Opinia OW TUP w sprawie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa

Opinia OW TUP
w sprawie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego
Zarząd OW TUP podziela w całej rozciągłości stanowisko ZG TUP z lipca 2012 r. w
sprawie projektu założeń do zmiany ustawy Prawo budowlane, a w szczególności
pragnie podkreślić wyrażoną w nim krytykę:
 zamiaru łączenia w ramach jednej inicjatywy legislacyjnej problematyki
prawnej planowania przestrzennego z prawem budowlanym;
 zapowiedzi powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.
2. Obecny stan rzeczy (na koniec 2012 r.) wygląda jednak następująco:
1) Ministerstwo (T,BiGM) zrezygnowało z pomysłu łączenia zmiany ustawy Prawo
budowlane ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Aktualny projekt założeń nowej ustawy Prawo budowlane znajduje się obecnie
powtórnie w fazie uzgodnień. Wg oficjalnego pisma min. Żbika do KWRST z 18
grudnia 2012 ma być on jednak wycofany, a w jego miejsce ma się pojawić
projekt nowelizacji ustawy Prawo budowlane, a nie nowej ustawy.
2) Rada Ministrów stosownym rozporządzeniem powołała 10 lipca 2012 r. Komisję
Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego, stawiając przed nią zadanie opracowania
„projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji
dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego” .
Z udokumentowanych enuncjacji i komentarzy wynika, że kodeks ma objąć
również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części
dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego. Co więcej, właśnie ta okoliczność
jest przywoływana jako uzasadnienie odstąpienia od pierwotnego zamiaru
łączenia problematyki planowania przestrzennego z nowelizowanym w trybie
zwykłym (nie kodeksowym) prawem budowlanym.
3) W planach legislacyjnych rządu poza inicjatywą związaną z opracowaniem
kodeksu prawa budowlanego nie ma innej dotyczącej ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. W KPZK 2030 jest wprawdzie zapowiedź
zasadniczych zmian prawa planowania przestrzennego, ale wobec
wielomiesięcznego opóźnienia Planu Działań do KPZK (miał być w I kwartale ub.
roku) trudno zapowiedź tę traktować jako realną gotowość MRR do rozpoczęcia
stosownych prac legislacyjnych. Tym bardziej, że w myśl nowego,
obowiązującego od 1 stycznia 2013 roku artykułu 47a ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym minister rozwoju regionalnego ”dokonuje, w
zakresie kształtowania ładu przestrzennego, przeglądu i analizy zasad, sposobu,
a także warunków funkcjonowania instytucji, procedur i instrumentów, oraz
przedkłada Radzie Ministrów propozycje zmian, uwzględniając w szczególności
kpzk”. Przepis ten, sam w sobie dość kuriozalny (nakłada obowiązek będący
„oczywistą oczywistością” dla każdego ministra właściwego), paradoksalnie,
może w praktyce stanowić wygodny pretekst do niepodejmowania działań, do
czasu wykonania tychże „przeglądów i analiz”.
4) W Sejmie trwają prace nad dezyderatem dotyczącym polityki architektonicznej
państwa, który ma zawierać m.in. wniosek do Premiera o utworzenie
„międzyresortowej komisji ds. Polskiej Polityki Architektonicznej, która w sposób
skoordynowany i kompleksowy przygotuje projekt takiej polityki i założenia
1.
koniecznych zmian legislacyjnych” (cytat ze stenogramu posiedzenia komisji
sejmowej, sam projekt dezyderatu nie został ujawniony)
3. Z przytoczonych informacji wynika, że w sprawach planowania przestrzennego
mamy do czynienia z działaniami i inicjatywami nieskoordynowanymi. Aktualnie,
chcąc nie chcąc, należy przyjąć, że jedynym uruchomionym działaniem rządu
mającym na celu zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są
prace prowadzone w ramach Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.
W związku z tym przed TUP-em rysuje się następujący dylemat: czy trwać na
stanowisku, że nie należy łączyć zmian w planowaniu przestrzennym z działalnością
Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, czy podejść do sprawy bardziej
pragmatycznie, podejmując dialog z Komisją w sprawach dotyczących również
planowania przestrzennego. Podejmując decyzję w tej sprawie trzeba mieć na
uwadze, że:
a) Łączenie kwestii lokalizacyjnych z regulacjami dotyczącymi procesu inwestycyjnobudowlanego jest ze wszech miar niesłuszne. Lokalizacja inwestycji, co do
zasady, jest zagadnieniem, które musi być ściśle powiązane z systemem
planowania przestrzennego. Wśród licznych argumentów uzasadniających taki
punkt widzenia należy wskazać co najmniej dwa. Otóż oderwanie lokalizacji
inwestycji od planowania przestrzennego związane byłoby z ryzykiem::
 pogwałcenia konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju;
 nieprzestrzegania ogólnej racjonalności ekonomicznej.
b) Trwanie na stanowisku TUP-u z lipca 2012, kwestionującym prawo Komisji
Kodyfikacyjnej do zajmowania się problematyką lokalizacji inwestycji (planowania
przestrzennego), wobec braku obecnie innych „ścieżek” legislacyjnych
dotyczących zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
może spowodować, że Komisja albo uwzględni taki punkt widzenia i ograniczy
swoje kompetencje do zagadnień stricte inwestycyjno-budowlanych, albo nie
uwzględni.
W pierwszym przypadku, bardzo mało prawdopodobnym, skutek byłby taki, że
na jakiś czas (do czasu podjęcia innej inicjatywy legislacyjnej) utrwaliłby się
obecny stan prawny planowania przestrzennego, postrzegany jako źródło kryzysu
polskiej przestrzeni.
W drugim przypadku mielibyśmy do czynienia z sytuacją zmuszającą TUP do
kontestowania prac Komisji Kodyfikacyjnej z powodów bardziej pryncypialnych niż
merytorycznych.
4. Ponieważ powyższy dylemat i wynikająca z niego alternatywa nie zawiera
rozwiązania dobrego, konieczne jest rozwiązanie trzecie, zakładające docelowo
opracowanie dla terenów zurbanizowanych, a w szczególności dla funkcjonalnych
obszarów metropolitalnych kodeksu urbanistycznego Inicjatywa w tej sprawie
powinna wyjść ze środowiska urbanistów i powinna być podbudowana
jednoznacznymi założeniami takiego kodeksu. Ich opracowanie powinno stać się
pierwszorzędnym zadaniem Towarzystwa Urbanistów Polskich w roku 2013,
niezależnie od obchodów jubileuszowych – a może właśnie wpisującym się w to
wydarzenie !
Zadanie to Towarzystwo powinno realizować w ramach istniejącej już
współpracy z SARP, IU, IA i innymi organizacjami społeczno-zawodowymi.
Niezbędne jest też współdziałanie z organizacjami samorządu terytorialnego (ZMP,
UMP, ZGW itd.)1
5. Powyższy postulat nie jest jednoznaczny z wnioskiem o formalne utworzenie komisji
kodyfikacyjnej. Jest zresztą mało realne, żeby rząd zdecydował się w najbliższym
czasie na takie posunięcie. Ale nie tylko w tym rzecz. Otóż ustawa o Radzie
Ministrów, stanowiąca podstawę powoływania komisji kodyfikacyjnych jako organów
wewnętrznych Rady Ministrów, w powiązaniu ze słownikowymi definicjami pojęcia
„kodyfikacja”, każe przyjmować, że celem takiego organu jest zebranie,
uporządkowanie i spisanie przepisów z określonej dziedziny prawa, a nie
wymyślanie nowych (w znaczeniu aksjologicznym) norm prawnych.
6. Postulat dotyczący kodeksu urbanistycznego należy więc odczytywać w obecnym
stanie rzeczy bardziej jako potrzebę określenie przedmiotu, celów i zasad
funkcjonowania systemu: „zagospodarowanie przestrzenne” niż jako wniosek
o podjęcie czynność kodyfikacyjnych w znaczeniu legislacyjnym. Chodzi o to, żeby
odwrócić niekorzystną tendencję polegającą na tym, że w sprawach planowania
przestrzennego regulacje prawne powstają wyprzedzająco w stosunku do koncepcji
rozwiązań systemowych. Innymi słowy - najpierw kodeks zasad urbanistycznych,
a dopiero potem kodyfikacja przepisów.
7. Wbrew pozorom, wynikającym z dużej liczby opracowań opisujących problemy ładu
przestrzennego i zawierających propozycje ich rozwiązań (np. KPZK 2030),
opracowanie kodeksu urbanistycznego wymaga poważnej pracy analitycznej
i koncepcyjnej, a także dyscypliny metodologicznej (tym bardziej, że wiele
z dotychczasowych diagnoz i recept kwestionuje przyjęte na początku transformacji
aksjomaty nowego modelu planowania przestrzennego). Dlatego też poniższe tezy,
jako nie spełniające warunku systemowości, kompletności i wystarczającej
szczegółowości, należy traktować jako bardzo ramowe, wstępne i wywoławcze.
7.1.
Podział zakresu przedmiotowego kodeksu budowlanego i kodeksu
urbanistycznego powinien przebiegać wg zasady, w myśl której
dokonywanie zmiany przeznaczenia terenu i ustalanie warunków
zabudowy jest domeną KU.
7.2.
KU w porównaniu do zakresu dzisiejszej ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym powinien obejmować także
wybrane tzw. przepisy odrębne, dotyczące w szczególności
zagadnień środowiskowych i gospodarki nieruchomościami.
7.3.
Dokonywanie zmian przeznaczenia terenu i ustalanie warunków
zabudowy powinno być, co do zasady, możliwe tylko w drodze
stanowienia aktów prawa miejscowego, powiązanych z aktami
planowania przestrzennego o charakterze ogólnym (kierunkowym,
strategicznym).
7.4.
Plany zagospodarowania przestrzennego: kraju, województw, gmin
i wybranych obszarów powinny tworzyć system łączący zakres ich
ustaleń z podmiotowością i z zasadą pomocniczości, determinującą
1
Kwestie organizacyjno-finansowe przygotowania takich założeń, zwłaszcza wobec
zawartych w KPZK 2030 zapowiedzi systemowych zmian w planowaniu przestrzennym,
mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozmów z MRR.
stopień
hierarchiczności
ustaleń
prawnych
dokumentów
planistycznych.
7.5.
Planowanie przestrzenne o charakterze ogólnym (kierunkowym)
powinno być ściśle (i formalnie) zintegrowane z planowaniem
społeczno–gospodarczym
(strategiami
rozwoju,
wieloletnimi
prognozami finansowymi).
7.6.
Akty prawa przestrzennego (plany miejscowe i programy
zagospodarowania
przestrzennego)
należy
traktować
jako
zobowiązania publicznoprawne, i w związku z tym powinny one mieć
pokrycie w planach finansowo-rzeczowych.
7.7.
Planowanie przestrzenne musi być podporządkowane kryteriom
racjonalności ekologicznej (a w tym zasad zrównoważonego rozwoju
– co jest wymogiem m.in. UE) i ekonomicznej, co oznacza, że plany
przestrzenne stosownie, do ich przedmiotu i zakresu, muszą mieć
uzasadnienie w postaci ocen środowiskowych oraz analiz
ekonomicznych, podlegających kontroli społecznej i audytowi.
7.8.
Za niedopuszczalne z mocy prawa należy uznać zabudowę nowych
terenów, w sytuacji istnienia rezerw na ternach już zabudowanych
i wyposażonych w odpowiednią infrastrukturę. Ekspansja zabudowy
w sytuacji istnienia rezerw na terenach przeznaczonych do zabudowy
w istniejących planach może nastąpić w drodze wyjątku i tylko po
uprzednim uzasadnieniu społeczno-ekonomicznym.
7.9.
Ład przestrzenny jest per se dobrem wspólnym, i z tego tytułu daje
władzy publicznej możliwość (obowiązek) kształtowania wykonywania
prawa własności nieruchomości.
7.10. Z tytułu prawa własności nieruchomości nie wynika bezpośrednio
prawo do jej zabudowy. Prawo do zabudowy jest reglamentowane na
podstawie
aktów
miejscowego
prawa
zagospodarowania
przestrzennego.
8. Prace nad KU nie mogą być powodem wstrzymywania zmian przepisów. Należy
przyjąć, że kodyfikacja zasad i przepisów urbanistycznych będzie procesem
długotrwałym. Jego efekty powinny więc być sukcesywnie wprowadzane w życie na
drodze legislacyjnej i/lub w trybie zmian organizacyjnych.
W pierwszej kolejności należy wyeliminować z systemu prawnego planowania
przestrzennego rozwiązania hybrydowe, które są sprzeczne z logiką funkcjonowania
systemu i destrukcyjne dla ładu przestrzennego, a których eliminacja nie spowoduje
załamania się systemu. W szczególności dotyczy to decyzji o warunkach zabudowy,
których stosowanie powinno być ograniczone tylko do terenów już zabudowanych
i do przypadków szczególnych. Powinno temu towarzyszyć uproszczenie procedur
planistycznych. W tym celu należy wykorzystać dorobek zawarty w dotychczasowych
projektach nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.