Coraz lepsze rokowania dla projektów PPP

Coraz lepsze rokowania dla projektów PPP
Tomasz Korczyński
www.obserwatorfinansowy.pl, 22 luty 2013 r.
Dla strony publicznej i dla inwestorów prywatnych, partnerstwo publiczno
- prywatne oraz koncesje na roboty budowlane lub usługi, są atrakcyjną formą
ich finansowania. Korzystne zmiany w prawie oraz kilka podjętych dużych
projektów wróżą, że nastąpi w tej dziedzinie wreszcie przełom. Gospodarka
zwolniła, ale potrzeby inwestycyjne są wielkie.
Według informacji przekazanych przez Fundację Centrum PPP, w 2012 roku ogłoszono
podjęcie 61 inwestycji infrastrukturalnych z udziałem podmiotów prywatnych,
w tym 47 w oparciu o ustawę o PPP, a 14 w oparciu o ustawę o koncesji na roboty
budowlane lub usługi.
Same ogłoszenia, choć cieszą i są istotne dla budowania rynku, nie znaczą jednak jeszcze
aż tak wiele. Dlatego warto podkreślić, iż w 2012 roku podpisanych zostało 9 umów,
w tym 6 umów w oparciu o ustawę o PPP, a 3 to umowy oparte o ustawę o koncesji na
roboty budowlane lub usługi. Sceptycy powiedzą, że to tylko 9 umów, a na dodatek
stwierdzą, że od podpisania umowy do zamknięcia finansowego droga daleka. I pewnie
tak jest, ale ogólna wartość podpisanych umów to już blisko 1,3 mld złotych. Może więc
nie jest świetnie, ale jest wyraźny postęp w stosunku do lat ubiegłych. W szczególności
dotyczy to wartości podpisanych umów.
Subiektywny ranking projektów
Trudno pokrótce opisać wszystkie projekty, których realizacja rozpoczęła się bądź była
kontynuowana w 2012 roku. Poniżej kilka, które wedle mojej subiektywnej oceny warte
są podkreślenia, choć być może nie są ani największe, ani najbardziej spektakularne.
Wielokrotnie, także na łamach Obserwatora Finansowego podnoszone było, iż brak jest
w Polsce przedsięwzięć PPP, które inicjowane byłyby na poziomie centralnym,
a nie wyłącznie samorządowym. Słusznie wskazywano, iż mógłby to być dobry, „z góry”
płynący przykład działań administracji rządowej, wskazujący, iż PPP to bezpieczna
inwestycje i dobra alternatywa dla tradycyjnej formy przedsięwzięć inwestycyjnych
poprzez zamówienia publiczne.
Rok 2012 przyniósł wreszcie pierwszy taki projekt wdrażany przez administrację
centralną. W formie PPP podjęto budowę Sądu Rejonowego w Nowym Sączu. Na razie
rozpoczęła się procedura wyboru doradcy dla tego projektu, nie zmienia to jednak faktu,
iż krok ten jest dobrym prognostykiem na przyszłość.
Wśród pozytywnych przykładów trudno byłoby nie wspomnieć o największym w Polsce
„postępowaniu parkingowym”, które rozpoczęte zostało w Warszawie. Obecnie
zakończony został etap doradztwa wykonanego przez konsorcjum firm z Ernst & Young
jako liderem. Do zadań doradców należało przeprowadzenie wstępnej analizy
wykonalności projektu, obejmującej m.in. identyfikację metod realizacji projektu oraz
ocenę zasadności i możliwości jego realizacji. Analiza ta jako najkorzystniejszy model
wskazała współpracę z partnerem prywatnym w postaci koncesji na roboty budowlane.
Zgodnie z planami stołecznego miasta, wybrany partner prywatny zaprojektuje,
wybuduje i będzie eksploatował parkingi podziemne w co najmniej jednej, a maksymalnie
w sześciu wybranych lokalizacjach, spośród miejsc zaproponowanych przez miasto.
Do Urzędu Miasta st. Warszawy zgłosiło się 6 inwestorów, zainteresowanych budową
podziemnych parkingów. Są to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: Immo Park
Warszawa, Via Motorway, Kronia, Mostostal Concession „w organizacji”, Nuvola
Investments oraz Strabag Drogi Wojewódzkie. Inwestycje w parkingi to bardzo gorący
problem w wielu miastach, dlatego spodziewać się można, że warszawskie postępowanie
będzie w najbliższych miesiącach przedmiotem bacznych obserwacji innych samorządów,
a jego sukces (bądź porażka) zaważy na ich dalszych decyzjach.
W Europie PPP od dawna znajdowało zastosowanie w realizacji przedsięwzięć związanych
z budową spalani odpadów. W Polsce rok 2012 okazał się w tym zakresie przełomem.
Po trwającej 18 miesięcy procedurze przetargowej przeprowadzonej przez Poznań,
władze miasta wybrały spółkę Sita Zielona Energia, aby zaprojektowała, sfinansowała,
zbudowała, a następnie eksploatowała przez 25 lat w formule PPP instalację termicznego
przetwarzania odpadów komunalnych (ITPOK) o wydajności 210 tys. ton rocznie.
Zgodnie z umową, PPP Sita Zielona Energia zrealizuje nowoczesną instalację termicznego
przekształcania odpadów komunalnych, która powstanie na terenie należącym do miasta
Poznania, w rejonie Karolin. Koszt budowy instalacji szacowany jest na ponad 725
milionów złotych i będzie w pełni sfinansowany przez akcjonariuszy spółki Sita Zielona
Energia oraz konsorcjum trzech banków – Pekao SA, PKO BP i Banku Gospodarstwa
Krajowego.
Korzystne zmiany w prawie
Jako prawnik, nie byłbym sobą, gdybym choć nie wspomniał o zmianach w regulacjach
prawnych dotyczących PPP, szczególnie dlatego, że wpływają one istotnie na ciągle
raczkujące w Polsce partnerstwo.
1 stycznia 2012 roku weszła w życie ustawa o redukcji niektórych obowiązków obywateli
i przedsiębiorców. Ustawą tą dodano do art. 7 ustawy o PPP nowy ustęp 4, zgodnie
z którym do odpowiedzialności za wykonanie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym
i wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania tej umowy nie stosuje się już regulacji
art. 141 ustawy Prawo zamówień publicznych. Ta korzystna zmiana miała na celu
poprawę sytuacji przedsiębiorców realizujących w ramach konsorcjum przedsięwzięcia
w formule partnerstwa publiczno-prywatnego z uwzględnieniem przepisów PZP.
W świetle dotychczasowego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy PPP (wprowadzonego
na skutek, „niefortunnej” zmiany ustawy o PPP z 2010 roku) do wyboru partnera
prywatnego i umowy o PPP zastosowanie miały przepisy ustawy Prawa zamówień
publicznych. W konsekwencji bezpośrednie zastosowanie znajdowała zasada solidarnej
odpowiedzialności wykonawców opisana w art. 141 Pzp. W myśl tej zasady wykonawcy
wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego ponosili wspólną
odpowiedzialność za wykonanie umowy i wniesienie zabezpieczenie należytego
jej wykonania.
Zapis ten blokował powstawanie konsorcjów mających zająć się budową i eksploatacją
zrealizowanych inwestycji. Przepisy wymuszały ponoszenie solidarnej odpowiedzialności
przez firmy, z których jedna zajmuje się np. wybudowaniem obiektu i jego eksploatacją,
dajmy na to szpitala, a inna zajmuje się poprawnością stosowanych procedur
medycznych. Są to różne kategorie ryzyka, a więc i zróżnicowany powinien być zakres
odpowiedzialności. Rozwiązania prawne problemu tego nie dostrzegały.
Powyższą zmianę w ustawie o PPP należy więc uznać za duży sukces i krok w dobrym
kierunku odblokowania przedsięwzięć PPP w Polsce. Pisząc te słowa mam szczególną
satysfakcję, bowiem jako ekspert Fundacji Centrum PPP brałem udział w pracach
Sejmowej Komisji „Przyjazne Państwo ds. związanych ze zwalczaniem biurokracji”,
dotyczących zmian do ustawy o PPP – postulując wprowadzenie właśnie powyższej
zmiany w ustawie o partnerstwie. Również i tu na łamach Obserwatora Finansowego
powyższe kwestie były jeszcze w trakcie prac legislacyjnych w 2011 r. wielokrotne
podnoszone.
Drugą wartą podkreślenia zmianą w prawie odnoszącą się do PPP jest implementacja
do prawa polskiego decyzji Eurostatu dotycząca zaliczana umów o PPP do długu
publicznego. Stało się to na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2013 roku ustawy
o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce. Ustawa ta dodała
art. 18a do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, poprzez co implementowano
do prawa polskiego reguły wynikające z decyzji Eurostatu nr 18/2004.
Skutkiem implementacji jest uregulowanie w ustawie (a nie w rozporządzeniu, jak to było
poprzednio), iż zobowiązania z umów o PPP nie będą zaliczane do państwowego długu
publicznego w sytuacji gdy partner prywatny przejmie na siebie ryzyko budowy oraz
ryzyko dostępności lub popytu z uwzględnieniem wpływu na te ryzyka czynników takich
jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego czy alokacja aktywów
po zakończeniu umowy.
Nie jestem pewien czy akurat ustawa o PPP to najlepsze miejsce do implementacji decyzji
Eurostatu. Wydaje się, iż lepsza do tego byłaby ustawa o finansach publicznych. W sumie
to nieważne. Ważne jest, że zmiana ta w dużym stopniu oczyszcza atmosferę wokół
problematyki zaliczania bądź też niezaliczania umów o partnerstwie publiczno
– prywatnym do długu publicznego.
Rok prawdy
Inna sprawa, że negatywnie należy jednak ocenić całkowite pominięcie przez
ustawodawcę przy tej zmianie ustawy zagadnienia klasyfikacji wydatków z tytułu umowy
o PPP (tytułem wynagrodzenia partnera prywatnego lub wkładu własnego podmiotu
publicznego) jako wydatków majątkowych lub bieżących budżetu. A co za tym idzie
przełożenia PPP na nadwyżkę operacyjną budżetu. Powyższe jest bowiem przedmiotem
sporów i budzi szereg kontrowersji i wątpliwości.
Rok 2012 był więc sumie dobrym rokiem dla partnerstwa, choć chyba nie okazał się
jeszcze przełomowym. Czy okaże się takim rok 2013, trudno jeszcze powiedzieć. Kolejne
miesiące będą najlepszym sprawdzianem, bowiem już na pierwszy kwartał tego roku
zaplanowano rozpoczęcie kilku ważnych przedsięwzięć w formule PPP, bądź koncesji.
Wiele innych projektów wciąż czeka na swój – oby pozytywny – finał, tj. podpisanie
umów oraz zamknięcie finansowe.