Słowo wstępne

Ryszard Szewczyk
Słowo wstępne
W dniach 1-2 grudnia 2003 roku odbyła się w Bochni konferencja naukowa
pod honorowym patronatem Wicepremiera RP, prof. dr. hab. Jerzego Hausnera,
zatytułowana Samorząd – Finanse – Polityka, której organizatorami byli:
• Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Bochni
• Urząd Miejski w Bochni,
• Starostwo Powiatowe w Bochni
• oraz Związek Powiatów Polskich.
Celem konferencji była ocena reformy finansów publicznych i samorządowych w Polsce w kontekście dokonujących się przemian społeczno-polityczno-gospodarczych. Do udziału w konferencji zostali zaproszeni przedstawiciele nauki finansów, działacze samorządów lokalnych i wojewódzkich oraz przedstawiciele rządu. Każda z tych grup zajmuje się finansami publicznymi i samorządowymi z innej pozycji i ma w związku z tym odmienne doświadczenia i poglądy. Dzięki takiemu składowi uczestników pojawiła się więc rzadka okazja do
zaprezentowania i wysłuchania opinii na tematy zawarte w tytule konferencji,
mających swoje źródło zarówno w doświadczeniach władzy centralnej, która
gromadzi i rozdziela największą część środków publicznych, jak i w doświadczeniach szczebla samorządowego, który z jednej strony jest beneficjentem transferów ze szczebla centralnego, a z drugiej realizuje część zadań, jakie na niego
nakłada władza centralna. Obie grupy pozostają wskutek tego w pewnej opozycji
wobec siebie, co może wynikać ze względnego nadmiaru zadań, jakie trzeba realizować na każdym z tych szczebli, i względnej szczupłości środków, jakie stoją do dyspozycji.
Widać tę opozycję w tonie referatu Prezesa Związku Powiatów Polskich,
starosty powiatu bocheńskiego, L. Węgrzyna, który stwierdza, że:”(...) zapisana
w fundamentalnych zasadach ustawy zasadniczej, samodzielność finansowa powiatów jest iluzoryczna i to nie tylko w pryzmacie epizodycznej regulacji prawnej, jaką jest obowiązująca ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, lecz także w perspektywie podpisanej dwa dni temu
(28 listopada 2003 r.) przez Pana Prezydenta Rzeczypospolitej ustawy z 13 listopada 2003 r. o tożsamej z poprzednią nazwie.” Jednak najbardziej była ona widoczna w trakcie toczącej się dyskusji, w której projektowane zmiany w systemie finansów publicznych i samorządowych zostały poddane surowej krytyce
przez przedstawicieli samorządów gminnych i powiatowych. Krytyka ta skupiła
się przede wszystkim na projektowanych zmianach w systemie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które przedstawił w swym wystąpieniu wiceminister
zdrowia, W. Masłowski. W mniejszym stopniu poddany jej został zarys programu reformy finansów publicznych, jaki przedstawił wicepremier J. Hausner.
Odpierając zgłaszane zarzuty, przedstawiciele rządu eksponowali te punkty
programu reform, które – ich zdaniem – stanowią krok we właściwym kierunku.
Dotyczy to zarówno programu racjonalizacji finansów publicznych wicepremiera J. Hausnera, jak i programu restrukturyzacji społecznej służby zdrowia, przedstawionego przez wiceministra W. Masłowskiego.
Znamienne w całej dyskusji było jednak to, że ani przedstawiciele strony
rządowej, ani przedstawiciele strony samorządowej, ani przedstawiciele środowiska naukowego, nie próbowali rozważyć przy okazji mówienia o reformie systemu finansów publicznych celowości powrotu do zasady pomocniczości sektora
publicznego, w miejsce panującej zasady wszechobecności tego sektora w każdej niemal sferze życia społeczno-gospodarczego i ciągłego powiększania stopnia tej obecności. Jest to – moim zdaniem – dowodem, że najsilniejszym elementem triady, stanowiącej tytuł konferencji, jest – niestety – polityka; jakiż to polityk zechce dobrowolnie zrezygnować choćby z części tego, co z wielkim trudem
udało mu się opanować?
Muszę w tym miejscu dodać, że w mojej ocenie prawdopodobieństwo takiego zachowania jest tym mniejsze, że społeczeństwo „wyuczonej bezradności”, które jest spuścizną po systemie komunistycznym – jak wskazują na to aż
nadto liczne przykłady – z całą pewnością nie pozwoli, aby zostawić go na pastwę „krwiożerczego kapitalizmu”. Nie może więc dziwić, że z taką łatwością
przekracza się kolejne progi zadłużenia sektora publicznego i ordynuje kolejne „reformy” podatkowe, których podstawowym celem jest zwiększenie wpływów budżetowych. Świadomość rzeczywistych konsekwencji takiego postępowania mają tylko nieliczni. Na szczęście należy do nich autor kolejnego programu uzdrowienia finansów publicznych, prof. J. Hausner, o czym przekonuje
jego tekst zamieszczony w tym zbiorze. Rzecz tylko w tym, że czym innym jest
świadomość, a zupełnie czym innym – możliwość przeprowadzenia koniecznych
zmian. Nec Hercules contra plures.
W tym kontekście najmniej powodów do subiektywizmu mają naukowcy.
Jako niezaangażowani w bieżącą politykę i nieodłącznie z nią związane utarczki,
mogą podchodzić do poruszanych spraw z większym dystansem, tym bardziej, że
są do tego predestynowani ze względu na charakter swojej działalności. W swoich referatach nie zastanawiają się więc nad słusznością wprowadzania projektowanych zmian, ale analizują je chłodno z punktu widzenia ich wpływu na stopień samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Tak postawiony cel rozważań trzeba wobec tego uznać za powód braku refleksji na temat
stopnia obecności sektora publicznego w życiu społeczno-gospodarczym, o którym wspomniałem wyżej.
W referacie prof. M. Kosek-Wojnar pojawia się w wyniku takich rozważań
stwierdzenie, że zmiany, które w najbliższym czasie nastąpią, nie przyczynią się
do wzrostu samodzielności dochodowej JST. Jako bardzo niekorzystne dla samodzielności wydatkowej JST uznała autorka projektowane odejście od ustalania
wysokości subwencji w relacji do dochodów budżetowych na rzecz metody kwotowej, czyli ustalania kwot subwencji w ustawie budżetowej.
Z oceną taką współbrzmi opinia prof. K. Surówki, który stwierdza, że „(...)
zmiana systemu zasilania finansowego JST wcale nie jest gwarancją, iż po roku
2003 zwiększy się ich samodzielność finansowa w taki sposób, aby w kilku najbliższych latach doprowadziło to do zwiększenia ich dochodów. Tymczasem,
wbrew pozorom, samorządy terytorialne w Polsce nie posiadają nadmiaru środków. Dlatego też nowy system zasilania finansowego na pewno nie umożliwi
wygenerowania nadwyżek finansowych, które pociągnęłyby za sobą możliwość
pozyskania środków z funduszy Unii Europejskiej. Dlatego też radykalna zmiana struktury dochodów JST polegająca na odebraniu tym jednostkom subwencji (gwarantowanych ustawowo!) na rzecz dochodów własnych, chociaż z pozoru atrakcyjna, jest niebezpieczna.” Dalej zaś prof. K. Surówka stwierdza, że „(...)
samorządy terytorialne w ostatnich latach mają znacznie bardziej ograniczony
dostęp do środków, aniżeli w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych.”
Zupełnie inny charakter mają dwa ostatnie referaty zamieszczone w tym
zbiorze, a mianowicie referat wiceprezesa TVP, Tadeusza Skoczka oraz referat B. Misterskiej-Dragan, pełniącej do niedawna funkcję podsekretarza stanu
w Ministerstwie Skarbu. Prezes T. Skoczek nie wdaje się w dyskusję ani na temat finansów jednostek samorządu terytorialnego, ani na temat polityki, lecz
rozważa służebną rolę telewizji publicznej w kreowaniu wizerunku samorządów terytorialnych i stara się wyeksponować te jej działania, które przyczyniają się do budowania struktur demokratycznych na szczeblu lokalnym. Natomiast
B. Misterska-Dragan dzieli się swoimi przemyśleniami na temat możliwości i celowości wykorzystania doświadczeń skarbu państwa w tworzeniu nadzoru właścicielskiego w spółkach kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego.
Myślę, że treść tego numeru Folii zainteresuje wiele osób, dla których problematyka funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest ważna. Być
może pozwoli znaleźć odpowiedzi na niektóre nurtujące pytania, być może skłoni do refleksji i ułatwi zrozumienie mechanizmów działania demokracji. A może
skłoni także do działania, aby coś zmienić na lepsze? Życzę przyjemnej i owocnej lektury.