Ochrona środowiska
Transkrypt
Ochrona środowiska
STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” dr Mariusz Baran Ochrona środowiska – zagadnienia wprowadzające Organizacja wykonywania zadań z zakresu ochrony środowiska 11 październik 2014 r. STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” Zadania administracji publicznej w dziedzinie ochrony środowiska Ochrona środowiska jako kompetencja organów władzy publicznej art. 5 Konstytucji RP stanowi, że ochrona środowiska jest jednym z podstawowych zadań państwa („Rzeczpospolita Polska (…) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”); art. 68 ust. 4 Konstytucji RP „Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”. • art. 74 Konstytucji RP: „1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. 2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. 3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. 4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska”. 2 1 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” wyrok TK z dnia 13 maja 2009, sygn. akt Kp 2/09 zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie w zakresie, w jakim wyposażając organ samorządu województwa w kompetencje dotyczące parku krajobrazowego a ochrony środowiska gwarantowana art. 5 Konstytucji; „przyjęta regulacja ustawowa (…) zmienia dotychczasowy podział kompetencji między administrację rządową i samorządową (cała nowela styczniowa czyni to w wielu dziedzinach) w zakresie tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych, ale należy podkreślić, że zarówno administracja rządowa jak i samorząd terytorialny stanowią „elementy składowe” państwa jako całości, więc podleganie analizowanych spraw kompetencjom sejmiku, a nie wojewody nie oznacza „zdjęcia z państwa odpowiedzialności” za ochronę przyrody w Polsce”; 3 • „uchwalone rozwiązania mogą być uznane za dyskusyjne i można wyrażać wątpliwości, czy wprowadzany model jest lepszy od funkcjonującego dotychczas albo czy pozwala chronić środowisko w sposób optymalny. Niemniej, przyjęcie przez ustawodawcę pewnej koncepcji dalszego funkcjonowania jednej z form ochrony przyrody mieści się w konstytucyjnie akceptowalnych granicach swobody ustawodawczej. Skoro zaś wnioskodawca nie dowiódł, że kwestionowane unormowania, wprowadzone nowelą styczniową, istotnie „nie zapewniają ochrony środowiska” i – tym samym – nie obalił domniemania konstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 21 pkt 1 noweli styczniowej jest zgodny z art. 5 Konstytucji”. 4 2 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” Zadania państwa są wykonywane przez jego organy, a więc przede wszystkim organy administracji publicznej. Podejmują one w dziedzinie ochrony środowiska bardzo zróżnicowane zadania, posługując się praktycznie całym katalogiem dopuszczanych przez prawo form działania. Zadania te mają różnorodny charakter i dla ogólnego przedstawienia koncepcji ich podziału pomiędzy różne organy, przyjętego w systemie przepisów ochrony środowiska, warto dokonać ich klasyfikacji, jej celem jest w szczególności wskazanie przyjmowanych w przepisach kryteriów podziału kompetencji pomiędzy organy wchodzące w skład systemu administracji publicznej. Przez pojęcie organu administracji publicznej będą rozumiane, zgodnie z przyjmowanymi założeniami teorii prawa administracyjnego, organy stanowiące wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidywany, działające w imieniu i na rachunek państwa albo w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (będącej odrębnym podmiotem władzy publicznej w państwie), wykonujące zadania publiczne zaliczane do ochrony środowiska. Zaznaczyć tu jednak trzeba, że zadania te nie muszą być wykonywane wyłącznie przez organy państwowe, dopuszczalne jest także zlecanie ich wykonania podmiotom niepublicznym. Z tego właśnie powodu ustawa - Prawo ochrony środowiska, używając terminu „organ administracji", włącza do niego także inne podmioty, wykonujące zadania ochronne na podstawie zlecenia (ustawowego lub zawartego z organem administracji publicznej)” – tak M. Górski, Prawo ochrony środowiska, s.78-79. 5 zadania administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska, z uwagi na ich treść, można skatalogować za M. Górskim w następujące grupy: 1) zarządzanie środowiskiem (ochrona pośrednia): a)zadania organizatorskie, b)zadania reglamentacyjno-zobowiązujące, c) zadania kontrolno-nadzorcze; 2) zadania wykonawcze (ochrona bezpośrednia): a) zadania wykonywane w imieniu społeczności lokalnej, b) wykonanie zastępcze. 6 3 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” zadania o charakterze organizatorskim polegają na organizowaniu działań związanych z ochroną środowiska, a podejmowanych przez różne podmioty; zadania te wykonywane są głównie poprzez system aktów planowania strategicznego, zarówno przez organy szczebla centralnego, jak i lokalnego (tu w szczególności organy samorządu terytorialnego); zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym polegają na kształtowaniu sytuacji prawnej innych podmiotów, oddziałujących na środowisko bądź korzystających z niego - np. na ustalaniu treści i zakresu obowiązków ochronnych tych podmiotów czy granic dozwolonego korzystania ze środowiska (w tym polegającego na odprowadzaniu do niego zanieczyszczeń). zadania te do reformy administracji terenowej z dnia 1 stycznia 1999 r. stanowiły domenę przede wszystkim administracji rządowej (głównie wojewodów), od tej daty w części wykonywane są także przez starostów. Po dniu 1 stycznia 2008 r. liczne zadania wojewodów przejęli marszałkowie województw, prawie wszystkie pozostałe natomiast - po dniu 15 listopada tegoż roku - regionalni dyrektorzy ochrony środowiska 7 zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym polegają na badaniu stanu środowiska i przestrzegania obowiązków ochronnych nałożonych prawem na określone podmioty zadania te wykonywane są głównie przez organ administracji specjalnej, czyli Inspekcję Ochrony Środowiska, w pewnym zakresie także przez organy administracji ogólnej zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym polegają na wykonywaniu czynności mających bezpośredni wpływ na stan środowiska i związane są przede wszystkim z jego ochroną przed szkodliwymi oddziaływaniami, powodowanymi przez określone podmiot; zadania te obciążają przede wszystkim samorząd gminny, mieści się w nich również kształtowanie przestrzeni (zagospodarowanie przestrzenne). 8 4 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” założenie generalne polega na uznaniu, że: zadania organizatorskie wykonywane są na wszystkich szczeblach, z określaniem głównych priorytetów i celów na szczeblu centralnym, zadania bezpośrednio wykonawcze obciążają głównie gminy i wykonywane są przede wszystkim w tzw. formach niewładczych, zadania zobowiązująco-reglamentacyjne adresowane są do wskazanych organów, zwykle jednoosobowych, z określeniem generalnej właściwości jednego z nich (starosty) i wyjątków na rzecz innych (w szczególności marszałka), zadania kontrolno-nadzorcze zaś wykonują głównie wyspecjalizowane organy inspekcyjne, ale także każdy z organów, którym przypisano inne funkcje, kontrolując przestrzeganie prawa w zakresie swojej właściwości. 9 krajowe i lokalne planowanie strategiczne w ochronie środowiska w systemie powstałym w 2001 r. podstawę takiego planowania tworzą przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska: • wprowadza ona cały system powiązanych ze sobą aktów planowania w dziedzinie ochrony środowiska, za podstawowy dokument uznając politykę ekologiczną państwa, projekt tej polityki opracowuje minister właściwy ds. środowiska, przy czym dokument powinien być zaopiniowany przez marszałków województw - projekt, po uzgodnieniach międzyresortowych, uchwala Rada Ministrów i przedkłada Sejmowi, który przyjmuje go w postaci uchwały; • według ustawy - Prawo ochrony środowiska kierunki polityki ekologicznej powinny zostać wyznaczone na podstawie oceny aktualnego stanu środowiska, dokument ma składać się z dwóch podstawowych części szczegółowego programu działania na najbliższe 4 lata oraz perspektywicznej strategii na kolejne 4 lata. Po upływie 4 lat od przyjęcia Rada Ministrów powinna złożyć Sejmowi sprawozdanie z wykonania przyjętego programu, czego efektem powinno być uszczegółowienie założeń strategicznych do postaci kolejnego programu czteroletniego i przyjęcie założeń strategicznych na kolejne 4 lata 10 5 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” według art. 14 p.o.ś. najważniejszymi elementami polityki ekologicznej powinno być określenie: • celów ekologicznych; • priorytetów ekologicznych; • poziomu celów długoterminowych; • rodzaju i harmonogramu działań proekologicznych; • środków niezbędnych do osiągnięcia celów, w tym mechanizmów prawno-ekonomicznych i środków finansowych. na szczeblu lokalnym mają być przyjmowane wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska lokalne programy ochrony środowiska przede wszystkim powinny być doprecyzowaniem polityki ekologicznej państwa, ustawa bowiem wymaga wewnętrznej zgodności treściowej tego systemu dokumentów 11 – projekty programów lokalnych mają sporządzać odpowiednio zarządy województwa, powiatu i organ wykonawczy gminy, uwzględniając wskazane wyżej wymagania określone przez ustawę - Prawo ochrony środowiska dla polityki ekologicznej państwa; projekty takich programów powinny zostać zaopiniowane przez zarząd jednostki wyższego szczebla lub ministra właściwego ds. środowiska (projekt programu wojewódzkiego). Programy mają być przyjmowane jako uchwały rady gminy (rady powiatu albo sejmiku województwa), z ich wykonania również mają być, sporządzane co 2 lata, raporty przedstawiane przez zarząd radzie lub sejmikowi; – odrębne wymagania dotyczące przyjmowania przez różne organy planów działania związanych z osiąganiem celów ochrony środowiska bądź jego komponentów są ustanawiane przepisami ustaw szczególnych (np. przepisy ustawy o odpadach, ustawy o ochronie przyrody czy prawa wodnego, przewidujące obowiązek przyjmowania wielu planów działania) 12 6 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” • • zadania własne samorządu terytorialnego ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdza w art. 7, że ochrona środowiska należy do zadań własnych gminy (a także osobno wyliczone, zapewnianie ładu przestrzennego, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości, usuwanie i utylizacja odpadów, utrzymanie zieleni), sama jednak dalej nie precyzuje, które konkretnie z tych zadań mają być realizowane na szczeblu gminnym; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uznaje w art. 4 ust. 1: pkt 11 - administrację architektoniczno-budowlaną, pkt 12 - gospodarkę wodną, pkt 13 - ochronę środowiska i przyrody, pkt 14 - m.in. leśnictwo i rybactwo śródlądowe, a także w pkt 16 zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska za jedne z wykonywanych przez powiat „określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym" - tym przepisie ochronę środowiska zaliczono ogólnie również i do zadań powiatu, wyłączając jednak z tego pojęcia kwestie dotyczące np. gospodarowania zasobami środowiska; 13 • • w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa art. 11 ust. 1 zachowanie wartości środowiska przyrodniczego, przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, uznaje za jeden z celów strategii rozwoju województwa, której określenie jest podstawowym zadaniem samorządu wojewódzkiego; zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 5 u.s.w. jednym z elementów polityki rozwoju województwa, której prowadzenie jest drugim z podstawowych zadań tego samorządu, powinno być racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju; w art. 14 u.s.w., wyliczającym zadania samorządu wojewódzkiego, wymienia się odrębnie zadania związane z ochroną środowiska, gospodarką wodną i zagospodarowaniem przestrzennym; możliwość wypełnienia zobowiązań zawartych we wskazanych przepisach zależy oczywiście od zakresu kompetencji, w jakie organy stanowiące i wykonawcze danej jednostki samorządowej wyposażają przepisy szczegółowe, które to przepisy oczywiście także precyzują zakres zadań ustalonych ogólnie w ustawach ustrojowych; określenie rzeczywistego zakresu zadań samorządu poszczególnych szczebli możliwe jest więc przede wszystkim na podstawie analizy przepisów szczegółowych, w tym przepisów ustaw materialnych z zakresu 14 ochrony środowiska. 7 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” na podstawie wskazanych regulacji można spróbować w ogólny sposób określić zadania własne samorządu w dziedzinie ochrony środowiska: • są to przede wszystkim zadania bezpośrednio wykonawcze (kreatywne), polegające na eliminowaniu lub ograniczaniu określonych zagrożeń powodowanych funkcjonowaniem społeczności lokalnych, takich jak zanieczyszczenie wód, powstawanie odpadów komunalnych, niszczenie gleby, powierzchni ziemi i terenów zielonych; wykonywanie tych zadań, w imieniu i na rzecz społeczności lokalnych, jest równocześnie wykonywaniem ogólnego obowiązku ochrony środowiska w zgodzie z odpowiednimi normami (zwłaszcza z art. 86 Konstytucji RP, wprowadzającym powszechny obowiązek ochrony środowiska); • zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią 15 • • najważniejsze znaczenie wśród zadań o charakterze kreatywnym mają zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią - kwestie gospodarowania przestrzenią i ochrony środowiska są zagadnieniami ściśle ze sobą powiązanymi - w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ochrony środowiska; także ustawa o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego i ochrony środowiska traktuje jako jedne z głównych typów zadań własnych samorządu (zob. przykładowe wyliczenie takich zadań dokonane w art. 7 u.s.g.); organy samorządu terytorialnego mają obowiązek podejmowania działań związanych z gospodarowaniem przestrzenią i to w taki sposób, aby w ich trakcie były realizowane cele ochrony środowiska; zgodnie z art. 71 ust. 1 p.o.ś. podstawę sporządzania i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają stanowić zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska; 16 8 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” • • w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu; przy prowadzeniu prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych; wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych dopuszczalne jest wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją danej inwestycji; sytuacji gdy ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą; wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. 17 podział kompetencji w zakresie zadań zobowiązująco-reglamentacyjnych • ustawa - Prawo ochrony środowiska w istotny sposób zmieniła podstawę i zasady podziału kompetencji dotyczących wykonywania zadań o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym; zmiana polegała na przekazaniu znacznej części zadań starostom i faktycznym uznaniu tego organu za głównego wykonawcę podobnego rodzaju zadań, a także na innym określeniu kompetencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast); zadania zobowiązująco - reglamentacyjnene są realizowane głównie przez wydawanie decyzji administracyjnych, chociaż zdarzają się przypadki wykorzystywania formy aktu normatywnego; • lonstrukcja przyjęta w ustawie - Prawo ochrony środowiska opiera się na założeniu, że zadania z ustawy wynikające przypisane są zawsze „organom ochrony środowiska"; pojęcie to zostało zdefiniowane w słowniczku (art. 3 pkt 15 p.o.ś.), a przyporządkowanie określonym organom oznaczonych zadań zawarte zostało w przepisach działu I w tytule VII; 18 9 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” • przez pojęcie organów ochrony środowiska ustawa - Prawo ochrony środowiska rozumie organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, przy czym dla potrzeb wykonywania przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska organami administracji, poza centralnymi i terenowymi organami administracji publicznej, mogą być także inne podmioty, gdy zostały powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony; • zgodnie z art. 376 p.o.ś. po licznych modyfikacjach tego przepisu związanych z modyfikacjami systemu zarządzania sprawami ochrony środowiska, organami ochrony środowiska są obecnie: wójt, burmistrz lub prezydent miasta; starosta; sejmik województwa; marszałek województwa; wojewoda; minister właściwy ds. środowiska; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; regionalny dyrektor ochrony środowiska • • • 19 wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, bowiem określone zadania ochronne wykonują także np. organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zgodnie ze wskazanymi założeniami funkcje któregoś z wyliczonych organów mogą być wykonywane także przez podmioty niepubliczne); szczegółowego podziału kompetencji w sprawach ochrony środowiska pomiędzy wskazane organy dokonuje art. 378 p.o.ś.; konstrukcja podziału opiera się na założeniu, że podstawowe kompetencje związane z zadaniami o charakterze reglamentacyjnym obciążają starostę, z wyłączeniami na rzecz innych wskazanych organów (wyłączenia te oparte są na kryteriach podmiotowo-przedmiotowych, określonych w ust. 2 i 3); w art. 378 ust. 1 p.o.ś. ustalona została właściwość starosty w sprawach regulowanych wyliczonymi przepisami tej ustawy; są to liczne, konkretnie wskazane zadania, przy czym wyliczenie opiera się na podaniu podstawy prawnej upoważniającej starostę do podjęcia określonego rozstrzygnięcia; 20 10 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” zadania ochronne nakładają na starostę także przepisy innych ustaw, w szczególności: ustawy - Prawo wodne (wydawanie pozwoleń wodnoprawnych) oraz ustawy o odpadach z 2001 r. (min. zezwolenia na przetwarzanie odpadów); we wszystkich sprawach wskazanych w ustawie - Prawo ochrony środowiska starosta działa jako organ I instancji, wobec czego, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez starostę będzie samorządowe kolegium odwoławcze - ustawa - Prawo ochrony środowiska nie wprowadza w tym względzie odrębnych zasad; zgodnie natomiast z art. 378 ust. 2 p.o.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, natomiast marszałek województwa w sprawach wyliczonych w art. 378 ust. 2a p.o.ś., czyli dotyczących: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która została kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tejże ustawy, realizowanego na terenach innych niż wymienione w 21 pkt 1; niektóre zadania wojewody, wykonywane przez niego poprzez wydawanie aktów normatywnych, nie mogły zostać przekazane marszałkowi, gdyż ustawa ustrojowa (ustawa o samorządzie województwa) nie wyposaża marszałka w kompetencje prawotwórcze; te zadania wykonuje obecnie sejmik województwa w drodze uchwały: 1) przyjmując programy naprawcze związane z ochroną powietrza (art. 91 ust. 3 p.o.ś.); 2) ustalając rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania (art. 96 p.o.ś.); 3) przyjmując programy naprawcze związane z ochroną przed hałasem (art. 119 ust. 2 p.o.ś. - kompetencja współdzielona z radą powiatu); 4) ustanawiając obszary ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 2 p.o.ś. kompetencja współdzielona z radą powiatu) przekazanie określonych zadań organom samorządu województwa może budzić pewne wątpliwości ze względu na możliwość powstania pewnego rodzaju konfliktu interesów - organy te są m.in. odpowiedzialne za rozwój społeczno-gospodarczy województwa, a konieczność reglamentowania prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na wymagania ochrony środowiska może tu powodować pewne dylematy, zwłaszcza że kompetencje marszałka dotyczą spraw poważnych ze środowiskowego punktu widzenia, tym samym także istotnych od strony gospodarczej; 22 11 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu ochrony środowiska, ograniczone zostały do wskazanych zadań związanych ze zwykłym korzystaniem ze środowiska przez osoby fizyczne (art. 378 ust. 3 p.o.ś.) - zakres zwykłego korzystania ze środowiska określa art. 4 ust. 3 p.o.ś. - jako wprowadzanie do środowiska substancji lub energii wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, niewymagające uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu ustawy - Prawo wodne; w przepisie chodzi o korzystanie ze środowiska przez osobę fizyczną dla zaspokojenia własnych potrzeb (osobistych lub gospodarstwa domowego, wypoczynku, uprawiania sportu), przy użyciu instalacji; zgodnie z wyliczeniem dokonanym w art. 378 ust. 3 p.o.ś. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest właściwy w następujących sprawach: • • • • przyjmowanie wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji (art. 149 p.o.ś.); wydawanie decyzji zobowiązującej do prowadzenia dodatkowych (wykraczających poza określone ustawą) pomiarów wielkości emisji z instalacji oraz przyjmowanie wyników tych pomiarów (art. 150 ust. 1 p.o.ś.); przyjmowanie zgłoszenia instalacji nie wymagającej pozwolenia emisyjnego (art. 152 ust. 1 p.o.ś.); wydawanie decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dla instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 154 ust. 1 p.o.ś.). przepisy ustaw szczegółowych kompetencje w wielu konkretnych sprawach przedzielają określonym organom w sposób odrębny. 23 postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., II OW 129/12, LEX nr 1270264 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym, skoro przedsięwzięcie nie jest już przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś., to właściwym organem w sprawie jest starosta. Stanowisko to oczywiście znalazłoby zastosowanie, gdyby chodziło o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednakże przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Mamy więc do czynienia ze swoistym "utrwaleniem" właściwości i zasadnicze znaczenie ma nie obecny stan faktyczny, lecz stan z chwili wydania pozwolenia, które ma być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 140 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Trudno zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z uwagi na charakter przedsięwzięcia. Nawet jeżeli przedsięwzięcie nie jest już przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś., to właściwym organem w sprawie nie jest starosta, a marszałek województwa. 24 12 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., II OW 130/12, LEX nr 1234189 Wykładnia art. 378 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że starosta będzie zawsze organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. (podobnie jak innych decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 p.o.ś.), niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś., nie stanowi lex specialis względem przepisu art. 378 ust. 1 p.o.ś., a to właśnie z braku stosownego zastrzeżenia w tym zakresie. To z kolei oznacza, że marszałek województwa będzie organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, we wszystkich tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. 25 Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 833/08, LEX nr 521861 1. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (odpowiednio pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska), może ulec zmianie jedynie w przypadkach określonych w art. 115a ust. 7 Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych k.p.a. regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych. 3. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz jej zmiany (odpowiednio zmiany pozwolenia) jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, nie jest postępowaniem regulującym władczo kwestie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne jest dokonanie oceny czy teren do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe), którą właściwy organ winien dokonać na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, nie oznacza, iż ustalenia tego, nie może dokonać starosta, uwzględniając wszelkie możliwości dowodowe zgodne z przepisami k.p.a. 26 13 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” zadania kontrolno-nadzorcze wykonywane przez administrację ogólną • • • zadania tego rodzaju wykonywane są przede wszystkim przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, jednak Prawo ochrony środowiska wskazuj , że zadań tego typu wykonują też inne organy administracji; art. 379 i 380 p.o.ś. określa zakres, właściwość i sposób prowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez wskazane organy administracji publicznej, działające w systemie samorządu terytorialnego; zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów (kontrola powinna dotyczyć wszystkich przepisów pozostających we właściwości wskazanych organów, przepis nie ogranicza obowiązku tylko do zadań wynikających z ustawy - Prawo ochrony środowiska); odwołanie do właściwości oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno właściwości miejscowej, rzeczowej, jak i funkcjonalnej oraz ustalania takiej właściwości na podstawie odpowiedniego przepisu zobowiązującego do wykonania określonego zadania; na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska właściwość rzeczowa starosty oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określona jest zarówno generalnie, poprzez uznanie ich za „organy ochrony środowiska", a także indywidualnie, przez nałożenie odpowiedniego obowiązku konkretnym przepisem; 27 wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Sz 631/10, LEX nr 754867 W art. 379 ust. 5 p.o.ś. przyznano wymienionym w nim organom możliwość wystąpienia w określonych tam sytuacjach do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań. Jeżeli właściwym rzeczowo w danej sprawie jest starosta, to tylko ten organ uprawniony jest do takiego wystąpienia po spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. 28 14 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” właściwość rzeczowa marszałka obejmuje nadzór nad wnoszeniem opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wynika z art. 281 ust. 1 p.o.ś.; zgodnie z tym przepisem, marszałkowi przysługują, w zakresie sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązku opłatowego, uprawnienia organów podatkowych; z kolei art. 288 ust. 1 p.o.ś. nakłada na marszałka, w razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia, obowiązek wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji; podstawą merytoryczną decyzji powinny być ustalenia dokonane przez własne służby marszałka lub wyniki kontroli przeprowadzonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; obowiązek określony w art. 379 i 380 p.o.ś. polega na prowadzeniu kontroli, czyli badania zgodności działania danego podmiotu z założonym wzorcem, którym w tym przypadku są prawnie określone wymagania związane z ochroną środowiska, oraz dokonaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny (wyciągnięciu wniosków), co należy odróżnić od uprawnień nadzorczych; powyższe postanowienia ustawy - Prawo ochrony środowiska ustalają tylko obowiązek przeprowadzenia kontroli i wyposażają zobowiązane organy w instrumenty umożliwiające wykonanie tego obowiązku, natomiast kwestię ewentualnego zastosowania środków władczego oddziaływania regulują przepisy odrębne; 29 w ustawie Prawo ochrony środowiska, w odniesieniu do organów wskazanych w analizowanym przepisie, w szczególności należałoby wskazać następujące uprawnienia nadzorcze: 1. uprawnienia starosty związane z cofaniem lub ograniczaniem pozwolenia emisyjnego bez odszkodowania (art. 194 i 195 p.o.ś.); 2. uprawnienia marszałka związane z egzekucją należnych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska (art. 288 w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś.); 3. uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związane z nakładaniem obowiązku wykonania przez osobę fizyczną czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania instalacji lub urządzenia na środowisko (art. 363 p.o.ś.) oraz ze wstrzymywaniem eksploatacji instalacji (art. 368 ust. 1 p.o.ś.). podobne uprawnienia przewiduje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - przykładem może być art. 26 ust. 2 u.o., na podstawie którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. 30 15 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” Mówiąc o właściwości miejscowej, należy również podkreślić, że postanowienia art. 382 ust. 1 i 2 p.o.ś. będą znajdowały zastosowanie w sytuacji współdziałania organów administracji na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. oraz w przypadku nadzwyczajnych postępowań weryfikacyjnych, takich jak wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. czy stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., II OSK 131/07, LEX nr 469697 Treść art. 383 Prawa ochrony środowiska nie daje podstaw do przyjęcia, aby ustawodawca mówiąc o organie właściwym do prowadzenia postępowania ograniczał się do jednego tylko rodzaju właściwości, mianowicie właściwości ustawowej. Przepis ten będzie miał zatem zastosowanie, gdy ten sam organ będzie właściwy zarówno do prowadzenia postępowania, jak i do uzgadniania lub opiniowania, bez względu na to, w jaki sposób nabył w obu przypadkach swoją właściwość. 31 obowiązek prowadzenia kontroli obciąża wskazane organy, które jednak przy wykonywaniu czynności kontrolnych mogą posługiwać się wspomagającym ich działania aparatem. Uprawnienia kontrolującego obejmują wówczas prawo: wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach 6-22 - na pozostały teren; przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. art.123 ust. 1 u.o.p. zobowiązuje natomiast regionalnego dyrektora ochrony środowiska do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem przepisów o ochronie przyrody w trakcie gospodarczego wykorzystywania zasobów i poszczególnych składników przyrody przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne; dla wykonania tego obowiązku osobie upoważnionej przez regionalnego dyrektora do przeprowadzenia kontroli przysługuje prawo wstępu na nieruchomość, przeprowadzania badań i obserwacji, żądania wyjaśnień i przeglądania dokumentacji. 32 16 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” zadania wykonywane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zakres zadań Inspekcji) zasadniczą podstawą prawną działania Inspekcji jest ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o lnspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania stanu środowiska, nadzorowanym przez ministra właściwego ds. środowiska; w terenie zadania Inspekcji wykonuje wojewódzki inspektor ochrony środowiska; wojewódzki inspektorat może, za zgodą Generalnego Inspektora, powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie spraw z zakresu właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych - powiatom położonym na terenie województwa; treść wskazanych w ustawie o Inspekcji zadań w sposób szczegółowy określana jest przepisami odrębnych ustaw, w szczególności: ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo wodne i wielu innych aktów sektorowych. 33 uprawnienia kontrolne i nadzorcze Inspekcji Ochrony Środowiska dla wykonywania obciążających ich zadań organy Inspekcji zostały wyposażone w wiele kompetencji - ogólną kompetencją jest prawo i obowiązek wykonywania kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska; przy wykonywaniu takiej kontroli inspektor, na podstawie art. 9 ust. 2 u.i.o.ś., uprawniony jest do: wstępu wraz z niezbędnym sprzętem; na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza, do środków transportu; wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej; pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko; 34 17 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” żądania wstrzymania ruchu instalacji lub urządzeń oraz powstrzymania się od wykonywania innych czynności w zakresie, w jakim jest to niezbędne do pobrania próbek oraz przeprowadzenia badań i pomiarów; oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu; oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli; żądania okazania dokumentów niezbędnych do wymierzenia mandatu lub kary grzywny; oceny sposobu wykonywania pomiarów emisji, ilości pobranej wody oraz odprowadzanych ścieków przez jednostkę prowadzącą pomiary, w tym poprawności sposobu pobierania i analizy próbek. 35 zgodnie z art. 12 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej; wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnych. Por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, LEX nr 533652 „Skoro przepisy ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga do sądu może zostać wniesiona w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a.” 36 18 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić inspektora do wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania: działalności powodującej naruszenie wymagań ochrony środowiska, jeżeli zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo bezpośrednie zagrożenie zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach; oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad oraz dróg ekspresowych wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu (art. 19 u.i.o.ś.); 37 koszty analiz i wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, ponoszą jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszania tych wymagań (art. 18 ust. 1 u.i.o.ś.); Por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1995 r., IV SA 45/94, ONSA 1996/3/131 „Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska, polegające na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi bez pozwolenia wodnoprawnego, lub za naruszenie innych wymagań ochrony środowiska (art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) powinna poprzedzać wydanie decyzji o obciążeniu jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej kosztami, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 77, poz. 335). Decyzja w przedmiocie kosztów może być ewentualnie wydana łącznie z decyzją, której przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska”. 38 19 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2003 r., IV SA 3440/01, LEX nr 99764 „Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 77, poz. 335 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2000 r. w sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów ponoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska (Dz. U. Nr 107, poz. 1144) należy interpretować w ten sposób, iż kontrolowana jednostka ponosi całość kosztów pobrania próbek oraz wykonania pomiarów, analiz adekwatnych do rodzaju urządzenia odprowadzającego ścieki - jeżeli choć jeden ze składników ścieków wykazał przekroczenie obowiązujących norm”. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005 r., II OSK 121/05, LEX nr 196756 „Decyzja o nałożeniu obowiązku poniesienia kosztów działań inspekcji ochrony środowiska (art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) musi mieć bezpośredni związek z zastosowaniem określonej ustawą sankcji za naruszenie ochrony środowiska w postaci przekroczenia ustalonych norm hałasu”. 39 Inspekcja a organy samorządu terytorialnego od dnia 1 stycznia 1999 r. przepisy wprowadziły szczególne więzi pomiędzy Inspekcją a organami samorządu terytorialnego polegają one na obowiązku przedkładania przez wojewódzkich inspektorów odpowiednich sprawozdań i na możliwości wydawania im poleceń co do wykonywania kontroli; rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa powinny przynajmniej raz na rok rozpatrywać informacje właściwego inspektora o stanie środowiska na obszarze województwa; wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma także obowiązek informować wójta (burmistrza, prezydent miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu; 40 20 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” państwowy monitoring środowiska zgodnie z art. 25 ust. 2 p.o.ś. państwowy monitoring środowiska jest systemem pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku; celem monitoringu jest wspomaganie działań na rzecz ochrony środowiska poprzez systematyczne informowanie organów administracji i społeczeństwa o: jakości elementów przyrodniczych, dotrzymywaniu standardów jakości środowiska określonych przepisami oraz o obszarach występowania przekroczeń tych standardów; występujących zmianach jakości elementów przyrodniczych i przyczynach tych zmian, w tym powiązaniach przyczynowo-skutkowych występujących pomiędzy emisjami a stanem elementów przyrodniczych. badania monitoringowe mają być przeprowadzane w sposób cykliczny, przy stosowaniu ujednoliconych metod zbierania, gromadzenia i przetwarzania danych; zgodnie z art. 23 u.i.o.ś. państwowy monitoring środowiska realizowany jest na podstawie: wieloletnich programów opracowanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i zatwierdzanych przez ministra właściwego ds. środowiska; wojewódzkich programów monitoringu opracowanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i zatwierdzonych przez GIOŚ 41 organy administracji rządowej oraz samorządowej, prowadzące rejestry, wykazy, pomiary, analizy i obserwacje stanu środowiska ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska zobowiązuje do nieodpłatnego udostępniania danych o stanie środowiska dla potrzeb państwowego monitoringu środowiska; informacje o środowisku i jego ochronie na obszarze województwa objęte państwowym monitoringiem środowiska są gromadzone przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska i przekazywane GIOŚ; podmioty korzystające ze środowiska, zobowiązane z mocy prawa oraz na mocy decyzji do pomiaru poziomu substancji lub energii w środowisku, a także wielkości emisji, art. 28 p.o.ś. zobowiązuje do gromadzenia i przetwarzania takich danych z zachowaniem zasad określonych prawem i również nieodpłatnego udostępniania informacji na potrzeby państwowego monitoringu środowiska; ustawa - Prawo ochrony środowiska zobowiązuje wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do prowadzenia wojewódzkich baz informacji o korzystaniu ze środowiska (art. 286a p.o.ś.); wojewódzka baza informacji ma być prowadzona na podstawie danych zawartych w wykazach przedkładanych marszałkowi przez podmioty korzystające ze środowiska w związku z obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz w decyzjach wydawanych w tym zakresie przez marszałka 42 21 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” dyrektorzy ochrony środowiska jako nowe organy administracji rządowej w zakresie spraw ochrony środowiska ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powołała system nowych organów działających w zakresie niektórych spraw związanych z ochroną środowiska - organy te to: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska; ich kompetencje obejmują wiele spraw wynikających z tejże ustawy, a także przysługujących dawniej wojewodom kompetencji, które miały podstawę w innych aktach prawnych, przede wszystkim w: ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, ustawie o ochronie przyrody ; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest centralnym, a więc samodzielnym organizacyjnie, organem administracji rządowej, podlegającym ministrowi właściwemu ds. środowiska; 43 do zadań Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy (zgodnie z art. 127 u.u.i. ś.): współudział w realizacji polityki ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody i kontroli procesu inwestycyjnego; kontrola odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku; gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci Natura 2000 i innych obszarach chronionych oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; współpraca z właściwymi organami ochrony środowiska innych państw i organizacjami międzynarodowymi oraz Komisją Europejską; współpraca z Głównym Konserwatorem Przyrody i Państwową Radą Ochrony Przyrody w sprawach ochrony przyrody; współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody; 44 22 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” udział w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko; udział w postępowaniach w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko; wykonywanie zadań związanych z siecią Natura 2000, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody; wykonywanie zadań związanych z udziałem organizacji w systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) na zasadach i w zakresie określonych w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o krajowym systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) (Dz. U. Nr 178, poz. 1060); współpraca z organizacjami ekologicznymi. 45 • regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań wskazanych w art. 131 ust. 1 u.u.i.ś. na obszarze województwa; regionalny dyrektor wykonuje zadania z pomocą regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych; regionalny dyrektor ma prawo wydawania aktów prawa miejscowego; ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, utrzymała funkcjonowanie organów opiniodawczo-doradczych w sprawach związanych z ocenami oddziaływania na środowisko, w postaci komisji ds. ocen oddziaływania na środowisko; powołanie regionalnych dyrektorów jako organów można ocenić jako krok poczyniony w dobrym kierunku, zmierzający do wyodrębnienia spraw ochrony środowiska w ręku wyspecjalizowanych fachowych organów; jest to niestety jednak krok połowiczny, zakres kompetencji przekazanych nowym organom ustalono w sposób dość przypadkowy, spowodowało to na razie raczej zagmatwanie podziału kompetencji i dalszą ich dywersyfikację; 46 23 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” organy ochrony przyrody „W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie dyrektora parku narodowego w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest Minister Środowiska wykonujący zadania przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody. Prawo wniesienia takiego zażalenia przysługuje natomiast każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie” – tak postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 657/08 por. także glosę M. Kotulskiego dot. ostatniego zdania tezy postanowienia „Realizacja zadań z zakresu ochrony przyrody uprawnia reprezentującego park narodowy dyrektora do udziału w charakterze strony w postępowaniu o podział nieruchomości położonej w granicach parku, w sytuacji, gdy w wyniku podziału tej nieruchomości następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną” - tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2008 r., II SA/Ke 127/08 • 47 „1. Mając na uwadze, że dyrektor parku krajobrazowego jest ustawowo zobowiązany do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na terenie podległego mu parku krajobrazowego to niewątpliwie z tego tytułu posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie uzgadniania warunków zabudowy na terenie tego parku. 2. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zapisy projektu planu ochrony parku krajobrazowego mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia inwestycji. Nieobowiązujące przepisy nie mogą być podstawą rozstrzygnięć” - tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r., IV SA/Wa 2513/07 48 24 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” organy administracji wodnej Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako pełniący funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., nie posiada legitymacji do zaskarżenia przed sądem administracyjnym decyzji wydanej na skutek wniesienia odwołania od decyzji starosty realizującego zadania, o których mowa w art. 4 ust. 4 p.w. Brak legitymacji skargowej nie ustaje również w sytuacji, kiedy organ ten został wyłączony od orzekania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wyłączenie takie nie pozbawia go statusu organu wyższego stopnia – tak postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Gl 1160/09 Organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie dyrektora regionalnego zarządu melioracji i urządzeń wodnych (z upoważnienia marszałka województwa), wydanego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 75 ust. 1 p.w., jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., co wynika z art. 4 ust. 3 p.w. – tak postanowienie NSA z dnia 25 września 2009 r., II OW 36/09, LEX nr 602952 49 Skoro przepis art. 77 ust. 2 ustawy - Prawo wodne stanowi, że decyzje wydaje organ, który jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego i jest nim zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy starosta, ale starosta działający z zakresu administracji rządowej, to organem odwoławczym jest wojewoda. Do wojewody bowiem stosownie do art. 4 ust. 4 pkt 1 wnosi się odwołania od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne jako ustawy szczególnej stanowi o tym, który organ jest wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. – tak postanowienie NSA z dnia 9 marca 2004 r., OW 21/04, LEX nr 156928 50 25 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” organy administracji geologicznej „1. Z przepisów art. 160 i art. 161 p.g.g. wynika, iż właściwość rzeczowa organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który nie wymagał zatwierdzenie. W sytuacji, w której poprzez wyżej wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ koncesyjny to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji geologicznej. Natomiast właściwość organów geologicznych w sprawach, które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art. 161 p.g.g. 2. Dla zastosowania art. 160 p.g.g. z 2011 r. nie ma znaczenie, czy udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny nastąpiło w oparciu o przepisy tej ustawy czy też przepisy dotychczasowe - p.g.g. z 2004 r. – tak postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II GW 17/12, LEX nr 1282910 51 Analiza treści przepisu art. 161 p.g.g. przy uwzględnieniu zarówno wykładni systemowej jak i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach zatwierdzenia projektów robot geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla posadawiania obiektów budowlanych – tak postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II GW 13/13, LEX nr 1348656 Wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji – tak postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., II OW 132/12, LEX nr 1240736 1. Zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy. 2. Organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych jest starosta – postanowienie NSA w Warszawie z dnia 16 52 października 2012 r., II OW 86/12, LEX nr 1270265 26 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” organy właściwe w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., IV SA/Wa 56/14, LEX nr 1466004 „1. Artykuł 5 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej uprawnionym m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. 2. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż m.in. Dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów przedmiotowego aktu. Charakter tej kontroli został określony w ust. 2 i analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać, iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art 28 k.p.a. 53 wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1361/09, LEX nr 589436 1. W braku odmiennej regulacji, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych bez względu na podmiot ich własności, z wyłączeniem obszarów parków narodowych. 2. W stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne i nierolnicze orzeka w formie decyzji dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, określając obowiązki związane z wyłączeniem na te cele. wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., I OSK 661/10, LEX nr 990274 1. Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie, której przedmiotem jest zmiana w operacie ewidencyjnym klasyfikacji glebowej gruntu dotychczas klasyfikowanego jako grunt leśny. 2. W sytuacji, gdy zasada legalizmu pozostaje w opozycji do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, pierwszeństwo należy dać tej pierwszej zasadzie, która wymaga działania w sposób w pełni zgodny z prawem i 54 eliminowania wad prawnych w działaniu organów administracji publicznej. 27 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” organy właściwe w sprawie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawie postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2009 r. II OW 82/08 LEX nr 563583 „Odprowadzanie ścieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego niewątpliwie musi być uznane za szkodę w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, ale szkodę której naprawianie odbywa się na zasadach określonych w art. 186 ust. 3 p.w.” wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 848/12, LEX nr 1448416 W postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czego postępowanie to dotyczy, ciężar dowodu w znaczeniu formalnym obciąża przede wszystkim organ administracji publicznej, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ustawie z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie regulacji szczególnej brak, co oznacza, że organy ochrony środowiska muszą kierować się przepisami k.p.a., a nie art. 6 k.c. 55 postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OW 42/08 LEX nr 515658 „Składowanie odpadów na składowisku nie może być uznane za szkodę w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 35 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), a zamknięcie i rekultywacja urządzonego składowiska odpadów nie stanowi rekultywacji ziemi lub gleby zanieczyszczonej substancjami, preparatami lub organizmami (por. art. 22a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Powstała z tytułu funkcjonowania tego składowiska szkoda nie odpowiada bowiem definicji szkody w powierzchni ziemi zawartej w art. 6 pkt 1 lit. c. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zarówno składowanie i magazynowanie odpadów jak i niektóre kwestie związane z likwidacją składowisk odpadów regulują przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Jest to więc szkoda innego rodzaju, niż szkoda w powierzchni ziemi. Jeżeli składowisko powstało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. w wyniku działalności, która także została zakończona przed tą datą, w sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, to znaczy stosuje się w niej przepisy dotychczasowe, w tym określające też właściwość organu”. 56 28 STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” tzw. szkody historyczne – właściwość organów zgodnie z art.. 3 pkt 5a) przez historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi rozumie się przez to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat; właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie usuwania historycznych zanieczyszczeń ziemi (art. 101g, 101i p.o.ś.), prowadzenia stosownego rejestru zanieczyszczeń histerycznych (art. 101c p.o.ś.) oraz nakładania na władającego powierzchnią ziemi lub sprawcę szkody obowiązku podjęcia działań naprawczych (art. 101m p.o.ś.) 57 29