opłaty za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub

d o r a d z t w o
p r a w n e
d l a
b i z n e s u
RAPORT
OPŁATY ZA ODPROWADZANIE
ŚCIEKÓW Z WÓD OPADOWYCH
LUB ROZTOPOWYCH – WYBRANE
ZAGADNIENIA PRAKTYCZNE
spis treści
SPIS TREŚCI
JAK NOWA USTAWA PRAWO WODNE MOŻE WPŁYNĄĆ
NA DZIAŁALNOŚĆ PRZEDSIĘBIORSTW WODOCIĄGOWO-KANALIZACYJNYCH?
5
CZY POBIERANIE OPŁAT ZA ODPROWADZANIE ŚCIEKÓW
Z WÓD OPADOWYCH LUB ROZTOPOWYCH JEST KONIECZNE?
7
PRZEGLĄD OPŁAT ZA ODPROWADZANIE ŚCIEKÓW
DESZCZOWYCH W POLSCE
10
CZY OPŁATY ZA ŚCIEKI ODPROWADZONE KANALIZACJĄ DESZCZOWĄ
NALEŻY USTALAĆ W ODNIESIENIU DO m2 POWIERZCHNI
CZY m3 ŚCIEKÓW?
12
Odpowiedź w Rozporządzeniu?
13
Rozliczenia w oparciu o Ustawę czy Rozporządzenie
14
Problem obliczania ilości odprowadzonych ścieków
15
USTALENIE TARYFOWYCH GRUP ODBIORCÓW
16
Różnicowanie ceny tyko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców
17
Rozróżnienie taryfowych grup odbiorców
18
Dachy jako powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni
19
Dach traktowany analogicznie do powierzchni wyłożonej kostką brukową
19
Powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni czyli
wyłącznie powierzchnia ziemi
20
Czy decyduje wyłącznie tekst ustawy?
20
3
wprowadzenie
WPROWADZENIE
Problematyka pobierania opłat za odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych jest wciąż zagadnieniem wywołującym liczne wątpliwości prawne i kontrowersje wśród podmiotów ponoszących
te opłaty teraz w szczególności wobec dyskusji nad nowym projektem
ustawy Prawo wodne („nowy projekt ustawy”). Tymczasem faktyczna
oraz prawna konieczność zwiększenia systemów retencji wody opadowej w Polsce może być ważnym argumentem w dyskusji na temat zasad
pobierania opłat za odprowadzanie ścieków kanalizacją deszczową.
Jak stanowi Ramowa Dyrektywa Wodna „Woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być
chronione, bronione i traktowane jako takie”, dlatego też odpowiedzialność za to wspólne dobro może skutkować zmianą traktowania opłat za
odprowadzanie ścieków z wód deszczowych - tzw. podatek od deszczu
może stać się opłatą pobieraną w wyniku niskiej retencji.
W niniejszym opracowaniu przedstawiamy w skróconej formie wybrane
zagadnienia, które mają doniosłe znaczenie w praktyce ustalania taryf
na odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub roztopowych:
jak nowy projekt ustawy może wpłynąć na działalność
przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych?
czy pobieranie opłat z tego tytułu jest konieczne,
czy opłaty za ścieki odprowadzone kanalizacją
deszczową należy ustalać w odniesieniu do m2
powierzchni czy m3 ścieków?
jak należy określać taryfowe grupy odbiorców?
czy uprawnione jest pobieranie opłat
za ścieki odprowadzone z dachów?
Powyższą analizę uzupełniliśmy o przegląd rozwiązań przyjmowanych
w tym zakresie przez miasta i gminy w Polsce.
Mamy nadzieję, że niniejsza publikacja spotka się z Państwa
zainteresowaniem.
4
Anna Flaga-Martynek
radca prawny, counsel
Maciej Gniewosz
prawnik
J
ak nowa ustawa
prawo wodne może wpłynąć
na działalność przedsiębiorstw
wodociągowo-kanalizacyjnych?
Jak nowa ustawa
prawo wodne może wpłynąć
na działalność przedsiębiorstw
wodociągowo-kanalizacyjnych?
Kto ponosi opłaty za korzystanie
z usług wodnych
Nowy projekt ustawy przewiduje wprowadzenie
nowych opłat za korzystanie z wody, która nie
powinna już być traktowana jako powszechnie
dostępne, darmowe dobro. Poniżej analizujemy
kogo będą obciążać wybrane opłaty przewidziane w nowej ustawie prawo wodne i jak może to
wpłynąć na działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.
Obecny projekt nowej ustawy prawo wodne definiuje trzy rodzaje korzystania z wód: powszechne, zwykłe oraz szczególne. W przypadku gdy
korzystanie z wód wykracza poza sposoby wskazane powyżej, ten sposób korzystania z wody
zapewniony jest poprzez świadczenie tzw. usług
wodnych.
Jedną z form usług wodnych jest między innymi
wprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych z systemów kanalizacji deszczowej
służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nowy projekt ustawy zakłada wyjęcie
wód opadowych lub roztopowych spod definicji
ścieków i uznanie odprowadzania tego rodzaju
wód (jeżeli są ujęte w systemy kanalizacji deszczowej) za niezależną od odprowadzania ścieków
usługę wodną. Można by więc sądzić, że skoro
odprowadzanie wód opadowych stanowi usługę
wodną świadczoną na rzecz podmiotów z niej korzystających, to właśnie te podmioty będą zobowiązane do ponoszenia stosownych opłat z tego
tytułu. Innymi słowy można odnieść wrażenie,
że zostanie wprowadzona nowa opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych
kanalizacją deszczową, która może obciążać
beneficjentów usługi, od których wody opadowe
zostaną odprowadzone i w ten sposób zastąpić
opłaty uiszczane na podstawie taryfy za odpro-
6
wadzanie takich wód, obecnie kwalifikowanych
jako ścieki. W art. 272 nowego projektu ustawy
wskazano, że to podmiot korzystający z usług
wodnych wnosi na rachunek Wód Polskich opłaty
za usługi wodne.
Jednakże interpretacja dalszych postanowień nowego projektu ustawy wskazuje, że to
podmiot zarządzający kanalizacją deszczową,
a więc na ogół przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne uiszcza tę opłatę. Należy więc
ocenić na ile niespójność językowa pomiędzy wybranymi postanowieniami projektowanej ustawy
może prowadzić do wniosku, że również podmiot
korzystający z usług wodnych, a więc np. właściciel nieruchomości powinien tę opłatę ponosić,
skoro literalnie to on korzysta z usług wodnych.
Wydaje się jednak, że intencją twórców ustawy
jest, aby to podmiot świadczący usługi wodne
ponosił z tego tytułu opłaty.
Darmowe odprowadzanie 1m3
ścieków opadowych na dobę?
Ponadto skoro w projekcie ustawy jako przekraczające zwykłe korzystanie z wód wskazuje się
odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych
w ilości większej niż 1 m3 takich wód na dobę, to
należy rozważyć czy powinno to przełożyć się na
zasady ponoszenia opłat za usługi wodne przez
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne
i w dalszej kolejności na ceny usług odbioru
takich wód? Można bowiem twierdzić, że odprowadzanie 1 m3 wód opadowych na dobę, jako
zwykłe korzystanie z wód, nie stanowi usługi
wodnej i w związku z tym nie powinno podlegać
opłacie za usługi wodne, a w konsekwencji taka
opłata nie powinna mieć przełożenia na ceny
tych usług. Projekt ustawy nie udziela jednak
odpowiedzi na to pytanie.
>
Opłata za retencję
Co więcej art. 268 ust. 1 pkt 1 nowego projektu
ustawy wprowadza tzw. opłatę za retencję, obciążającą podmiot, który zmniejszył naturalną
retencję terenową na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie retencji, np. wybudował betonowy parking.
W konsekwencji, właściciel parkingu może
ponosić opłatę retencyjną oraz opłatę na rzecz
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za odprowadzanie ścieków z wód opadowych
i roztopowych. Należy jednak zwrócić uwagę, że
zgodnie z projektem rozporządzenia w sprawie
opłat za usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód opłata retencyjna dotyczyć będzie powierzchni powyżej 2500 m2.
Wymóg retencji a koszty
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego
Należy też wskazać, że w związku z nową opłatą
za usługi wodne koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych przez przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne mogą wzrosnąć.
Jednocześnie, ze względu na to, że opłata za
usługi wodne jest uzależniona od poziomu retencji, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne będą pośrednio ponosiły finansowe skutki
niewprowadzenia przez odbiorców usług rozwiązań wspierających retencję. Z tego względu
wymagało będzie rozstrzygnięcia czy dodatkowe koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne, w szczególności
opłata za korzystanie z usług wodnych będą
mogły być uwzględnione w taryfie za odprowadzanie ścieków kanalizacją deszczową.
Nowe prawo wodne a możliwość
pobierania opłat za odprowadzenie ścieków z wód opadowych
lub roztopowych kanalizacją
deszczową
Na koniec należy zwrócić uwagę na kwestię,
która może wprowadzać najdalej idące zmiany
w działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Mianowicie przepisy zmieniające obecnego projektu prawa wodnego
zakładają zmianę definicji ścieków w ustawie
z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu
w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
(dalej jako: „ustawa zaopatrzeniowa”), w ten
sposób, że wody opadowe lub roztopowe nie
będą już rozumiane jako ścieki. Jednocześnie
zachowano regulacje ustawy zaopatrzeniowej
przewidujące, że znajduje ona zastosowanie
jedynie wobec zaopatrzenia w wodę i gospodarowania ściekami, a zatem gospodarka wodami opadowymi lub roztopowymi nie będzie
podlegać regulacji tej ustawy. Należałoby więc
rozważyć czy zmiana ta nie będzie skutkowała
pozbawieniem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych możliwości taryfowania usług
w zakresie odbioru wód opadowych i roztopowych w oparciu o ustawę zaopatrzeniową i wydane na jej podstawie rozporządzenie taryfowe,
ponieważ nie będą one już stanowiły ścieków.
„…ponieważ opłata za usługi wodne jest uzależniona od poziomu retencji, przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne będą pośrednio
ponosiły finansowe skutki niewprowadzenia
przez odbiorców usług rozwiązań wspierających retencję.”
7
C
zy pobieranie opłat
za odprowadzanie ścieków
z wód opadowych lub
roztopowych jest konieczne?
Czy pobieranie opłat
za odprowadzanie ścieków
z wód opadowych lub
roztopowych jest konieczne?
Poniższe rozważania dotyczą obowiązującego
stanu prawnego. Mogą one znaleźć zastosowanie również po przyjęciu nowego projektu ustawy, przy założeniu że ustawa zaopatrzeniowa
jednak znajdzie zastosowanie do gospodarowania wodami opadowymi lub roztopowymi.
Wprowadzenie taryf na odprowadzanie ścieków
z wód opadowych lub roztopowych może być
w wielu przypadkach koniecznością. Zgodnie
z postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej,
koszty utrzymania i eksploatacji kanalizacji
deszczowej nie mogą być finansowane ze środków uzyskanych z odprowadzania ścieków bytowych czy też dostarczania wody. Takie działanie stanowiłoby w istocie pokrywanie kosztów
jednego rodzaju działalności prowadzonej przez
przedsiębiorstwo
wodociągowo-kanalizacyjne
przychodami z innej działalności, co stanowiłoby
naruszenie zakazu tzw. subsydiowania skrośnego. Z tego względu dbałość o interesy majątkowe
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego
oraz konieczność znalezienia źródeł finansowania istniejącej sieci kanalizacji deszczowej wymagać będzie pobierania opłat od odbiorców usług
i w konsekwencji wprowadzenia stosownej taryfy.
Ponadto konieczność wprowadzenia taryfy za
odprowadzanie ścieków z wód opadowych lub
roztopowych wynikać może z faktycznego korzystania przez odbiorców usług z kanalizacji
deszczowej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia
umowy o odprowadzanie ścieków z podmiotem,
której nieruchomość została przyłączona do
sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem
o zawarcie umowy. Obowiązek zawarcia umowy skutkuje koniecznością ustalenia rozliczeń
między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, co w przypadku
pobierania opłat wymaga uprzedniego wprowadzenia taryfy. Regulacja ustawowa, wprowadzając wymóg zawarcia umowy w przypadku
wystąpienia przez odbiorcę usług z pisemnym
wnioskiem, nie przewiduje jednocześnie skutków niezachowania tej formy. Jednak zgodnie
z orzecznictwem Sądu Najwyższego wola zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków może być
wyrażona w sposób dorozumiany1. Tym samym,
w przypadku faktycznego korzystania przez dany
podmiot z kanalizacji deszczowej, może dojść do
dorozumianego zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków – mimo niezłożenia przez odbiorcę
usług pisemnego wniosku o zawarcie tej umowy
– dlatego może pojawić się konieczność ustalenia zasad rozliczeń za odprowadzanie ścieków.
Za pobieraniem opłat za odprowadzanie ścieków
kanalizacją deszczową mogą również przemawiać koszty ponoszone obecnie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z tytułu
opłat za korzystanie ze środowiska, za odprowadzanie ścieków do wód (w świetle nowego
projektu ustawy opłaty te zastąpione zostaną
opłatami za korzystanie z usług wodnych) oraz
wynikający z Ramowej Dyrektywy Wodnej wymóg
zwiększenia retencji wody. W przypadku uchwalenia nowego projektu ustawy – który nakłada
na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek uiszczania opłat za korzystanie
z usług wodnych, których wysokość uzależniona
jest między innymi od poziomu retencji – koszty
odprowadzania wód opadowych lub roztopowych
mogą wzrosnąć. Wyższe koszty odprowadzania
wód opadowych lub roztopowych z uwagi na
niską retencję mogą zmusić przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne do zaprzestania
świadczenia nieodpłatnych usług odprowadzania wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową. Nieponoszenie przez odbiorców
usług kosztów odprowadzania ścieków kanalizacją deszczową nie zachęci bowiem do stosowania przez nich systemów retencji wody, co przerzuci koszty niskiej retencji na przedsiębiorstwo
wodociągowo-kanalizacyjne. Może to prowadzić
również do naruszenia zasady zwrotu kosztów
usług wodnych. Stąd wydaje się celowe wypracowanie takich rozwiązań, które zachęcą odbiorców usług (w tym mieszkańców gmin) do stosowania rozwiązań wspierających retencję.
„Koszty niewprowadzenia odpowiedniej
retencji przez odbiorców usług,
mogą obciążać przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne.”
Podsumowując, wraz ze wzrostem wymagań dotyczących systemów retencji przewidywanych
w projekcie nowej ustawy i wprowadzeniem opłat
za brak retencji, koszt eksploatacji kanalizacji
deszczowej może znacząco wzros n ą ć . Jednocześnie zakaz pokrywania kosztów eksploatacji
kanalizacji deszczowej przychodami z innej
działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego może prowadzić do wniosku,
że wprowadzenie taryf za odprowadzanie wód
opadowych i roztopowych kanalizacją deszczową
będzie konieczne do zabezpieczenia interesów
majątkowych tego typu przedsiębiorstw.
1
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007r.,
III CSK 280/06
9
P
rzegląd opłat
za odprowadzanie ścieków
deszczowych w polsce
1.
27
miast pobiera opłaty
za odprowadzanie ścieków z wód
Biała Podlaska
Bolesławiec
Kędzierzyn-Koźle
Jasło
Wałcz
Elbląg
Dobrodzień
Koronowo
Koszalin
Bełchatów
Krotoszyn (grupa IV i V)
Jastrzębie Zdrój
Żory
Głogów
Poznań
}
}
Spośród wszystkich miast i gmin opłata.
Najniższa to – 0,00 zł netto/m2
na rok dla grupy IX
A najwyższa to – 23,25 zł netto/ 1m3
dla grupy V
3.
17grupę
miast
wprowadza tylko jedną
taryfową „wszyscy odbiorcy”
4.
8 „gospodarstwa
miast wyróżnia
grupę taryfową
domowe i pozostałe”
5.
6 miast
6.
12
miast przewiduje grupy taryfowe
wyróżnione na podstawie rodzaju powierzchni
Bełchatów
Giżycko
Poznań
Skwierzyna
Wisznia Mała
Bielsko-Biała
Buczkowice
Byczyna
Jarocin
Jaworze
Sandomierz
Wilkowice
Ząbki
przewiduje grupy taryfowe,
które różnią się wyłącznie podmiotem korzystającym/
zarządzającym powierzchnią zanieczyszczoną
}
zanieczyszczonej
7.
5 miast
}
Ozimek
Piła
Pisz
Trzcianka
Wrocław
Siedlce
Sieradz
2.
}
Ostrzeszów
(+opłata
abonamentowa
w zależności
od grupy)
opadowych lub roztopowych („deszczówka”)
w odniesieniu do m2, a 40 miast w oparciu o m3.
wprowadza różne grupy
taryfowe, ale z tą samą ceną dla wszystkich
Brodnica
Barcin
Radom
Kluczbork
Koluszki
Ostrów Wlkp
Tarnobrzeg
Tuchola
Turek
Wąbrzeźno
Zawiercie
Złotów
8.
Największa różnica w cenie
dla „najtańszej” grupy taryfowej i „najdroższej”
grupy taryfowej to 17,41 zł
9.
0 miast
wprowadza odrębną grupę
taryfową na dachy
Dachy są wskazane w 3 miastach a grupy
taryfowe „z wyłączeniem dachów” mają 2 miasta/gminy
11
C
zy opłaty za ścieki
odprowadzone kanalizacją
deszczową należy ustalać
w odniesieniu do m2
powierzchni czy m3 ścieków?
Odpowiedź
w Rozporządzeniu?
Czy opłaty za ścieki
odprowadzone
kanalizacją deszczową
należy ustalać
w odniesieniu do m2
powierzchni czy m3
ścieków?
Przy ustalaniu taryf za odprowadzenie ścieków
z wód opadowych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogą napotkać szereg problemów prawnych dotyczących poszczególnych
elementów wprowadzanej taryfy.
Jednym z kluczowych elementów każdej taryfy jest prawidłowe określenie ceny za odprowadzone ścieki. W tym względzie pojawia się
wątpliwość, czy jedynym sposobem ustalenia
ceny jest posłużenie się przelicznikiem 1m3
odprowadzonych ścieków czy też dopuszczalne
jest rozliczenie alternatywne w oparciu o 1m2
powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki.
Posłużenie się jednostką miary powierzchni
może być rozwiązaniem prostszym niż ustalenie dokładnej objętości odprowadzonych ścieków. W przypadku ścieków z wód opadowych lub
roztopowych ustalenie objętości tych ścieków
za pomocą urządzeń pomiarowych jest kwestią
dyskusyjną. Rozliczenie za pomocą 1m3 ścieków
wymaga bowiem ustalenia objętości ścieków
przy pomocy innych – nierzadko szacunkowych
– wyliczeń. Z tych względów zastosowanie przelicznika 1m2 powierzchni zanieczyszczonej może
wydawać się rozwiązaniem nie tylko prostszym
i bardziej przejrzystym, ale również zgodnym
z przepisami ustawy zaopatrzeniowej.
Żaden przepis ustawy zaopatrzeniowej nie wskazuje wprost za pomocą jakich jednostek miary
należy określić ilość odprowadzonych ścieków,
za które jest pobierana opłata.2 Ustawa stanowi wyłącznie w art. 27 ust. 4, że ilość ścieków
ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Z kolei w przypadku braku takich
urządzeń, ilość ścieków ustala się zgodnie z art.
27 ust. 5 ustawy, w umowie zawartej pomiędzy
odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w tej umowie. Z przepisów
tych można jednak wywnioskować, że jednostką
miary odprowadzonych ścieków powinna być
jednostka objętości, a więc 1 m3.
Z kolei powyższe zagadnienie zostało wprost
uregulowane w Rozporządzeniu Ministra budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf
oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
(dalej jako: „Rozporządzenie”). Zgodnie z § 2 pkt
10 Rozporządzenia cena za odprowadzone ścieki może być pobierana za 1 m3 odprowadzonych
ścieków lub też za jednostkę miary powierzchni
zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której
odprowadzane są ścieki. Uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do
ustalenia w taryfie ceny za odprowadzone ścieki
w odniesieniu do 1m2 powierzchni zostało dodatkowo potwierdzone w § 5 pkt 4 Rozporządzenia.
Przepis ten stanowi, że określone taryfy zawierają cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której
odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe.
„Zarówno więc § 2 pkt 10, jak i § 5 pkt 4 Rozporządzenia wyraźnie dopuszczają
możliwość pobierania opłat w odniesieniu
do 1m2 zanieczyszczonej powierzchni.”
W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o legalności tego typu rozliczeń wywołuje
jednak wątpliwości.
13
2
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Wa 1361/14
Rozliczenia
w oparciu o Ustawę
czy Rozporządzenie
Rozbieżność między postanowieniami ustawy
zaopatrzeniowej a regulacjami Rozporządzenia
została szybko dostrzeżona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że postanowienia § 2 pkt 10 oraz § 5 pkt 4 Rozporządzenia
zostały ustanowione z przekroczeniem upoważnienia ustawowego dla Ministra Infrastruktury i tym samym pozbawione są podstawy
prawnej. Z tego względu w orzecznictwie wyraźnie reprezentowany jest pogląd, kwestionujący możliwość rozliczeń w oparciu o 1m2 zanieczyszczonej powierzchni.
Należy także przedstawić pogląd mniej kategoryczny, zgodnie z którym naliczanie opłat za
1m2 zanieczyszczonej powierzchni jest dopuszczalne3. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naliczanie opłat
w odniesieniu do 1m2 zanieczyszczonej powierzchni można uznać za uproszczoną formę rozliczenia za ilość odprowadzonych
ścieków. Zdaniem WSA w Warszawie nie oznacza to, że opłata pobierana jest za jednostkę
powierzchni zanieczyszczonej, a wręcz przeciwnie – za ilość odprowadzonych ścieków, ponieważ objętość odprowadzonych ścieków ustalana
jest w sposób pośredni na podstawie wielkości
powierzchni, z której są one odprowadzane.
Pojawia się tu jednak pewna niekonsekwencja
polegająca na stwierdzeniu, że jednostką miary
odprowadzonych ścieków jest jednostka objętości (m3), ale ilość ścieków może być ustalona
w oparciu o jednostkę powierzchni (m2). Wyrok
ten (wraz z postanowieniami Rozporządzenia)
wpisuje się co prawda w próbę uproszczenia rozliczeń za odprowadzone ścieki z wód opadowych,
jednak wydaje się, że dopiero zmiana postanowień ustawy zaopatrzeniowej może być podstawą do rozliczeń w oparciu o jednostkę powierzchni
zanieczyszczonej. Ponadto analizowany Wyrok
WSA w Warszawie został uchylony przez NSA
(co prawda z uwagi na wadliwe przyjęcie przez
WSA założenia, że pojęcie powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni obejmuje
również dachy, ale NSA w swoim wywodzie za
kwestionował także rozliczenie w oparciu o m3)4.
W związku z powyższym, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – ustalając w taryfie sposób rozliczeń za odprowadzone ścieki – powinny
kierować się w pierwszej kolejności postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej i odpowiedzialnie
interpretować postanowienia Rozporządzenia
dotyczące ustalania opłat w oparciu o miarę powierzchni zanieczyszczonej.
„Zdaniem WSA w Warszawie naliczanie opłat
w odniesieniu do 1m2 zanieczyszczonej powierzchni można uznać za uproszczoną formę
rozliczenia za ilość odprowadzonych ścieków.”
14
3
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Wa 1361/14 oraz Wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2015 r. II SA/Bd 1383/14
4
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r.,
II GSK 1157/16
Problem obliczania
ilości odprowadzonych
ścieków
Wprowadzenie reguły, zgodnie z którą ustalona
w taryfie cena powinna odnosić się do objętości
ścieków, zakłada konieczność określenia ilości
odprowadzonych ścieków.
Zasadą przyjętą w ustawie zaopatrzeniowej jest
określenie ilości ścieków w oparciu o wskazania urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4).
Jednak w przypadku ścieków z wód opadowych
lub roztopowych wykorzystanie urządzeń pomiarowych może wydawać się trudne do zrealizowania, ponieważ zasadniczo urządzenia te nie są
instalowane.
W przypadku braku urządzeń pomiarowych,
ilość odprowadzonych ścieków ustala się na
podstawie umowy o odprowadzanie ścieków
zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług,
jako równą ilości wody pobranej lub określonej
w umowie. W odniesieniu do ścieków z wód
opadowych lub roztopowych nie można jednak
określić ich objętości w oparciu o ilość wody pobranej, ponieważ do powstania tych ścieków nie
dochodzi w wyniku uprzedniego poboru wody.
Rozwiązanie to może jednak budzić wątpliwości
co do jego zgodności z postanowieniami ustawy
zaopatrzeniowej. Istnieje bowiem ryzyko zakwestionowania tak skonstruowanej taryfy, z uwagi na
wyłączenie możliwości określenia ilości odprowadzonych ścieków w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą
usług. Jednostronne określenie w taryfie sposobu
ustalania ilości odprowadzonych ścieków do kanalizacji deszczowej jest kwestionowane w orzecznictwie5.
Dlatego też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, decydując się na pobieranie opłat
w oparciu o jednostkę objętości odprowadzonych
ścieków, powinny zapewnić możliwość określenia ilości odprowadzonych ścieków w umowie
zawartej z odbiorcą usług.
„przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne
powinny zapewnić możliwość określenia ilości
odprowadzonych ścieków w umowie zawartej
z odbiorcą usług.”
Z powyższych względów – w niektórych taryfach,
które przewidują pobieranie opłat w odniesieniu
do 1 m3 ścieków – wprowadza się jednocześnie
sposób obliczenia odprowadzonych ścieków
z wód opadowych lub roztopowych. Nierzadko
przyjmuje się wyliczenia szacunkowe oparte na
średniej ilości opadów w danym miejscu.
15
5
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 18 grudnia 2012 r., II SA/Po 417/12
U
stalenie taryfowych
grup odbiorców
Ustalenie taryfowych
grup odbiorców
Prawidłowe określenie grup taryfowych może
nastręczać kilku problemów. Z jednej strony,
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne,
ustalając grupy taryfowe, muszą dbać o własne interesy majątkowe, tak aby nie świadczyć
bezpłatnie usług odprowadzania ścieków6,
jednak z drugiej strony nie mogą wprowadzać
subsydiowania skrośnego polegającego na pokrywaniu kosztów dotyczących jednej z grup
taryfowych przychodami z innego rodzaju prowadzonej działalności lub innej grupy taryfowej odbiorców usług. W sytuacji, gdy do taryfy
wprowadzono różne grupy taryfowe i różne ceny
za odprowadzanie ścieków, a jednocześnie nie
udokumentowano różnicy w kosztach odprowadzania ścieków od poszczególnych grup taryfowych, ryzyko zakwestionowania tak sformułowanej taryfy wzrasta. Dlatego też odpowiednie
uregulowanie grup taryfowych może mieć istotne znaczenie dla zabezpieczenia interesów majątkowych i funkcjonowania przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego.
Różnicowanie ceny tyko
pomiędzy taryfowymi
grupami odbiorców
Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej
różnicowanie cen za odprowadzanie ścieków
z wód opadowych lub roztopowych dopuszczalne jest w odniesieniu do poszczególnych grup
taryfowych na podstawie udokumentowanych
kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków.
Uzupełnieniem tego przepisu jest § 5 Rozporządzenia, który precyzuje, jakie elementy powinna
zawierać taryfa. Z obu tych przepisów wynika,
że różnicowanie cen za odprowadzanie ścieków
nie jest dopuszczalne w ramach poszczególnej
grupy taryfowej, a jedynie pomiędzy grupami
taryfowymi.
Zagadnienie to zostało poruszone w wyroku
WSA w Krakowie, który rozpatrywał legalność
wyróżnienia w taryfie dwóch grup taryfowych –
gospodarstw domowych i osób prowadzących
działalność gospodarczą, z tym że w ramach
grupy „gospodarstwa domowe” pobierano różne stawki abonamentowe, w zależności od tego,
czy są one należne od gospodarstw domowych
czy domków letniskowych7. Zdaniem WSA, jeżeli zarówno osoby mieszkające stale na obszarze
gminy, jak i letnicy, ujęci zostali w jednej gru-pie taryfowej, to wszystkie te podmioty powinny
obowiązywać jednolite stawki. Jeżeli więc Rada
Gminy zatwierdziła taryfę różnicującą opłaty
abonamentowe wewnątrz jednej grupy abonamentowej, to naruszyła w ten sposób przepisy
ustawy i rozporządzenia.
Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku
NSA wydanym na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez gminę8.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
dostrzegając, że koszty odprowadzania ścieków
od jednej grupy podmiotów są wyższe od innych,
powinno pobierać opłaty w wysokości uwzględniającej tę różnicę, ale jednocześnie konieczne
jest wyróżnienie odrębnych taryfowych grup odbiorców usług. Pobieranie różnych opłat w ramach
jednej grupy taryfowej naruszałoby postanowienia art. 20 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz
§ 13 Rozporządzenia, które przewidują możliwość różnicowania cen tylko w odniesieniu do poszczególnych grup taryfowych.
6
Na zagadnienie to zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Poznaniu w wyroku z dnia 4 października 2006 r., III SA/Po 302/06,
ale nie jest ono szczególnie eksponowane w orzecznictwie.
7
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 7 lutego 2014 r., II SA/Kr 1521/13
8
Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1235/14
17
Rozróżnienie taryfowych
grup odbiorców
Praktyka określania taryf przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie pozwala
stwierdzić, czy w zakresie rozróżniania taryfowych
grup odbiorców istnieje jedno powszechnie stosowane rozwiązanie. Poszczególne taryfy w różny
sposób rozwiązują problem określenia grup taryfowych, wskazując chociażby jedną grupę, tj. wszystkich odbiorców usług lub też wyróżniając kilka
grup taryfowych.
Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy zaopatrzeniowej
przez taryfową grupę odbiorców usług należy
rozumieć odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania
ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń
za świadczone usługi. Zatem stawki opłat przewidziane w taryfie powinny odzwierciedlać
różnice w ponoszonych kosztach zbiorowego
zaopatrzenia w wodę i odprowadzanych ścieków w stosunku do poszczególnych grup odbiorców taryfowych.
Bardziej precyzyjne regulacje w zakresie ustalania taryfowych grup odbiorców przewiduje
Rozporządzenie: § 13 określa zasady kalkulacji i
różnicowania taryfowych cen i stawek opłat, które między innymi powinny zapewniać:
samofinansowanie się działalności
przedsiębiorstwa oraz uzyskiwanie zysku
z wpłat odbiorców usług,
motywowanie odbiorców usług
do racjonalnego korzystania z wody
i ograniczania zanieczyszczenia ścieków,
eliminację subsydiowania skrośnego,
łatwość ustalania i sprawdzania należności
za świadczenie usług.
Z tego względu, jednym z najistotniejszych ograniczeń w różnicowaniu grup taryfowych, jest zakaz subsydiowania skrośnego.
„…jednym z najistotniejszych ograniczeń
w różnicowaniu grup taryfowych jest
zakaz subsydiowania skrośnego.”
18
Ponoszenie przez jedną z taryfowych grup odbiorców usług kosztów wynikających z odprowadzania ścieków od drugiej taryfowej grupy
odbiorców może występować chociażby w przypadku wyróżnienia takich grup taryfowych, jak
gospodarstwa domowe oraz pozostałe podmioty.
W tym przypadku istnieje ryzyko przerzucenia na
podmioty inne niż gospodarstwa domowe kosztów generowanych właśnie przez gospodarstwa
domowe. O ile powyższe rozróżnienie grup taryfowych nie jest co do zasady niezgodne z ustawą,
o tyle – wprowadzając takie rozwiązanie – należy
liczyć się z ryzykiem zakwestionowania go, jeśli różnica w opłatach będzie znacząca. Należy
bowiem pamiętać, że analizowane rozróżnienie
ceny za odprowadzane ścieki powinno znajdować uzasadnienie w odmiennych kosztach odprowadzania ścieków od poszczególnej z grup.
Z tego względu, jako wadliwą, należy ocenić
taryfę, która przewidywałaby wyłącznie jedną
grupę taryfową obejmującą tylko przedsiębiorców, w przypadku gdy ścieki z wód opadowych
byłyby odprowadzane również od innych podmiotów np. gospodarstw domowych. Regulację
taką należałoby bowiem uznać za naruszającą
– wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP – zasadę
równości. Trudno znaleźć uzasadnienie dla obciążania kosztami za odprowadzanie z wód roztopowych lub opadowych tylko wybrane podmioty, w przypadku gdy podmioty znajdujące się
w podobnej sytuacji są z tego obowiązku w całości zwolnione. Tak ukształtowana taryfa różnicowałaby w sposób nieuprawniony odbiorców
usług i mogłaby zostać skutecznie zakwestionowana na drodze sądowo-administracyjnej.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
podejmując decyzję o strukturze taryfy, powinno
zatem zwrócić szczególną uwagę na różnicowanie opłat za odprowadzanie ścieków, tak aby
nie naruszać zakazu subsydiowania skrośnego
oraz zasady równości. Rozwiązaniem może być
określanie taryfowych grup odbiorców w oparciu
o przeznaczenie powierzchni zanieczyszczonej
o trwałej nawierzchni.
Dachy jako powierzchnie
zanieczyszczone o trwałej
nawierzchni
Ustawa zaopatrzeniowa, regulując kwestię
odprowadzania ścieków, wskazuje, co należy rozumieć pod tym pojęciem. I tak w art. 8 pkt 2 lit.
c postanowiono, że ściekami są między innymi
wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte
lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej
nawierzchni, w szczególności z miast, portów,
lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych,
usługowych i składowych, baz transportowych
oraz dróg i parkingów.
Definicja ta wyznacza zakres przedmiotowy
ustawy zaopatrzeniowej i określa tym samym
granice pobierania opłat przez przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne za odprowadzanie
ścieków. Ponieważ w ustawie zaopatrzeniowej
nie sprecyzowano jednak pojęcia „powierzchni
zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni”, a termin ten stanowi istotny element definicji ścieków, rozumienie tego pojęcia wywołuje liczne
kontrowersje.
Częstym problemem praktycznym jest pobieranie opłat za ścieki z wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych z dachów budynków.
Problem ten jest szczególnie wyraźny w przypadku, gdy taryfy przewidują rozliczenie w oparciu
o jednostkę powierzchni zanieczyszczonej, z której odprowadzane są ścieki. Opłaty za ścieki
odprowadzone z dachów mogą bowiem stanowić istotny element wpływów przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego, z uwagi na dużą
powierzchnię dachów, podczas gdy dla odbiorców usług jest to często zauważalne obciążenie
finansowe, nierzadko traktowane jako niesłusznie pobierany „podatek od deszczu”.
W konsekwencji często dochodzi do kwestionowania przez odbiorców usług – między innymi
spółdzielnie mieszkaniowe – opłat naliczanych
od ścieków odprowadzonych z powierzchni dachów, które w ich ocenie nie stanowią powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni
w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, a tym
samym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do pobierania opłat
z tego tytułu.
Dach traktowany
analogicznie
do powierzchni wyłożonej
kostką brukową
Pojęcie powierzchni zanieczyszczonej o trwałej
nawierzchni jest przedmiotem zróżnicowanej
interpretacji sądów administracyjnych.
Pojawiło się w orzecznictwie także stanowisko,
zgodnie z którym jeśli dach budynku objęty jest
pojęciem powierzchni zanieczyszczonej o trwałej
nawierzchni, a ścieki są z niego odprowadzane
do kanalizacji, to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do pobierania
z tego tytułu opłat9. W uzasadnieniu powyższego
stanowiska wskazuje się, że definicja zawarta w art. 2 pkt 8 lit. c. ustawy zaopatrzeniowej
wymienia przykładowe powierzchnie, z których mogą pochodzić ścieki, a więc jak np.: powierzchnie znajdujące się w miastach, portach,
lotniskach, terenach przemysłowych, handlowych, usługowych, powierzchnie dróg i parkingów. Podkreśla się jednocześnie, że z przykładów tych nie wynika wymóg aby “powierzchnie
zanieczyszczone o trwałej nawierzchni” znajdowały się bezpośrednio na powierzchni ziemi.
W miastach, portach, na lotniskach i terenach
przemysłowych również znajdują się takie powierzchnie, jak zadaszone budynki. W konsekwencji brak podstaw do klasyfikowania powierzchni, jako powierzchni zanieczyszczonych
o trwałej nawierzchni, w zależności od tego, na
jakiej wysokości nad ziemią powierzchnie te się
znajdują. Zauważa się, że nie ma zasadniczej
różnicy między powierzchnią nieruchomości
taką jak parking, który został wyłożony kostką brukową, a powierzchnią nieruchomości, na
której wzniesiono zadaszony budynek. W obydwu przypadkach na nieruchomości znajdują
się powierzchnie o trwałej nawierzchni.
19
9
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Wa 1361/14
Powierzchnie
zanieczyszczone
o trwałej nawierzchni
czyli wyłącznie
powierzchnia ziemi
Według poglądu odmiennego, dach nie może być
kwalifikowany jako powierzchnia zanieczyszczona
o trwałej nawierzchni w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej.
Wymienione w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy zaopatrzeniowej przykłady powierzchni zanieczyszczonej wskazują, że ustawodawca wiązał je
z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej10. Ponadto wskazuje się na
zupełnie odmienny charakter powierzchni dachów budynków, całkowicie odbiegający od specyfiki podanych przez ustawodawcę przykładów,
co ma wykluczać możliwość objęcia dachów pojęciem powierzchni zanieczyszczonej o trwałej
nawierzchni11.
„…przykłady powierzchni zanieczyszczonej
wskazują, że ustawodawca wiązał je z terenami,
czyli powierzchnią ziemi, w tym również
zabudowanej.”
Czy decyduje wyłącznie
tekst ustawy?
W świetle przedstawionego orzecznictwa NSA,
kwestionującego możliwość pobierania opłat za
odprowadzanie ścieków z powierzchni dachów,
możnaby twierdzić, że zagadnienie to zostało już
przesądzone.
Należy jednak zwrócić uwagę, że NSA wydał powyższe rozstrzygnięcia, opierając się w zasadniczej mierze na kontekście językowym przepisu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy zaopatrzeniowej.
Z kolei coraz wyraźniej podkreśla się konieczność interpretacji przepisów prawa, z uwzględnieniem celu konkretnego przepisu i to niezależnie od tego, czy znaczenie językowe ustawy jest
odpowiednio jasne. Innymi słowy, przy wykładni
przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie powinno
się poprzestawać na interpretacji samego tekstu przepisu, ale również uwzględnić cel normy
prawnej.
>
Wskazany powyżej pogląd NSA, zgodnie z którym powierzchnią zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni są wyłącznie tereny, a więc powierzchnia ziemi, może mieć również istotne znaczenie
dla oceny innych niż dachy powierzchni, które nie
znajdują się bezpośrednio na gruncie. Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powinny
więc ocenić, na ile orzecznictwo NSA wyklucza
możliwość pobierania opłat od ścieków odprowadzanych z estakad czy wielopoziomowych parkingów, skoro – tak samo jak dach – znajdują się one
nad powierzchnią ziemi.
20
10
11
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 255/07
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r.
II OSK 1755/14
Ponadto wydaje się, że zbyt daleko idące jest
stanowisko reprezentowane przez NSA w powyższych wyrokach, zgodnie z którym wyłączona
zostaje możliwość pobierania opłat za odprowadzanie ścieków z dachów z powodu braku wyraźnej ustawowej podstawy do nałożenia ciężarów
i świadczeń publicznych. NSA wydaje się zrównywać opłaty za odprowadzanie ścieków z daninami publicznymi, mimo że między odbiorcą
usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w istocie zawierana jest umowa
cywilnoprawna i taki też charakter ma pobierana opłata. Z tego względu nie wydaje się zasadne
dokonywanie wykładni postanowień ustawy zaopatrzeniowej w sposób zawężający, tak jak ma
to mieć miejsce – zdaniem NSA – w przypadku
wykładni przepisów prawa podatkowego.12
W świetle powyższego nie należy wykluczać,
że – w przypadku kwestionowania taryfy uwzględniającej możliwość pobierania opłat za ścieki
odprowadzane z dachów – sąd administracyjny
uzna, iż dachy objęte są pojęciem powierzchni
zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, a opłaty
są prawidłowo naliczane.
WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr jest wiodącą
polską kancelarią prawną, która świadczy kompleksowe usługi prawne z zakresu kluczowych
dziedzin prawa gospodarczego.
Wysoki poziom usług odzwierciedlają liczne rekomendacje w polskich i zagranicznych rankingach firm prawniczych, przyznawane zarówno
kancelarii, jak i indywidualnie prawnikom.
W przypadku jakichkolwiek dodatkowych pytań
pozostajemy do Państwa dyspozycji:
Anna-Flaga Martynek
radca prawny, counsel
+48 22 201 00 00
[email protected]
12
J. Rotko w: Bojarski (red.), Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę
i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, komentarz do art.20
Od wielu lat wspieramy klientów w zakresie zagadnień gospodarki komunalnej, w szczególności z branży wodno-kanalizacyjnej i gospodarowania odpadami. Szeroki zakres specjalizacji,
doskonała znajomość otoczenia prawnego oraz
zrozumienie potrzeb i uwarunkowań wynikających
ze specyfiki sektora sprawiają, że możemy pomóc
przedsiębiorcom branży wod-kan w prowadzeniu i rozwijaniu ich działalności.
Niniejsza publikacja została sporządzona z należytą starannością,
jednak z konieczności pewne informacje zostały podane w skróconej
formie. W związku z tym publikacja ma charakter wyłącznie poglądowy i skrótowy, a zawarte w niej informacje nie powinny zastąpić szczegółowej analizy problemu lub profesjonalnego doradztwa. WKB nie
ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek szkody powstałe w wyniku
czynności podjętych lub zaniechanych na podstawie niniejszej publikacji. Zalecamy, by wszelkie przedmiotowe kwestie były konsultowane
z właściwym doradcą.
21
październik 2016
WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr Sp. k.
ul. Polna 11, 00-633 Warszawa
ul. Paderewskiego 7, 61-770 Poznań
+48 22 201 00 00
[email protected]
www.wkb.pl