Rewolucja tak – byle z głową

FORUM
Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
Rewolucja tak – byle z głową
P
od koniec ubiegłego roku Rada Ministrów przyjęła projekt
nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmi-
nach. Oznacza on rewolucję w systemie gospodarki odpadami
komunalnymi. W tej sprawie od wielu lat toczyła się ostra walka
różnych grup lobbingowych.
O tym, czy tzw. podatek śmieciowy
jest rozwiązaniem dobrym, można by zapewne długo dyskutować, a każde stanowisko w tej materii mogłoby być poparte stosownymi argumentami. Ważne
w tej sprawie jest jednak przede wszystkim to, że przyjęcie powołanego projektu
w pewnym stopniu ucina dyskusję, która
negatywnie wpłynęła na cały rynek gospodarki odpadami. Perspektywa zmian
przepisów od dawna stanowiła czynnik
spowalniający ważne inwestycje w nowoczesne instalacje do zagospodarowania odpadów. Wielu było inwestorów, którzy wycofywali się z inwestowania budowy zakładów zagospodarowania odpadów, bo nie mogli przewidzieć, w jakim
kierunku będą ewoluowały przepisy i jaki
będzie wpływ zmian prawa na ich inwestycję.
Niedźwiedzia przysługa
Analizując jednak publikowane na ten
temat komentarze, można dojść do wniosku, że wiele pośrednich skutków „rewolucji” jest całkowicie pomijanych.
Nie zwraca się również uwagi na ewidentne niedoróbki, mankamenty i niejasności towarzyszące projektowi ustawy
lub w nim zawarte.
Po pierwsze, założenia do projektu
przewidywały pierwotnie trzy warianty
uregulowania sektora gospodarki odpadami komunalnymi. Wynikało z nich, że rekomendowane przez Ministerstwo rozwiązanie było bardziej elastyczne – pozwalało
gminom pozostawić w rękach przedsiębiorców gospodarkę odpadami komunalnymi (wraz z odpowiedzialnością za osiągnięcie wskaźników odzysku i recyklingu
odpadów oraz redukcji ilości odpadów
deponowanych na składowiskach). Samorządy miały mieć natomiast ułatwioną
procedurę przejęcia odpowiedzialności
za gospodarkę tymi odpadami – uchwałą
rady gminy mogły zadecydować o wprowadzeniu „podatku śmieciowego” i powierzeniu świadczenia usług na swoim
78
terenie przedsiębiorcom w trybie przetargu. Wersja zaakceptowana przez RM jest
jednak bardziej stanowcza – wszystkie
gminy mają przejść na system „podatku
śmieciowego” z mocy prawa. Tym samym
wielu samorządom wyświadczono niedźwiedzią przysługę. Niektóre z nich
wcale nie mają ochoty przejmować odpowiedzialności za system gospodarki
odpadami i narażać się na potencjalne
sankcje z tytułu nieosiągnięcia wskaźników ekologicznych określonych w nowych przepisach.
Rozwiązanie proponowane przez resort
powodowało pewną koegzystencję dwóch
systemów – część gmin pozostawałaby
przy dotychczasowym systemie, w którym
Kowalski przekazuje odpady wybranemu
przez siebie przewoźnikowi, a w części
obowiązywałby nowy model, w którym
wyborem przewoźnika zajmowałaby się
gmina. Dawało to większe szanse na przetrwanie niewielkim przewoźnikom, którzy
nie mają możliwości stawania do przetargów z największymi graczami na rynku
odpadów komunalnych jak równy z równym. Ostatecznie przyjęte przez RM rozwiązanie takiej szansy ich pozbawia.
Twórcy projektu ustawy nie poruszyli
tematu umów na odbiór odpadów, które
zostały zawarte przez właścicieli nieruchomości. Wydaje się, że będą one wciąż
obowiązywały, pomimo radykalnej zmiany ich otoczenia prawnego. Oznacza to,
że przed wejściem nowego systemu w życie Kowalski będzie musiał wypowiedzieć
umowę na odbiór odpadów, którą zawarł
ze swoim przewoźnikiem, pamiętając
o obowiązującym go okresie wypowiedzenia. W początkowym okresie obowiązywania nowego systemu może wywołać
to chaos. W konsekwencji może się okazać, że wiele osób w pierwszym okresie
będzie płaciło podwójnie – zarówno gminny „podatek śmieciowy”, jak i opłaty
na rzecz dotychczasowych przewoźników. A oczywiste jest, że jeżeli umowa
nie zostanie prawidłowo wypowiedziana,
to przewoźnicy nie poddadzą się łatwo
– będą egzekwowali zaległe należności,
będzie to bowiem dla nich ostatnia szansa
na uzyskanie jakichkolwiek kwot od właścicieli nieruchomości. Wszyscy zresztą
wiemy, jak ciężko jest się „rozstać” z niektórymi dostawcami usług – telefonicznych, telewizyjnych itp. Nie ma powodów,
aby sądzić, iż tu będzie inaczej. Pod każdym pretekstem mniej solidni przewoźnicy będą próbowali wykazać, że umowa
na odbiór odpadów nie została skutecznie
wypowiedziana.
Nowa filozofia
Wejście w życie nowego systemu zmieni też filozofię modelu biznesowego podmiotów odbierających odpady. Obecnie
klientela każdego przewoźnika jest bardzo
rozdrobniona. Oznacza to, że zmiany przychodów i kosztów takiego przewoźnika
mają stosunkowo powolny charakter. Utrata w danym miesiącu nawet większej liczby klientów nie zmienia istotnie sytuacji
przewoźnika, ponieważ wartość pojedynczej umowy jest zazwyczaj niewielka
i może być łatwo zrekompensowana pozyskaniem nowych dostawców odpadów.
Nowe przepisy ten stan zmienią: przegrana
jednego przetargu w danym roku może
mieć decydujący wpływ na przetrwanie
danego przedsiębiorcy albo na poziom
jego zatrudnienia. Firmy, których obszar
działania w danym roku się skurczy, będą
musiały rozwiązać problem nadmiernego
parku pojazdów do wywozu odpadów,
nadmiernej liczby pracowników, konieczności odebrania od właścicieli nieruchomości udostępnionych im pojemników
na odpady itp. Przewoźnicy będą musieli
wprowadzić bardziej elastyczne formy
prowadzenia działalności gospodarczej.
Być może system przetargowy zmusi
ich do zawierania umów o pracę z częścią
pracowników na czas określony – skorelowany z okresem, na jaki w wyniku przetargu zawarli z daną gminą umowę. Brak
wprowadzenia elastycznego zarządzania
pracownikami i parkiem maszynowym
może drogo kosztować – koniecznością
prowadzenia zwolnień grupowych, wypłatą odpraw itd.
P ro j e k t o w e n i e d o r ó b k i
W projekcie ustawy są też niedoróbki
świadczące o tym, że był on opracowywany pod presją czasu. Jako przykład
2(233)/2011 PRZEGL¥D KOMUNALNY
FORUM
można wskazać przepis, który nakazuje,
by w umowie zawieranej przez gminę
z przedsiębiorcą wyłonionym w drodze
przetargu uregulowane były wymogi dotyczące osiągnięcia określonych poziomów
odzysku i recyklingu odpadów komunalnych oraz redukcji masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Trzeba podkreślić, iż wraz z wejściem w życie nowego systemu to nie przedsiębiorca będzie odpowiedzialny za realizację
tych wymogów, ale właśnie gmina. Rolą
przewoźnika będzie jedynie przetransportowanie odpadów od Kowalskiego do instalacji wskazanej przez gminę. Nie będzie
on miał żadnych możliwości, aby realizować wymogi, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. To rolą gminy będzie
wskazanie takiej instalacji i takiego finalnego odbiorcy, któremu przewoźnik przekaże odebrane odpady, aby gmina wywiązała się z obowiązków nałożonych
ustawą.
W zaakceptowanych przez RM założeniach wskazano, że dotychczasowe komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, świadczące
usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
będą mogły uczestniczyć w nowym systemie pod warunkiem przekształcenia się
w spółki prawa handlowego. Winne więc
uczestniczyć w przetargach organizowanych przez gminy na równi z innymi przewoźnikami. Podobnie brzmi uzasadnienie
do projektu ustawy. Ma to zapobiec sytuacji, w której gminy wyeliminują konkurencję, powierzając odbieranie odpadów
od właścicieli nieruchomości swoim własnym spółkom. Projekt ustawy jest natomiast w tym zakresie niespójny – z jednej
strony wskazuje się w nim, że gminy winny organizować przetargi i że „spółki
gminne” (nawiasem mówiąc, pojęcie
„spółki gminnej” też nie jest zdefiniowane,
mogą się więc pojawić wątpliwości, która
spółka jest gminna, a która nie) mogą
świadczyć usługi w zakresie objętym ustawą tylko, jeśli zostały wybrane w przetargu. Z drugiej jednak strony, w samym projekcie nie ma już słowa o zakładach budżetowych i jednostkach budżetowych gmin
ani o tym, że winny one zostać przekształcone w spółki prawa handlowego. Co więcej, w jednym z przepisów wyraźnie wspomina się, że gminne jednostki organizacyjne będą mogły świadczyć usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości. Powstaje
pytanie, na jakiej podstawie będą tę działalność prowadziły, bo przecież nie w wyniku wygranego przetargu (gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie może uczestniczyć
w przetargu organizowanym przez gminę).
PRZEGL¥D KOMUNALNY 2(233)/2011
Może to albo świadczyć o wewnętrznej
niespójności projektu, albo sugerować,
iż jego autorzy pragną pozostawić gminom
możliwość pozaprzetargowego zarządzania odpadami komunalnymi na swoim
terenie za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych.
Kolejna niejasność dotyczy instalacji,
do których mają być transportowane odpady. Nowelizacja zakłada zmianę ustawy
o odpadach i wprowadzenie tam nowej instytucji pod nazwą „uchwała w sprawie
wykonania planu gospodarki odpadami”.
Ma ona dzielić województwo na regiony,
przy czym w każdym ma wskazać regionalne instalacje do przetwarzania odpadów. W proponowanym kształcie przepisy
te wydają się całkowicie niespójne i niesprawiedliwe. Projekt faktycznie pozbawia możliwości prowadzenia działalności przez przedsiębiorców prowadzących
instalacje, wybudowane zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadające
wszelkie wymagane zezwolenia, których
Wraz z wejściem w życie nowego systemu to nie przedsiębiorca
będzie odpowiedzialny za realizację
wymogów dotyczących osiągnięcia określonych poziomów odzysku
i recyklingu odpadów komunalnych
oraz redukcji masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, ale właśnie gmina.
jedynym grzechem jest to, że ich instalacja
nie została zakwalifikowana jako „instalacja regionalna”. Co z tego, że ich pozwolenia zachowają ważność, skoro ekonomiczne podstawy ich działalności zostaną praktycznie unicestwione? Poza tym nie ma
żadnych kryteriów uznania danej instalacji
za regionalną. Tworzy to ryzyko, że wybór
instalacji będzie miał stricte uznaniowy
charakter i będą w nim uprzywilejowane
przedsięwzięcia komunalne.
Co więcej, w przepisach przejściowych
wskazano, że do czasu wybudowania regionalnych instalacji przewoźnicy mają
transportować odpady do zakładu położonego najbliżej miejsc wytwarzania odpadów. Czy należy przez to rozumieć,
że ustawodawca z góry zakłada, iż istniejące instalacje nie mogą uzyskać statusu
instalacji obsługujących dany region? Jeżeli tak, to uprzywilejowane zostaną wyłącznie nowe instalacje (w domyśle – budowane przez gminy…).
Projekt stanowi, że w umowie zawieranej pomiędzy gminą a przewoźnikiem wyłonionym w trybie przetargu
zawarta ma być lista instalacji, do których
będą transportowane odpady. Czy to zestawienie ma pokrywać się z listą regionalnych instalacji określonych w uchwale
wykonawczej do planu gospodarki odpadami? Czy gmina może wskazać w umowie inne instalacje? Czy może w umowie
pominąć niektóre instalacje figurujące
w uchwale? Brak precyzji w tym zakresie stwarza ryzyko arbitralnych działań
organów gmin.
Po śp i e c h w z i ą ł g ó r ę
Wśród pozytywnych zmian, proponowanych w projekcie, z pewnością można
wymienić kwestię likwidacji zezwoleń
na odbieranie odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości. Zgodnie
z uzasadnieniem projektu, ma to się przyczynić do zwiększenia swobody działalności gospodarczej. To jednak, niestety,
jest tylko piękna teoria. W praktyce zmiany systemu gospodarki odpadami komunalnymi powodować będą, że z rynku
znikną małe przedsiębiorstwa odbierające
odpady komunalne. Przetrwają wyłącznie
duzi i silni przedsiębiorcy, którzy będą
mogli sobie pozwolić na uczestnictwo
w znacznej liczbie przetargów w wielu
gminach równocześnie. Uczestnicy rynku
odbioru odpadów komunalnych w krótkim
czasie będą musieli poddać się konsolidacji albo nie przetrwają. Bariera wejścia
na ten rynek będzie na tyle duża, że ułatwienie w zakresie pozyskiwania zezwolenia na prowadzenie działalności stanie się
całkowicie bezprzedmiotowe.
Nie można stwierdzić, że rewolucja
w systemie gospodarki odpadami komunalnymi jest niepotrzebna. Jednak jeżeli
już coś zmieniać, to z głową. Można bowiem odnieść wrażenie, że w pracach nad
nowymi przepisami pośpiech wziął górę
nad rozsądkiem. Efekt jest taki, że proponowane przez Ministerstwo Środowiska
rozwiązania są pełne niejasności i niedomówień. W rzeczywistości opublikowany
projekt pod względem stopnia precyzji
niewiele różni się od wcześniejszych założeń do ustawy. O ile jednak w przypadku
założeń brak szczegółowej analizy niektórych zagadnień był uzasadniony, to jest
to niedopuszczalne w odniesieniu do projektu ustawy. Pozostaje mieć nadzieję,
że wszystkie niejasności zostaną wyeliminowane w toku dalszych prac w parlamencie.
Michał Kubicz,
kancelaria Gide Loyrette Nouel
(członek ZPGO)
Śródtytuły od redakcji
79