Uwagi wStępne

Spis treści
UWAGI WSTĘPNE ..................................................................................... 9
ANALIZA PRZEBIEGU PROCESU RATYFIKACJI ............................. 13
Wprowadzenie ............................................................................................. 13
I.Inicjatywy uchwałodawcze przed rozpoczęciem procedury ratyfikacyjnej ......................................................................................... 1. Projekt uchwały w sprawie Karty praw podstawowych Unii
Europejskiej ...................................................................................... 2. Uchwała Sejmu z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie Traktatu
z Lizbony ........................................................................................... II. Procedura ratyfikacyjna ....................................................................... 1. Uchwała Sejmu z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie trybu
wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony ..................... 2. Ustawa z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu
z Lizbony . ......................................................................................... A. Projekt ustawy i pierwsze czytanie ........................................... B. Drugie czytanie. Poprawka klubu PiS ...................................... C. Trzecie czytanie. Uchwalenie ustawy . ...................................... D. Opinie prawne na temat poprawki klubu PiS . ....................... E. Rozpatrzenie ustawy przez Senat ............................................. III.Inicjatywy polityczne i prawne towarzyszące procedurze ratyfikacyjnej ......................................................................................... Uwagi wstępne ....................................................................................... 1. Prezydencki projekt ustawy o ratyfikacji Traktatu
z Lizbony . ......................................................................................... 2. Opinie prawne na temat projektu prezydenckiego ..................... A. Inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP w odniesieniu
do projektów ustaw ratyfikacyjnych ......................................... B. Charakter prawny i zakres materii ustawy ratyfikacyjnej
z art. 90 ust. 2 Konstytucji ......................................................... 16
16
18
25
25
31
31
38
42
43
49
52
52
53
58
58
61
3.
4.
5.
6.
C. Szczegółowe rozwiązania zawarte w art. 2 i 3 projektu
prezydenckiego . .......................................................................... D. Opinie uznające zgodność projektu prezydenckiego
z Konstytucją . ............................................................................. Spotkanie Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta RP
w Juracie na Helu. Kwestia ustawy kompetencyjnej ................... Uchwała Sejmu z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia
przez Sejm zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP
Traktatu z Lizbony ........................................................................... Nowelizacja ustawy o referendum ogólnokrajowym ................... Rezolucja Sejmu RP z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie jak
najszybszego ratyfikowania Traktatu z Lizbony ........................... AKTY PRAWNE I INNE DOKUMENTY. Aneksy .................................. 67
69
73
77
83
90
99
(1) U
chwała Nr 298/2007 Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r.
w sprawie udzielenia zgody na podpisanie Traktatu z Lizbony
zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający
Wspólnotę Europejską ....................................................................... 101
(2) Dokument ratyfikacyjny [Traktat z Lizbony] .................................... 101
(3) P
rotokół w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii
Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa ....................... 102
(4) D
eklaracja Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie Karty praw
podstawowych Unii Europejski.
Deklaracja Rzeczypospolitej Polskiej dotycząca Protokołu w sprawie
stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa ......................... 104
(5) P
rotokół w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania
artykułu 9c ustęp 4 Traktatu o Unii Europejskiej i artykułu 205
ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie
miedzy 1 listopada 2014 roku a 31 marca 2017 roku i od 1 kwietnia
2017 [tzw. protokół z Joaniny] ............................................................ 105
(6) U
chwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie Karty Praw
Podstawowych Unii Europejskiej [projekt] . ..................................... 106
(7) U
chwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie traktatu
reformującego UE podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r.
[projekt] . ............................................................................................... 107
(8) P
oprawka do projektu uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
w sprawie traktatu reformującego UE podpisanego w Lizbonie
13 grudnia 2007 r. [projekt] . .............................................................. 108
(9) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 grudnia 2007 r.
w sprawie traktatu reformującego UE podpisanego w Lizbonie
13 grudnia 2007 r. ........................................................................................ 110
(10) Uchwała Nr 35/2008 Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2008 r.
w sprawie przedłożenia Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat
o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., do ratyfikacji,
za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ........................................... 111
(11) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 lutego 2008 r.
w sprawie trybu wrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony
zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający
Wspólnotę Europejską ....................................................................... 112
(12) Dokument ratyfikacyjny [projekt] ...................................................... 112
(13) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat
o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.
[projekt rządowy] .................................................................................. 113
(14) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego
Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający
Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie
dnia 13 grudnia 2007 r. [projekt PiS] ................................................ 114
(15) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat
o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.
[poprawka klubu PiS] .......................................................................... 116
(16) Stanowisko Ministerstwa Spraw Zagranicznych w sprawie
poselskiej propozycji ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony ...... 119
(17) Informacja Ministerstwa Spraw Zagranicznych na temat
możliwości wprowadzenia preambuły do ustawy o ratyfikacji
umowy międzynarodowej ................................................................... 124
(18) Ustawa z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony
zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający
Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie
dnia 13 grudnia 2007 r. ...................................................................... 126
(19) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat
o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.
[projekt Prezydenta RP L. Kaczyńskiego] ........................................... 126
(20) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wyrażenia
przez Sejm RP zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP
Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej
i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego
w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku [projekt] ............................. 128
(21) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wyrażenia
przez Sejm RP zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP Traktatu
z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie
dnia 13 grudnia 2007 roku [projekt – autopoprawka] ....................... 130
(22) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia przez Sejm
Rzeczypospolitej Polskiej zgody na ratyfikację przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Traktatu z Lizbony
zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego
w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku ............................................ 133
(23) Ustawa o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym
[projekt] . ............................................................................................... 135
(24) Ustawy z zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym
[poprawka klubu PiS] .......................................................................... 136
(25) Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o referendum
ogólnokrajowym .................................................................................. 137
(26) Rezolucja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wzywająca
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do jak najszybszego
ratyfikowania Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii
Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. [projekt] . .......... 137
(27) Rezolucja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie jak najszybszego
ratyfikowania Traktatu z Lizbony ..................................................... 138
UZASADNIENIE WNIOSKU O RATYFIKACJĘ TRAKATAU Z LIZBONY ZMIENIAJĄCEGO TRAKATAT O UNII EUROPEJSKIEJ I TRAKATAT USTANAWIAJĄCY WSPÓLNOTĘ
EUROPEJSKĄ (Traktat z Lizbony) ......................................................... 140
Spis treści uzasadnienia .............................................................................. 140
Uwagi wstępne
R
atyfikacja umowy międzynarodowej w demokratycznym państwie
prawnym, to z zasady proces w którym występują co najmniej
dwa wątki. Pierwszy z nich to formalna procedura ratyfikacyjna, której podstawowe elementy regulowane są na ogół przepisami konstytucyjnymi. Wątek drugi, to towarzyszące tej procedurze okoliczności
polityczne. O ile procedura formalna jest z założenia stabilna i powtarzalna, to okoliczności polityczne mogą mieć bardzo zróżnicowany
charakter i przebieg. W procesie ratyfikacji istotne znacznie ma oczywiście treść i ciężar gatunkowy umowy. Wydaje się jednak, że czynnikiem co najmniej równie znaczącym, a niekiedy nawet ważniejszym,
jest postrzeganie ratyfikowanej umowy przede wszystkim przez ugrupowania polityczne, a niekiedy także przez instytucje społeczne. Chodzi w szczególności o zakres konsensusu, czy też nasilenie rozbieżności dotyczących ratyfikowanej umowy. Rozbieżności te często wynikają
z rygorów partyjnej rywalizacji politycznej, będącej głównie następstwem podziału na obóz rządzący i opozycję. Bardzo pożądaną okolicznością jest brak tego podziału, ale jest to możliwe tylko wówczas
jeżeli umowa międzynarodowa jest przedmiotem ponadpartyjnego
konsensusu politycznego.
Inaczej mówiąc, realny przebieg procesu ratyfikacji to wypadkowa
czynników prawnych i politycznych. Ich wzajemne oddziaływanie,
zwłaszcza w przypadku bardziej znaczących umów międzynarodowych
powoduje, iż praktycznie realizowane procesy ratyfikacji mają różnorodną postać. Widoczne jest to także w demokratycznej Polsce po 1989 r.
Szczególnie wymownym przykładem ratyfikacji, cechującej się najwyższym poziomem konfliktu politycznego, zwłaszcza widocznego
w Sejmie, ale także złożonością prawną był kilkuletni proces ratyfikacji polsko-watykańskiego konkordatu podpisanego w 1993 r.
10
Ratyfikacja Traktatu Z LizboNY. Spory polityczne i prawne
Nie ulega wątpliwości, że przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, to fundamentalne wydarzenie w najnowszych dziejach naszego
kraju. Nie może więc dziwić fakt, że wydarzeniu temu towarzyszyły
spory i napięcia polityczne. Można jednak przyjąć, że sam proces ratyfikacji Traktatu Akcesyjnego, zwłaszcza w części przebiegającej w Sejmie (wybór trybu wyrażenia zgody na ratyfikację oraz zarządzenie
referendum) przebiegał przy stosunkowo niskim poziomie emocji
politycznych. Dotyczyło to także kampanii przed referendum akcesyjnym, co było widoczne zwłaszcza na tle znacznie bardziej konfrontacyjnej kampanii przed referendum konstytucyjnym w maju 1997 r.
Mogło więc powstać wrażenia, że ratyfikowanie umów międzynarodowych dotyczących stosunków Polski z Unią Europejską nie jest już
źródłem bardziej widocznych sporów politycznych. Okazało się jednak, że ocena taka byłaby zbyt optymistyczna. Przebieg procesu ratyfikacji Traktatu z Lizbony ujawnił bowiem bardzo widoczny podział
polityczny przybierający czasami postać zasadniczego konfliktu. Niekiedy pojawiały się bowiem wręcz wypowiedzi dotyczące zasadności
członkostwa w Unii Europejskiej. Nie bez znacznie jest również to, że
widoczny podział polityczny utrzymywał się niemal przez cały czas
szerszej rozumianego procesu ratyfikacji, czyli od grudnia 2007 r. do
grudnia 2009 r. Trzeba jednak dodać, iż w procesie tym miały miejsce
także zjawiska odmienne, polegające na dochodzeniu do zbliżenia stanowisk i kompromisów, co pozwoliło na doprowadzenie procesu ratyfikacji do pozytywnego zakończenia.
Proces ratyfikacji Traktatu z Lizbony w pełni potwierdził, współwystępowanie czynników politycznych i prawnych. Można nawet
mówić o ich nasileniu i wzajemnym przenikaniu. Jak się wydaje, właśnie to nasilenie i przenikanie powodować mogło trudności w śledzeniu
i ustaleniu czynników prawnych, a jeszcze bardziej politycznych. Celem
niniejszej publikacji jest więc próba przybliżenia i opisania tych dwóch
czynników. Jeżeli chodzi o czynniki polityczne, to zostały one przedstawione przed wszystkim przez zrelacjonowanie wypowiedzi, poglądów i stanowisk parlamentarnych ugrupowań politycznych, wyrażonych zwłaszcza przez ich przedstawicieli w debatach oraz znajdujących
wyraz w głosowaniach. Czynniki prawne zostały zaprezentowane
zwłaszcza w formie przedstawienia głównych tez opinii prawnych
Uwagi wstępne
11
i ekspertyz towarzyszących procesowi ratyfikacji i sporządzonych przez
czołowych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, zarówno starszego jak i młodszego pokolenia.
Celem publikacji nie jest więc przedstawienie poglądów autorskich,
lecz przede wszystkim, czy też niemal wyłącznie, usystematyzowanie,
swego rodzaju uporządkowanie i udokumentowanie procesu ratyfikacji.
Proces ten cechowało nasilenie wielu różnorodnych wydarzeń, mających
często miejsce w tym samym czasie i dziejących się niemal równolegle.
Możliwe było więc utrzymanie przy analizie tych wydarzeń takiej sekwencji czasowej, w jakiej wydarzenia te faktycznie następowały. Przyjęte
zostało jednak inne założenie, czyli nie kalendarzowa sekwencja zdarzeń, lecz podział na trzy zagadnienia. Pierwsze, to wydarzenia poprzedzające formalną procedurę ratyfikacyjną. Zagadnienie drugie, które
może być uznane za centralne, to sama właściwa procedura ratyfikacyjna w jej części przebiegającej w Sejmie i Senacie. Trzecie zagadnienie, to wydarzenia towarzyszące tej formalnej procedurze. Natomiast
w ramach analizy trzech wyróżnionych zagadnień na ogół zachowana
została chronologiczna sekwencja zdarzeń.
Obok zasadniczego podziału merytorycznego na trzy zagadnienia
tworzące część opisową, na niniejszą publikację składa się również
część ściśle dokumentacyjna. Tworzą ją akty prawne i inne dokumenty
bezpośrednio związane z szeroko rozumowanym procesem ratyfikacji.
W zasadzie można mówić również o części trzeciej, która ma jednak charakter uzupełniający w stosunku do głównego nurtu publikacji.
Jest to bowiem urzędowe uzasadnienie do Traktatu z Lizbony będące
częścią oficjalnej dokumentacji przesłanej do Sejmu przez Radę Ministrów wraz z projektem ustawy ratyfikacyjnej i tekstem Traktatu.