckiego
15. Zapewnienie efektywnego gospodarowania zasobami słodkiej wody, z uwzględnieniem ich
ilości i jakości; promowanie tylko takich działań w zakresie retencji wody, które sprzyjają
ochronie przyrodniczo ukształtowanych ekosystemów
16. Wspieranie wielofunkcyjnej gospodarki leśnej oraz powiększania i poprawy struktury zasobów
leśnych
ODDZIAŁYWANIE NA JAKOŚĆ ŚRODOWISKA
17. Ograniczanie ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do wód i do ziemi oraz zapewnienie
wymaganej jakości wód powierzchniowych i podziemnych
18. Przeciwdziałanie emisji zanieczyszczeń powietrza (w tym rozwój wykorzystania norm
emisyjnych i rozbudowa systemu handlu emisjami) oraz zapewnienie spełnienia norm
imisyjnych
19. Zapobieganie powstawaniu oraz selekcja i recykling odpadów, a takŜe rozwój innych niŜ
składowanie sposobów unieszkodliwiania odpadów (przemysłowych i komunalnych, w tym
odpadów niebezpiecznych)
20. Likwidacja i rekultywacja starych składowisk odpadów
21. Przeciwdziałanie zanieczyszczaniu i degradacji gleb oraz rekultywacja gleb
zanieczyszczonych/ przekształconych
22. Ograniczanie emisji hałasu oraz ilości osób naraŜonych na hałas ponadnormatywny
23. Ograniczanie zagroŜeń związanych z operowaniem niebezpiecznymi materiałami i
substancjami chemicznymi
ODDZIAŁYWANIE TRANSGRANICZNE
24. Ograniczanie transgranicznych przepływów zanieczyszczeń na dalekie odległości
25. RównowaŜenie gospodarki i poprawa stanu środowiska na terenach przygranicznych
26. Koordynacja działań w rejonach przygranicznych z państwami sąsiednimi
90
Załącznik 3. Tabela zaleŜności pomiędzy kryteriami oceny i poszczególnymi
celami NSRO (Microsoft Excel, format A3)
91