ii. rio radzi - RIO Bydgoszcz
Transkrypt
ii. rio radzi - RIO Bydgoszcz
Biuletyn Informacyjny Nr 2 (32) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 43 II. RIO RADZI ... CZY RADNY MA PRAWO SKARŻYĆ UCHWAŁY RADY ORGANU, KTÓREGO JEST PRZEDSTAWICIELEM? W bieżącym roku do regionalnych izb obrachunkowych wpływają liczne skargi, od poszczególnych radnych, grup radnych, a także od osób zrzeszonych w tzw. inicjatywach lokalnych na czele których to inicjatyw stoją radni. Skargi te dotyczą uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W związku z częstym podejmowaniem przez radnych tego typu inicjatywy, regionalana izba obrachunkowa postanowiła przybliżyć zainteresowanym problematykę skarg i wniosków stosowanych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności temat zaskarżania przez radnych uchwał rady gminy, powiatu i samorządu województwa. Omawiając przedmiotowy temat należy przede wszystkim wyjaśnić pojęcie skargi. W świetle definicji encyklopedycznej skarga to środek procesowy stosowany w procesie administracyjnym, przysługujący obywatelom Rzeczpospolitej Polskiej, cudzoziemcom i organizacjom społecznym. Składana jest ona do organów państwowych, organów samorządowych lub organów organizacji społecznych. Skargę można składać w interesie własnym, innych osób lub w interesie społecznym. Przedmiotem skarg może być zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności albo słusznych interesów obywateli, a także przewlekanie lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przechodząc do treści przepisów prawnych należy zauważyć, iż już ustawa zasadni- cza dała uprawnienie każdemu, a więc zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom do składania skarg. W świetle art. 63 Konstytucji RP, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym i innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb składania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Podobnie kpa bardzo szeroko określa uprawnienia do składania skarg. Można powiedzieć, iż skargi i wnioski stanowią rodzaj tzw. actionis popularis, czyli środka procesowego przysługującego każdemu. Należy przy tym zauważyć, iż kpa nie wymaga uprawdopodobnienia interesu prawnego osoby występującej ze skargą. W związku z tak szerokimi uprawnieniami w zakresie skarg i wniosków przyznanych w konstytucji oraz w przepisach kpa, powstaje pytanie, czy radni mogą skarżyć do regionalnych izb obrachunkowych uchwały organów stanowiących? W świetle art. 229 pkt 1 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrywania skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Taka treść art. 229 pkt 1 w połączeniu z zasadą, iż każdy może wystąpić ze skargą sugeruje, iż radny mógłby skarżyć uchwały w stosunku do których został przegłosowany. 44 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (31) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Inaczej problematyka skarg i wniosków uregulowana została w poszczególnych ustawach regulujących ustrój samorządu terytorialnego. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podobnie zagadnienie skarg uregulowane zostało w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z późn. zm.). Z tego, co zostało wyżej powiedziane wynika, iż ustawy samorządowe wymagają do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego uprawdopodobnienia posiadania „interesu prawnego”. W postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92 Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż źródłem „interesu prawnego” lub „uprawnienia” może być bądź norma ogólna (akt normatywny) bądź norma jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna), które to normy wpływają na sytuację prawną konkretnego podmiotu. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wskazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem „interesu” lub „uprawnienia” podmiotu wnoszącego skargę. Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą, a organem jednostki samorządu terytorialnego podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje wyłącznie dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój ściśle zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość uchwały, może stanowić legitymacje do wniesienia skargi. Ponadto, z tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93 wynika, iż naruszenie interesu prawnego to tylko takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia i norm prawa obowiązującego, a sąd lub organ nadzoru – działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. Z wyżej wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których legalność albo celowość kwestionuje radny, z zasady nie naruszają jego „interesu prawnego” ani „uprawnienia” w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a zatem co do zasady nie przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi. Za stanowiskiem takim przemawia ponadto wykładnia dokonana postanowieniem NSA z dnia 25 maja 1992 r., w którym sąd stwierdził, iż korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżania uchwał rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podobne stanowisko zajął Na- Biuletyn Informacyjny Nr 2 (32) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy czelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, w którym stwierdził, iż radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętej wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W postanowieniu tym NSA stwierdził ponadto, iż pełnienie funkcji radnego nie pozbawia go możliwości zaskarżenia – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – uchwały organu stanowiącego gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. W dalszej części tezy wyżej wymienionego postanowienia sąd stwierdził, iż nie można traktować art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Z orzeczeń NSA wynika, iż co do zasady radni nie posiadają uprawnień do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw z tytułu członkostwa w wyżej wymienionym organie. Powstaje jednak pytanie, czy radni mogą, korzystając z art. 229 pkt 1 kpa, wystąpić ze skargą na uchwałę podjętą przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regionalnych izb obrachunkowych? Przed udzieleniem odpowiedzi na przedstawione pytanie należy najpierw stwierdzić, iż przed zastosowaniem art. 229 kpa należy najpierw ustalić zasady działania organów nadzoru w oparciu o przepisy szczególne, co w tej sytuacji oznacza przepisy ustawy z dnia 7 października1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.). W świetle ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izby są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finanso- 45 wej. W świetle art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami. Ponadto w świetle art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 79 ustawy o samorządzie województwa, nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Analizując skargi radnych wpływające do regionalnych izb obrachunkowych, daje się zauważyć tendencja powoływania się w skardze na naruszenie przepisów uchwał poszczególnych jednostek samorządowych o procedurze podejmowania uchwał. Zarzut naruszenia przez radnych, przy podejmowaniu uchwał, przepisów o charakterze wewnętrznym, jakimi to przepisami są uchwały o procedurze, nie może być więc podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Izbę. Ponadto, często przedmiotem skargi są zarzuty utajnienia przed radnymi środków finansowych uzyskiwanych przez jednostkę samorządową z tytułu podatków przy uchwalaniu budżetów gmin. Należy jednak zauważyć, iż budżet jest planem dochodów i wydatków jednostek samorządowych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.), ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych: 1) dochody - stanowią prognozy ich wielkości, 2) wydatki i rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Jeżeli dochody zostaną zaplanowane w wielkościach „wygórowanych”, grożą poważne 46 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (31) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy trudności przy wykonywaniu budżetu, gdyż w trakcie roku może okazać się, że część zaplanowanych i uruchomionych wydatków nie znajduje pokrycia w dochodach ani w przychodach zaplanowanych jako źródła pokrycia deficytu. Ponadto należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy uchwalanie budżetu gminy. Radni uchwalając budżet gminy powinni być zorientowani w możliwościach „ściągnięcia” od podatników środków z tytułu podatków oraz uchwalić budżet wykonywalny, tj. realny do wykonania. Podsumowując należy stwierdzić, iż radni nie mają możliwości skarżenia uchwał podjętych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Rada gminy, rada powiatu a także sejmik województwa, jako organy kolegialne, są związane podejmowanymi przez siebie uchwałami. Radny prze- ciwny podjęciu uchwały o określonej treści, powinien wykorzystać środki przysługujące mu na podstawie przepisów gminnych, a więc statutu gminy i regulaminu pracy rady gminy, aby dać wyraz swej woli. Może więc on przede wszystkim wnieść zdanie odrębne do treści uchwały, wystąpić z wnioskiem o uchylenie lub zmianę podjętej uchwały. Radnym nie przysługuje natomiast prawo skargi, gdyż jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r., „odmienne stanowisko prowadziłoby do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych i nadzorczych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, zamiast stosowania jedynie właściwych w tej materii mechanizmów funkcjonowania organów przedstawicielskich”. Mariusz Stegienka Zespół Obsługi Prawnej