Przyszłość misji pokojowych

Przyszłość misji pokojowych
2013-11-01
Dzięki udziałowi w misjach Polska nabywa doświadczenia praktycznej
współpracy z partnerami strategicznymi, sojusznikami, sąsiadami oraz państwami danego
regionu. Działania polskich kontyngentów wojskowych mogą (i powinny) sprzyjać również
interesom gospodarczym Polski. Niestety, dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie (np. z
Iraku) nie są budujące – mówił Czesław Juźwik, zastępca dyrektora Departamentu Zwierzchnictwa
nad Siłami Zbrojnymi BBN podczas konferencji naukowej „60 lat udziału Wojska Polskiego w
operacjach pokojowych”. Odbyła się ona 24 października w Akademii Obrony Narodowej.
Wiele lat temu kodeks karny Nowego Jorku przewidywał karę 300 dolarów lub trzech miesięcy
aresztu dla każdego, kto by twierdził, że potrafi przepowiedzieć przyszłość. Dodatkowo zalecał
uznanie takiej osoby za niepoczytalną.
Mając w pamięci tę przestrogę, proszę o wyrozumiałość dla aspektów przyszłości, które muszę z
konieczności poruszyć w mojej prezentacji, by wyczerpać temat zaproponowany przez
organizatorów konferencji. Ponieważ dzisiejsze audytorium składa się w znakomitej części z
uczestników operacji pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), nie będę odnosił
się do spraw ogólnie znanych. Skoncentruję się na uwarunkowaniach, które mogą mieć wpływ na
przyszłe zaangażowanie SZ RP w operacje pokojowe ONZ, i tylko w niewielkim stopniu odniosę
się do przeszłości misji pokojowych prowadzonych pod auspicjami tej organizacji. Posłużę się przy
tym zapisami „Białej księgi bezpieczeństwa narodowego”, która została opracowana w BBN w
celu zapoznania społeczeństwa z ustaleniami i rekomendacjami Strategicznego Przeglądu
Obronnego.
Na początek kilka uwag historycznych dotyczących misji ONZ – niedawnego monopolisty operacji
pokojowych.
Przez wiele lat misje utrzymania pokoju były jednym z najważniejszych obszarów działalności
ONZ. Mechanizmy i narzędzia, w które wyposażono tę organizację, miały być remedium na
problemy światowego bezpieczeństwa po zakończeniu drugiej wojny światowej. Pierwotny,
klasyczny koszyk operacji obejmował:
zapobieganie konfliktom oraz prowadzenie mediacji (conflict prevention and mediation);
tworzenie pokoju (peacemaking);
wymuszanie pokoju (peace enforcement);
budowanie pokoju (peacebuilding).
Autor: Czesław Juźwik
Strona: 1
Peacekeeping needs peace to keep – operacje o tym charakterze wymagały przynajmniej
przesłanek zaistnienia trwałego pokoju, o co nie jest łatwo w dzisiejszych konfliktach czy
kryzysach.
Zmiany światowej sytuacji bezpieczeństwa oraz zmieniająca się natura współczesnych konfliktów
zbrojnych wymusiły ewolucję podejścia ONZ do operacji. Misje trzeciej generacji, jak określa się
czasem operacje w Namibii i Kambodży, stanowiły już przykład podejścia złożonego,
pakietowego, obejmującego, oprócz właściwej operacji militarnej, demobilizację, monitorowanie
przestrzegania praw człowieka, zapewnienie funkcji policyjnych, repatriację uchodźców,
rehabilitację, przygotowanie i przeprowadzenie wyborów, a także pomoc rozwojową. Warto
przypomnieć, że w obydwu tych operacjach brały udział polskie kontyngenty wojskowe.
Mimo prób adaptacji do nowych warunków, w latach 90. ubiegłego wieku dał się zauważyć brak
skuteczności działań ONZ (Bośnia i Hercegowina, Sierra Leone, Kongo, Somalia), co
doprowadziło do utraty zaufania i powszechnej krytyki Organizacji oraz próby poszukiwania przez
kraje członkowskie rozwiązań pojawiających się kryzysów poza jej mechanizmami.
Odpowiedzią była próba głębokiej reformy systemu misji pokojowych, podjęta przez sekretarza
generalnego ONZ Kofiego Annana. 7 marca 2000 r. powierzył on Lakhadarowi Brahimiemu,
swojemu zastępcy, opracowanie koncepcji zmian systemowych i zaleceń, które zwiększyłyby
efektywność operacji prowadzonych pod błękitną flagą.
Raport Brahimiego, przedstawiony podczas 55. Sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w
październiku 2000 r., odniósł się w swych rekomendacjach do około dwudziestu obszarów, z
których dziewięć dotyczyło nie tylko kwestii militarnych, lecz także roli i sposobu wykorzystania
cywilnych specjalistów, ich zdolności operacyjnych oraz wiedzy eksperckiej. Zalecenia raportu
odnosiły się m.in. do strategii budowania pokoju, przejściowej cywilnej administracji, przywództwa
w misjach, cywilnej policji, pozyskiwania cywilnych specjalistów, zdolności w obszarze informacji
publicznej, zintegrowanego planowania i wsparcia misji, doradztwa w zakresie prawa karnego
oraz wspierania budowania pokoju. Raport nadał wysoki priorytet wdrażaniu zasad państwa prawa
już w trakcie operacji, czyli jeszcze w warunkach kryzysu lub konfliktu, oraz postulował
opracowanie a priori uniwersalnego, przejściowego kodeksu karnego, który mógłby stanowić
punkt wyjścia do tego procesu. Implementacja wymienionych zaleceń nie rozwiązała jednak
wszystkich problemów.
Kryzys zaufania do ONZ i jego implikacje nie ominęły także Polski. Zgodnie ze „Strategią udziału
Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w operacjach międzynarodowych”, przyjętą w 2009 r.,
organizacjami, pod których auspicjami gotowi byliśmy przystąpić do operacji w ramach solidarnych
działań zapewniających wspólne bezpieczeństwo, stały się NATO, UE, ONZ, OBWE oraz koalicje
tworzone ad hoc, chociaż jeszcze niedawno angażowaliśmy się głównie właśnie w operacje
pokojowe ONZ. Przyczyny tego stanu rzeczy były złożone i nie tłumaczy ich wyłącznie fakt
przystąpienia Polski do Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz Unii Europejskiej. Równie istotny był
wspomniany kryzys ONZ i osłabienie postrzegania roli tej organizacji w systemie światowego
bezpieczeństwa. Nie bez znaczenia były zapewne nasze ambicje polityczne, poszukiwanie nowej
Autor: Czesław Juźwik
Strona: 2
formuły uczestniczenia w operacjach, chęć zaistnienia u boku strategicznego sojusznika – Stanów
Zjednoczonych, a także względy ekonomiczne. Dzięki finansowemu wsparciu USA oraz pomocy w
obszarze logistyki i transportu strategicznego mogliśmy uczestniczyć w operacjach, które
normalnie przekraczałyby nasze możliwości (Irak, Afganistan). Ponadto operacje te stały się
motorem transformacji polskich sił zbrojnych, chociaż głównie przyczyniały się do pozyskiwania
zdolności ekspedycyjnych. Aspekt ekonomiczny zapewne nie był rozstrzygający, należy bowiem
pamiętać o stosunkowo korzystnym mechanizmie finansowania operacji ONZ ze wspólnego
budżetu – rozwiązaniu, które wciąż pozostaje przedmiotem sporu w NATO, a które ułatwia
podjęcie decyzji o przystąpieniu do operacji mniej zamożnym krajom.
Symbolicznym potwierdzeniem zmiany priorytetów stało się w 2009 r. wycofanie polskiego
kontyngentu z operacji UNDOF na wzgórzach Golan, w której łącznie w ciągu 35 lat służyło ok. 13
tysięcy naszych żołnierzy. Decyzji tej towarzyszyła deklaracja MON, że „zgodnie z przyjętą przez
rząd strategią, najważniejsze stają się dla Polski misje pod patronatem NATO”.
Prognoza rozwoju środowiska bezpieczeństwa
Wracając do kontekstu przyszłych operacji, przytoczę zarys prognozy rozwoju środowiska
bezpieczeństwa przedstawiony we wspomnianej Białej księdze. Odnotowano w niej, że
„równolegle do pozytywnych skutków globalizacji i rewolucji informacyjnej, na świecie zachodzą
procesy negatywne, stwarzające nowe wyzwania, ryzyko, a nawet zagrożenia światowego
bezpieczeństwa, zarówno o charakterze militarnym, jak i niemilitarnym”. Coraz bardziej
uwidaczniają się nowe podziały świata. Rozwój technologii i rozszerzanie się światowego rynku
prowadzą do gwałtownego wzrostu zapotrzebowania na żywność, wodę i surowce energetyczne,
tym samym tworzą nowe źródła możliwych konfliktów.
Sytuację komplikuje niestabilność poszczególnych regionów świata – istnienie wielu potencjalnych
ognisk zapalnych oraz proliferacja broni masowego rażenia i środków jej przenoszenia, której
towarzyszy pogłębiająca się erozja mechanizmów prewencyjnych.
Z prognoz wynika, że w nadchodzących dekadach poszerzać się będzie skala zagrożeń
transnarodowych i asymetrycznych, takich jak terroryzm czy zagrożenia w cyberprzestrzeni, które
mają charakter globalny i transgraniczny oraz nie są związane z istnieniem konkretnego państwa
sprawcy i konkretnego terytorium. Daje się zauważyć relatywne osłabianie potencjału Stanów
Zjednoczonych, największego donora netto finansów ONZ.
Na tym tle poważne wyzwanie stanowi słabnąca rola organizacji międzynarodowych, co
dodatkowo podważa skuteczność mechanizmów współpracy na rzecz bezpieczeństwa. Mimo
wysiłków podejmowanych przez organizacje zajmujące się bezpieczeństwem i do niedawna
stojące na straży przestrzegania tych porozumień, coraz wyraźniej widać, że ich zdolność
dostosowania się do dynamicznych przemian w środowisku międzynarodowym jest ograniczona.
Mamy do czynienia z paradoksem, o którym często mówił prof. Daniel Rotfeld: statyczne instytucje
usiłują sprostać wyzwaniom dynamicznych procesów, a wypracowane przez lata mechanizmy
współpracy międzynarodowej z definicji nie uwzględniają podmiotów niepaństwowych, mających
ogromny wpływ na światowe bezpieczeństwo. To wewnętrzna sprzeczność.
Autor: Czesław Juźwik
Strona: 3
W „Białej księga bezpieczeństwa narodowego” dostrzeżono, że zmniejszyło się również znaczenie
Organizacji Narodów Zjednoczonych. Oceniono przy tym, że osłabły funkcje polityczne i militarne
(misje pokojowe) ONZ, ale zauważono, że zwiększyły się za to zdolności w sprawach
rozwojowych i społecznych.
Nie udało się, niestety, doprowadzić do reformy składu Rady Bezpieczeństwa ONZ, by bardziej
odpowiadał on dzisiejszemu układowi sił. Jest to istotne, tym bardziej że właśnie Rada
Bezpieczeństwa ONZ nadal pozostaje formalnie najważniejszym forum podejmowania decyzji
dotyczących legitymizacji użycia siły, a jej rezolucje to jedyna powszechnie akceptowana, prawna
podstawa operacji pokojowych.
Kolejna ważna konstatacja: W „Białej księga bezpieczeństwa narodowego” zauważono, że
bezpieczeństwo Europy jest dzisiaj determinowane przez cztery czynniki: NATO, Unię Europejską,
strategiczną obecność USA oraz relacje z Rosją. Niestety, z punktu widzenia państw europejskich
ONZ odgrywa w tym zestawieniu rolę drugorzędną.
Rekomendacje „Białej księgi bezpieczeństwa narodowego” – strategia operacyjna
W publikacji tej zaprezentowano pogląd, że niezależnie od konieczności poświęcania większej niż
dotychczas uwagi własnym zdolnościom obronnym, Polska powinna nadal angażować się w
sprawy utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, czego egzemplifikacją jest udział
w operacjach, militarnych i niemilitarnych poza granicami kraju. Działania związane z
zagadnieniami bezpieczeństwa i obrony powinny jednak być prowadzone głównie w układzie
sojuszniczym, choć bez wykluczania działań koalicyjnych.
W księdze można znaleźć zapisy postulujące wprost zwiększenie aktywności i znaczenia Polski w
Organizacji Narodów Zjednoczonych. Katalog takich działań powinien obejmować bardziej
aktywne zaangażowanie w toczącą się w ONZ debatę na temat skuteczności operacji
pokojowych. Kolejne postulaty to rozważenie powrotu do udziału polskich żołnierzy w wybranych
misjach pokojowych prowadzonych przez ONZ oraz zwiększenie zaangażowania w problematykę
rozbrojenia.
W odniesieniu do operacji ważne jest kompleksowe podejście, obejmujące działania polityczne,
cywilne i wojskowe. Operacje nie są wyłącznie domeną sił zbrojnych – konieczny jest
zintegrowany udział komponentów cywilnych i wojskowych. Współczesne misje pokojowe i
stabilizacyjne mają charakter wieloaspektowy, obejmujący działania polityczne, dyplomatyczne,
gospodarcze, społeczne i wojskowe, a warunkiem ich powodzenia jest ścisła koordynacja tych
działań na przez poszczególne kraje.
W analizowanej księdze oceniono, że udział polskich kontyngentów wojskowych w operacjach
poza granicami kraju nadal pozostaje istotnym instrumentem polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa państwa, zapewniającym wpływ na kształtowanie środowiska
międzynarodowego. Jednocześnie jest on źródłem wartościowych doświadczeń operacyjnych i
jednym z wyznaczników kierunków transformacji Sił Zbrojnych RP.
Nowy akcent to położenie zdecydowanie większego nacisku na uwzględnianie polskich interesów
narodowych i możliwości państwa Dotyczy to głównie decyzji o zaangażowaniu w działania w
Autor: Czesław Juźwik
Strona: 4
ramach organizacji międzynarodowych: UE, NATO, ONZ i OBWE, a także tworzonych doraźnie
„koalicji chętnych".
„Biała księga bezpieczeństwa narodowego” zaleca również przeprowadzenie szerokiego
przeglądu polskiego udziału w operacjach poza granicami kraju, który mógłby się stać punktem
wyjścia do planowania przyszłego uczestnictwa Polski w wojskowych działaniach o charakterze
międzynarodowym. Okolicznością uzasadniającą taki przegląd jest przewidywane zakończenie
zaangażowania Polskiego Kontyngentu Wojskowego w operacji ISAF w Afganistanie do końca
2014 r., co drastycznie zmieni skalę obecności naszych żołnierzy za granicą.
W księdze jest mowa o „zwrocie strategicznym” – koncentrowaniu się w pierwszej kolejności na
obronie własnego terytorium. Takie podejście będzie miało niewątpliwy wpływ na formę i skalę
zagranicznego zaangażowania polskiego wojska. Zgodnie z tym postulatem udział Polski w
międzynarodowych operacjach bezpieczeństwa należy traktować jako aktywność dodatkową.
Pierwszym i najważniejszym zadaniem Sił Zbrojnych RP jest obrona własnego terytorium, a istotą
doktryny bezpieczeństwa narodowego – priorytetem strategii operacyjnej – powinno być
utrzymanie i demonstrowanie determinacji oraz gotowości do działania w sferze bezpieczeństwa i
obrony, ze szczególnym traktowaniem tych dziedzin i obszarów bezpieczeństwa narodowego,
w których sojusznicze działania mogą być utrudnione. Drugi priorytet to wzmacnianie zdolności
NATO do wykonywania zadań związanych z kolektywną obroną, rozwój Wspólnej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony UE oraz umacnianie strategicznego partnerstwa (w tym z USA), a w ich
ramach – strategicznych relacji z partnerami w regionie. Dopiero trzecim priorytetem jest
wspieranie i selektywny udział w działaniach społeczności międzynarodowej, prowadzonych na
podstawie norm prawa międzynarodowego i mających na celu zapobieganie powstawaniu nowych
źródeł zagrożeń, reagowanie na zaistniałe kryzysy oraz przeciwdziałanie ich rozprzestrzenianiu.
Możliwość użycia Sił Zbrojnych RP poza granicami kraju stanowi ważny i użyteczny instrument
polityki zagranicznej Polski, dlatego udział polskich kontyngentów wojskowych w operacjach
pokojowych należy rozpatrywać pod kątem potencjalnych korzyści politycznych. Zaangażowanie
w misje pokojowe i stabilizacyjne buduje prestiż i wizerunek RP w świecie jako aktywnego
uczestnika działań na rzecz kształtowania bezpieczeństwa i pokoju globalnego, zapobiegania
konfliktom i neutralizowania ich negatywnych skutków. Dodatkowo wzmacnia pozycję Polski w
organizacjach międzynarodowych (NATO, UE, ONZ, OBWE) i pozwala na uzyskanie większego
wpływu na ich strategiczne decyzje. Dzięki udziałowi w misjach Polska zdobywa doświadczenia
praktycznej współpracy z partnerami strategicznymi, sojusznikami, sąsiadami oraz państwami
danego regionu. Działania polskich kontyngentów wojskowych mogą (i powinny) sprzyjać również
interesom gospodarczym Polski. Niestety, dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie (np. z
Iraku) nie są budujące. Konieczne jest wyciągnięcie z tej lekcji odpowiednich wniosków, tak aby w
przyszłości zaangażowanie militarne przynosiło również korzyści handlowe.
Rozwój międzynarodowej sytuacji bezpieczeństwa wskazuje, że w dającej się przewidzieć
przyszłości nie zabraknie sytuacji wymagających zgodnej, zorganizowanej, zdecydowanej i
skutecznej reakcji społeczności międzynarodowej, w tym o charakterze zbrojnym. Niezależnie od
Autor: Czesław Juźwik
Strona: 5
wszystkich słabości, ONZ jest jedyną organizacją o nieograniczonym zasięgu, przy tym
zrzeszającą większość państw świata i dysponująca odpowiednim instrumentarium, dla której
takie sytuacje stanowią mandatowy obszar aktywności. Rada Bezpieczeństwa ONZ pozostaje
najważniejszym organem mogącym legitymizować użycie siły w stosunkach międzynarodowych.
Operacje pokojowe prowadzone pod auspicjami ONZ to jednak tylko narzędzie, które nie zawsze
było wykorzystywane efektywnie i zgodnie z przeznaczeniem. Jak większość narzędzi, i to nie jest
doskonałe, ale jego właściwe i skuteczne użycie zależy przecież od woli politycznej i determinacji
poszczególnych członków tej organizacji. Przy dobrej woli wady można usuwać, błędy naprawiać,
a zdolności i umiejętności – doskonalić. Warto korzystać z pozytywnego dorobku ONZ i potencjału
tej organizacji.
Zagraniczne misje, a w tym operacje pod auspicjami ONZ, zmieniły na lepsze polską armię i
wpisały się na trwale w kształtowanie pozytywnego obrazu Polski za granicą. „Biała księga
bezpieczeństwa narodowego” nie tylko nie wyklucza ponownego zaangażowania Polski w
operacje pokojowe Organizacji Narodów Zjednoczonych, ale wręcz postuluje przeprowadzenie
przeglądu polskiego udziału w operacjach poza granicami kraju i zwiększenie przyszłej aktywności
na tym polu w skali proporcjonalnej do naszych możliwości, jeżeli będzie za tym przemawiał
interes narodowy.
Na zakończenie pragnę podać przykład ilustrujący, jak ważną rolę w operacjach pokojowych
odgrywają właściwi ludzie, potrafiący trzeźwo ocenić sytuację, przewidzieć konsekwencje swych
działań i podjąć, często w dużym stresie i deficycie czasu, dobrą decyzję. Mam na myśli Jamesa
Blunta, współautora i wykonawcę znanego przeboju „You’re Beautiful” (sprzedanego w milionach
egzemplarzy). Mało kto pamięta, że James Blunt jako 25-letni kapitan armii brytyjskiej dowodził
500-osobowym kontyngentem brytyjsko-francuskim podczas słynnego incydentu z czerwca 1999
roku na lotnisku w Prisztinie, stolicy Kosowa. Jego pododdział stanowił forpocztę wielotysięcznych
sił koalicyjnych NATO, wypełniających mandat RB ONZ. Dzięki zaskoczeniu i szybkiemu
manewrowi lotnisko zostało zajęte przez 200-osobowy kontyngent rosyjski. Następstwem tej
sytuacji było polityczne starcie brytyjskiego generała Mike’a Jacksona z dowódcą NATO,
amerykańskim generałem Wesleyem Clarkiem, który polecił zaatakować Rosjan. Brytyjski generał
odmówił wykonania rozkazu, wypowiadając słynne słowa: „I’m not going to start the Third World
War for you” (nie wywołam dla pana trzeciej wojny światowej). Prawdziwym bohaterem tego
zdarzenia był James Blunt, ponieważ to on dowodził „w terenie”. W konfrontacji z Rosjanami
zachował zimną krew, nie podjął nieodpowiedzialnych działań, co umożliwiło generałowi
Jacksonowi uspokojenie sytuacji na poziomie strategicznym. Ot, właściwy człowiek na właściwym
miejscu.
Autor: Czesław Juźwik
Strona: 6