D - Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Szczecinie

Sygn. akt VI U 890/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 lutego 2016 r.
Sąd Okręgowy w Szczecinie VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w składzie następującym:
Przewodnicząca:
SSO Monika Miller-Młyńska
Protokolant:
Michał Maśnik
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. w S.
sprawy A. B. (1)
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w S.
przy udziale G. S. (1)
o ustalenie obowiązku ubezpieczenia społecznego
na skutek odwołania A. B. (1)
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S.
z dnia 13 sierpnia 2015 roku nr 897.89/11
zmienia zaskarżoną decyzję w ten sposób, że stwierdza brak podstaw do ustalenia, że A. B. (1)
jako osoba wykonująca pracę nakładczą u płatnika składek G. S. (1) nie podlega obowiązkowo
ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym w okresach od 1 do 30 kwietnia 2006 roku, od 1 czerwca
2006 roku do 31 października 2007 roku oraz od 1 marca 2009 roku do 30 czerwca 2009 roku.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr 897.89/11 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. stwierdził, że A. B. (1) nie
podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym jako osoba wykonująca pracę nakładczą u płatnika
składek Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A. G. S. (1) w okresach od 1 stycznia 2006 r. do 30 kwietnia 2006 r., od 1 czerwca
2006 r. do 31 października 2007 r. oraz od 1 marca 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ rentowy
wskazał, że w trakcie kontroli płatnik składek nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających zawarcie jak i
realizację umowy o pracę nakładczą przez A. B., jak również dokumentów potwierdzających dokonywanie rozliczeń
wykonywanych prac, które mogłyby stanowić podstawę do wypłaty należności. Z danych o podstawach wymiaru
składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe A. B. (1) z tytułu wykonywania pracy nakładczej wykazanych przez
płatnika wynikało przy tym zdaniem ZUS, że we wskazanych okresach osiągane przez ubezpieczonego wynagrodzenie
było niższe od połowy minimalnego wynagrodzenia, a co za tym idzie - nie został spełniony warunek określony w
§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31.12.1975r. w sprawie uprawnień pracowniczych osób wykonujących
pracę nakładczą. Organ rentowy podkreślił przy tym, że w spornym czasie A. B. był osobą prowadzącą działalność
gospodarczą i w okresie wskazanym w decyzji dokonał zgłoszenia z tego tytułu jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego.
W ocenie ZUS powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że strony umowy w istocie nie zmierzały ani do
zapewnienia wykonawcy źródła utrzymania, ani też nie miały na celu zapewnienia płatnikowi składek wykonywania
prac określonych w „umowie”. W swej istocie umowa ta zmierzała zdaniem ZUS wyłącznie do stworzenia wykonawcy
tytułu ubezpieczenia w celu uniknięcia obowiązku odprowadzania przez ubezpieczonego wyższych składek z tytułu
prowadzenia działalności gospodarczej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. B. (1), podnosząc, że we wskazanych w decyzji okresach powinien
podlegać ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania pracy nakładczej na rzecz Przedsiębiorstwa (...) S.A.G.A.
Podkreślił, że zostały odprowadzone składki z tego tytułu. Zaakcentował też, że kontrole przeprowadzone u płatnika
w latach 2008-2009 nie wykazały nieprawidłowości.
W odpowiedzi na odwołanie organ rentowy wniósł o jego oddalenie w całości, z argumentacją jak w zaskarżonej
decyzji. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sąd ustalił następujący stan faktyczny:
A. B. (1) w okresie objętym zaskarżoną decyzją prowadził nieprzerwanie jednoosobową działalność gospodarczą. W
tym czasie podejmował zatrudnienie na podstawie umowy o pracę nakładczą.
W dniu 31 października 2005 r. A. B. (1) zawarł z G. S. (1), prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą
Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A., na piśmie umowę nazwaną „umową o pracę nakładczą” na czas określony od
1.11.2005 r. do 31.12.2006 r. Przedmiotem umowy było wykonanie prac polegających na przygotowaniu kopertowań
materiałów reklamowych, adresowaniu i wysyłce materiałów reklamowych dostarczonych przez nakładcę. Zgodnie z
treścią umowy, w okresie jej trwania wykonawcy miało przysługiwać wynagrodzenie za wykonaną pracę, obliczone
według stawki jednostkowej wynoszącej 10,00 zł brutto za skompletowanie i wysłanie jednego pakietu reklamowego.
Minimalna miesięczna ilość pracy została określona na 100 pakietów reklamowych. Praca miała być wykonana z
materiałów zapewnionych przez nakładcę, zaś wykonawca miał ją świadczyć w dowolnym miejscu i w dowolnym
czasie. Obowiązkiem wykonawcy było rozliczenie się z wykonanej pracy do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego;
miało to nastąpić poprzez dostarczenie nakładcy raportu z wykonanej pracy. W umowie zamieszczono także
zastrzeżenie, iż nie wykonanie pracy w ilości określonej jako minimalna, nie musi skutkować rozwiązaniem umowy.
Kolejną umowę określoną jako „umowa o pracę nakładczą” strony zawarły w dniu 28 grudnia 2006 r. Umowę zawarto
na czas nieokreślony, począwszy od dnia 1 stycznia 2007 r. Jej przedmiotem było wykonanie prac polegających na
prowadzeniu wywiadów przez telefon i wypełnianiu ankiet telefonicznych (teleankieter). Zgodnie z treścią umowy,
w okresie jej trwania wykonawcy miało przysługiwać wynagrodzenie za wykonaną pracę, obliczone według stawki
jednostkowej wynoszącej 10,00 zł za jedno zlecenie polegające na przeprowadzeniu wywiadu telefonicznego i na jego
podstawie – pełnym uzupełnieniu przez wykonawcę jednego blankietu ankiety. Minimalna miesięczna ilość pracy
została określona na 47 zleceń. Obowiązkiem wykonawcy było rozliczenie się z wykonanej pracy do ostatniego dnia
miesiąca kalendarzowego; miało to nastąpić poprzez dostarczenie nakładcy wykazów przeprowadzonych rozmów
(bilingów).
Niesporne, a nadto dowody:
- umowa o pracę nakładczą z 31.10.2005 r.- w segregatorze należącym do A. B.;
- umowa o pracę nakładczą z 28.12.2006 r.- w segregatorze należącym do A. B..
G. S. (1) zgłosił A. B. (1) do ubezpieczeń społecznych jako osobę wykonującą pracę nakładczą w okresie od 1 listopada
2005 r. do 28 lutego 2009 r. oraz od 1 marca 2009 r. do 30 czerwca 2009 r.
Z tytułu wykonywania umowy o pracę nakładczą zadeklarował jako podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie
społeczne A. B. wynagrodzenie wynoszące: w listopadzie i grudniu 2005 r. – 427 zł, w styczniu 2006 r. – 350 zł, w
lutym 2006 r. – 380 zł, w marcu 2006 r. – 320 zł, w kwietniu 2006 r. – 300 zł, w maju 2006 r. – 450 zł, w czerwcu
2006r. – 290 zł, w lipcu 2006 r. – 190 zł, w sierpniu 2006 r. – 180 zł, w okresie od września 2006 r. do listopada 2006
r. – po 170 zł, w grudniu 2006 r. – 150 zł, w styczniu 2007 r. – 200 zł, w lutym 2007 r. – 150 zł, w marcu 2007 r. –
180 zł, w kwietniu 2007 r. – 150 zł, w maju 2007 r. – 100 zł, w czerwcu 2007 r. – 120 zł, w lipcu 2007 r. – 100 zł, w
sierpniu 2007 r. – 220 zł, w we wrześniu 2007 r. – 180 zł, w październiku 2007 r. – 150 zł, w listopadzie i grudniu
2007 r. – po 470 zł, w okresie od stycznia 2008 r. do grudnia 2008 r. – po 570 zł miesięcznie, w styczniu i lutym 2009
r. – po 640 zł miesięcznie, w okresie od marca 2009 r. do czerwca 2009 r. po 0,00 zł.
Niesporne, a nadto dowody:
- dane o zgłoszeniach ubezpieczonego – k. nienumerowana w aktach kontroli dot. A. B.;
- deklaracja (...) z 10.11.2005 – k. nienumerowana w aktach kontroli dot. A. B.;
- deklaracja (...) z 15.04.2009 r. – k. nienumerowana w aktach kontroli dot. A. B.;
- deklaracja (...) z 17.04.2009 r. – k. nienumerowana w aktach kontroli dot. A. B.;
- deklaracja (...) z 20.07.2009 r. – k. nienumerowana w aktach kontroli dot. A. B.;
- dane ubezpieczonego o podstawach wymiaru składek – k. nienumerowane w aktach kontroli dot. A. B.;
- deklaracje (...) dot. A. B. - w segregatorze należącym do A. B..
W okresie od 28 listopada 2007 r. do 16 grudnia 2008 r. oraz od 17 grudnia 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. pracownicy
(...) oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzili u G. S. (1) kontrolę.
Niesporne.
Kontrolę wszczęto na wniosek Inspektoratu ZUS w G. datowany na 7 maja 2007r. Inspektorat ZUS w G. zwrócił się
wówczas do (...) oddziału ZUS o przeprowadzenie kontroli doraźnej i okresowej płatnika składek G. S. (1) oraz czterech
ubezpieczonych: G. U., T. G., B. K. (1) oraz R. K. (1), celem ustalenia czy osoby te faktycznie świadczyły pracę w
ramach umowy zlecenia oraz pracy nakładczej (czy zawarta umowa o pracę nakładczą posiadała najważniejsze cechy
tej umowy), czy też umowy zlecenia oraz umowy o pracę nakładczą zostały zawarte dla pozoru lub w celu obejścia
prawa mając na celu niepłacenie składek z tytułu prowadzonej działalności.
We wniosku wskazano, że G. U. zgłosił prowadzenie działalności od 3.12.2004 r. do 30.04.2005 r., dodatkowo został
zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu pracy na umowę zlecenie w okresie od 3.12.2004 r. do 30.04.2005 r.;
T. G. zgłosił prowadzenie działalności od 1.02.2005 r. do 31.05.2006 r., dodatkowo został zgłoszony do ubezpieczenia
społecznego z tytułu pracy na umowę zlecenie w okresie od 1.02.2005 r. do 31.10.2005 r. oraz z tytułu umowy o
pracę nakładczą w okresie od 1.11.2005 r. do 29.06.2006 r.; B. K. (1) zgłosił prowadzenie działalności od 1.07.2003r.
do nadal, dodatkowo został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu pracy na umowę zlecenie w okresie od
1.08.2003 do 31.10.2005 r. oraz z tytułu umowy o pracę nakładczą w okresie od 1.11.2005 r. do nadal; R. K. (1) zgłosił
prowadzenie działalności od 1.01.1999 r. do nadal., dodatkowo został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu
pracy nakładczej w okresie od 1.09.2006 r. do nadal.
W piśmie przewodnim do wniosku zaakcentowano, że płatnicy składek, którzy zgłaszają do ubezpieczeń osoby
na umowę zlecenie i pracę nakładczą, zgłaszają inne osoby spoza terenu działania inspektoratu. Jednocześnie
podkreślono, że skierowane przez inspektorat wnioski dotyczą tylko osób prowadzących działalność z terenu
działalności inspektoratu.
Dowody:
- wniosek o przeprowadzenie kontroli doraźnej i okresowej z 7.05.2007 r. – k. 1-3 akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- pismo Inspektoratu ZUS w G. z 7.05.2007 r. – k. 95 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. przyjął wniosek Inspektoratu ZUS w G. do wykonania. Przeprowadzenie
kontroli płatnika składek G. S. (1) zlecono inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych K. S. (1), wskazując
termin jej przeprowadzenia jako: do 29 czerwca 2007 r.
W dniu 24 maja 2007 r. udzielono K. S. (1) upoważnienia (nr (...)- (...)- (...)) do przeprowadzenia kontroli u płatnika
składek Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A. G. S. (1). W upoważnieniu wskazano, że zakres kontroli, będzie obejmował:
prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania
zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego; ustalanie
uprawnień do świadczeń pieniężnych ubezpieczeń społecznych w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych,
pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, wypłacanie świadczeń i zasiłków oraz dokonywanie
rozliczeń z tego tytułu; prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe
oraz ustalenie kapitału początkowego; prawidłowość wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów
ubezpieczeń społecznych; zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U..
W upoważnieniu wskazano, że datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia
kontroli. Jako przewidywany termin zakończenia kontroli wskazano: cztery tygodnie od daty doręczenia płatnikowi
składek niniejszego upoważnienia.
Dowody:
- wniosek o przeprowadzenie kontroli doraźnej i okresowej z 7.05.2007 r. – k. 1-3 akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- upoważnienie z 24.05.2007 r. – k. 97 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Pismem z dnia 16 lipca 2007 r., doręczonym w dniu 25 lipca 2007 r., inspektor kontroli ZUS K. S. (1) poinformowała G.
S. (1) o wyznaczeniu terminu kontroli na dzień 23 lipca 2007r. i wezwała go do osobistego stawienia się w charakterze
strony w siedzibie Wydziału Kontroli Płatników Składek w S.. W zawiadomieniu tym wskazano, że kontrola zostanie
przeprowadzona w zakresie: zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego; prawidłowości i
rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany
jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego; ustalania uprawnień do
świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych w razie choroby i macierzyństwa oraz finansowanych z budżetu
państwa; prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe oraz ustalenie
kapitału początkowego; prawidłowości wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń
społecznych. Wskazano, że kontrolę będzie prowadziła K. S. (1).
W zawiadomieniu poproszono płatnika o przygotowanie wymienionych dokumentów, w tym dokumentacji
zgłoszeniowej i rozliczeniowej za okres objęty kontrolą (od 1.01.2004 r. do nadal).
Dowód: pismo ZUS z 16.07.2007 r. wraz z (...) – k. 103-105 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. (data nadania) G. S. zwrócił się do ZUS o przełożenie kontroli na okres po 10.08.2007
r. w związku z zaplanowanym wyjazdem.
Dowód: pismo G. S. z 30.07.2007 r. – k. 99 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Kontrolę u G. S. (1) faktycznie wszczęto dopiero w dniu 28 listopada 2007 r., doręczając mu jednocześnie upoważnienie
do przeprowadzenia kontroli z dnia 24 maja 2007 r. nr (...)- (...)- (...) udzielone K. S. (1).
Dowód: upoważnienie z 24.05.2007 r. – k. 97 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Kontroli nie przeprowadzono w zakreślonym w upoważnieniu udzielonym K. S. (1) terminie czterech tygodni od
wszczęcia postępowania.
Od dnia 15 grudnia 2007 r. kontrola została zawieszona z powodu niedostarczenia do kontroli wszystkich dowodów
w sprawie, o czym poinformowano G. S. (1) pismem z dnia 15 grudnia 2007 r.
Dowód: zawiadomienie ZUS z 15.12.2007 r. – k. 115 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
W dniu 28 grudnia 2007 r. wznowiono kontrolę na jeden dzień. Postępowanie podjęto w celu poinformowania G.
S. (1), o tym że termin zakończenia kontroli okresowej, wszczętej 28 listopada 2007 r. zostaje przedłużony z uwagi
na konieczność zbadania dokumentacji firmy dodatkowo za lata 2002-2003. W skierowanym do płatnika piśmie
sporządzonym w dniu 27 grudnia 2007 r. wskazano, że do 26 grudnia 2007 r. badano dokumenty firmy za lata
2004-2006 oraz zapisy na kontach ubezpieczonych w kompleksowym systemie informatycznym ZUS, bowiem we
wskazanym okresie płatnik zgłaszał do ubezpieczeń osoby zatrudnione na podstawie umów zleceń, które dodatkowo
prowadziły indywidualne działalności gospodarcze. Wskazano, że z uwagi na fakt, iż w okresie wcześniejszym, tj. w
latach 2002-2003m również zgłaszano do ubezpieczeń osoby posiadające taki statusm kontrola zostaje przedłużona
na czas niezbędny do zbadania dokumentacji oraz zapisów na kontach ubezpieczonych.
Dowody:
- pismo ZUS z 27.12.2007 r. – k. 119 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- zawiadomienia ZUS z 28.12.2007 r. – k. 117, 121 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Od dnia 29 grudnia 2007 r. ponownie zawieszono kontrolę ze wskazaniem jako przyczyny niedostarczenia wszystkich
dokumentów w sprawie.
Dowód: zawiadomienie ZUS z 28.12.2007 r. – k. 121 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
W dniu 5 lutego 2008 r. kontrolę ponownie wznowiono na jeden dzień.
Postępowanie podjęto w celu poinformowania G. S. (1) o tym, że termin zakończenia kontroli okresowej wszczętej
28.11.2007 r., z uwagi na niedostarczenie do kontroli pełnej dokumentacji źródłowej – zgodnie z zakresem
wynikającym z upoważnienia do kontroli nr (...)- (...)- (...), zostaje przedłużony do 4 marca 2008r.
Dowody:
- zawiadomienia ZUS z 5.02.2007 r. – k. 123, 125 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- pismo ZUS z 5.02.2008 r. – k. 127 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Od dnia 6 lutego 2008 r. kontrolę ponownie zawieszono. Przez kolejne 10 miesięcy - do grudnia 2008 r. - ZUS nie
podejmował żadnych czynności w sprawie.
Dowód: zawiadomienie ZUS z 5.02.2007 r. – k. 125 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Kontrolę u płatnika składek G. S. wznowiono dopiero w dniu 17 grudnia 2008 r., jednocześnie doręczając mu
upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udzielone E. R. (1) i E. Ś. (1). W toku postępowania kontrolnego doszło
bowiem do zmiany osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli u płatnika składek G. S. (1) w związku ze zmianą
stanowiska zajmowanego przez pracownicę ZUS - K. S. (1).
W dniu 15 grudnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił nowe upoważnienie do przeprowadzenia
kontroli dla E. R. (1) i E. Ś. (1) (upoważnienie nr (...)- (...)- (...)). Ustalony wcześniej zakres i termin zakończenia
kontroli nie uległ zmianie. Ponownie wskazano, że zakres kontroli, będzie obejmował: prawidłowość i rzetelność
obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest
Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego; ustalanie uprawnień do świadczeń
pieniężnych ubezpieczeń społecznych w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i
wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, wypłacanie świadczeń i zasiłków oraz dokonywanie rozliczeń z tego
tytułu; prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe oraz ustalenie
kapitału początkowego; prawidłowość wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń
społecznych; zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U..
W upoważnieniu wskazano, że datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia
kontroli. Jako przewidywany termin zakończenia kontroli wskazano: cztery tygodnie od daty doręczenia płatnikowi
składek niniejszego upoważnienia.
Dowody:
- upoważnienie z 15.12.2008 r. – k. 131 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- informacja ZUS z 15.12.2008 r. – k. 125 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Kontroli nie przeprowadzono w terminie czterech tygodni od wznowienia postępowania.
Pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. (doręczonym w dniu 26 stycznia 2009 r.) E. R. (1) i E. Ś. (1) poinformowały G.
S. (1), że termin zakończenia kontroli okresowo doraźnej wszczętej 17.12.2008r. ulegnie przedłużeniu z uwagi na
dalsze przesłuchiwanie zgłoszonych ubezpieczonych. Wskazano, że zakończenie kontroli w terminie określonym w
upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek jest niemożliwe z powodu przeprowadzenia dalszych
czynności kontrolnych.
W dniu 20 kwietnia 2009 r. płatnik został poinformowany ustnie o tym, że kontrola uległa przedłużeniu do 30 kwietnia
2009 r.
Dowody:
- pismo ZUS z 19.01.2009 r. wraz z (...) – k. 135 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- notatka służbowa z 20.04.2009 r. – k. 177 tom I akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
E. R. (1) i E. Ś. (1) prowadząc kontrolę u G. S. objęły nią prawidłowość zgłaszania przez płatnika do ubezpieczeń
społecznych wszystkich osób zatrudnianych na podstawie umów zlecenia i umów o pracę nakładczą oraz zasady
zatrudniania przez G. S. w latach 2002-2009 osób prowadzących działalność gospodarczą, nie ograniczając się do
dokonania takiego sprawdzenia tylko w odniesieniu do T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U.. W celu poczynienia
ustaleń w tym zakresie E. R. (1) i E. Ś. (1) skierowały wezwania do stawiennictwa w ZUS do ponad 100 osób, które
prowadziły własną działalność gospodarczą, a jednocześnie były zgłaszane przez G. S. do ubezpieczeń społecznych z
tytułu wykonywania pracy w ramach umowy o pracę nakładczą lub w ramach umowy zlecenia.
Część wezwanych osób stawiła się na wezwanie ZUS. Wszystkie osoby, które prowadziły własną działalność
gospodarczą, a jednocześnie były zgłaszane przez G. S. do ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania pracy
w ramach umowy o pracę nakładczą lub w ramach umowy zlecenia zostały przesłuchane na okoliczność zasad ich
zatrudnienia i wynagrodzenia u płatnika.
I tak w dniu 8 stycznia 2009 r. inspektorki kontroli przesłuchały w charakterze ubezpieczonego T. G., R. K. (1) i M.
W. (1).
W dniu 12 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego M. P..
W dniu 16 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonych A. C. (1) oraz P. J. (1) i A. Z. (1) (którego nadto
uzupełniająco przesłuchano w dniu 29 stycznia 2009 r.).
W dniu 19 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonych A. C. (1) oraz P. J. (1).
W dniu 20 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego D. K. (1).
W dniu 23 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego A. B. (3).
W dniu 26 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego D. B. (1).
W dniu 27 stycznia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego M. Z. (1).
W dniu 2 lutego 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego T. P. (1)
W dniu 3 lutego 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego P. A. (1).
W dniu 9 lutego 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego J. R. (1).
W dniu 12 lutego 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonych S. G. (1) i M. T. (1).
W dniu 13 lutego 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonej B. S. (1).
W dniu 10 kwietnia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego R. J. (1).
W dniu 20 kwietnia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonych: W. B. (1), B. B. (1) J. C., H. C. (1), Z. K., W.
M. (1), M. O. (1), W. O. (1), S. P. (1), B. P. (1), A. P. (1), S. P. (2), A. R. (1), A. R. (2), M. S. (1), I. W. (1).
W dniu 21 kwietnia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonych R. B. (1), R. K. (2), M. K. (1), R. N., J. O. (1),
A. S. (1), N. S., S. S. (2). A. W. (1), R. Z. (1).
W dniu 22 kwietnia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego L. B. (1).
W dniu 23 kwietnia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego M. L. (1).
W dniu 24 kwietnia 2009 r. przesłuchały w charakterze ubezpieczonego J. F. (1).
W toku czynności kontrolnych E. R. (1) i E. Ś. (1) przesłuchały również płatnika składek (dwukrotnie: w dniach
17 grudnia 2008 r. i 18 lutego 2009 r.) na okoliczność zasad zatrudnienia i wynagradzania przez płatnika osób
zgłaszanych przez niego do ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania pracy w ramach umowy o pracę nakładczą
lub w ramach umowy zlecenia, które prowadziły jednocześnie własną działalność gospodarczą.
Niesporne, a nadto dowody -dokumentacja w aktach kontroli 039- (...)-589/06-2007:
- upoważnienie z 15.12.2008 r. – k. 131 tom ;
- protokół przesłuchania G. S. z 17.12.2008 r. – k. 147-160 tom I;
- protokół przesłuchania G. S. z 18.02.2009 r. – k. 161-168 tom I;
- dokumenty rozliczeniowe, umowy, listy płac za lata 2004-2008 ;
- protokół przesłuchania P. A. 3.02.2009 r. – k. 1127-1132 tom III;
- protokół przesłuchania D. B. z 26.01.2009r. – k. 2031-2034 tom III;
- protokół przesłuchania R. B. z 21.04.2009r. – k. 2097-- (...) tom III;
- protokół przesłuchania W. B. z 20.04.2009r. – k. 2121-2128 tom III;
- protokół przesłuchania L. B. z 22.04.2009r. – k. 2153-2158 tom III;
- protokół przesłuchania A. B. z 23.01.2009r. – k. 2171-2176 tom III;
- protokół przesłuchania B. B. z 20.04.2009r. – k. 2219-2226 tom III;
- protokół przesłuchania H. C. z 20.04.2009r. – k. 2325-2330 tom III;
- protokół przesłuchania A. C. z 19.01.2009r. – k. 2370-2373 tom III;
- protokół przesłuchania J. F. z 24.04.2009r. – k. 2469-2476 tom III;
- protokół przesłuchania S. G. z 12.02.2009r. – k. 2567-2570 tom III;
- protokół przesłuchania T.G. z 8.01.2009r. – k. 2619-2628 tom IV;
- protokół przesłuchania R. J. z 10.04.2009r. – k. 2729-2736 tom IV;
- protokół przesłuchania P. J. z 19.01.2009r. – k. 2743-2748 tom IV;
- protokół przesłuchania B. K. z 12.01.2009r. – k. 2779-2786 tom IV;
- protokół przesłuchania R. K. z 21.04.2009r. – k. 2931-2936 tom IV;
- protokół przesłuchania Z.K. z 20.04.2009r. – k. 2483-2488 tom IV;
- protokół przesłuchania M. K. z 21.04.2009r. – k. 3047-3050 tom IV;
- protokół przesłuchania R.K. z 8.01.2009r. – k. 3075-3080 tom IV;
- protokół przesłuchania D. K. z 20.01.2009r. – k. 3097-3102 tom IV;
- protokół przesłuchania M. L. z 23.04.2009r. – k. 3229-3234 tom V;
- protokół przesłuchania W. M. z 20.04.2009r. – k. 3415-3422 tom V;
- protokół przesłuchania R.N. z 21.04.2009r. – k. 3567-3572 tom V;
- protokół przesłuchania M. O. z 20.04.2009r. – k. 3601-3606 tom V;
- protokół przesłuchania W. O. z 20.04.2009r. – k. 3621-3626 tom V;
- protokół przesłuchania J. O. z 21.04.2009r. – k. 3643-3646 tom V;
- protokół przesłuchania S. P. z 20.04.2009r. – k. 3719-3724 tom V;
- protokół przesłuchania B. P. z 20.04.2009r. – k. 3731-3736 tom V;
- protokół przesłuchania T. P. z 2.02.2009r. – k. 3780-3785 tom VI;
- protokół przesłuchania A. P. z 20.04.2009r. – k. 3809-3814 tom VI;
- protokół przesłuchania S. P. z 20.04.2009r. – k. 3825-3830 tom VI;
- protokół przesłuchania M.P. z 16.01.2009r. – k. 3852-3856 tom VI;
- protokół przesłuchania A. R. z 20.04.2009r. – k. 3952-3957 tom VI;
- protokół przesłuchania A. R. z 20.04.2009r. – k. 3968-3975 tom VI;
- protokół przesłuchania J. R. z 9.02.2009r. – k. 3991-3996 tom VI;
- protokół przesłuchania B. S. z 13.02.2009r. – k. 4050-4055 tom VI;
- protokół przesłuchania A. S. z 21.04.2009r. – k. 4084-4088 tom VI;
- protokół przesłuchania N. S. z 21.04.2009r. – k. 4101-4104 tom VI;
- protokół przesłuchania M. S. z 20.04.2009r. – k. 4137-4142 tom VI;
- protokół przesłuchania S. S. z 21.04.2009r. – k. 4167-4172 tom VI;
- protokół przesłuchania M. T. z 12.02.2009r. – k. 4209-4214 tom VI;
- protokół przesłuchania A. W. z 21.04.2009r. – k. 4283-4286 tom VII;
- protokół przesłuchania I. W. z 20.04.2009r. – k. 4301-4308 tom VII;
- protokół przesłuchania M. W. z 8.01.2009r. – k. 4387-4390 tom VII;
- protokół przesłuchania A. Z. z 16.01.2009 r. i z 29.01.2009 r. – k. 4467-4471 tom VII;
- protokół przesłuchania R. Z. z 21.04.2009r. – k. 4503-4506 tom VII;
- protokół przesłuchania M. Z. z 27.01.2009r. – k. 4531-4533 tom VII;
- wezwania do stawiennictwa – w tomach II-VII;
- zeznania świadka E. R. (1) w wersji elektronicznej oraz protokół – k. 62-62v, transkrypcja – k. 86v-89 akt sprawy;
- zeznania świadka E. Ś. (1) w wersji elektronicznej oraz protokół – k. 62v, transkrypcja k. 89v—94v akt sprawy.
Przesłuchania niektórych osób, zatrudnionych u płatnika na podstawie umowy o pracę nakładczą, odbyły się już po
tym jak organ rentowy wydał w ich sprawie decyzje dotyczące ich podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu
wykonywania pracy nakładczej na rzecz G. S. (1).
I tak, w dniu 4 lutego 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wydał decyzję znak (...)- (...)- (...),
na mocy której wyłączył R. B. (1) z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę nakładczą
w okresie od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. u płatnika G. S. (1) prowadzącego Przedsiębiorstwo
(...), jednocześnie stwierdzając, że R. B. (1) jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą podlega
obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu oraz wypadkowemu w okresie od 1 października 2006 r.
do 31 grudnia 2006 r. R. B. (1) i G. S. (1) wnieśli od tej decyzji odwołania do sądu. Sprawa została zarejestrowana pod
sygn. akt VI U 262/09. R. B. (1) w charakterze ubezpieczonego został przesłuchany przez E. R. (1) i E. Ś. (1) dopiero
w dniu 21 kwietnia 2009 r., a zatem ponad dwa miesiące po wydaniu dotyczącej go decyzji.
W dniu 29 stycznia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wydał decyzję, na mocy której wyłączył
z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę nakładczą (w okresach wskazanych w decyzji) u
płatnika G. S. (1) prowadzącego Przedsiębiorstwo (...) W. B. (1). W. B. (1) i G. S. (1) wnieśli odwołania od tej decyzji
do Sądu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI U 84/09. W. B. (1) w charakterze ubezpieczonego został
przesłuchany przez E. R. (1) i E. Ś. (1) dopiero w dniu 20 kwietnia 2009 r., a zatem trzy miesiące po wydaniu dotyczącej
go decyzji.
W dniu 26 stycznia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wydał decyzję, na mocy której wyłączył L. B.
(1) z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę nakładczą (w okresach wskazanych w decyzji)
u płatnika G. S. (1) prowadzącego Przedsiębiorstwo (...). L. B. (1) i G. S. (1) wnieśli od tej decyzji odwołania do sądu.
Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI U 707/09. L. B. (1) w charakterze ubezpieczonego został przesłuchany
przez E. R. (1) i E. Ś. (1) dopiero w dniu 22 kwietnia 2009 r., a zatem trzy miesiące po wydaniu dotyczącej go decyzji.
Dowody:
- protokół przesłuchania R. B. z 21.04.2009r. – k. 2097-2104 tom III akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- dokumentacja w aktach sprawy Sądu Okręgowego w Szczecinie sygn. akt VI U 262/09;
- protokół przesłuchania W. B. z 20.04.2009r. – k. 2121-2128 tom III akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- dokumentacja w aktach sprawy Sądu Okręgowego w Szczecinie sygn. akt VI U 84/09;
- protokół przesłuchania L. B. z 22.04.2009r. – k. 2153-2158 tom III akt kontroli 039- (...)-589/06-2007;
- dokumentacja w aktach sprawy Sądu Okręgowego w Szczecinie sygn. akt VI U 707/09;
- zeznania świadka E. R. (1) w wersji elektronicznej oraz protokół – k. 62-62v, transkrypcja – k. 86v-89 akt sprawy.
W dniu 30 kwietnia 2009 r. został sporządzony protokół z kontroli przeprowadzonej u G. S. (1) w okresie od 28
listopada 2007 r. do 14 grudnia 2007 r. oraz od 17 grudnia 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. Wskazano w nim,
że zakres kontroli obejmował: prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych
składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i
ubezpieczenia zdrowotnego; ustalanie uprawnień do świadczeń pieniężnych ubezpieczeń społecznych w razie choroby
i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, wypłacanie
świadczeń i zasiłków oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu; prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków
o świadczenia emerytalne i rentowe oraz ustalenie kapitału początkowego; prawidłowość wystawiania zaświadczeń
lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych; zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do
T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U..
Wskazano nadto, że kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2003 r. do 30 września 2008r.
W zakresie kontroli obejmującej prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych
składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i
ubezpieczenia zdrowotnego w ustaleniach pokontrolnych zaakcentowano m.in. to, że płatnik składek w okresie od
1.01.2003 r. do 31.10.2005 r. zgłaszał do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego zleceniobiorców,
następnie od 1.11.2005 r. do 30.09.2008 r. zgłaszał do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego osoby
zatrudnione na podstawie umów o pracę oraz umów o pracę nakładczą. Wskazano przy tym, że na podstawie umów
o pracę nakładczą zatrudniał wyłącznie osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Wynagrodzenie
osób zgłoszonych do ubezpieczeń z tytułu pracy nakładczej kształtowało się na poziomie 50,00 – 570,00 zł. Dalej
wskazano, że ustalano, że niektóre osoby zostały przez płatnika zgłoszone do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia
zdrowotnego po ustawowym terminie.
W zakresie kontroli obejmującej ustalanie uprawnień do świadczeń pieniężnych ubezpieczeń społecznych
w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń
rodzinnych, wypłacanie świadczeń i zasiłków oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu; prawidłowość i
terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe oraz ustalenie kapitału początkowego;
prawidłowość wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych nie stwierdzono
nieprawidłowości.
Odnośnie kontroli obejmującej zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do T. G., B. K. (1), R. K. (1)
oraz G. U. w protokole kontroli ograniczono się do przytoczenia treści zeznań płatnika składek odnośnie warunków
wykonywania pracy przez G. U. oraz zeznań przesłuchanych ubezpieczonych T. G., B. K. (1), R. K. (1).
Z załącznika nr 1 do protokołu kontroli wynika, że ZUS odmówił uznania deklarowanych podstaw wymiaru składek
od osób zatrudnionych przez płatnika na podstawie umów o prace nakładczą.
W protokole zamieszczono pouczenie o tym, że płatnik składek ma prawo złożyć w terminie 14 dni od daty otrzymania
protokołu pisemne zastrzeżenia do jego ustaleń wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe.
Dowód: protokół kontroli z dnia 30.04.2009 r. – k.4563-5057 tom VII akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
Protokół kontroli doręczono wyłącznie płatnikowi składek – G. S. (1) w dniu 3 czerwca 2009 r.
Dowód: protokół kontroli z dnia 30.04.2009 r. – k.4563-5057 tom VII akt kontroli 039- (...)-589/06-2007.
G. S. (1) pismem z dnia 17 czerwca 2009r. wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli, zarzucając organowi rentowemu
naruszenie szeregu przepisów prawa oraz błędów w ustaleniach faktycznych, nadto zaniechanie zebrania całości
materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.
Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. ZUS poinformował G. S., że jego zastrzeżeń do protokołu kontroli nie uwzględniono.
Dowody:
- zastrzeżenia do protokołu kontroli – k. 5059-5069 tom VII;
- informacja o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń z 30.06.2009 r. – k. 5071-5083.
Przez kolejne półtora roku organ rentowy nie podjął żadnych dalszych czynności związanych z przeprowadzoną u G.
S. kontrolą. Dopiero pismem z dnia 2 marca 2011r. wezwano G. S. (1) do złożenia korekt dokumentów rozliczeniowych
w związku z protokołem kontroli z 30 kwietnia 2009 r.
W dniu 21 marca 2011 r. Wydział Rozliczeń Kont Płatników Składek przekazał do Wydziału (...) i Składek protokół
kontroli z dnia 30.04.2009 r. wraz z aktami kontroli celem wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 83
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dowody:
- pismo ZUS z 2.03.2011 r. – k. nienumerowana tom VII;
- pismo z 21.03.2011 r. – k. nienumerowana tom VII;
- pismo ZUS z 2.11.2015 r. – k. 11 akt sprawy;
- zeznania świadka B. M. w wersji elektronicznej oraz protokół – k. 102v-103 i transkrypcja – k. 109-114 akt sprawy.
Po przekazaniu sprawy do Wydziału (...) i Składek w 2011 r. przez kolejne cztery lat ZUS nie podjął żadnych
czynności w sprawie, w tym w szczególności dotyczących podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez A. B. (1) z
tytułu wykonywania pracy nakładczej na rzecz G. S. (1).
Pierwsze czynności zostały podjęte dopiero w marcu 2015 r., kiedy omawiane akta kontroli płatnika G. S. zostały
przekazane inspektor ZUS B. B. (3), pracującej w Wydziale (...) i Składek, w celu wydania decyzji wobec
ubezpieczonych – osób zatrudnionych u G. S. na podstawie umów o pracę nakładczą – wskazanych w załączniku nr
1 do protokołu kontroli z 30.04.2009 r. (załączniki z odpisem składek).
W maju 2015 r. B. B. (3) poinformowała G. S. (1) o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji
w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej u płatnika składek Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A. G. S. (1) NIP (...)
opisane w protokole kontroli NKz: (...) (zawiadomienie z 29.04.2015 r.).
Jednocześnie poinformowała G. S. (1), że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. przysługuje mu czynny udział w każdym
stadium postępowania, tj. prawo do przeglądania akt sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do
zebranych w sprawie dowodów i materiałów zgromadzonych w Oddziale ZUS w S.. Wskazano, że z aktami sprawy
można zapoznać się w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.
Dodatkowo poinformowano G. S. o obowiązku zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie
swojego adresu.
Pismo doręczono G. S. w dniu 5 maja 2015 r.
Dowody:
- pismo ZUS z 29.04.2015 r. wraz z (...) k. nienumerowane w aktach kontroli dot. A. B. oraz w tomie VII;
- zeznania świadka B. B. (3) w wersji elektronicznej oraz protokół – k. 61v-62 i transkrypcja – k. 83-86v akt sprawy;
- pismo ZUS z 5.01.2016 r. – k. 98-99 akt sprawy.
A. B. (1) o zamiarze wydania przez organ rentowy dotyczącej go decyzji dowiedział się dopiero w lipcu 2015r., kiedy
otrzymał zawiadomienie z dnia 27 lipca 2015 roku) o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania
decyzji w oparciu o dokumenty będące w posiadaniu Zakładu oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej u płatnika
składek Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A. G. S. (1) NIP (...). Jednocześnie ZUS poinformował A. B., że na podstawie art.
10 § 1 k.p.a. przysługuje mu czynny udział w każdym stadium postępowania, tj. prawo do przeglądania akt sprawy
oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów zgromadzonych w
Oddziale ZUS w S.. Wskazano, że z aktami sprawy można zapoznać się w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego
pisma. Dodatkowo poinformowano A. B. o obowiązku zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianę
swojego adresu.
Dowody:
- pismo ZUS z 24.07.2015 r. k. nienumerowana w aktach kontroli dot. A. B.;
- zeznania A. B. w wersji elektronicznej.
W toku postępowania kontrolnego przeprowadzanego u płatnika G. S. (1) w latach 2007-2009 A. B. (1) nie był
informowany przez ZUS o przebiegu tego postępowania kontrolnego. Jedynymi czynnościami inspektorów kontroli
w stosunku do A. B. (1) było wezwanie go – pismem z dnia 18.12.2008 r. - do osobistego zgłoszenia się w ZUS
w charakterze strony ze wskazaniem, że sprawa dotyczy zatrudnienia i wynagrodzenia u G. S. w firmie (...) w
S. oraz przesłuchanie go w charakterze ubezpieczonego w dniu 9 stycznia 2009 r. na okoliczność zatrudnienia i
wynagradzania u G. S. (1) oraz prowadzonej działalności gospodarczej.
Dowody:
- protokół przesłuchania A. B. z 9.01.2009 r. w aktach kontroli dot. G. S.;
- wezwanie z 18.12.2008 r. w aktach kontroli dot. G. S.;
- zeznania świadka E. Ś. (1) w wersji elektronicznej oraz protokół – k. 62v akt sprawy.
A. B. (1) nie składał wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w trybie ustawy abolicyjnej z dnia 9 listopada
2012 r.
A. B. (1) nie miał możliwości złożenia takiego wniosku, gdyż organ rentowy nie wydał wobec niego decyzji o podleganiu
obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym lub decyzji o wysokości zadłużenia. Gdyby taki wniosek został przez
niego złożony w przewidzianym ustawowo terminie, organ wydałby decyzję odmowną wobec niestwierdzenia istnienia
zaległości podlegających umorzeniu.
Organ rentowy wystawiał A. B. zaświadczenia o niezaleganiu z płatnością składek datowane na 12.01.2006 r.,
12.07.2006 r., 9.02.2010 r., 18.06.2010 r., 9.02.2015 r.
Niesporne, a nadto dowód: pismo ZUS z 7.12.2015 r. – k. 55 akt sprawy.
W 2015 r. organ rentowy wydał decyzje dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym wobec 121 osób
wymienionych w protokole kontroli z dnia 30 kwietnia 2009 r. (w tym wobec A. B.). Wobec pozostałych
ubezpieczonych wymienionych w protokole, dla których sporządzono załączniki z odpisem składek, decyzje zostały
wydane w latach wcześniejszych. Organ rentowy odstąpił od wydania decyzji wyłącznie za okresy, kiedy ubezpieczeni
uzyskiwali wymagane wynagrodzenie dla osób wykonujących pracę nakładczą – nie wydawał jednak wówczas decyzji
pozytywnej, stwierdzającej podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania umowy o pracę nakładczą,
ani nie umarzał postępowania w tym zakresie, a poprzestawał na niepodejmowaniu żadnych działań. Taka sytuacja
miała miejsce także w przypadku A. B., w przypadku którego wydana decyzja nie objęła wszystkich okresów, w których
łączyła go z G. S. umowa zlecenia czy umowa o pracę nakładczą.
Dowody:
- pismo ZUS z 5.01.2016 r. – k. 98-99 akt sprawy;
- dokumentacja w aktach kontroli ZUS.
Sąd zważył, co następuje:
W niniejszym postępowaniu sąd nie znalazł podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na oczywistą
wadliwość formalną zaskarżonej decyzji skutkującą jej bezwzględną nieważnością. Nie mając jednakże jako sąd
I instancji możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji sąd wydał wyrok zmieniający, gdyż tylko taki wyrok może
doprowadzić do nieuprawomocnienia się oczywiście wadliwej i naruszającej prawo decyzji.
Co do zasady naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki wzruszenia
decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Sądy powszechne bowiem rozpoznają odwołania od konkretnych
decyzji organów rentowych, przy czym w judykaturze utrwalony jest pogląd, w myśl którego zakres rozpoznania
i orzeczenia (przedmiot sporu) w tych sprawach wyznaczony jest w pierwszej kolejności przedmiotem decyzji
organu rentowego zaskarżonej do sądu ubezpieczeń społecznych, a w drugim rzędzie przedmiotem postępowania
sądowego determinowanego zakresem odwołania od tejże decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 września
2000 r., II UKN 685/99, OSNP 2002 nr 5, poz. 121 oraz postanowienia z dnia 13 maja 1999 r., II UZ 52/99,
OSNP 2000 nr 15, poz. 601 i z dnia 13 października 2009 r., II UK 234/08, LEX nr 553692). Jednocześnie
podkreśla się, że w omawianej kategorii spraw postępowanie sądowe nie stanowi prostej kontynuacji postępowania
administracyjnego, gdyż tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji organu rentowego dokonywana
jest przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadę posiłkowego stosowania Kodeksu
postępowania administracyjnego w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych wyrażono w art. 180 § 1 k.p.a.,
zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy
dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Jak stanowi art. 181 k.p.a., organy
odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania
przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Treść tej normy z jednej strony oznacza
przyznanie pierwszeństwa w sprawach z ubezpieczeń społecznych przepisom szczególnym, z drugiej zaś wskazuje, że
postępowanie odwoławcze toczy się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,
na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania cywilnego. Jednoznacznie zatem wynika z przytoczonych
regulacji, że w wymienionych sprawach pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy przepisy szczególne nie normują danej kwestii.
Definicja sprawy cywilnej została zamieszczona w przepisie art. 1 k.p.c., w którym wskazano, iż jest to sprawa
wynikająca ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z prawa pracy. W rozumieniu
tego przepisu (formalnoprawnym znaczeniu) sprawami cywilnymi są również sprawy z zakresu ubezpieczeń
społecznych, a więc sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych (art. 4779 k.p.c.),
do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Od momentu
wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle
reguł właściwych dla tej kategorii. Odwołanie pełni rolę pozwu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19
czerwca 1998 r., II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999, nr 16, poz. 529 oraz postanowienie z dnia 29 maja 2006
r. I UK 314/05, OSNP 2007 nr 11-12, poz. 173). Jego zasadność ocenia się zatem na podstawie właściwych
przepisów prawa materialnego. Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych,
skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych
spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, pozostaje w zasadzie poza przedmiotem
tego postępowania.
Sąd Najwyższy w wydawanych przez siebie orzeczeniach wyrażał jednak wielokrotnie pogląd, że sąd ubezpieczeń
społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien dostrzegać takie wady formalne decyzji administracyjnej,
które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania
(por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142, z dnia 27
listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP
1985 nr 5-6, poz. 65). Jeżeli zachodzą przesłanki „stwierdzenia nieważności decyzji” np. decyzja została wydana z
rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art.
156 § 1 pkt 7), to znaczy, że stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od stwierdzonego i dlatego to
wadliwe stwierdzenie powinno podlegać „unieważnieniu”. W takich przypadkach decyzja jest bowiem bezwzględnie
nieważna (nieistniejąca prawnie) i nie wywołuje skutków prawnych (koncepcja tzw. bezwzględnej nieważności decyzji
administracyjnej – por. wyrok z dnia 10.06.2008 r. I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22, poz. 295 i szeroko przytoczone
w nim orzecznictwo). Z tego punktu widzenia zasada wyjaśnienia przez sąd ubezpieczeń społecznych istoty sprawy
dotyczącej prawa, zobowiązania albo roszczenia strony znajduje właściwe zwieńczenie w kompetencji tego sądu do
rozstrzygnięcia zasadności odwołania przy uwzględnieniu konieczności wyjaśnienia, czy nie zachodzą określone w
Kodeksie postępowania administracyjnego przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, np. czy decyzja ostateczna
Zakładu wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność
z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7). W orzecznictwie nie wyjaśniono niestety do tej pory, jaką formę miałby przybrać
wyrok sądu pierwszej instancji, który stwierdziłby brak podstaw prawnych (innych niż przepisy prawa materialnego)
do wydania decyzji, bowiem przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 4779 § 3 k.p.c., art. 47710 § 2 k.p.c.
i art. 47714 k.p.c.) nie przewidują w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych formuły uchylenia decyzji, czy
stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy odpowiednim stosowaniu art. 180 § 1 k.p.a. W
tej sytuacji, w obecnym stanie prawnym można więc wyłącznie przyjąć, że w przypadku zaistnienia bezwzględnej
nieważności zaskarżonej decyzji sąd ubezpieczeń społecznych – sąd I instancji może wyłącznie taką decyzję zmienić.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż sąd po zbadaniu i szczegółowej analizie materiału
dowodowego uznał, że w analizowanym przypadku istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13
sierpnia 2015 r., ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że decyzja administracyjna może zostać uznana za
wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do
niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima
facie, tzn. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego
podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki,
które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem
obalenia tej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 1994 r., (...) SA (...), Wspólnota
1994 nr (...), poz. 16; z dnia 4 listopada 1994 r., (...) SA (...), (...) 1997 nr 2, poz. 9; z dnia 6 lutego 1995 r., (...) SA
(...), (...) 1996 nr 1, poz. 37, a w najnowszym orzecznictwie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca
2011 r., II OSK (...), LEX nr 824448 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2011
r., (...) SA/Wa (...), LEX nr 996588). Pojęcie „prawa” w zwrocie „rażące naruszenie prawa” powinno być przy tym
rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i procesowego, a nadto
przepisy o charakterze ustrojowym.
Dodatkowo Sąd Najwyższy podkreśla (por. wyrok z dnia 27.03.2012 r. III UK 77/11, OSNP 2013/5-6/67), że wykładnia
użytego w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa" dokonywana w odniesieniu do decyzji,
na podstawie których nastąpiło przyznanie świadczeń z ubezpieczeń społecznych zwłaszcza w sytuacji, w której ocena
takiej decyzji następuje po wielu latach, nie może również nie uwzględniać wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Kwestię tę szeroko wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w
uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11 (Dz.U. Nr 49, poz. 251), mocą którego orzekł, że art. 114 ust. 1a
ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodny z zasadą
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.
Uzasadniając to orzeczenie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału,
zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa
względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu
i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w
zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i
działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości
uznawane przez porządek prawny" (por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00,
OTK ZU 2001 nr 2, poz. 29). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących
prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydowanie o swoim postępowaniu na
podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych,
jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., P
3/00, OTK ZU 2000 nr 5, poz. 138).
Powyższą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w omawianym zakresie wspiera również stanowisko Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 15 września 2008 r., (...) w sprawie M. przeciwko Polsce
sformułował uniwersalne kryteria sądowej oceny ponownego postępowania w sprawie prawa do emerytury lub renty
albo ich wysokości, zgodnie z którymi sądy krajowe powinny sięgnąć do art. 1 Protokołu nr (...) do Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka oraz "ustalić, czy pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę,
czy też stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od wydania
decyzji stwierdzającej prawo do emerytury lub renty oraz ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji
w świadczenie. W celu dokonania oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, Trybunał porównał
dwie wartości: 1) ochronę interesu publicznego, przejawiającego się w pozbawieniu ubezpieczonego świadczenia
nienależnego, a tym samym poczynieniu istotnych oszczędności środków publicznych oraz 2) skutki takiej decyzji dla
skarżącego. W tym ostatnim zakresie wziął zaś pod uwagę to, czy przesłanką do ponownej oceny istnienia prawa do
świadczenia był błąd organu rentowego i czy skarżący przyczynił się do wprowadzenia w błąd właściwych władz, czas,
który upłynął od dnia przyznania prawa do dnia wykrycia błędu, konsekwencje finansowe związane z ponowną decyzją
Zakładu, a w szczególności fakt, czy państwu przysługiwało roszczenie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia,
długość postępowania związanego z kwestionowaniem ponownej decyzji organu rentowego i wreszcie skutki społeczne
wywołane tą decyzją.
Przenosząc tak rozumianą regulację zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na grunt rozpoznanej sprawy, sąd zwrócił
uwagę, że wprawdzie cytowane rozstrzygnięcia zostały wydane w innych stanach faktycznych niż ten, jaki wystąpił w
niniejszej sprawie (orzeczenia dotyczyły decyzji na podstawie których nastąpiło przyznanie świadczeń z ubezpieczeń
społecznych, tymczasem w analizowanym przypadku wydana decyzja dotyczy ustalenia podlegania ubezpieczeniom
społecznym), jednakże w kontekście skutków, jakie spowodowałoby aktualnie wyłączenie A. B. z ubezpieczeń
społecznych z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nakładczą, w ocenie sądu przytoczone powyżej poglądy
dotyczące zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa zachowują pełną aktualność. W
analizowanym przypadku dodatkowo szczególnego znaczenia nabiera zasada dobrej administracji, zgodnie z którą
władze publiczne powinny działać z najwyższą sumiennością, zwłaszcza gdy przedmiotem jest bardzo istotne z punktu
widzenia jednostki zabezpieczenie społeczne.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekający w niniejszej sprawie zwrócił uwagę po pierwsze, że z niespornych
ustaleń stanu faktycznego wynika jednoznacznie, iż prowadzona przez organ rentowy a zakończona wydaniem m.in.
zaskarżonej decyzji kontrola u płatnika składek G. S. (1) trwała ponad półtora roku (została wszczęta w dniu 28
listopada 2007 r. zaś zakończyła się w dniu 30 kwietnia 2009 r.).
Tymczasem stosownie do treści art. 92a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do kontroli płatnika składek
będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej. W art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu
obowiązującym w dniu wszczęcia kontroli płatnika składek u G. S., wynikającym z Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095
t.j.) wskazano, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym
nie może przekraczać:
1) w odniesieniu do przedsiębiorców, o których mowa w rozdziale 7 (tj. mikroprzedsiębiorców, małych i średnich
przedsiębiorców) - 4 tygodni;
2) w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców - 8 tygodni.
W ust. 2 przewidziano, że ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się, w przypadkach gdy:
1) ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej;
2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla prowadzonego przeciwko przedsiębiorcy śledztwa lub dochodzenia;
3) odrębne przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w toku postępowania prowadzonego przez
organ;
4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego;
5) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu;
6) przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego o ochronie
konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej;
7) kontrola dotyczy podmiotów, którym na mocy odrębnych przepisów właściwy organ wydał decyzję o uznaniu
prawidłowości wyboru i stosowania metody ustalania ceny transakcyjnej między podmiotami powiązanymi - w
zakresie związanym z wykonaniem tej decyzji;
8) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie
osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym.
Z kolei w ust. 3 wskazano, że przedłużenie czasu trwania kontroli określonego w upoważnieniu wymaga uzasadnienia
na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności
kontrolnych.
W ust. 4 wskazano natomiast, że jeżeli wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa przez
przedsiębiorcę, można przeprowadzić powtórną kontrolę w tym samym zakresie przedmiotowym w danym roku
kalendarzowym, a czasu jej trwania nie wlicza się do czasu, o którym mowa w ust. 1.
Czas trwania kontroli powinien być określony w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli (art. 89 ust. 1a pkt 6
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Odnosząc to do realiów tej sprawy trzeba więc przypomnieć, że w wystawionym w dniu 24 maja 2007 r. dla
inspektor kontroli K. S. (1) upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli u płatnika składek Przedsiębiorstwo (...)
S.A.G.A. G. S. (1) (nr (...)- (...)- (...)) wskazano, że datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia upoważnienia
do przeprowadzenia kontroli. Przewidywany termin zakończenia kontroli określono jako cztery tygodnie od daty
doręczenia płatnikowi składek niniejszego upoważnienia (G. S. był przedsiębiorcą, o jakim mowa w rozdziale 7 ustawy
o swobodzie działalności gospodarczej). W upoważnieniu określono zatem czasookres kontroli zgodny z art. 83 ust.1
pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kontroli nie przeprowadzono jednak w terminie zakreślonym w
upoważnieniu; czas jej trwania został przekroczony i to wielokrotnie.
Nie uszło przy tym uwadze sądu, że w analizowanym postępowaniu organ rentowy dokonywał przedłużenia terminu
zakończenia kontroli. Pismem z dnia 27 grudnia 2007 r. poinformowano G. S. (1) o tym, że termin zakończenia kontroli
okresowej, wszczętej 28 listopada 2007r., zostaje przedłużony z uwagi na konieczność zbadania dokumentacji firmy
dodatkowo za lata 2002-2003. Wskazano przy tym wyłącznie, że kontrola zostaje przedłużona na czas niezbędny
do zbadania dokumentacji oraz zapisów na kontach ubezpieczonych. Z kolei pismem z dnia 5 lutego 2008 r.
poinformowano G. S. (1) o tym, że termin zakończenia kontroli okresowej wszczętej 28.11.2007 r., z uwagi na
niedostarczenie do kontroli pełnej dokumentacji źródłowej – zgodnie z zakresem wynikającym z upoważnienia do
kontroli nr (...)- (...)- (...), zostaje przedłużony do 4 marca 2008 r. Kontroli nie przeprowadzono jednak również i w
tym nowym przedłużonym terminie.
Organ rentowy wielokrotnie „przerywał” także prowadzenie kontroli – czas tych przerw był przy tym – gdyby opierać
się tylko na twierdzeniach ZUS – znacznie dłuższy niż czas prowadzenia kontroli. Kontrola była też szereg razy
zawieszana (łącznie na okres znacznie dłuższy niż rok), przy czym uzasadnieniem owego zawieszenia było wyłącznie
„niedostarczenie do kontroli wszystkich dowodów w sprawie”.
Mając na uwadze powyższe sąd zwrócił uwagę, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej przewidywała
wprawdzie w owym czasie możliwość przedłużenia przez organ kontroli czasu trwania kontroli, to jednak nie
pozostawiała w tym zakresie organowi rentowemu dowolności. W dacie wszczęcia kontroli przepis art. 83 ust. 3 tejże
ustawy stanowił bowiem, iż „przedłużenie czasu trwania kontroli określonego w upoważnieniu wymaga uzasadnienia
na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności
kontrolnych.” W ocenie sądu skoro przepis wymagał, aby przedłużenie takie było uzasadnione "na piśmie", oznaczało
to, iż przedłużenie takie mogło nastąpić tylko "z uzasadnionej przyczyny", która w pisemnym uzasadnieniu powinna
być sformułowana. Jakkolwiek ustawa nie zakreślała katalogu możliwych przesłanek przedłużenia kontroli, to nie
mogły być one dowolne. W przeciwnym razie zasada wyrażona w ust. 1 traciłaby jakikolwiek sens. Z tego powodu
należało uznać za niedopuszczalne m.in. uznanie, by możliwą przyczyną przedłużenia kontroli było to, że organ nie
zdołał ukończyć kontroli w planowanym terminie lub to, że kontrolowany „nie dostarczył do kontroli wszystkich
dokumentów w sprawie”. Oznaczałoby to bowiem, że organ rentowy może mocą swojej arbitralnej i niepodlegającej
zaskarżeniu decyzji decydować de facto o czasie trwania kontroli i dowolnie go wydłużać poza okres wskazany w
ustawie – wystarczyłoby bowiem zażądać od kontrolowanego przedłożenia jakichkolwiek dowodów (także takich,
których on nie posiada), aby na dogodny dla organu rentowego czas dowolnie wydłużyć czas trwania kontroli.
Powyższy kierunek wykładni znajduje zresztą pełne potwierdzenie w fakcie dokonania przez ustawodawcę z dniem
7 marca 2009 roku (a więc jeszcze w czasie trwania omawianej kontroli!) nowelizacji omawianego przepisu. Po
nowelizacji art. 83 ust. 3 zyskał bowiem brzmienie: „przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z
przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy
i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Przedłużenie czasu trwania kontroli
nie może naruszać terminów, o których mowa w ust. 1.”
W ocenie sądu podstawą do przedłużenia czasu trwania kontroli nie było również to, że po jej wszczęciu doszło do
zmiany osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, w związku ze zmianą stanowiska zajmowanego przez pracownicę
ZUS - K. S. (1) (która została jako pierwsza upoważniona do przeprowadzenia kontroli) w dniu 15 grudnia 2008 r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił nowe upoważnienie do przeprowadzenia kontroli dla E. R. (1) i E. Ś. (1),
w którym wskazano, że datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Jako przewidywany termin zakończenia kontroli wskazano: cztery tygodnie od daty doręczenia płatnikowi składek
niniejszego upoważnienia.
Okoliczność że wystawiono nowe upoważnienie nie stanowi w ocenie sądu podstawy do usprawiedliwienia
przewlekłości prowadzonego u płatnika G. S. postępowania kontrolnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga,
że w art. 79 ust. 3 ustawy o swobodzie działalność gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym w okresie kiedy
przeprowadzano u płatnika kontrolę) wskazano wprost, że zmiana osób upoważnionych do wykonania kontroli
wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia, jednocześnie jednoznacznie stwierdzając, iż zmiana ta nie
może prowadzić do wydłużenia ustalonego wcześniej terminu zakończenia kontroli (od 7 marca 2009 r. w związku ze
zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz
o zmianie niektórych innych ustaw kwestię tę reguluje art. 79a ust. 5).
Powyższe oznacza, że pierwszym rażącym naruszeniem prawa, jakiego dopuścił się w niniejszej sprawie organ
rentowy, było wielokrotne przekroczenie maksymalnego określonego przez ustawodawcę czasu trwania prowadzonej
u G. S. kontroli.
Kolejnym, jeszcze bardziej rażącym naruszeniem, którego dopuścił się organ rentowy było przeprowadzenie
kontroli w zakresie wykraczającym poza zakres upoważnienia do jej przeprowadzenia. W wystawionych przez
ZUS dwóch upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli u płatnika składek Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A. G.
S. (1) (pierwsze z dnia 24 maja 2007 r. udzielone K. S. (1), drugie wystawione w dniu 15 grudnia 2008 r. E.
R. (1) i E. Ś. (2)) wskazano bowiem, że zakres kontroli będzie obejmował: „prawidłowość i rzetelność obliczania,
potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz
zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego; ustalanie uprawnień do świadczeń pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych
oraz świadczeń rodzinnych, wypłacanie świadczeń i zasiłków oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu; prawidłowość
i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe oraz ustalenie kapitału początkowego;
prawidłowość wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych; zgłaszanie do
ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U..” Tymczasem E. R. (1) i E. Ś. (1)
prowadzoną przez siebie kontrolą objęły prawidłowość zgłaszania przez płatnika do ubezpieczeń społecznych nie tylko
T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U., ale ponad innych 100 osób, które prowadziły własną działalność gospodarczą, a
jednocześnie były zgłaszane przez G. S. do ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania pracy w ramach umowy
o prace nakładczą lub w ramach umowy zlecenia w latach 2002-2009. Postępowanie takie było niedopuszczalne, a
przeprowadzoną w tym zakresie kontrolę – poza tą jej częścią, która dotyczyła T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U. –
należało uznać za przeprowadzoną z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd – mając na uwadze argumentację ZUS - zwrócił przy tym uwagę, że wprawdzie w udzielonym wymienionym wyżej
pracownicom upoważnieniach zakres kontroli w pierwszym punkcie dość ogólnie wskazano, że kontrola obejmować
będzie „prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których
pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego”,
jednakże w ocenie sądu w analizowanym przypadku z powyższego nie można wywodzić, że K. S. (1), a następnie E. R.
(1) i E. Ś. (1) zostały upoważnione do dokonania kontroli wszystkich pracowników płatnika kiedykolwiek przez niego
zatrudnianych. Analizowane upoważnienie należało bowiem odczytywać w kontekście jego punktu 5, który zdaniem
sądu stanowi doprecyzowanie zakresu kontroli poprzez wskazanie, że kontrola obejmuje zgłaszanie do ubezpieczeń
społecznych w odniesieniu do T. G., B. K. (1), R. K. (1) oraz G. U.. Nie można było bowiem stracić z pola widzenia
tego, iż kontrola u płatnika składek G. S. (1) została wszczęta na wniosek jednego z inspektoratów ZUS, który zwrócił
się do (...) oddziału ZUS o przeprowadzenie kontroli doraźnej i okresowej płatnika składek G. S. (1) oraz czterech
ubezpieczonych: G. U., T. G., B. K. (1) oraz R. K. (1) celem ustalenia czy osoby te faktycznie świadczyły pracę w
ramach umowy zlecenia oraz pracy nakładczej (czy zawarta umowa o pracę nakładczą posiadała najważniejsze cechy
tej umowy), czy też umowy zlecenia oraz umowy o pracę nakładczą zostały zawarte dla pozoru lub w celu obejścia
prawa mając na celu nie płacenie składek z tytułu prowadzonej działalności. W piśmie przewodnim do wniosku
wprost przy tym wskazano, że skierowane przez Inspektorat wnioski dotyczą tylko osób prowadzących działalność z
terenu działalności inspektoratu. Wniosek o przeprowadzenie kontroli, jak wynika z adnotacji poczynionej na jego
oryginale znajdującym się w aktach kontroli ZUS (k. 1) został przy tym jednoznacznie zadekretowany przez kierującego
w owym czasie Wydziałem Kontroli Płatników Składek W. K.. Na wniosku tym zamieszczono bowiem adnotację
o treści: „przeprowadzenie kontroli zlecam Pani K. S., termin: 29.06.07r., S., 24.05.07”. Z treścią tej adnotacji w
pełni koreluje treść wystawionego tego samego dnia, tj. 24 maja 2007r., upoważnienia dla K. S. do przeprowadzenia
kontroli u G. S.. W upoważnieniu tym jednoznacznie wskazano bowiem, iż jej przedmiotem ma być zgłaszanie do
ubezpieczeń społecznych czterech wyżej wskazywanych osób, nie zaś wszystkich osób, które kiedykolwiek G. S.
zgłaszał do ubezpieczeń społecznych.
W ocenie sądu brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, by twierdzić, że prowadzący kontrolę mogli
zajmować się także innymi osobami, skoro w upoważnieniu zaznaczono m.in., że kontrola ma dotyczyć „prawidłowości
i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany
jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego”, bez zawężania tego do
konkretnych nazwisk konkretnych osób. Należy bowiem zauważyć, że z treści art. 86 ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia kontroli wynikało, iż prowadzona przez
ZUS kontrola mogła obejmować w szczególności:
1) zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych;
2) prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których
pobierania zobowiązany jest Zakład;
3) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie
rozliczeń z tego tytułu;
4) prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe;
5) wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych;
6) dokonywanie oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek.
Jak z powyższego wynika treść punktów 1-5, mających charakter ogólny, została wprost przepisana z ustawy do
wystawianych w niniejszej sprawie upoważnień. Nie należy jednak tego interpretować w taki sposób, że kontrolujące
mogły kontrolować wszystko i wszystkich. Skoro bowiem, niezależnie od określenia ogólnego zakresu wszystkich
kontroli, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji „upoważnienia”, odnoszącego się do konkretnej
kontroli i określającego jej zakres, oznacza to w ocenie sądu, że każdorazowo, przy konkretnej kontroli organ
rentowy ma obowiązek doprecyzowania czego i kogo konkretnie kontrola będzie dotyczyć. Gdyby uznać inaczej (a
w szczególności tak jak twierdził w niniejszej sprawie ZUS), wystawianie upoważnień nie miałoby jakiegokolwiek
sensu. Każdorazowo zakres kontroli wynikałby bowiem wprost z ustawy. Dlatego też w ocenie sądu nie sposób jest
interpretować treści wystawianych w niniejszej sprawie upoważnień inaczej niż tak, że choć zakres przedmiotowy
kontroli został określony szeroko, to jej zakres podmiotowy został zawężony wyłącznie do czterech wskazanych w
ostatniej części upoważnienia osób, a osoby prowadzące kontrolę w sposób dowolny i niezgodny z przepisami prawa
rozszerzyły jej zakres.
Powyższa interpretacja jawi się jako wyłącznie uzasadniona gdy dostrzec, że w toku rzekomo prawidłowo
prowadzonego postępowania kontrolnego kontrolujące prowadziły postępowanie wobec osób wobec których – w
dacie prowadzenia przez nie czynności – były już wydane przez ZUS decyzje! Dla przykładu można tylko wskazać (co
zostało także uczynione powyżej, w części zawierającej ustalenia stanu faktycznego), że w roku 2009, już po wydaniu
dotyczących ich decyzji, zostali przesłuchani m.in. W. J., A. J., P. A. (3), J. A., R. B. (1), W. B. (1) czy L. B. (1) (akta
sprawy tego ostatniego zostały zresztą dołączone do akt niniejszej sprawy). Dzięki temu widać w ocenie sądu jasno,
że dwie inspektorki ZUS, które w tym czasie prowadziły kontrolę u G. S., działały na zasadzie całkowitej dowolności,
nie zwracając najmniejszej uwagi na zakres swojego upoważnienia. Na marginesie, należy zauważyć, że także z ich
zeznań złożonych w toku niniejszego procesu wynika jasno, że panie R. i Ś. mają znikomą orientację w czymkolwiek. W
toku przesłuchania (zarejestrowanego także w wersji audio-video, dzięki czemu każdy oglądający nagranie może bez
przeszkód wyrobić sobie własne zdanie na temat treści omawianych zeznań) nie potrafiły bowiem logicznie i składnie
odpowiedzieć na większość zadawanych przez sąd pytań dotyczących wyłącznie zakresu ich zwykłych czynności
podejmowanych w charakterze inspektorów kontroli ZUS. Wracając jednak do meritum, trzeba wskazać, że brak jest
jakiegokolwiek logicznego powodu, by uznać, że E. R. i E. Ś. mogły prowadzić postępowanie kontrolne wobec osób, co
do których organ rentowy wydał już prawomocną decyzję, a osoby te odwołały się do sądu wobec czego postępowanie
straciło charakter postępowania administracyjnego, a stało się postępowaniem cywilnym. Jeśli zaś takie postępowanie
prowadziły, dokonane przez nie w tym zakresie ustalenia miały taką samą moc prawną jak ustalenia dokonane wobec
innych osób niż wprost wymienieni w upoważnieniu T. G., B. K. (1), R. K. (1) i G. U., czyli żadną.
Na zakończenie tej części rozważań warto zamieścić odesłanie do informacji udzielanych przez sam organ rentowy
na jego stronie internetowej (http://www.zus.pl/default.asp?p=1&id= (...) dostęp: 13.03.2016r.). Wskazano tam
bowiem, w części dotyczącej kontroli płatników składek m.in.: „Upoważnienie powinno zawierać:
1. oznaczenie jednostki organizacyjnej Zakładu,
2. podstawę prawną,
3. datę i miejsce wystawienia,
4. dane inspektora kontroli ZUS przeprowadzającego kontrolę,
5. dane płatnika składek,
6. okres trwania kontroli,
7. zakres przedmiotowy kontroli,
8. podpis osoby udzielającej upoważnienia,
Dokument, który nie spełnia powyższych wymagań, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli, a zakres
kontroli nie może wykraczać poza ten, który został wskazany w upoważnieniu.”
Trzecim przejawem rażącego naruszenia przez organ rentowy w niniejszej sprawie prawa było wydanie zaskarżonej
decyzji z rażącym przekroczeniem ustawowego terminu na dokonanie takiej czynności. Niespornym bowiem było, że
zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja, w której stwierdzono, że A. B. nie podlega we wskazanych okresach
ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nakładczą u płatnika składek G.
S. została wydana po upływie ponad 6 lat od zakończenia postępowania kontrolnego, sfinalizowanego
sporządzeniem protokołu kontroli w dniu 30 kwietnia 2009 r., który stanowił podstawę do wydania omawianej
decyzji!
Tymczasem, zgodnie z treścią przepisu art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji
publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak doprecyzowana zaś w § 3 art. 35, załatwienie
sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy
szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Z powyższego wynika jasno, że obowiązkiem organu rentowego było wydanie w niniejszej sprawie decyzji w ciągu
maksymalnie dwóch miesięcy od zakończenia postępowania kontrolnego. Należało przy tym mieć na uwadze także
fakt, że – i tu ponownie można posłużyć się cytatem ze strony internetowej ZUS – „zgodnie z art. 91 ust. 3 i 4
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek ma prawo w terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu
złożyć pisemne zastrzeżenia do jego ustaleń, wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe, a inspektor kontroli
Zakładu ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne.
O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie. Po upływie terminu do wniesienia
zastrzeżeń na podstawie art. 50 ust. 2m pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w pierwszej kolejności
płatnik składek w terminie 30 dni od otrzymania protokołu kontroli jest zobowiązany do złożenia dokumentów
korygujących lub brakujących. W przypadku nie wywiązania się z nałożonego obowiązku Zakład Ubezpieczeń
Społecznych wydaje decyzję. Wydanie decyzji następuje w terminie jednego lub dwóch miesięcy. Płatnik
składek na podstawie art. 50 ust. 2m pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest zobowiązany do złożenia
dokumentów korygujących lub brakujących w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.”
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że skoro w dniu 17 czerwca 2009 roku G. S. złożył w ZUS
zastrzeżenia do protokołu kontroli, a organ rentowy rozpatrzył je pismem z 30 czerwca 2009r. (nie wiadomo czy
doręczonym płatnikowi i kiedy, gdyż w aktach kontroli brak jest dowodu doręczenia tego pisma G. S.), to najpóźniej
we wrześniu-październiku 2009 roku organ rentowy zobowiązany był wydać w niniejszej sprawie decyzję. Skoro
zaś uczynił to dopiero w drugiej połowie 2015 roku, a więc po sześciu latach, przekroczył przysługujący mu termin
co najmniej 36 razy! Takie działanie musi zostać uznane za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza gdy zważyć, że
konieczność wydawania przez organ rentowy decyzji niezwłocznie po zakończeniu postępowania administracyjnego
ma silne uzasadnienie merytoryczne. Chodzi bowiem m.in. o to, aby ewentualne postępowanie odwoławcze przed
sądem miało sens, w tym o to, by osoby, których dotyczy wydana przez ZUS decyzja pamiętały wszystkie istotne dla
sprawy okoliczności. W sytuacji zaś, w której organ rentowy najpierw prowadzi postępowanie, następnie przez szereg
lat milczy (czym daje do zrozumienia, że wynik postępowania mógł być pozytywny – organ rentowy nie ma bowiem
w zwyczaju w takiej sytuacji wydawania decyzji pozytywnych, stwierdzających np. że dana osoba nadal podlega takim
ubezpieczeniom do jakich została formalnie zgłoszona, co wynika jasno choćby z tego, że także w przypadku A.
B. decyzja nie dotyczy wszystkich okresów w trakcie których łączyły go z G. S. umowy zlecenia i umowy o pracę
nakładczą), po czym wydaje decyzję merytoryczną, może dojść do sytuacji, w której osoby, których postępowanie
dotyczy nie będą pamiętały istotnych dla sprawy okoliczności. W tym miejscu wymaga zresztą podkreślenia, że także
w niniejszej sprawie pierwszą reakcją ze strony pracowników ZUS, wezwanych przez sąd celem złożenia zeznań w
charakterze świadków, było złożenie pisemnych oświadczeń (vide: k. 13-14 akt sprawy), że „z uwagi na upływ czasu
nie pamiętają żadnych danych dotyczących stanu faktycznego sprawy”. Oświadczenie takie wydaje się zrozumiałe;
niezrozumiałe jest natomiast to, dlaczego organ rentowy przykłada inną miarę do swoich pracowników (którzy mogą
nie pamiętać istotnych faktów), a inną do osób, których dotyczy decyzja. Takie postępowanie należało uznać za
niedopuszczalne.
W okolicznościach niniejszej sprawy najbardziej istotne w tym kontekście znaczenie miało jednak co innego. Nie
można było bowiem stracić z pola widzenia tego, czego merytorycznie dotyczyła zaskarżona decyzja. Chodziło
w niej mianowicie o wyłączenie z ubezpieczeń społecznych osoby wykonującej pracę nakładczą i objęcie jej
ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej równolegle działalności gospodarczej. W latach 2008-2010
przed sądami powszechnymi toczyło się szereg spraw z odwołań takich osób od decyzji ZUS wydawanych w
sprawach merytorycznie analogicznych do niniejszej. W zdecydowanej większości tych spraw zapadały przy tym
wyroki niekorzystne dla przedsiębiorców, co oznaczało dla nich konieczność uiszczenia często wielotysięcznych
należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne za okres wsteczny, wraz z odsetkami. Doprowadziło
to do protestów społecznych i powstania szeregu organizacji mających na celu „obronę” praw „pokrzywdzonych”
przedsiębiorców, w tym Stowarzyszenia (...) (KRS (...)). Stowarzyszenie to twierdziło m.in. (cytat ze strony
internetowej Stowarzyszenia: http://spprp.pl/kalendarium-ustawy-umorzeniowej; dostęp 13.03.2016r.), iż „Zakład
Ubezpieczeń Społecznych zmienia interpretację obowiązujących przepisów w zakresie wykonywania pracy nakładczej
bądź pracy na umowę-zlecenie przy równoczesnym prowadzeniu działalności gospodarczej. Poprzez systematyczne
wydawanie decyzji o niepodleganiu ubezpieczeniu z pierwszego tytułu, a podleganiu z drugiego, przedsiębiorcom
przypisywane są pseudo-zadłużenia sięgające do 10 lat wstecz. ZUS kwestionuje także okresy niewykonywania
działalności, wystawiając „zawieszeniowcom” tytuły wykonawcze - egzekucyjne. W pierwszym okresie sporu na linii
ZUS–płatnik sądy wydają wyroki korzystne dla prowadzących działalność gospodarczą. Linia orzecznictwa ulega
jednak zmianie, sądy wydają lawinowo wyroki na korzyść ZUS. Osaczeni szukają dla siebie ratunku kontaktując się na
forach internetowych. Widząc brak efektów dotychczasowych działań podejmują decyzję o konieczności sprzeciwu w
formie zorganizowanych demonstracji.” Po szeregu organizowanych przez Stowarzyszenie manifestacji, w tym przede
wszystkim przed Sejmem RP, w marcu 2012 do Sejmu wpłynął druk nr 382, tj. poselski projekt ustawy o umorzeniu
należności powstałych z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne osób prowadzących pozarolniczą
działalność gospodarczą. W uzasadnieniu tego projektu wskazano m.in., iż „w najtrudniejszym położeniu znajdują się
te osoby, w których przypadku zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na własne ubezpieczenia powstało za okres
do 28 lutego 2009 r. Wiązało się to często ze zmianą przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza
w zakresie dotyczącym zbiegu tytułów do ubezpieczeń, co utrudniało osobom prowadzącym pozarolniczą działalność,
prawidłowe określenie tytułu, z którego powinny podlegać tym ubezpieczeniom obowiązkowo. Szczególnie problemy
te dotyczyły zmian wprowadzanych do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w pierwszych latach jej
obowiązywania. Równocześnie dopiero ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała jednoznacznie
okresy, w których przedsiębiorca prowadzi działalność oraz dała możliwość zgłaszania jej zawieszenia. W okresie
wcześniejszym takiej możliwości nie było, a ustalanie faktycznego okresu prowadzenia pozarolniczej działalności
opierało się często na analizie dokumentacji związanej z tą działalnością składanej w innych urzędach. Prowadziło
to często do sporów oraz do przeciągających się spraw w sądzie, co miało bezpośredni wpływ na wysokość odsetek,
liczonych już od pierwszego dnia następującego po dniu kiedy składka stawała się wymagalna (tj. od następnego
dnia po terminie jej płatności). Sytuacje takie występowały także w przypadku osób, które prowadziły pozarolniczą
działalność i równocześnie zostały zgłoszone do ubezpieczeń jako zleceniobiorcy lub jako nakładcy, a także jako
pracownicy - z wynagrodzeniem poniżej najniższego (a później minimalnego) wynagrodzenia za pracę.” (vide: opis
procesu legislacyjnego przed Sejmem VII kadencji dot. druku nr 382: http://www.sejm.gov.pl(...).nsf/druk.xsp?
nr=382).
Efektem tych wszystkich działań było uchwalenie tzw. ustawy abolicyjnej, tj. ustawy z dnia z dnia 9 listopada
2012 roku o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą
działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551), pozwalającej m.in. osobom, wobec których ZUS wydał decyzje wyłączające je
z ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania umowy o pracę nakładczą, na umorzenie należności z tytułu składek
na ubezpieczenia społeczne w związku z prowadzoną w tym samym czasie działalnością gospodarczą. A. B. (1), jako
osoba, która miała zawartą z G. S. umowę o pracę nakładczą przed dniem 1 marca 2009 roku, jest więc niewątpliwie
jedną z osób zaliczających się do kręgu potencjalnych beneficjentów tej ustawy i osób, dla których de facto została
ona stworzona. Ustawa ta jednak – co najbardziej w sprawie istotne – miała charakter epizodyczny. Weszła bowiem
w życie z dniem 15 stycznia 2013 roku, a utraciła moc z dniem 15 stycznia 2015 roku. Osoby, które do tego czasu nie
złożyły wniosku o umorzenie należności składkowych, utraciły bezpowrotnie możliwość skorzystania z dobrodziejstwa
abolicji. Co równie istotne, wniosek taki mogły skutecznie złożyć wyłącznie osoby, które w okresie obowiązywania
ustawy posiadały stwierdzone przez ZUS zaległości składkowe. A. B. zaś w owym czasie takich należności nie miał,
co przyznała w toku niniejszego procesu nawet pełnomocnik organu rentowego (vide: pismo z 7.12.2015r., k. 55 akt
sprawy).
Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie organ rentowy, wydając zaskarżoną decyzję nie
tylko po sześciu latach od zakończenia postępowania kontrolnego, ale i po utracie mocy obowiązującej przez ustawę
abolicyjną, świadomie pozbawił A. B. (1) możliwości skutecznego złożenia wniosku o umorzenie składek należnych
w związku z wyłączeniem go z ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania umowy o pracę nakładczą i umowy
zlecenia. W toku postępowania legislacyjnego zmierzającego do uchwalenia omawianej ustawy składane były przy
tym zapewnienia (co wynika m.in. z odpowiedzi na składane interpelacje, czy ze stenogramów z posiedzeń Sejmu
i sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny), iż w tego rodzaju sprawach organ rentowy zakończył już proces
wydawania decyzji o wyłączaniu osób prowadzących działalność gospodarczą z ubezpieczeń społecznych z tytułu
wykonywania umowy o pracę nakładczą. Poza sporem pozostawało przy tym również i to, że w toku postępowania
kontrolnego przeprowadzanego w latach 2007-2009 u płatnika składek G. S., A. B. (1) nie był informowany o
bieżącym przebiegu tego postępowania. Jedynymi czynnościami inspektorów kontroli w stosunku do A. B. (1) w
toku postępowania kontrolnego było wezwanie go – pismem z dnia 18.12.2008 r. - do osobistego zgłoszenia się w
ZUS w charakterze strony ze wskazaniem, że sprawa dotyczy zatrudnienia i wynagrodzenia u G. S. w firmie (...)
w S. oraz przesłuchanie go w charakterze ubezpieczonego w dniu 9 stycznia 2009 r. na okoliczność zatrudnienia i
wynagradzania u G. S. (1) oraz prowadzonej działalności gospodarczej. A. B. (1) stawił się wówczas i złożył zeznania,
jednak nie został przez nikogo (a w szczególności przez pracowników ZUS) poinformowany o tym, że organ rentowy
rozważa wydanie wobec niego decyzji. Przeciwnie, w ocenie sądu A. B. miał w owym czasie uzasadnione podstawy,
by uważać, że taka decyzja nie będzie wobec niego w ogóle wydana – po pierwsze, po przesłuchaniu nie żądano od
niego żadnych dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów, nie poinformowano go, że ma status strony postępowania,
zaś w dniach 9.02.2010r., 18.06.2010r. i 9.02.2015r. organ rentowy wydawał mu zaświadczenia o niezaleganiu ze
składkami. O zamiarze wydania przez organ rentowy decyzji A. B. dowiedział się de facto dopiero w lipcu 2015r.,
kiedy to otrzymał zawiadomienie z dnia 27 lipca 2015 roku o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu
wydania decyzji w oparciu o dokumenty będące w posiadaniu Zakładu oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej u
płatnika składek Przedsiębiorstwo (...) S.A.G.A. G. S. (1) NIP (...), a dotyczących zgłoszenia A. B. do ubezpieczeń
z tytułu wykonywania pracy nakładczej u ww. płatnika. W tym czasie A. B. nie miał już jednak jakiejkolwiek
możliwości podjęcia działań zmierzających do skorzystania z ustawy abolicyjnej, bowiem od ponad pół roku już ona
nie obowiązywała.
W tym miejscu należy więc wrócić ponownie do wspomnianej na wstępie niniejszych rozważań konstytucyjnej
zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście
koniecznym jest też przypomnienie treści elementarnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
wyznaczających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, którymi kierować się musi także Zakład
Ubezpieczeń Społecznych. I tak, art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie
przepisów prawa. Art. 7 wskazuje, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży
praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes
obywateli. Z kolei w art. 8 wskazano, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób
budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś w art. 9, że organy administracji publicznej
są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które
mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły
szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i
wskazówek. Ponadto w art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie
wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Jak z powyższego jasno wynika, ustawodawca ukształtował postepowanie administracyjne w taki sposób, aby w jego
toku nie doszło do naruszania konstytucyjnej zasady praworządności i zaufania do państwa. Obowiązkiem każdego
organu administracji publicznej, w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznym jest więc bezwzględne przestrzeganie tych
zasad. Wielokrotnie podkreślał to także w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując m.in. (w
wyroku z 27 listopada 2007 roku, sygn. akt II OSK 289/07), iż „o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje
nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie
za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki
niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym
naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące,
nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można
mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji
administracyjnej (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., (...) SA/876/99, LEX nr 50137 oraz wyrok NSA z dnia 21
października 1992 r., (...) SA 86/92, (...) 1993, z. 1, poz. 23).”
Z kolei wprost do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego odniósł się Wojewódzki Sąd
Administracyjny w W., wskazując w wydanym w dniu 16 marca 2005r. (sygn. akt I SA/Wa 188/05) wyroku,
iż „w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu
administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie
zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w
postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce
rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub
jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.”
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie sposób nie uznać, że nie doszło w niej do rażącego naruszenia
przez organ rentowy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji prawa formalnego – tak przepisów k.p.a., jak i formalnych
przepisów ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych i o swobodzie działalności gospodarczej. Uchybień tych było
przy tym tak wiele i miały one tak duży ciężar gatunkowy (prowadząc ostatecznie do poważnego pokrzywdzenia
majątkowego odwołującego), że niemożliwym było uznanie, że zaskarżona decyzja może pozostać w obiegu prawnym,
kształtując sytuację prawną osób, których dotyczy.
Jak już wyżej wspomniano, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych formuły stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego, czy uchylenia decyzji przez
sąd I instancji; w przypadku stwierdzenia przez sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji, sąd ten może
więc wyłącznie zmienić zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że gdyby przepisy Kodeksu postępowania cywilnego
przewidywały określoną sankcję w przypadku stwierdzenia wady decyzji administracyjnej organu rentowego, to w
pierwszej kolejności wyposażony byłby w nią sąd pierwszej instancji, a tak nie jest. Dlatego też nie sposób uznać, że
sankcję taką przewiduje art. 47714a k.p.c. (a więc dopiero w drugiej instancji), z którego wynika procesowa możliwość
uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i poprzedzającej go decyzji organu rentowego prowadząca do ponownego
rozpoznania sprawy przez organ rentowy. Zastosowanie tego przepisu w pierwszej kolejności wymaga zaistnienia
stanu określonego hipotezą przepisu art. 386 § 4 k.p.c., a więc stwierdzenia przez sąd drugiej instancji nierozpoznania
istoty sprawy przez sąd pierwszej instancji albo uznania, że wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia postępowania
dowodowego w całości. Sąd podejmuje takie rozstrzygnięcie, jeśli nierozpoznanie istoty sprawy nastąpiło jeszcze przed
organem rentowym (decyzja nie rozstrzyga o istocie sprawy wynikającej ze złożonego wniosku) bądź, jeśli uzna, w
nawiązaniu do art. 467 § 4 zdanie pierwsze k.p.c., że postępowanie dowodowe powinno być w pierwszej kolejności
przeprowadzone przez organem rentowym, bowiem w materiale przedstawionym przez ten organ występują istotne
braki, a ich uzupełnienie w postępowaniu sądowym byłoby połączone ze znacznymi trudnościami.
Mając na uwadze powyższe sąd orzekający w niniejszej sprawie zmienił zaskarżoną decyzję w sposób określony
w sentencji wyroku, uznając, że z uwagi na formalną wadliwość nie może ona wywierać żadnych skutków
cywilnoprawnych. Sąd uznał przy tym, że nie było potrzeby merytorycznego zbadania zasadności odwołania A.
B. (choć stosowne postępowanie zostało przeprowadzone, jako że można było to zrobić niejako „przy okazji”,
bez przedłużania postępowania). Zmiana decyzji poprzez uwzględnienie odwołania przywróci więc stan istniejący
przed jej wydaniem; jest to w ocenie sądu jedyna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która nie
może w nim funkcjonować, gdyż jest z mocy prawa bezwzględnie nieważna. Tylko taka wykładnia omawianych
przepisów będzie w ocenie sądu wykładnią prokonstytucyjną, której każdy sąd prawidłowo stosujący prawo ma
obowiązek dokonywać. Jak się bowiem wskazuje (vide: Piotr Tuleja, „Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady
jej nadrzędności (wybrane problemy), Zakamycze 2003), sąd ma obowiązek „współstosowania przepisów Konstytucji
i innych aktów normatywnych, przede wszystkim ustaw. W. przepisów oznacza, iż reguła decyzji oparta jest tak na
przepisach Konstytucji, jak i innych aktach normatywnych. Patrząc na system prawa w aspekcie obowiązywania należy
stwierdzić, że sąd powinien przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia wszystkie przepisy relewantne dla istniejącego stanu
faktycznego, niezależnie od tego, czy są to przepisy Konstytucji, ustawy czy rozporządzenia. Oczywiście dla ustalenia
treści generalno-abstrakcyjnej normy prawnej poszczególne przepisy mogą mieć różne znaczenie. Trzeba pamiętać o
tym, iż ustawy, których zadaniem jest konkretyzowanie Konstytucji, z reguły formułowane są bardziej konkretnie, co
zresztą jest naturalne w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Z powyższego wynika, iż to właśnie w aktach
podkonstytucyjnych, najczęściej w ustawach, należy w pierwszej kolejności poszukiwać podstawy rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że często ustawa zawiera przepisy zrębowe, a Konstytucja przepisy uzupełniające. Najczęściej sięganie do
przepisów Konstytucji jest konieczne, gdy treści normy prawnej nie da się ustalić poprzez językowe reguły wykładni
ustawy. Dla prowadzonych rozważań szczególne znaczenie ma to, że wartości podstawowe wyrażone w Konstytucji
są ściśle powiązane z wartościami wyrażonymi w konkretyzujących Konstytucję ustawach. Realizacja tych wartości
w procesie stosowania prawa przekłada się na wykorzystanie dyrektyw celowościowych, dzięki którym przyjmujemy
takie rozumienie poszczególnych zwrotów, które umożliwia realizację wartości. Jeżeli odwołujemy się do reguł
umożliwiających realizację wartości wyrażonych w przepisach Konstytucji, mamy do czynienia z wykładnią ustaw w
zgodzie z Konstytucją. (…)G. dokonywania wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją wyznacza zakaz ustalania treści
norm prawnych wbrew językowym regułom wykładni.”
W pełni podzielając powyższy pogląd, dostrzegając także konieczność dokonywania prokonstytucyjnej wykładni
przepisów, z przyczyn szczegółowo opisanych wyżej sąd doszedł do przekonania, iż nie jest możliwe usankcjonowanie
przez sąd oczywiście wadliwego, rażąco naruszającego przepisy proceduralne, postępowania organu rentowego, gdyż
prowadziłoby to oczywistego naruszenia podstawowych zasad państwa prawa określonych w Konstytucji RP. W
powyższej sytuacji jedyną możliwością stało się orzeczenie jak w sentencji wydanego w tej sprawie wyroku.