Reforma finansów publicznych w Polsce - CASE

Transkrypt

Zeszyty BRE Bank – CASE
Nr 94
Reforma
finansów
publicznych
w Polsce
www.case.com.pl
Centrum Analiz
Spo∏eczno-Ekonomicznych
2 0 0 8
Publikacja jest kontynuacją serii wydawniczej Zeszyty PBR-CASE
CASE-Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Fundacja Naukowa
00–010 Warszawa, ul. Sienkiewicza 12
BRE Bank SA
00–950 Warszawa, ul. Senatorska 18
Copyright by: CASE – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych – Fundacja Naukowa i BRE Bank SA
Redakcja naukowa
Ewa Balcerowicz
Sekretarz Zeszytów
Krystyna Olechowska
Autorzy
Marek Góra
Maciej Krzak
Agnieszka Szymecka
Projekt okładki
Jacek Bieńkowski
DTP
SK Studio
ISSN 1233-121X
Wydawca
CASE – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych – Fundacja Naukowa, 00–010 Warszawa, ul. Sienkiewicza 12
Nakładca
Fundacja BRE Banku, 00-950 Warszawa, ul. Królewska 14
Oddano do druku w lutym 2008 r. Nakład 300 egz.
2
94 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 7 lutego 2008 r.
Reforma finans6w publicznych w Polsce
SPIS TREŚCI
LISTA UCZESTNIKÓW SEMINARIUM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
WPROWADZENIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
PORTUGALSKIE ZANIECHANIA
– MEMENTO DLA POLSKIEJ POLITYKI FISKALNEJ – Maciej Krzak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
REFORMA FINANSÓW PUBLICZNYCH A WARTOŚCI SPOŁECZNE – Marek Góra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
WIEŚ I ROLNICTWO A REFORMA FINANSÓW PUBLICZNYCH – Agnieszka Szymecka . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3
LISTA UCZESTNIKÓW SEMINARIUM
Henryk Bąk
Janusz Bek
Bolesław Dekot
Mirosław Dusza
Małgorzata Dusza
Marta Gawrońska
Rafał Gołębiewski
Stanisław Gomułka
Lech Goraj
Marek Góra
Marta Grzyb
Dominika Jakubowska
Wojciech Kałkusiński
Stefan Kawalec
Ewa Kosycarz
Anna Kozera
Maciej Krzak
Agnieszka Krzemińska
Leszek Kubiak
Katarzyna Kuniewicz
Mirosław Lubszczyk
Witold Małecki
Monika Matuszak
Krzysztof Mazowiecki
Krzysztof Mieszkowski
Marek Misiak
Leszek Mosiejko
Jarosław Neneman
Agata Nowakowska
Henryk Okrzeja
Krystyna Olechowska
Wojciech Otto
Wojciech Paczyński
Marta Portnik
Marta Postuła
Artur Radziwiłł
Ewa Sadowska-Cieślak
Radosław Sankowski
Nikodem Szadkowski
Zbigniew Szamrej
Daniel Szostek
Agnieszka Szymecka
Marek Wielgosz
Barbara Wieliczka
Katarzyna Włudyga
Jolanta Zombirt
4
SGH
Almamer WSE
ZBP
UW
BOŚ
UW
HSBC Bank Polska
MF
IERiGŻ
SGH
PAP
CASE
EMBR
SGH
SGH
CASE
WSB w Poznaniu
AŚ w Kielcach
REAS
AE w Katowicach
Akademia Finansów
HSBC Bank Polska
MF
MNiSzW
NŻG
SGH
UŁ
Gazeta Wyborcza
Fundacja BRE Banku
CASE
CASE
MF
CASE
NBP
KNF
UOKiK
SGH
Instytut Laudator
SGH
KNF
SGH
BRE Bank
UJ
Wprowadzenie
D
oświadczenia Portugalii z lat 1995–1999 wyraźnie wskazują na konieczność zmiany polskiej
polityki fiskalnej, a odkładanie reformy finansów publicznych jest nieodpowiedzialne. Polska
w okresie wzrostu gospodarczego nie powinna żyć na kredyt. To najlepszy czas na oczekiwaną reformę.Takie stanowisko szefa Zespołu Makroekonomicznego CASE dr Macieja Krzaka podziela
wielu ekonomistów, o czym mogli się przekonać goście 94. publicznego seminarium BRE-CASE.
Seminarium zorganizowała Fundacja CASE we współpracy z BRE Bankiem SA w ramach stałego
cyklu spotkań panelowych. Seminarium odbyło się w Warszawie, w lutym 2008 r. Organizatorzy
zaprosili do wygłoszenia referatów: dr. Macieja Krzaka, szefa Zespołu Makroekonomicznego CASE;
prof. dr. hab. Marka Górę z Katedry Ekonomii I SGH oraz dr Agnieszkę Szymecką, adiunkta Katedry
Rozwoju Obszarów Wiejskich SGH.
W dyskusji panelowej strategii rządu PO-PSL bronił Stanisław Gomułka, wiceminister finansów.
Stwierdził, że postępowanie rządu w sprawie reformy finansów publicznych wydaje się zasadne, jeśli weźmiemy pod uwagę obecną sytuację Polski, zupełnie inną niż dziesięć lat temu. Transfery socjalne szacuje się na 17% PKB, a nie jak za rządów J. Buzka od 20 do 25% PKB. Wydatki szczególnie w pierwszej połowie lat 90. XX wieku wynosiły od 45 do 50% PKB, dzisiaj wynoszą od 40 do 45%
PKB, przy czym rząd zamierza je obniżyć do 40% PKB w ciągu najbliższych trzech lub czterech lat.
Dziesięć lat temu wydatki na renty inwalidzkie w Polsce stanowiły 3% PKB, dzisiaj – od 1,5 do 1,8%
PKB; co prawda częściowo dlatego, że niektórzy renciści przechodzą na wcześniejsze emerytury.
Zmniejszyły się też podatki bezpośrednie w relacji do PKB w porównaniu z pierwszym okresem
transformacji dzięki obniżkom podatków PIT i CIT. W roku 1989 r. i 1992 r. rządowe pakiety dotyczące zmniejszenia deficytu były bardzo radykalne. Potem zaczął się czas małych kroczków, czyli
ewolucyjnych reform, za którymi opowiada się również dzisiejszy rząd, bo sytuacja nie jest tak draReforma finans6w publicznych w Polsce
5
matyczna jak w przeszłości, a więc w pełni uzasadniona jest kontynuacja ewolucyjnego podejścia do
deficytu. W dzisiejszej reformie finansów publicznych kierownictwo Ministerstwa Finansów przede
wszystkim stawia na zadania, które mają sprzyjać większej aktywności na rynku pracy. Wśród zagrożeń należy wymienić: pojawienie się silnej presji płacowo-inflacyjnej w perspektywie kilku lat; niski
stopień aktywności zawodowej – co najmniej o 10 pkt. proc. niższy niż w UE, a w grupie 50+ różnice te są jeszcze większe. Zmniejszenie właśnie tych zagrożeń zapewniłoby zmniejszenie wydatków
oraz zwiększenie dochodów budżetu państwa. Byłoby więc jednym z istotnych elementów poprawy
stanu finansów publicznych. Właśnie na tych kwestiach skupia się uwaga kierownictwa MF. Oczywiście, oprócz kwestii zasadniczych nie pomija się i pomniejszych jak na przykład sztywność w wydatkach socjalnych. Warto przypomnieć, że Słowacja, która ma o wiele mniejszą sztywność wydatków
niż Polska, czy Finlandia, Wielka Brytania i Dania, które mają o wiele większy stopień aktywności
zawodowej niż Polska realizowały właśnie cele reformy finansów publicznych, za którymi opowiada
się polski rząd.
Ekonomiści optujący za reformą finansów publicznych przede wszystkim opowiadają się za wyeliminowaniem wcześniejszych emerytur (które kosztują rocznie 20 mld zł) i zreformowaniem KRUS
(15 mld zł dopłaty z budżetu). Przywoływaniu KRUS przy każdej dyskusji o dyscyplinie budżetowej
sprzeciwił się Lech Goraj z Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Stwierdził,
że najpierw trzeba zdefiniować termin rolnictwo, bo w polskim prawie mamy pięć definicji działalności rolniczej i cztery definicje rolnika, najbardziej trywialna definiuje gospodarstwo jako hektar
w dobrej kulturze. Trzeba tez koniecznie zacząć mierzyć sytuację dochodową poszczególnych gospodarstw. W Polsce mamy bardzo dużo bardzo małych gospodarstw – 1/3 (czyli 1 mln) to gospodarstwa
poniżej 1 ha. Połowa rodzin rolniczych wg GUS nie sprzedaje swojej produkcji na rynek. Według badań reprezentatywnych instytutu tylko 754 tys. gospodarstw rolniczych w Polsce zgodnie z europejskimi kryteriami zostało zakwalifikowanych jako gospodarstwa towarowe. Dopiero po określeniu
rzeczywistych dochodów gospodarstw rolnych, możemy uporządkować świadczenia fiskalne rolników. Prof. M. Góra uważa, że reforma KRUS dużych oszczędności nie poczyni, ale KRUS dewastuje rynek pracy, bo utrudnia przepływ siły roboczej z niskoproduktywnej strefy. Polska wieś, jak podliczyła dr
A. Szymecka dostanie w tym roku z budżetu i Unii Europejskiej aż 50,3 mld zł, w tym: 19,6 mld zł to
wydatki na rolnictwo wraz z rezerwami celowymi, 15,7 mld zł dotacja do KRUS, 14,9 mld zł to dopłaty z UE. Stwierdziła, że te środki nie idą na rozwój, tylko wspomożenie ludności. A rolnictwo wypracowuje zaledwie 2,8 proc. PKB. Proponowała opodatkowanie rolników podatkiem dochodowym,
powiązanie składki na KRUS z dochodami oraz uszczelnienie systemu.
6
Maciej Krzak – szef Zespołu Makroekonomicznego CASE
Portugalskie zaniechania
– memento dla polskiej polityki
fiskalnej
Wstęp
cia do powstającej wówczas strefy euro. Był to najlepszy okres w ciągu ostatnich 20 lat do pozbycia
Motywacją powstania tego opracowania są podo-
się problemu deficytu sektora finansów publicz-
bieństwa boomu gospodarczego w Portugalii
nych w sposób trwały1. Przez „trwały sposób” ro-
z drugiej połowy lat 90. dwudziestego wieku do
zumie się w ekonomii zrównoważenie finansów
boomu gospodarczego, którego obecnie doświad-
publicznych w cyklu koniunkturalnym tj. przez
cza Polska. Oczywiście, konieczne jest zastrzeżenie
osiągnięcie zbilansowania strukturalnego. Oznacza
typu toutes proportions gardées, ale niektóre podo-
to, że zwykły deficyt koryguje się o efekty wahań
bieństwa jak silna ekspansja kredytu krajowego
cyklicznych (liczy się go jakby panowało pełne za-
(zwłaszcza mieszkaniowego), wysoka dynamika
trudnienie) i oczyszcza budżet z dochodów jedno-
płac, narastanie deficytu na rachunku bieżącym
razowych. Okres najlepszej koniunktury został
i deficyt budżetowy są uderzające.
zupełnie zmarnowany. Portugalia prowadziła ekspansywną politykę fiskalną, a deficyt spadł wte-
W opracowaniu podjęto próbę pokazania, że luź-
dy poniżej wymaganych przez układ z Ma-
na, a zatem nieodpowiedzialna polityka fiskalna
astricht 3% PKB wyłącznie dzięki dwóm czynni-
w czasie wysokiej koniunktury prowadzi do po-
kom: właśnie znakomitej koniunkturze, która
ważnych zakłóceń stabilności finansów publicz-
spowodowała wzrost dochodów podatkowych,
nych w okresie stagnacji i recesji. Portugalia prze-
i dzięki bardzo dużemu spadkowi stóp procento-
żyła boom gospodarczy w drugiej połowie lat 90.
wych związanemu z rosnącymi oczekiwaniami, że
ubiegłego wieku związany z perspektywą przyję-
Portugalia zakwalifikuje się do strefy euro. Pozwo-
7
liło to Portugalii spełnić kryterium fiskalne bez
– w zamierzeniu – ma tworzyć tło do analizy jej
żadnego wysiłku z jej strony, mimo że w tym sa-
problemów fiskalnych. W części 2 omówiona zo-
mym czasie relacja wydatków publicznych do
stała polityka fiskalna lat 1995 – 2000, a w czę-
PKB uległa zwiększeniu.
ści 3 zanalizowane zostały próby konsolidacji finansów publicznych z lat 2001–2006. Wreszcie,
Recesja światowa z początku wieku stała się te-
we wnioskach podjęto temat implikacji portugal-
stem dla takiej polityki; deficyt fiskalny gwałtow-
skiego przypadku dla Polski.
nie wzrósł w roku 2001 do 4,3% PKB z 2,9%
w 2000 r. W konsekwencji podjęto próby okiełznania go, aby nie przekraczał 3% PKB. W la-
1. Rys historyczny
tach 2002–2004 polegały one jednak na „sztucznym” pompowaniu dochodów dzięki jednorazo-
Po wstąpieniu do Unii Europejskiej Portugalia
wym wpływom. Strategia ta doprowadziła do nie-
przeżyła okres szybkiego wzrostu gospodarczego,
mal otwartego kryzysu finansów publicznych
podtrzymywany przez fundusze strukturalne i na-
w 2005 r., kiedy to deficyt przekroczył 6% PKB.
pływ prywatnego kapitału, co pozwoliło zreduko-
Dopiero wtedy zmieniono politykę fiskalną. No-
wać dysproporcje między jej poziomem PKB na
wa strategia położyła akcent na ograniczenie wy-
mieszkańca a średnim poziomem PKB w UE
datków w sposób trwały. Empiryczne badania nad
(tabela 1).
epizodami szybkiego ograniczania dużych deficytów fiskalnych w świecie potwierdzają, że tego ty-
To jednak nastąpiło za cenę pogarszającego się
pu strategie konsolidacji finansów publicznych są
stopnia nierównowagi gospodarczej. Inflacja
dużo skuteczniejsze i trwalsze niż strategie opar-
w 1990 r. przekroczyła 13% rocznie. W 1990 r.
te na podwyższaniu podatków2. Jak dotąd, jej wy-
wdrożono program stabilizacji makroekonomicz-
konanie przebiega pomyślnie zgodnie z progra-
nej opartej na stałym kursie walutowym wobec
mami stabilizacji i wzrostu z lat 2005–2006.
koszyka pięciu walut europejskich i zacieśniono
politykę pieniężną, co wywindowało wysoko sto-
W części 1 opracowania zawarty jest krótki opis
py procentowe. W 1992 r. Portugalia formalnie
sytuacji gospodarczej Portugalii od 1990 r., który
wstąpiła do Europejskiego Systemu Walutowego
Tabela 1. Dynamika wzrostu gospodarczego
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Wzrost PKB%
2,9
3,3
4,2
4,8
3,9
3,9
2,0
0,8
-0,7
1,3
0,5
1,3
PKB na
mieszkańca
b. d.
b. d.
72,9
73,2
74,9
74,6
74,1
74,0
73,8 (b)
72,2
72,5
71,8p
PKB wg parytetu siły nabywczej; UE-25 = 100
b. d = brak danych; p – prognoza; b – zmiana metodologiczna
Źródło: Eurostat
8
(EMS) z pasmem wahań 6% wokół parytetu
niż UE-15. W tym czasie jej PKB na mieszkańca
względem ecu. W latach 1992–1993 escudo zo-
według siły nabywczej zwiększył się o więcej niż 4
stało trzykrotnie poddane dewaluacji w kontek-
punkty procentowe w stosunku do średniej UE-
ście zaburzeń w ESW, które jednak nie były zwią-
-15 (do ponad 70%), więc postępowało nadrabia-
zane z kondycją gospodarki portugalskiej, lecz
nie dystansu cywilizacyjnego. Popyt krajowy rósł
z ryzykiem, że układ z Maastricht nie zostanie ra-
wówczas szybciej niż PKB przyczyniając się do
tyfikowany. Ponadto rynki finansowe spekulowa-
wzrostu i tak już dużego deficytu na rachunku
ły, że niektóre kraje z ESW nie będą broniły swo-
bieżącym, który przekroczył 10% PKB (tabela 3).
jego parytetu ze względu na utratę konkurencyj-
Drugą stroną medalu tego wzrostu było zmniej-
nej pozycji. Mimo wysokiej stopy aprecjacji real-
szenie się udziału oszczędności prywatnych
nej escudo w latach 1990–1992 (o 16,5% w ce-
w PKB o 7 punktów procentowych. W rozpędzo-
nach konsumpcji i o aż 30% licząc w jednostko-
nej gospodarce inflacja była wyższa niż w UE-15,
wych kosztach produkcji z powodu szybkiego
co przyczyniło się do niższej dynamiki eksportu
tempa wzrostu płac), nie nastąpiło pogorszenie
niż u partnerów.
deficytu na rachunku bieżącym.
Ekonomiści portugalscy sugerowali, że w drugiej
Okres przed wstąpieniem do strefy euro łączył się
połowie lat 90. ubiegłego wieku gospodarka portu-
z szybkim spadkiem stóp procentowych w związ-
galska dostosowywała się do nowego poziomu
ku z rozbudzonymi oczekiwaniami, że Portugalia
równowagi przy wyższym poziomie PKB, co było
znajdzie się w pierwszej grupie krajów członkow-
efektem szerszego procesu integracji europejskiej
skich w tej strefie. W latach 1991–1995 długo-
w tym powstaniu jednolitego rynku, który przy-
okresowe i krótkookresowe stopy procentowe wy-
niósł także rozwój handlu zagranicznego we-
nosiły średnio 12,3% oraz 13,6%, zaś realne, długo-
wnątrz UE i liberalizacji finansowej3.
terminowe stopy kształtowały się na wysokości 4,1%. W latach 1995–2000 obniżyły się one
Zwracali oni uwagę na fakt, że przez ćwierć wieku
wyraźnie do – odpowiednio – 6,0%, 5,0% i 2,5%
do 1995 r. portugalską gospodarkę charakteryzo-
(tabela 2). Ten zjazd stóp procentowych wywołał
wały wysoka inflacja, wysokie nominalne stopy
przede wszystkim boom kredytowy i konsump-
procentowe, restrykcje kredytowe i administracyj-
cyjny, ale również boom inwestycyjny. W la-
ne ograniczenia. Sprawiało to, że kredyt był do-
tach 1996–2000 Portugalia odnotowała 4-proc.
brem rzadkim i cechowała go silna zmienność.
dynamikę PKB, o ponad punkt procentowy wyższą
Uczestnictwo w strefie euro oznaczało przejście
Tabela 2. Dochodowość 10-letniej obligacji rządowej
Rynek wtórny
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
11,47
8,56
6,36
4,88
4,78
5,59
5,16
5,01
4,18
4,14
3,44
3,91
Źródło: Eurostat
9
do stabilności cenowej, niskich nominalnych stóp
nie z powodu nadmiernego tempa wzrostu płac,
procentowych między innymi dzięki zniknięciu
co spowodowało pogorszenie się konkurencyjno-
premii za ryzyko i uczestnictwo w głębokim
ści gospodarki portugalskiej o 10 – 20% w relacji
i płynnym, paneuropejskim rynku finansowym.
do gospodarki strefy euro4. W konsekwencji Por-
Redukcja kosztu zewnętrznego finansowania
tugalia zaczęła tracić rynki eksportowe. Widać, że
w związku z obniżką premii za: inflację, ryzyko
proces dostosowań został „przestrzelony”. Ta
kredytowe, ryzyko wywłaszczenia, niski poziom
utrata konkurencyjności jest podstawową przy-
ochrony praw prywatnych i niestabilność makro-
czyną długotrwałej recesji i stagnacji w gospodar-
ekonomiczną, wytworzyła korzystny szok dla por-
ce portugalskiej, która ugięła się pod ciężarem
tugalskiej gospodarki.
nadmiernego zadłużenia konsumentów.
Długookresowy efekt miałby polegać na wyższej
W roku 2001 Portugalię dotknęła ogólnoświato-
akumulacji kapitału i skorelowanym z nią wyż-
wa recesja, która obnażyła słabości tej gospodar-
szym potencjalnym tempem PKB. Jednocześnie
ki, a zwłaszcza jej nikły stopień zrównoważenia
obniżka stóp procentowych i usunięcie ograni-
w tym nadmierne zadłużenie gospodarstw domo-
czeń płynnościowych (łatwiejszy dostęp do kre-
wych, które zapożyczały się wierząc w kontynu-
dytu i jego wyższych kwot) spowodowała boom
ację pozytywnego scenariusza. Najpierw gospo-
konsumpcyjny, który w kategoriach teoretycznych
darka
odpowiadał modelowemu wygładzeniu profilu
a w czwartym kwartale 2002 r. wpadła w recesję.
konsumpcji w czasie. Skoro stopy procentowe
Nie wydobyła się z niej łatwo, gdyż niska dynami-
spadły w sposób trwały, to koszty obsługi kredytu
ka wzrostu gospodarczego utrzymywała się w la-
też stały się trwale niższe, pozwalając na wyższe
tach 2004–2006 (tabela 1) mimo wyraźnego oży-
wydatki na inne cele. Jak wiadomo z mikroekono-
wienia w krajach strefy euro w 2006 r.
zwolniła
wyraźnie
tempo
wzrostu,
mii, efekt zmiany cen jest sumą dwóch efektów:
substytucyjnego i dochodowego. Dotąd opisany
został efekt substytucyjny, ale równocześnie dzia-
2. Przespane lata dziewięćdziesiąte
łał efekt dochodowy, który sprawiał, że gospodarstwa domowe przy tym samym dochodzie stać
W momencie podjęcia stabilizacji na początku
było na obsługę większych kwot kredytu, kiedy
lat 90. XX w. Portugalia nie miała poważnych kło-
zmalało jego oprocentowanie.
potów fiskalnych, gdyż notowała nadwyżkę pierwotną5 rzędu 3 – 4% PKB, cały deficyt fiskalny
Jednak wyjaśnienie o dostosowaniu się gospo-
wahał się między 2 – 5% PKB, natomiast dług pu-
darki portugalskiej do nowego położenia równo-
blicznych nie przekraczał 70% PKB. Dopiero spo-
wagi, zdaniem autora tego opracowania, nie do
wolnienie wzrostu gospodarczego po 1990 r. i re-
końca pasuje do faktów. Nastąpił bowiem wzrost
cesja w roku 1993 doprowadziły do zniknięcia
realnego kursu walutowego w związku z wyższą
nadwyżki pierwotnej i wyższego deficytu, który
stopą inflacji niż u partnerów ze strefy euro, głów-
przekroczył 7% PKB, a zatem osiągnął wysoki po-
10
ziom. W związku z cyklicznym osłabieniem obni-
tym gwałtowne nasycenie się gospodarstw do-
żyły się wtedy wpływy z podatków.
mowych dobrami trwałego użytku mogło wywołać przejściowe ograniczenie ich zakupów do
Po czym nastąpił omówiony już skrótowo boom
czasu pojawienia się popytu restytucyjnego.
gospodarczy, który czasowo wybawił Portugalię
z tarapatów fiskalnych. W latach 1995–1999 de-
Deficyt fiskalny spadł o 2,4% PKB w la-
ficyt fiskalny został obniżony do 2,7% PKB z 5,1%
tach 1995–1999, podczas gdy płatności odsetko-
PKB przede wszystkim dzięki znaczącemu spad-
we obniżyły się o 3,1% PKB, a dochody sektora fi-
kowi obciążeń kosztami obsługi długu (tabela 3).
nansów publicznych zwiększyły się o 2,9% PKB6.
Obrazuje to spadek stóp procentowych; 10-letnia
Ten zestaw liczb wyjaśnia, dlaczego w tym czasie
obligacja przynosiła 11,6% w 1994 r. a w 1998 r.
Portugalii udało się zwiększyć wydatki pierwotne
już tylko 4,6%. Drugim czynnikiem był szybki
(po odjęciu kosztów obsługi długu publicznego)
wzrost gospodarczy, który owocował znacznym
o 3,3% w relacji do PKB – było to zjawisko unikal-
zwiększeniem dochodów budżetu państwa. Rela-
ne w krajach Unii w latach 1995–1999. W tym
cja dochodów sektora finansów publicznych do
czasie kraje z przyszłej strefy euro postępowały
PKB zbliżyła się do wysokiej średniej w UE i wy-
odwrotnie i ograniczały wydatki pierwotne w re-
raźnie przekroczyła średnią dla krajów o podob-
lacji do PKB. Wzrost wydatków budżetowych na-
nym poziomie PKB w drugiej połowie lat 90.
stąpił na cele społeczne: poprawę edukacji, wyż-
XX w. Władze twierdziły, że to nie wynikało z wy-
sze emerytury i ochronę zdrowia (te ostatnie często
sokiego poziomu podatków w Portugalii, lecz
przekraczały założenia). W latach 1997–1998 pła-
z poprawy ich ściągalności i wysokich wydatków
ce w administracji rządowej wzrosły o 30%,
konsumpcyjnych na kredyty, które zwiększyły
w 1999 r. – o kolejne 9%. Na marginesie warto
wpływy z podatków pośrednich. Był to zwiastun,
skonstatować, że dzięki dwóm zbiegom okolicz-
że w średnim okresie nastąpi zmiana pod tym
ności tj. wzrostowi gospodarczemu i konwergen-
względem in minus, kiedy konsumenci będą mu-
cji stóp procentowych, której sprzyjała rosnąca
sieli przeznaczyć większe kwoty na obsługę za-
wiarygodność gospodarki, Portugalia w sposób
dłużenia, jeżeli wzrosną stopy procentowe. Poza
bezbolesny spełniła fiskalne kryterium z Ma-
Tabela 3. Wybrane dane sektora finansów publicznych w latatch 1995–2006
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Deficyt % PKB
5,1
4,4
3,4
3,0
2,7
2,9
4,3
2,9
2,9
3,3
6,1
3,9
Dochody % PKB
37,6
39,1
39,2
38,9
40,5
40,2
40,1
41,4
42,5
43,1
41,5
42,3
Wydatki % PKB
42,8
43,6
42,6
41,9
43,2
43,1
44,4
44,3
45,5
46,5
47,4
46,2
Dług publiczny % PKB 64,3
62,9
59,1
55,0
54,3
53,3
53,6
55,5
56,8
58,2
63,6
64,7
Źródło: Eurostat
11
astricht i zakwalifikowała się do strefy euro. Nie
turalny deficyt zaczął także narastać. Portugalczy-
udało się jednak obniżyć deficytu strukturalnego
cy byli w tym okresie optymistami, że uda się na-
w odpowiednim wymiarze – znajdował się na naj-
prawić finanse publiczne bez popadnięcia kraju
wyższym poziomie w strefie euro w latach
w recesję; krajowy popyt wówczas słabł, natomiast
1998–1999.
ciągle nie słabło tempo eksportu, mimo wyhamowania w gospodarce europejskiej. Tak się jednak
W 1999 r. proces konsolidowania pozycji fiskal-
nie stało, co pokazuje, że dostosowanie w nieod-
nej dzięki wysokiej dynamice gospodarczej utknął
powiedniej skali, aby usunąć duże niezbilansowa-
w miejscu. Program konwergencji z 1999 r. prze-
nie gospodarki – wysoki deficyt na rachunku bieżą-
widywał, że redukcja deficytu do 0,8% PKB
cym i utemperować wysoką dynamikę ekspansji
w 2002 r. nastąpi głównie dzięki wyższym docho-
kredytowej, może prowadzić do przedłużenia fazy
dom. W drugiej połowie 2000 r. zaczęły się kłopo-
słabego wzrostu gospodarczego, ale za cenę wzro-
ty z realizacją programu mimo szybkiej ekspansji
stu deficytu finansów publicznych. Od początku
gospodarek europejskich w tym portugalskiej.
założenia budżetu na 2001 r. oparto na przesad-
Dochody budżetu okazały się przeszacowane,
nie optymistycznych założeniach wzrostu docho-
gdyż dokonano cięcia stawki podatku akcyzowe-
dów. Niedoszacowano skutków obniżki podatków
go (2000/2001), aby zamortyzować inflacyjny
od zysków przedsiębiorstw i rozszerzenia widełek
efekt skoku cen paliw w świecie. Władze zdecy-
podatkowych, zaś załamanie sprzedaży samocho-
dowały się użyć dochody z przetargu na telefonię
dów przyniosło mniejsze wpływy podatkowe. Po
komórkową UMTS (0,4% PKB), aby domknąć de-
stronie wydatków nie dokonano zamierzonych
ficyt zgodnie z planem wynoszącym 1,5% PKB.
cięć; były wyższe o 0,8% PKB niż planowane. Prze-
Uczyniły to, kiedy nie pomogło nawet ogranicze-
strzelenie nastąpiło np. w przypadku kosztów oso-
nie wydatków o 0,5% PKB.
bowych (o 9%), subsydiach i wydatkach na dobra
i usługi. To wymusiło przyjęcie poprawki budżetowej w ciągu roku. W dodatku samorządy zwięk-
3. Próby dostosowania fiskalnego
szyły wydatki w roku wyborów municypalnych.
3.1. Próby odsunięcia problemu
w czasie
W programie z 2001 r. władze zobowiązały się do
zrównoważenia budżetu w 2004 r., podobnie jak
w poprzednim programie z 2000 r., i wypracowania
W 2001 r. przekroczono plan budżetowy z na-
nadwyżki 0,4% PKB w 2005 roku7. W 2002 r. miał
wiązką; deficyt fiskalny wyniósł 4,3% zamiast 1,1%
nastąpić wyraźny postęp w konsolidacji, aby wysłać
PKB, a jedną z przyczyn było niespodziewane wy-
sygnał do Komisji Europejskiej, że władze są zdeter-
hamowanie gospodarki portugalskiej; budżet pań-
minowane dokonać odpowiedniego dostosowania.
stwa przygotowano przy założeniu wzrostu PKB
o 3,3%, tymczasem wyniósł on 2%. Inne były skut-
Rzeczywiście, mimo wyraźnego osłabienia wzro-
ki obniżki podatku akcyzowego na paliwa. Struk-
stu gospodarczego i początku recesji, Portugalii
12
udało się obniżyć deficyt fiskalny do 2,9% PKB
wpłacone do budżetu państwa. Komisja uznała,
z 4,3% PKB w 2001 roku. Niemniej Komisja
że wydatki państwa zostały w budżecie na 2005 r.
uznała w listopadzie 2002 r., że Portugalia znala-
niedoszacowane o 2% PKB, a zatem dość istotnie,
zła się w sytuacji nadmiernego deficytu.
w tym wydatki na ochronę zdrowia – o 1% PKB.
W rezultacie Komisja przedłożyła projekt deficy-
W latach 2003–2004 deficyt finansów publicz-
tu rzędu 6,8% PKB tj. o 4% PKB więcej niż zamie-
nych utrzymał się poniżej krytycznej wartości 3%
rzał poprzedni rząd. Ta różnica obrazuje skalę
PKB tylko dzięki zastosowaniu jednorazowych
kryzysu w jakim znalazły się finanse publiczne
posunięć, które doprowadziły do zwiększenia do-
Portugalii; po usunięciu jednorazowych docho-
chodów budżetu państwa. Według szacunków
dów i korekcie o fazę cyklu czyli uwzględniwszy
rządu portugalskiego, po korekcie o te zabiegi, de-
zastój gospodarczy, deficyt był bardzo wysoki
ficyt wyniósłby odpowiednio 5,4% PKB w 2003 r.
i nadmierny w relacji do maksymalnego puła-
i 5,2% PKB w roku 20048. Ubytek tych dochodów
pu 3% PKB, zapisanego w Pakcie Stabilności
już w 2005 r. spowodował, że niedobór uległ sko-
i Wzrostu (PSiW).
kowemu zwiększeniu. Na przykład w 2003 r.,
sprzedano prawa do zaległych podatków jak
Spory sens ma porównanie roku 1995 z rokiem
i składek na świadczenia socjalne na kwotę 1,3%
2004, tego drugiego po korekcie o jednorazowe do-
PKB pewnej korporacji finansowej, która je potem
chody, ponieważ poprzedzone były one okresami
sekurytyzowała, tzn. emitowała obligacje pod ich
słabości w gospodarce, a zatem ich porównanie nie
zastaw. W 2004 r. z przyspieszeniem zostały
jest zniekształcone przez efekty cykliczne. Ponad-
wpłacone dywidendy paru państwowych firm,
to, wielkość deficytu w relacji do PKB była w obu
które powinny zasilić kasę państwową w 2005 r.
latach podobna (odpowiednio 5,1% PKB i 5,2%
(zasiliły one fundusze emerytalne).
PKB. Dochody sektora finansów publicznych
zwiększyły się jako proporcja PKB (przede wszyst-
3.2. Dostosowanie przez redukcję
wydatków
kim z powodu wzrostu udziału podatków pośrednich) z 37,6% PKB w 1995 r. do 43,1% PKB w roku
2004, tj. o 5,5% PKB, co oddala ewentualny argu-
W związku z wyborami parlamentarnymi w lu-
ment, że duży deficyt był spowodowany stagnacją
tym 2005 r. i wątpliwościami wobec poprawności
gospodarki portugalskiej, która osłabiła dochody
założeń budżetu państwa na 2005 r., rząd powołał
podatkowe. W tym czasie wydatki publiczne pod-
komisję niezależnych ekspertów pod przewodnic-
niosły się równie szybko z 42,8% PKB do 48% PKB.
twem szefa banku centralnego Portugalii, która
Wydatki rosły przede wszystkim w związku z wyż-
oceniła ich realność. Komisja uznała, że założenia
szymi transferami dla ludności, które urosły
odnośnie do dochodów podatkowych były reali-
z 13,2% PKB do 17,9% PKB. Płace pracowników
styczne mimo korekty w dół prognozy wzrostu go-
sektora publicznego kosztowaly15% PKB w 2004 r.
spodarczego na 2005 r. Oszacowała natomiast ni-
w porównaniu z 13,6% PKB w 1995 r. z tym, że
żej o 0,5% PKB kwotę dywidend, które zostaną
wzrost tej proporcji miał miejsce w drugiej połowie
13
lat 90., o czym już wcześniej napomknięto w opra-
go dla urzędników państwowych z 60 na 65 lat
cowaniu. To właśnie rozdmuchane wydatki w okre-
– co rok kalendarzowy wiek ten ma być pod-
sie prosperity drugiej połowy lat 90. odpowiadały
wyższany o pół roku. Jednak i w nim posunięcia po
za wysokie deficyty finansów publicznych w latach
stronie wydatkowej zostały wzmocnione zmianami
2001–2005 i ich kryzys w 2005 r.
po stronie dochodowej, które miały zastąpić ubytek dochodów jednorazowych. Podniesiono pod-
Dopiero kryzys, objawiający się także wzrostem
stawową stawkę VAT o 2 punkty procentowe
premii za ryzyko na rynkach finansowych, który
i ograniczono ulgi podatkowe.
objął także dług korporacji, skłonił władze kraju do
podjęcia programu ograniczenia deficytu fiskalnego z akcentem na redukcję wydatków budżetowych
4. Wnioski
w relacji do PKB. Posunięcia oszczędnościowe dotyczyły edukacji, ochrony zdrowia, sprawiedliwo-
Polska od IV kwartału 2005 r. znajduje się. w fa-
ści i świadczeń socjalnych. Nie ma sensu i miejsca
zie wysokiej dynamiki gospodarczej. I podobnie
wymieniać ich wszystkich w krótkim opracowaniu,
jak w Portugalii w latach 1995–1999 władze prze-
ale warto jest przytoczyć kilka głównych kroków.
jawiają niechęć do szybkiego ograniczenia nad-
W ochronie zdrowia postanowiono, że wszystkie
miernego deficytu sektora finansów publicznych.
szpitale, będące własnością Narodowych Usług
Zgodnie z aktualizacją programu konwergencji
Zdrowotnych (SNS – Servicio Nacional de Suave)
z grudnia 2006 r. (PK 2006), niedobór ma obni-
zostaną przekształcone w publiczne spółki. Postano-
żyć się do 2,9% PKB w roku 2009. Jednak ma to
wiono zlikwidować szczebel funduszy zdrowia po-
nastąpić dzięki wzrostowi gospodarczemu i bez
niżej regionalnego (jest pięć regionów). W edukacji
żadnych reform wydatków, a więc dzięki czynni-
postanowiono zlikwidować wszystkie szkoły
kom cyklicznym. Oznacza to, że w okresie spo-
z mniejszą niż 10 liczbą uczniów. Podjęto reformę
wolnienia proces redukcji może ulec odwróceniu.
systemu wynagradzania służby cywilnej: zreduko-
Program jest mało ambitny, redukcja deficytu
wano liczbę ścieżek kariery i drastycznie ograniczo-
strukturalnego ma postępować w minimalnym,
no zasady automatycznej promocji płacowej, która
dozwolonym tempie przez PSiW tzn. 0,5% PKB
ma po reformie następować na podstawie oceny
rocznie, mimo przewidywanej ponad 5-proc. dyna-
pracy. W przypadku świadczeń emerytalnych
miki PKB w tym okresie. De facto, nie są zamie-
wprowadzono pułapy dla emerytur (maksymalna
rzone żadne reformy strukturalne po stronie wy-
emerytura nie może przekraczać emerytury prezy-
datków, które prowadziłyby przynajmniej do
denta Republiki) i zamrożono wzrost emerytur, któ-
ograniczenia ich dynamiki wzrostu. Rząd plano-
re przekraczały tę wysokość. Podwyższono skład-
wał podjąć jedynie tzw. konsolidację finansów pu-
kę emerytalną dla części pracowników, którzy pod-
blicznych, która miała polegać na zmianach orga-
legają systemowi emerytalnemu dla pracowników
nizacyjnych (likwidacji zakładów budżetowych
administracji, ale w niej nie pracują. Zdecydowano
i gospodarstw pomocniczych oraz części fundu-
się na stopniowe podniesienie wieku emerytalne-
szy celowych w tym wszystkich powiatowych
14
i wojewódzkich) oraz wprowadzeniu elementów
dzie łączyło się z zaciąganiem zobowiązań, aby fi-
budżetu zadaniowego. Razem miały one przynieść
nansować własny wkład. Z szacunków wynika, że
oszczędności rzędu 10 mld zł (0,9% PKB z 2007
rząd prowadzi luźną politykę fiskalną, zwiększa-
r.) w ciągu dwóch-trzech lat. Obecnie nawet wdro-
jąc popyt w gospodarce narodowej i tym samym
żenie tych reform jest zagrożone, bo zmieniona
pogłębiając fazę boomu tzn. okresu wzrostu PKB
ustawa o finansach publicznych nie doczekała się
powyżej potencjalnej dynamiki (maksymalnej dy-
nawet pierwszego czytania w Sejmie.
namiki PKB, która nie generuje inflacji).
Tymczasem rząd podejmuje kosztowne dla bu-
Każdy boom gospodarczy ma swój kres i im bar-
dżetu decyzje o zwiększeniu wydatków w 2008 r.
dziej jest on rozdmuchany, tym gwałtowniejsze by-
(m. in. zmiana zasad waloryzacji emerytur i rent
wa jego zakończenie. W tym kontekście ekspan-
– 5,7 mld zł, wysoka podwyżka płac w sferze bu-
sywna polityka fiskalna może być obarczona czę-
dżetowej – ok. 5 mld zł, przedłużenie funkcjono-
ściową odpowiedzialnością za sekwencję wahań
wania dotychczasowych zasad przyznawania
cyklicznych typu boom – dołek. Tak stało się
wcześniejszych emerytur – ok. 1 mld zł) bądź pro-
w Portugalii. Jak wynika z jej doświadczeń, zakoń-
wadzące do spadku dochodów budżetowych (ob-
czenie okresu wysokiej koniunktury może nastą-
niżka składki rentowej – ok. 15 mld zł). Przypomi-
pić w krótkim czasie, a nieprzeprowadzenie
na to scenariusz portugalski z drugiej połowy
w okresie prosperity dostosowania fiskalnego
lat 90. Dynamika wydatków budżetowych, która
sprawia, że deficyt fiskalny pogłębia się szybko
będzie przekraczała dynamikę nominalnego PKB,
i może osiągnąć krytyczne wartości. Polska także
będzie prowadziła do zwiększenia się ich udziału
doświadczyła takiego skoku deficytu, kiedy wzrost
w PKB wbrew prognozom z PK2006.
gospodarczy gwałtownie wyhamował w 2001 r.
Tym bardziej więc, pomna tego doświadczenia,
Korzystna koniunktura sprawia, że w 2007 r. de-
powinna uniknąć kolejnej kryzysowej sytuacji w fi-
ficyt budżetowy w ujęciu kasowym będzie kolej-
nansach publicznych. Doświadczenie portugalskie
ny rok niższy niż pułap 30 mld zł, zafiksowany na
wskazuje, że deficyt należy głównie ograniczać po
lata 2006–2009. W okresie boomu gospodarcze-
stronie wydatkowej i jest to bardzo utrudnione
go taki stan faktyczny powinien skłaniać rząd do
w fazie słabego wzrostu gospodarczego. W fazie re-
przyspieszenia tempa redukcji tego deficytu. Tym-
cesji deficyt powinien automatycznie rosnąć, aby
czasem planowane rozdęcie wydatków w 2008 r.
pobudzić koniunkturę, ale jeżeli jest on wysoki, to
stwarza ryzyko, że plan deficytu rządowego w wy-
wtedy pole manewru jest wąskie, bo rynki finan-
sokości 30 mld zł okaże się zagrożony, a tym sa-
sowe nie chcą finansować zwiększenia deficytu
mym i program konwergencji. W dodatku
bez znacznego podniesienia premii za ryzyko czy-
w PK2006 zakłada bardzo niskie deficyty samo-
li stopy dochodowości obligacji skarbowych. Ro-
rządów lokalnych – takie przewidywania nie wyda-
sną wtedy koszty obsługi zadłużenia. Ponadto, od-
ją się uzasadnione ze względu na rosnący stopień
suwanie w przyszłość przyjęcia wspólnej waluty
wykorzystania funduszy strukturalnych, a to bę-
może spowodować, że termin oceny, czy Polska
15
spełnia kryteria zbieżności z Maastricht zbiegnie
się z okresem spowolnienia gospodarczego w Polsce. Jeżeli Polska nie przeprowadzi dostosowania fiskalnego wcześniej, to deficyt będzie kształtował
się zapewne niewiele poniżej 3% PKB, bo będzie
go stopniowo ubywało tylko z powodu dobrej koniunktury. Ponownie przebije się przez ten pułap
z powodu wyhamowania wzrostu gospodarczego,
Luis Campos e Cunha i Patricia Silva, Portugal and the
EMU: 1996 – 2001 the Crucial Years, Dec. 2003
Enirica Detriagache and Alfonso J. Hamann, Exchange-rate Based Stabilization in Western Europe: Greece,
Ireland, Italy and Portugal, IMF Working paper
WP/97/75, June 1997
Fagan Gabriel i Vito Gaspar, Adjusting to the Euro
Area: Some Issues Inspired by the Portuguese Experience, ECB, Working Paper, August 20, 2005
Drummond Paulo i Yuan Xiao, Portugal – Selected Issues, rozdział 1, IMF Sep 2006
co odłoży przyjęcie euro na kolejne parę lat.
Portuguese Republic: Stability and Growth Programme 2005 -2009, June 2005
Skokowy wzrost deficytu prowadzi także do szyb-
Portuguese Republic: Stability and Growth Programme 2005 -2009 update, December 2005
kiego wzrostu relacji długu publicznego do PKB
i to także stało się udziałem Portugalii; od roku 2001 r. podniosła się ona 53,6% PKB do 64,7%
w roku 2006. Największy skok w górę o ponad 5
punktów procentowych PKB nastąpił między rokiem 2004 a 2005, kiedy deficyt fiskalny urósł
z 3,3% PKB do 6,1% PKB. Jak widać, gdyby Portugalia musiała ponownie poddać się testowi, czy
Portuguese Republic: Stability and Growth Programme 2006 -2010, June 2006
Portuguese Republic: Stability and Growth Programme 2006 -2010 update, December 2006
World Economic Outlook, IMF May 2001, Chapter 3:
Fiscal Improvement in Advanced Economies: How
Long Will It Last?
Public Finances in EMU -2007, rozdział 4: Lessons
form Successful Fiscal Consolidations, European Economy No. 3, 2007
spełnia kryteria z Maastricht, wypadłby on dla niej
niepomyślnie. W odróżnieniu od Portugalii Polska
dopiero zamierza wstąpić do strefy euro, ma
znacznie niższy dług publiczny (47,2% PKB
w 2006 r.), ale i wysoki deficyt powyżej 3% PKB.
Przypisy
1 W tym opracowaniu terminy deficyt fiskalny i deficyt sekto-
ra finansów publicznych będą używane zamiennie. Dane
statystyczne są wyliczone przez Eurostat wg unijnej metodologii ESA-95.
Ewentualny skok deficytu nie spowodowałby więc
przekroczenia przez dług publiczny w Polsce pu-
2 Zob. World Economic Outlook, IMF 2001, rozdział 3 i Public
łapu 60% PKB, niemniej granica ta nie byłaby już
Finances in EMU –2007, rozdział 4 Lessons from Successful Fiscal Consolidations, European Economy No. 3, 2007.
odległa i ryzyko, że Polska nie spełni kryterium
3 Zob. Fagan and Gaspar, 2005, Constanciao 2004.
długu publicznego mogłoby stać się realne.
4 Drummond i Xiao, IMF 2006.
5 Nadwyżka
pierwotna budżetu państwa oznacza nadwyżkę
po odjęciu kosztów obsługi zadłużenia publicznego czyli
6 Stability
and Growth Programme 2005 – 2009, June 2005,
strona 30.
Literatura
7 Stability and Growth Programme 2002 – 2005.
Constanciao Vitor, European Monetary Integration and
Portuguese Case w: Carsten Detken, Vitor Gaspar I Gilles Noblet The New EU Member States: Convergence
and Stability, 2005, materiały z III Konferencji EBC we
Frankfurcie 21 -22 października 2004
16
8 Portuguese Republic: Stability and Growth Programme 2005
– 2009, czerwiec 2005.
Publikacja udostępniona przez PKPP Lewiatan, przygotowana
w sierpniu 2007 r.
Marek Góra – profesor zwyczajny SGH, ekspert CASE
Reforma finansów publicznych
a wartości społeczne
yskusja na temat potrzeby reformy finan-
D
blicznych jak była, tak jest niezrealizowanym za-
sów publicznych w Polsce oczy się od kil-
mierzeniem. Jego faktyczna realizacja jest jed-
ku lat. W gruncie rzeczy jest to wciąż ta sama
nym z warunków poprawy długoterminowych
dyskusja, wciąż dyskutujemy podobne postulaty
perspektyw rozwojowych polskiej gospodarki.
i w podobny sposób niewiele udaje się osiągnąć.
Obecnie sytuacja finansów publicznych nie jest
Reforma, czy też naprawa finansów publicznych
może zła, ale wynika to przede wszystkim z fazy
powinna polegać na ich ograniczeniu oraz zmia-
cyklu koniunkturalnego i ogólnych uwarunko-
nie struktury. Pierwsze po to, aby odciążyć społe-
wań, a w niewielkim jedynie stopniu z podjętych
czeństwo, które ponosi koszt wydatków dokony-
skutecznych działań w zakresie naprawy finan-
wanych za pośrednictwem finansów publicz-
sów publicznych. Fazy cyklu się zmieniają i po
nych; drugie, aby umożliwić finansowanie tego,
fazie przyspieszonego wzrostu przyjdzie faza
co jest rzeczywiście potrzebne, a finansowane nie
spadku tempa wzrostu PKB. To normalne zjawi-
jest, ponieważ środki trwale zablokowane są na
sko, które udaje się co najwyżej lekko modyfiko-
skutek finansowania innych mniej ważnych dla
wać, ale na pewno nie udaje się go odwrócić. Ko-
społeczeństwa wydatków. Należy sobie przy tym
rzystne uwarunkowania zewnętrzne też nie są
zdać sprawę, że uzyskanie poparcia niezbędnego
trwałe i mogą zmienić się w niekorzystne. Wtedy
dla przeprowadzenia istotnych zmian jest nad
okaże się, że to, co ocenialiśmy jako niezłą sytu-
wyraz trudne. Jest ono trudne z wielu powodów,
ację było tylko miłym, krótkotrwałym złudze-
spośród których niedoceniany bywa ten związa-
niem, a potrzeba reformowania finansów pu-
ny z postrzeganiem finansów publicznych przez
17
społeczeństwo. Tkwimy bowiem w percepcji
skie podatki), ponieważ poziom klina podatko-
konfliktu: cele społeczne versus interesy budże-
wego jest w nich zbliżony do poziomu obserwo-
tu. To pozorny konflikt. W rzeczywistości ograni-
wanego obecnie w krajach bogatych. Innymi sło-
czenie obciążenia społeczeństwa – nie interes
wy, jeśli w kraju doganiającym wielkość klina
budżetu – jest fundamentalnym celem społecz-
podatkowego jest zbliżona do średniego pozio-
nym, a odblokowanie możliwości finansowania
mu w krajach bogatych, to znaczy, że w tym kra-
rzeczywistych najważniejszych potrzeb celem
ju jest zdecydowanie wysoki klin podatkowy.
społecznym niemalże równie ważnym.
Wysoki z punktu widzenie celu, jakim jest tworzenie podstaw wzrostu dobrobytu.
Konieczność dokonania reformy finansów publicznych, rozumianej jako ograniczenie i zmia-
Klin podatkowy może być definiowany na dwa
na struktury wydatków dokonywanych za po-
sposoby: wąski i szeroki. Klin podatkowy w ro-
średnictwem szeroko rozumianego rządu wynika
zumieniu wąskim to suma wszystkich podatków
ze skutku, jaki dla gospodarki powoduje ko-
bezpośrednio obciążających dochód z pracy oraz
nieczność zabrania społeczeństwu znacznej czę-
obowiązkowych składek podzielona przez war-
ści wartości wytworzonego przez nie produktu.
tość dochodów z pracy. Nie jest przy tym ważne,
Mówimy tu o sumie wszystkich powodowanych
kto płaci podatki i składki, pracownik, czy praco-
przez to obciążeń społeczeństwa, co w skrócie
dawca. Klin podatkowy w szerokim rozumieniu,
określane jest mianem klina podatkowego. Szko-
to suma wszystkich wydatków szeroko rozumia-
dliwość społeczna klina podatkowego zależy od
nego rządu (także instytucje nie należące formal-
poziomu dochodów w danym kraju. W kraju bo-
nie do rządu, ale wydające środki pochodzące od
gatym spowolnia wzrost poprzez zmniejszenie
społeczeństwa) podzielona przez wartość PKB.
motywacji do pracy i zwiększenie dostępności
Obniżanie wąsko rozumianego klina podatko-
transferów. Sprzyja jakości życia, a w części mo-
wego powoduje korzystne efekty podażowe. O ile
że nawet powoduje pewien pozytywny czynnik
obniżka nie prowadzi jednak do zmniejszenia
wzrostowy związany z redukcją wykluczenia
klina w szerokim rozumieniu, to efekty są słab-
społecznego, wartościami wspólnotowymi, etc.
sze (nie są wsparte efektami popytowymi) oraz
W kraju mniej zamożnym, chcącym zmniejszyć
nietrwałe. Celem musi więc być obniżenie klina
różnicę dochodową (powiedzmy PKB per capi-
w szerokim rozumieniu.
ta) dzielącą je od krajów bogatych doświadcza
silniejszych efektów związanych z obniżeniem
Klin podatkowy w Polsce na tle krajów Unii Eu-
motywacji do pracy i zwiększeniem dostępności
ropejskiej jest raczej duży. Dotyczy to zarówno
transferów. Pozytywne skutki są mniejsze. Kraje
poziomu klina w szerokim, jak i w wąskim rozu-
bogate osiągnęły swój poziom dochodowy gdy
mieniu. Należy się spodziewać (na podstawie
klin podatkowy był u nich niski (odniesienie do
teorii i uogólnienie Widzy empirycznej dotyczą-
tabeli). Kraje doganiające są w trudniejszej sytu-
cej innych krajów), że ma to negatywny wpływ na
acji (choć daleki wschód zachował relatywnie ni-
bieżące funkcjonowanie gospodarki (szczególnie
18
rynku pracy), a przede wszystkim ma wpływ na
by to bardziej społecznie użyteczne oraz tańsze
średnio i długo-okresowe perspektywy rozwojo-
dla społeczeństwa. Efektu tego nie widać na
we kraju. Jest to szczególnie niepokojące w kon-
uśrednionych danych. Można więc dojść do myl-
tekście wspomnianego wyżej zróżnicowania de-
nego wniosku, że statystyczna obniżka wąsko ro-
wastacji powodowanej przez wysoki poziom kli-
zumianego klina poprawiła sytuację. Tak jednak
na podatkowego z punktu widzenia poziomu do-
nie jest. Co gorsza, koszt tej operacji uniemożliwi
chodów.
prawdopodobnie lub co najmniej utrudni wprowadzenie zmian rzeczywiście poprawiające sytu-
W roku 2007 podjęte zostały decyzje zmierzają-
ację. Odpisy podatkowe na dziecko – jakkolwiek
ce do obniżenia wąsko rozumianego klina po-
kierunkowo mające pewien sens – również nie
datkowego (obniżenie składki rentowej oraz
zostały zaprojektowane w sposób optymalny.
kwota możliwa do odpisania od podatku na
O „becikowym” lepiej nie wspominać.
dzieci). Nie znamy jeszcze faktycznych skutków
tych decyzji. Pozostaje więc ocena z punktu wi-
Generalnie problem rozmiarów klina podatko-
dzenia spodziewanych efektów.
wego w Polsce jest wielkim wyzwaniem, które
pozostaje na kolejne lata. Nie ma łatwego sposo-
Obniżenie klina dotyczyło jedynie klina w wą-
bu poradzenia sobie z tym problemem, Aby jed-
skim rozumieniu. Nie zostało powiązane z obni-
nak móc sobie z nim choć częściowo poradzić
żeniem wydatków dokonywanych za pośrednic-
potrzebna jest wielka dyscyplina w podejmowa-
twem rządu, a więc nie obniżone zostało obcią-
niu kolejnych decyzji. Powinny one wszystkie
żenie podatkowe społeczeństwa. Jeśli nic nie zo-
prowadzić do ułatwiania obniżania rozmiarów
stanie zrobione w tym zakresie, to po decyzjach
klina. Chodzi tu przede wszystkim o zmniejsza-
tych nie pozostaną żadne istotne pozytywne
nie rozmiarów klin w szerokim rozumieniu, a nie
skutki. Pozostanie natomiast problem o charak-
o zmianę jego struktury. To ostatnie może przej-
terze budżetowym.
ściowo poprawić sytuację, ale nie należy ulec
złudzeniu, że to trwałe rozwiązanie problemu.
Obniżenie składki rentowej mogłoby mieć lepszy
skutek, gdyby było skierowane do osoby mające
problemy na rynku pracy lub do osób o niskich
Rekomendacje
dochodach. W obecnej wersji zmiana ta daje
podwyżkę dochodów dla osób o relatywnie wyż-
[Góra, M., 2007, Piramida finansowa – podstawa
szych dochodach, nie poprawiając jej istotnie dla
początkowego sukcesu i obecnych niedostatków
osób o niższych dochodach i co gorsza nie po-
koncepcji państwa dobrobytu]
prawiając ich zatrudnialności. Wariantem alternatywnym było obniżenie składki rentowej dla
Szkodliwość klina podatkowego, gdy przybierze
osób wchodzących po raz pierwszy na rynek pra-
on znaczne rozmiary wydaje się oczywista. Nie-
cy, osób po urlopach wychowawczych, itp. Było-
stety nie jest łatwo zaproponować metodę, która
19
łatwo rozwiązałaby ten problem. Ograniczenie
Ograniczenie wydatków nie we wszystkich sfe-
wydatków dokonywanych za pośrednictwem
rach jest jednak wskazana. Są cele, które pozo-
budżetu nie jest łatwe. Zawsze stanie się wobec
stają silnie niedofinansowane, pomimo że ich
pytania, które konkretnie wydatki są na tyle nie
dokonywanie byłoby uzasadnione także w świe-
niepotrzebne, aby je zredukować. Takich wydat-
tle omówionego kryterium. Cele te są niedofi-
ków na ogół nie ma. Jeśli ktoś o nich wspomina,
nansowane na skutek tego, że wypychają je wy-
to są to oszczędności typu ograniczenia wydat-
datki, które tego kryterium nie spełniają. Typowo
ków na służbowe samochody czy komórki. To
niedofinansowanymi wydatkami są w Polsce
niewątpliwie wydatki, które warto ograniczyć.
wydatki na badania i rozwój, edukację, itp. (nie
Nie są to jednak ograniczenia, które mogłyby
dokonuję tu analizy tego typu wydatków, to tylko
istotnie wpłynąć na poziom wydatków – a tym
przykłady). Należy więc z wielką determinacją
samym na skalę obciążenia społeczeństwa kosz-
eliminować tzw. wydatki sztywne. Poza oddawa-
tem ich finansowania. Należy sobie uświadomić,
niem długów, innych wydatków sztywnych wła-
że ograniczenie wydatków „niepotrzebnych” jest
ściwie być nie powinno.
złudzeniem. Niestety, stoimy wobec konieczności ograniczenia wydatków bardziej bądź mniej
Warto przy tym uświadomić sobie, że najwięk-
potrzebnych. Koszt ich finansowania ponoszony
szym problemem są w Polsce wydatki na finan-
przez społeczeństwo jest bowiem większy niż
sowanie transferów społecznych. Ich udział
korzyści możliwe do osiągnięcia dzięki wydaniu
w ogólnych wydatkach budżetu jest u nas na po-
tych środków. Z faktu, że jakiś wydatek prowadzi
ziomie znacznie wyższym niż w prawie najwyż-
do osiągnięcia jakiegoś celu, który uznajemy za
szym w Unii Europejskiej, a także szerzej
słuszny, nie wynika jeszcze, że należy ten cel re-
w OECD (tylko nieznacznie mniejszy niż
alizować.
w Niemczech, patrz tabela 1). Znaczy to, że po
sfinansowaniu kosztu transferów społeczeństwu
Należy więc dokonać przeglądu wydatków
pozostaje niewspółmiernie mało w porównaniu
z punktu widzenia ich zasadności, ale uwzględ-
do skali obciążenia jakie musi ono ponosić.
niając skutki obciążenia nimi społeczeństwa.
Należałoby więc przed wydaniem każdej zło-
O transferach często myśli się jako o społecz-
tówki zadać sobie pytanie, czy – pomimo słusz-
nym dobrze. Nie koniecznie tak jest. Dostrzeże-
ności celu – nie lepiej tę złotówkę pozostawić
nie tego wymaga spojrzenia biorącego pod uwa-
w rękach tego, kto wytworzył produkt, który ta
gę skutki dla finansujących transfery pracują-
złotówka reprezentuje. Czyli innymi słowy, czy
cych. Pomocą może tu być porównanie ryzyka
potrzeba dokonania transferu jest na tyle zasad-
ubóstwa mierzonego według standardu Euro-
na, aby ograniczyć dochody netto pracujących.
statu. Ryzyko ubóstwa wśród osób w wieku 24-
Innymi słowy ograniczenie wydatków należy po-
49 lat (w większości są to osoby aktywne zawo-
traktować jako strategiczny cel społeczny.
dowo, a więc finansujące transfery) wynosi
w Polsce 21, podczas gdy wśród osób w wie-
20
ku 65+ (zdecydowana większość z nich to eme-
powodować jedynie przejściowe efekty – godna
ryci, czyli otrzymujący transfery) wynosi 7. Zna-
jest jednak uwagi. Warto jednak podporządko-
czy to, że transfery pełnią w Polsce perwersyjną
wać tego typu działanie jednoznacznie zdefinio-
rolę. Dla EU25 te wskaźniki wynoszą odpo-
wanym krótkookresowym celom społecznym
wiednio 14 (dla 24-49) i 19 (dla 65+) {patrz ta-
i/lub ekonomicznym. Przykładowo może to być
bela 2]. Dla ograniczenia wydatków i zmiany ich
obniżenie składki rentowej dla nowowchodzą-
struktury mamy więc argumenty nie tylko stric-
cych na rynek pracy. Tego typu pomoc mogłaby
te ekonomiczne, ale także społeczne argumenty
pomóc im zintegrować się z rynkiem pracy, czyli
oparte na wartościach, które dla społeczeństwa
przejść z systemu szkolnego do zupełnie innej
odgrywają istotną rolę.
rzeczywistości. Dla każdego jest to jakiś problem
(dlatego warto wprowadzić tego typu regulację
Trudno jest oszacować możliwą do osiągnięcia
uniwersalnie), choć nie jest to taki sam problem
skalę obniżenia obciążenia społeczeństwa
dla wszystkich nowowchodzących na rynek pra-
i zmiany struktury wydatków dokonywanych
cy. Zasygnalizowane rozwiązanie jest tu nie tylko
przez nie za pośrednictwem budżetu. Dlatego nie
przykładem, ale również zdecydowanie silnie re-
warto zaczynać od dyskutowania tego problemu.
komendowanym działaniem. Mogą być jednak
Można przyjąć roboczo, jako cel organizujący
również inne podobne działania w tym obszarze.
myślenie i działanie, że obecnie dokonywane
Tak długo, jak mają one dobrze określony cel wy-
wydatki powinny zostać zredukowane o połowę,
trzymujący konfrontację z innymi możliwymi do
a potem powiększone o jedną czwartą wyjścio-
realizacji konkurencyjnymi działaniami. Ponadto
wego poziomu, ale te dodatkowe wydatki powin-
zmiana struktury klina podatkowego nie powin-
ny finansować zupełnie inne cele, niż te, które fi-
na być prezentowana jako jego ograniczenie.
nansowane są obecnie.
Jest to oczywiście trudna polityka. Ludzie przywykli do iluzji państwa fundatora. W sferze,
o której tu mówimy państwo występować może
jedynie w roli re-dystrybutora. Państwo, a dokładniej szeroko rozumiany rząd nie tworzy niczego, co mogłoby być podstawą finansowania
jakichkolwiek wydatków. Im więcej za jego pośrednictwem jest wydawane, tym niższe wynagrodzenia
netto
pracujących
(pracownicy
i przedsiębiorcy).
Zmiana struktury klina podatkowego – jakkolwiek przy braku zmniejszenia jego skali mogąca
21
Tabela 1. Udział finansowania transferów w wydatkach rządu
Australia
35,0
8,4
Udział finansowania
transferów w wydatkach
rządu
24%
Austria
49,9
18,8
38%
Belgia
50,1
16,0
32%
Wydatki rządu
(%PKB)
Transfery socjalne
(%PKB)
Kanada
40,5
10,2
25%
Czechy
44,3
11,9
27%
Dania
53,2
16,2
30%
Finlandia
50,7
16,6
33%
Francja
53,8
17,9
33%
Niemcy
46,7
19,2
41%
Grecja
46,2
16,7
36%
Węgry
50,6
14,8
29%
Islandia
44,5
9,1
20%
Irlandia
33,7
9,0
27%
Włochy
48,2
17,1
35%
Japonia
37,3
11,3
30%
Korea
28,1
2,5
9%
Luksemburg
43,1
14,7
34%
–
1,6
–
Niderlandy
45,7
11,2
25%
Nowa Zelandia
36,7
10,5
29%
Norwegia
42,6
13,6
32%
Polska
44,8
16,8
38%
Portugalia
47,7
14,8
31%
Słowacja
40,6
10,4
26%
Hiszpania
38,2
11,6
30%
Szwecja
56,6
17,4
31%
Szwajcaria
36,7
12,1
33%
Meksyk
Turcja
–
–
–
UK
45,5
13,4
29%
USA
36,4
12,0
33%
Źródło: OECD 2007 oraz obliczenia własne.
22
Tabela 2. Ryzyko ubóstwa według grup wiekua
0-15
16-24
25-49
50-65
65+
EU25
20b
21b
14b
13b
(18b) 19
EU15
20b
21b
14b
13b
(19b) 20
Belgia
19
17
11
11
21
Bułgaria
22b
20b
14b
10b
16b
Chorwacja
18
12
11
6
5
Dania
10
29
10
5
18
Niemcy
13
14
12
13
15
Estonia
21
18
16
18
20
Irlandia
22
19
14
20
33
Grecja
19
23
15
18
28
Hiszpania
24
18
16
17
29
Francja
14
18
11
10
16
Włochy
24
23
16
15
23
Cypr
12
12
10
14
51
Łotwa
21
19
17
20
21
Litwa
27
23
19
18
17
Luksemburg
20
15
13
8
7
Węgry
19
17
14
10
6
Malta
22
11
13
13
15
Niderlandy
16
16
10
8
5
Austria
15
13
11
10
14
Polska
29
26
21
16
7
Portugalia
24
20
17
18
28
Rumunia
25
22
16
13
17
Słowenia
9c
11c
8c
9c
19c
Słowacja
18
17
14
8
7
Finlandia
10
22
8
9
18
Szwecja
8
23
8
5
11
22c
18c
13c
16c
24c
UK
Źródło: Eurostat.
a
Udział osób, których dochody do dyspozycji (po uwzględnieniu transferów) są poniżej progu ryzyka ubóstwa przyjmowanego jako 60% mediany dochodu do dyspozycji (po uwzględnieniu transferów) w danym kraju.
r.
b
Dane dotyczą 2004
c
Dana dotyczą 2003 r.
23
Tabela 3. Wydatki emerytalne i ich projekcje w krajach Unii Europejskiej
2004
2025
2050
∆(2050-2004)
BE
10.4
13.4
15.5
5.1
CZ
8.5
8.9
14.0
5.6
DK
9.5
12.0
12.8
3.3
DE
11.4
11.6
13.1
1.7
EE
6.7
5.1
4.2
-2.5
EL
n. a.
n. a.
n. a.
n. a.
ES
8.6
10.4
15.7
7.1
FR
12.8
14.0
14.8
2.0
IR
4.7
7.2
11.1
6.4
IT
14.2
14.4
14.7
0.4
CY
6.9
10.8
19.8
12.9
LV
6.8
5.3
5.6
-1.2
LT
6.7
7.6
8.6
1.8
LU
10.0
13.7
17.4
7.4
HU
10.4
13.0
17.1
6.7
MT
7.4
10.0
7.0
-0.4
NL
7.7
9.7
11.2
3.5
AU
13.4
13.5
12.2
-1.2
PL
13.9
9.5
8.0
-5.9
PT
11.1
15.0
20.8
9.7
SI
11.0
13.3
18.3
7.3
SK
7.2
7.3
9.0
1.8
FI
10.7
13.5
13.7
3.1
SE
10.6
10.7
11.2
0.6
UK
6.6
7.3
8.6
2.0
Źródło: Komisja Europejska (2006).
24
Agnieszka Szymecka – adiunkt Katedry Rozwoju Obszarów Wiejskich SGH
Wieś i rolnictwo a reforma finansów
publicznych
Jest niesprawiedliwością, gdy równi traktowani są
że z punktu widzenia zasady sprawiedliwości
w sposób nierówny; jest także niesprawiedliwością
społecznej.
gdy nierówni są traktowani w sposób równy.
Arystoteles
W budżecie państwa na 2008 r. na rolnictwo zostało przeznaczonych ponad 19,5 mld zł, co sta-
śród wielu zagadnień poruszanych
nowi ponad 6,32% wydatków budżetu ogółem1.
w trakcie dyskusji nad reformą finan-
Przewidziano ponadto dotację na KRUS w wy-
sów publicznych nie może zabraknąć miejsca
sokości ponad 15,5 mld zł, co daje łącznie (nie
także dla kwestii uczestnictwa wsi i rolnictwa
wliczając środków pochodzących z Unii Euro-
w systemie tych finansów. Przy tym, nie tyle
pejskiej) sumę ponad 35 mld zł. Natomiast
chodzi – co należy podkreślić z całą wyrazisto-
udział rolnictwa w tworzeniu dochodu narodo-
ścią – o skalę wydatków publicznych i szukanie
wego to około 2,8% PKB.
W
ewentualnych oszczędności, co o problem efektywności dotychczasowych sposobów przezna-
Zasadne zatem jest pytanie czy środki te, wydat-
czania środków publicznych na ten sektor. Dla
kowane w dotychczasowy sposób, są w stanie
budżetu państwa bowiem, podobnie zresztą jak
przyczynić się do rozwoju 93% powierzchni Pol-
i dla sektora rolno-wiejskiego, realne korzyści
ski (tyle stanowią obszary wiejskie i prawie wiej-
przynajmniej w krótkiej perspektywie, może
skie kraju), do poprawy warunków życia oko-
przynieść nie tyle radykalne ograniczenie wy-
ło 38% społeczeństwa, do lepszego wykorzysta-
datków, co ich rzeczowa racjonalizacja i to tak-
nia ponad 16% zasobów siły roboczej kraju
25
a w końcu także do złagodzenia dysparytetów
nienie od dotacji z budżetu państwa. Wystarczy
społecznych i ekonomicznych wsi wobec regio-
wspomnieć, że świadczenia emerytalno-rentowe
nów wysoko rozwiniętych? Wydaje się, że odpo-
rolników pokrywane są przez budżet państwa
wiedź na to pytanie nie może być pozytywna.
w ponad 90%. Coraz częściej pojawiają się
w związku z tym głosy przemawiające za włącze-
Aby bowiem publiczne środki mogły być dobrze
niem rolników w system ubezpieczenia po-
wykorzystane muszą one nie tyle łagodzić skutki
wszechnego i chociaż jest to propozycja mająca
ubóstwa, co przede wszystkim być przeznaczane
swoje dobre strony i będąca godna rozważenia
na rozwój. W Polsce natomiast spójnych mecha-
w długofalowej perspektywie, to – z różnych
nizmów strukturalnych skłaniających rolników
względów – byłaby ona trudna do zrealizowania
do społeczno-gospodarczej aktywizacji (także
w najbliższym czasie. Podobnie trudno byłoby
pozarolniczej) dotychczas wprowadzić się nie
ograniczyć w szybkim tempie wydatki na KRUS.
udało, a istniejące instrumenty mają często cha-
Po pierwsze dlatego, że państwo jeszcze przez
rakter zabezpieczający czy wręcz socjalny.
długi czas będzie musiało dopłacać do systemu,
by były respektowane prawa nabyte i interesy
Najbardziej newralgiczną kwestią w tym zakresie
w toku, po drugie zaś dlatego, że ewentualna
jest sprawa systemu ubezpieczenia społecznego
zmiana ukształtowania relacji między wkładem
90.2,
ubezpieczonych a budżetem krajowym będzie
a więc na początku transformacji ustrojowej
wymagała uprzedniego rozwiązania kwestii bez-
i w trudnych warunkach społeczno-gospodar-
robocia agrarnego (szacowanego obecnie na
czych (ogromna inflacja, rosnące bezrobocie, na-
ok. 1 mln osób) i związanej z nim niskiej wciąż
pływ zagranicznych produktów żywnościowych,
dochodowości rolnictwa. Każda zmiana w finan-
brak przygotowania części gospodarstw do funk-
sowaniu systemu musi bowiem liczyć się z real-
cjonowania w nowych warunkach) musiał
ną możliwością wdrożenia i egzekwowania zo-
uwzględniać w swojej konstrukcji ówczesne re-
bowiązań składkowych3.
rolników. System ten, tworzony w latach
alia. Dotacja do KRUS była więc z założenia czystym transferem socjalnym. Dzisiaj jednak, wraz
Z tego też względu ewentualną systemową refor-
ze zmianami jakie dokonały się na polskiej wsi
mę systemu ubezpieczenia rolników powinno
oraz w miarę narastania trudności budżetowych,
poprzedzić z jednej strony wprowadzenie dodat-
system ten staje się coraz bardziej kontrowersyj-
kowych mechanizmów modernizacji towaro-
ny. Od lat jest zresztą przedmiotem żywych dys-
wych gospodarstw rolnych zdolnych do konku-
kusji z racji przyjętych zasad jego finansowania
rowania na rynku, z drugiej zaś promowanie wie-
i funkcjonowania.
lofunkcyjnego rozwoju gospodarstw mniejszych,
wspieranie podejmowania przez ich posiadaczy
Kwestionowane jest przede wszystkim jego
działalności pozarolniczej i tworzenie nowych
oparcie o zasadę solidarności ogólnonarodowej
miejsc pracy przez rozwój drobnej przedsiębior-
a nie solidarności grupowej a także silne uzależ-
czości. Należy zatem w pierwszym rzędzie sku-
26
pić się na realizacji tego właśnie założenia, przy
rolnego a także przyjętych w ustawie z 1990 r.
jednoczesnym jednak rozwiązywaniu innych ak-
domniemań, w myśl których osoba płacąca po-
tualnie występujących problemów związanych
datek rolny a także właściciel lub dzierżawca
z funkcjonowaniem obowiązującego dzisiaj sys-
gruntów zaliczonych do użytków rolnych pro-
temu. Najwięcej zaś kontrowersji w tym systemie
wadzi na nich działalność rolniczą, możliwe jest
budzi zasada „równa składka-równe świadcze-
wejście do systemu ubezpieczenia rolników
nie” oraz przepisy pozwalające na korzystanie
osób nie prowadzących de facto działalności
z ubezpieczenia rolniczego osobom nie prowa-
rolniczej5. Do ubezpieczenia uprawnia bowiem
dzącym działalności rolniczej (tzw. problem nie-
– jak powiedziano – tytuł własności bądź posia-
szczelności systemu).
dania gruntów rolnych i nie ma formalnego wymogu udokumentowania faktu prowadzenia na
Zasada „równa składka-równe świadczenie”
nich działalności rolniczej. Korzystają więc
miała swoje uzasadnienie w latach 90., kiedy
z tego najczęściej osoby pracujące na własny
tworzono odrębny system ubezpieczenia rolni-
rachunek w sektorach pozarolniczych, które na-
czego. Dzisiaj jednak, w wyniku znacznej polary-
były ziemię jako lokatę kapitału bądź też weszły
zacji i dochodowego rozwarstwienia gospo-
w jej posiadanie drogą spadku i które traktują
darstw rolnych, traci ona swoje uzasadnienie.
system rolniczy jako sposób na zmniejszenie
Wzrasta bowiem stale liczba gospodarstw naj-
kosztów osiąganych dochodów6. Wystarczy do-
mniejszych i największych. Na jednym biegunie
dać, że składka na ubezpieczenie w systemie
znajduje się ok. 2 tys. gospodarstw, których rocz-
rolniczym wynosi około 1000 zł rocznie (716 zł
ne obroty plasują się na wysokości 800 tys. euro
za emerytalno-rentowe i 288 za chorobowe,
rocznie, a na drugim 1,5 mln gospodarstw nieto-
wypadkowe i macierzyńskie) i w porównaniu
warowych, czyli albo produkujących na samoza-
z parokrotnie wyższą składką osób ubezpieczo-
opatrzenie albo w ogóle nieprodukujących. Po-
nych w systemie powszechnym jest niezwykle
siadacze wszystkich tych gospodarstw płacą na-
atrakcyjna.
tomiast jednakową składkę, która obciąża ich
w nierównomiernym stopniu4 i otrzymują jedna-
Na nieszczelność systemu ma wpływ także zbyt
kowe, relatywnie niskie świadczenie. A pozwala
szeroka definicja domownika, a więc osoby
na to – przyjęte jako podstawowa przesłanka
uprawnionej do korzystania z systemu na rów-
podlegania pod ubezpieczenie – kryterium dol-
nych zasadach jak rolnicy. Zgodnie z art. 6 pkt. 2
nej granicy wielkości gospodarstwa w wymia-
ustawy z 1990 r. domownik to osoba bliska rol-
rze 1 ha przeliczeniowego.
nikowi (ale niekoniecznie z nim spokrewniona),
pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie
Podobnie się rzecz ma w odniesieniu do pro-
domowym lub zamieszkująca na terenie jego go-
blemu nieszczelności systemu. W wyniku nie-
spodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie
odpowiednio zdefiniowanych pojęć rolnika,
oraz stale pracująca w tym gospodarstwie rol-
działalności gospodarczej oraz gospodarstwa
nym (choć praca ta nie musi stanowić głównego
27
źródła utrzymania). Tak sformułowane pojęcie
Główny problem polega jednak na ustaleniu pod-
domownika daje miejsce do licznych nadużyć.
stawy zróżnicowania składki oraz podstawy określenia zakresu podmiotowego uprawnionych. Pro-
W efekcie przyjęte rozwiązania prowadzą do wa-
ponowane są różne rozwiązania w tym zakresie,
dliwego ukierunkowania dotacji budżetowej. Bu-
w tym m.in. zróżnicowanie składki ze względu na
dżet państwa (a więc nierolnicza część społe-
wielkość gospodarstwa, zróżnicowanie składki ze
czeństwa) w jednakowym stopniu dotuje bowiem
względu na wysokość dopłat bezpośrednich
z jednej strony biednych i bogatych rolników,
a także oparcie kryterium przynależności do sys-
z drugiej zaś rolników i posiadaczy gruntów rol-
temu o wpis do systemu IACS, czyli o rolników
nych oraz osoby, których objęcie ubezpieczeniem
ubiegających się o dopłaty. Są to jednak propozy-
rolniczym nie zawsze może być uzasadnione.
cje z różnych względów niedoskonałe.
Taki stan rzeczy kłóci się w oczywisty sposób z po-
Jeśli chodzi o zróżnicowanie składki ze względu
czuciem sprawiedliwości społecznej i zasadą soli-
na wielkość gospodarstwa należy zauważyć, że
daryzmu społecznego7 zarówno wewnątrz systemu
wielkość gruntów rolnych nie zawsze odzwier-
(czyli wśród samych rolników), jak i poza nim
ciedla rzeczywisty potencjał ekonomiczny i pro-
(w stosunku do nierolniczej części społeczeństwa).
dukcyjny gospodarstwa rolnego. Z jednej strony
Jest także kontrowersyjny z punktu widzenia
małe gospodarstwa wcale nie muszą mieć ni-
zgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec
skich dochodów, co ma miejsce szczególnie tam,
prawa i równego traktowania przez władze pu-
gdzie na niewielu hektarach prowadzi się często
bliczne (art. 32 Konstytucji). Nie gwarantuje
wysoko dochodową produkcję z działów spe-
w końcu także odpowiedniego świadczenia bogat-
cjalnych produkcji rolnej (np. fermy drobiu, pie-
szym rolnikom, którzy ubezpieczają się dodatkowo
czarkarnie, itd.). Z drugiej zaś strony, z równych
w sektorze prywatnym i pieniądze zamiast KRUS
obszarowo gospodarstw nie zawsze muszą być
zasilają kasę prywatnych ubezpieczycieli.
uzyskiwane równe plony, a więc i równe przychody, a to choćby ze względu na zróżnicowanie
Nie ulega zatem wątpliwości, że dotychczasowa
klasy gruntów wchodzących w skład gospodar-
regulacja rolniczego systemu ubezpieczeń spo-
stwa. Z tych samych względów wadliwe jest
łecznych wymaga zmian. Najpilniejszą rzeczą
oparcie zróżnicowania składki o parametr wyso-
jest zróżnicowanie składki i oparcie jej na kryte-
kości dopłat bezpośrednich, które łączą się ściśle
riach bardziej zindywidualizowanych a także
z wielkością gospodarstwa. W końcu także pro-
przedefiniowanie kryteriów uprawniających do
pozycja określenia zakresu podmiotowego ubez-
korzystania z KRUS, aby, z jednej strony, ograni-
pieczonych w KRUS na podstawie przynależno-
czyć go do osób rzeczywiście prowadzących
ści do systemu IACS nie jest dobrym rozwiąza-
działalność rolniczą, z drugiej zaś nie ograniczać
niem, gdyż wyklucza z systemu rolników, którzy
rolnikom możliwości podejmowania działalno-
z różnych względów nie wystąpili o dopłaty oraz
ści pozarolniczej.
tych, którzy prowadzą działy specjalne produkcji
28
rolnej. Mimo wad propozycje te są jednak brane
na zwiększenie udziału środków ze składek w fi-
pod uwagę przez decydentów politycznych, a to
nansowaniu systemu. W ten sposób KRUS byłby
ze względu na relatywną łatwość ich wprowa-
w coraz większym stopniu ukierunkowywany na
dzenia i niskie koszty transakcyjne a także
realizację swoich ustawowych celów, czyli ochro-
z uwagi na to, że wydają się być łatwo akcepto-
nę rolników przed utratą dochodów z tytułu sta-
walne przez rolników. Wynikają więc one często
rości czy pogorszenia zdrowia, a w mniejszym na
z politycznej obawy przed utratą wiejskiego elek-
przejmowanie funkcji programów pomocowych.
toratu i nie stanowią propozycji rozwiązań wpi-
Innymi słowy, stawałby się produktem ubezpie-
sujących się w jakąś szerszą i długofalową wizję
czeniowym a nie narzędziem polityki socjalnej
kompleksowej reformy systemu.
państwa10.
Jakie jest zatem optymalne rozwiązanie? Opty-
Po drugie, punktem wyjścia dla oparcia zróżni-
malnym i jak się zdaje najbardziej obiektywnym
cowania składki oraz podlegania pod system
rozwiązaniem, zgłaszanym już zresztą wielokrot-
o uzyskiwanie dochodów z działalności rolniczej
nie w różnych środowiskach, jest oparcie kryte-
powinno być wprowadzenie podatku dochodo-
rium zróżnicowania składki oraz podlegania pod
wego i związanego z tym obowiązku prowadze-
system o uzyskiwanie dochodów z działalności
nia ksiąg rachunkowych.
rolniczej (lub łącznie rolniczej i pozarolniczej).
Rozwiązanie to powinno być jednak poprzedzone
W odniesieniu do systemu ubezpieczenia spo-
wprowadzeniem dwóch dodatkowych regulacji.
łecznego rolników prowadzenie rachunkowości
pozwoliłoby przede wszystkim na uzyskiwanie
Po pierwsze, powinna zostać zwiększona dolna
rzetelnych informacji co do zdolności płatniczej
granica wielkości gospodarstwa, w którym pro-
gospodarstw rolnych, a w konsekwencji na do-
wadzenie działalności rolniczej rodziłoby obo-
kładne obliczenie podstawy zróżnicowania skład-
wiązek ubezpieczenia. Jak się bowiem słusznie
ki. Obecnie wiedza w tym zakresie opiera się na
zauważa, w systemie zróżnicowania składki
danych zbieranych na próbach przy okazji róż-
możliwości płatnicze najmniejszych gospo-
nych badań (w tym wyliczenie standardowej nad-
darstw determinują najniższy poziom składki,
wyżki bezpośredniej według metodologii IERIGZ
różnicowanie8.
Ograni-
(polski FADN), badaniach GUS) lub pochodzi ze
czenie zatem obowiązku ubezpieczenia dla no-
źródeł mniej pewnych np. deklaracji rolników
wo ubezpieczających się rolników do osób zwią-
przy okazji spisów rolnych i powszechnych. Tym-
zanych z gospodarstwami o takiej wielkości, któ-
czasem podstawą do obliczenia wysokości skład-
re mogą być jedynym lub głównym źródłem
ki uzależnionej od dochodu i zarazem podstawą
utrzymania9
opodatkowania powinny być realne zyski.
od którego zaczyna się
mogłoby ukierunkować system
ubezpieczenia na tych rolników, którzy produkują nie tylko na samozaopatrzenie, ale i na rynek,
Przyjęcie statusu płatnika podatku dochodowe-
a więc rolników, których dochody pozwoliłyby
go z działalności rolniczej jako przesłanki decy-
29
dującej o możliwości ubezpieczenia w KRUS
W konstrukcję tego podatku mogłyby być po-
ograniczyłoby ponadto krąg uprawnionych do
nadto wbudowane – podobnie jak w innych kra-
korzystania z systemu do producentów rolnych
jach europejskich – dodatkowe mechanizmy mo-
oraz tych, którzy obok działalności rolniczej pro-
dernizacyjne takie jak ulgi i zwolnienia np. dla
wadzą w ograniczonym zakresie działalność po-
młodych rolników bądź gospodarstw realizują-
zarolniczą. Rozwiązanie to skutecznie uszczelni-
cych inwestycje12. W ten sposób dochody prze-
łoby system. Oczywiście można by podnieść
znaczane byłby w głównej mierze na rozwój go-
w tym zakresie zastrzeżenie, że taka regulacja
spodarstwa i osób w nich pracujących a nie na
a priori wykluczyłaby z systemu rolników nie
konsumpcję. Samo gospodarstwo byłoby zaś
osiągających żadnych dochodów. Należy jednak
sprowadzone do rangi przedsiębiorstwa.
pamiętać, że obecnie obowiązująca kumulacja
ubezpieczenia społecznego z pozostałymi ele-
Podatek dochodowy zastąpiłby także obowiązu-
społecznego11
jący obecnie podatek rolny. Podatek ten, którego
a także w znacznej mierze socjalny charakter sa-
prawne rozwiązania korzeniami tkwią jeszcze
mego ubezpieczenia rolniczego stwarza wpraw-
w poprzednim systemie, nie tylko nie realizuje
dzie warunki zapewniające przetrwanie naj-
swojej roli gromadzenia dochodów publicznych
uboższym rolnikom, ale z drugiej strony nie
(jego udział w dochodach ogólnych gmin sięga
sprzyja poszukiwaniu przez nich pozarolniczych
niewiele ponad 2%, co stanowi bardzo poważny
dochodów, nie motywuje do aktywnych zacho-
problem zwłaszcza dla gmin wiejskich, które
wań, nie skłania też do podejmowania radykal-
charakteryzuje niski poziom dochodów budżeto-
nych decyzji co do samego gospodarstwa.
wych, a w konsekwencji – trudności w finanso-
Utrwala natomiast sytuację stagnacji na najniż-
waniu inwestycji podnoszących ich poziom spo-
szym poziomie.
łeczno-ekonomicznego rozwoju), ale przede
mentami systemu zabezpieczenia
wszystkim funkcji redystrybucyjnej. Zgodnie
Mechanizmy podatku dochodowego w rolnic-
z przeprowadzonymi analizami13, relatywnie
twie mogłyby przynieść wiele korzyści także po-
największe obciążenia z tytułu podatku rolnego
za
społecznych.
występują w gospodarstwach małych i średnich,
W pierwszym rzędzie podatek ten mógłby być
natomiast począwszy od gospodarstw o po-
wykorzystywany jako instrument aktywizacji
wierzchni użytków rolnych 10 ha udział podat-
i modernizacji gospodarstw rolnych. Po jego
ków w produkcji czystej systematycznie zmniej-
wprowadzeniu rolnicy, podobnie jak inni przed-
sza się wraz ze wzrostem powierzchni. Prowadzi
siębiorcy, byliby zainteresowani w wykazywaniu
to do tego, że podatek rolny zamiast łagodzić
jak najmniejszego dochodu, a więc w zwiększa-
nierówności społeczne (a więc realizować swoją
niu kosztów inwestycyjnych i prorozwojowych
funkcję redystrybucyjną) uprzywilejowuje go-
(zakup maszyn, komputera, założenie Internetu,
spodarstwa większe obszarowo i efektywniejsze.
wykupienie szkoleń, itp.), które z kolei mogliby
Gospodarstwa największe uzyskują więc dodat-
odliczać jako koszty uzyskania przychodu.
kowe korzyści finansowe z tytułu nieopodatko-
30
systemem
ubezpieczeń
wania dodatkowego dochodu, wynikającego, np.
Przykładowo, we Włoszech rolnika (a pozostając
z efektu skali działalności a uzyskane w ten spo-
wiernym oryginalnej terminologii – przedsię-
sób wolne środki finansowe mogą dodatkowo
biorcę rolnego) definiuje się poprzez odniesienie
inwestować lub przeznaczać na prowadzenie
do uzyskiwanego przez niego dochodu rolnicze-
W obec-
go oraz czasu pracy poświęconego rolnictwu16.
nym systemie opodatkowania rolnictwa sporo
Tak ustanowiona jednolita definicja – zawarta
zastrzeżeń wzbudzają także mechanizmy ulg in-
w kodeksie cywilnym – jest wykorzystywana
westycyjnych. Nie motywują one na ogół do
w wielu regulacjach prawa prywatnego i publicz-
zwiększonej aktywności inwestycyjnej rolników,
nego (a więc także w zakresie regulacji podatko-
z tego względu, że kwoty wydatkowane na inwe-
wych, ubezpieczeniowych, itd.). W polskich
stycje rolne są niewspółmiernie wyższe w sto-
przepisach prawnych istnieje natomiast wiele
sunku do płaconego podatku rolnego, więc prze-
różnych definicji gospodarstwa rolnego i rolnika,
ciętny rolnik nie ma obecnie możliwości odlicze-
co nie sprzyja realizacji zasad jasności i spójno-
nia 25% wydatków inwestycyjnych w ciągu usta-
ści systemu ani tym bardziej programowaniu
wowych 15 lat.
i prowadzeniu racjonalnej polityki rolnej.
Podatek dochodowy mógłby wyeliminować po-
Jak więc widać korzyści płynące z przyjęcia po-
wyższe mankamenty i – co ważne – wyrównać
datku dochodowego mogą być wielorakie i to nie
warunki funkcjonowania gospodarstw. Zbliżyłby
tyle dla budżetu państwa co przede wszystkim
on także polskie regulacje w zakresie opodatko-
dla samych rolników, rolnictwa i wsi.
w większej skali bieżącej
działalności14.
wania rolnictwa do regulacji przyjętych w większości państw europejskich, gdzie dochody uzy-
Oczywiście podnoszone są różne zastrzeżenia co
skiwane z produkcji rolnej traktowane są na
do wprowadzenia tego podatku, związane
równi z dochodami pozarolniczymi, na jednako-
przede wszystkim z brakiem przygotowania rol-
wych zasadach podlegają progresji podatkowej
ników do prowadzenia rachunkowości i związa-
i obowiązuje w stosunku do nich taka sama ska-
nym z tym nakładem pracy. Zastrzeżenia te mają
la podatkowa. Wzorem niektórych z nich można
jednak charakter pozorny, czysto techniczny
by rozważyć zastosowanie nieco innych rozwią-
i można im skutecznie zaradzić. Można by roz-
zań konstrukcyjnych dla rolnictwa, np. w zakre-
ważyć przykładowo możliwość zatrudniania jed-
sie zasad obliczenia dochodu, reguł prowadzenia
nego księgowego na kilkadziesiąt gospodarstw
rachunkowości czy też – wspomnianych wyżej
a koszty jego wynagrodzenia sfinansować ze
– ulg i
zwolnień15.
środków unijnych. Gdyby jednak nawet pozostawić prowadzenie rachunkowości samym rolni-
W końcu także wprowadzenie podatku docho-
kom, swoją gotowość do podjęcia opieki prawnej
dowego mogłoby stanowić podstawę dla syste-
i organizacyjnej w tym zakresie wyraziły związki
mowego uregulowania podstawowych pojęć pra-
i organizacje rolnicze. Odpowiednie szkolenia
wa rolnego (rolnika i gospodarstwa rolnego).
mogłyby przeprowadzać również ośrodki do-
31
radztwa rolniczego. W końcu także możliwe by-
że od czasu wejścia Polski do Unii Europejskiej,
łoby wprowadzenie np. uproszczonej rachunko-
dochody polskich właścicieli gospodarstw rol-
wości. Główny problem związany z wprowadze-
nych podwoiły się. Mimo to udział rolników
niem podatku dochodowego polega zatem – jak
w systemie wciąż polega tylko na braniu. Przy
się wydaje – na barierze mentalnej – z jednej
wielomiliardowym dofinansowywaniu rolnictwa
strony polityków, którzy obawiają się podjęcia
i wsi nie wykształciły się żadne krajowe struktu-
radykalnych decyzji w trosce o wiejski elektorat,
ralne instrumenty modernizacyjne a główne pro-
z drugiej samych rolników, którzy po prostu oba-
blemy, z którymi boryka się polska wieś (duża
wiają się zmian.
stopa bezrobocia i niska dochodowość) wciąż
pozostają nierozwiązane. Wciąż też motywacja
Podsumowując powyższe rozważania należy po-
do aktywnej, twórczej pracy hamowana jest
wiedzieć, że kwestia miejsca wsi i rolnictwa
przez bardziej atrakcyjne świadczenia socjalne,
w systemie finansów publicznych to nie tylko
co wspomaga tylko postawy roszczeniowe rolni-
kwestia reformy rozwiązań w ramach ubezpie-
ków. Świadczy to o tym, że konieczne jest prze-
czenia społecznego rolników. To kwestia cało-
prowadzenie odpowiednich reform, od stworze-
ściowego spojrzenia na dotychczasowy sposób
nia dobrego systemu podatkowego dla rolnictwa
uczestniczenia rolników w tym systemie i szer-
zaczynając. Do tego zaś potrzebna jest przede
szego uwzględnienia zasady sprawiedliwości
wszystkim wola polityczna decydentów i oparcie
społecznej (zarówno poziomej jak i pionowej).
podejmowanych decyzji na rzetelnych rachun-
Jedynie kompleksowe zmiany mogą przynieść
kach a nie na politycznych uwarunkowaniach.
oczekiwane rezultaty, przy czym rezultaty te
określić należy przede wszystkim jako przyspieszone procesy restrukturyzujące rolnictwa, przemiany strukturalne oraz promowanie efektywnego gospodarowania. Warto przytoczyć tu słowa
Komisarza Unii Europejskiej do spraw rolnictwa
Franza Fischlera, który doradzał nam, byśmy zanim zaczniemy reformować rolnictwo, zreformowali statystykę. Aby więc zreformować ubezpieczenie społeczne rolników, najpierw należy
wprowadzić podatek dochodowy w rolnictwie,
upowszechnić rachunkowość rolną i uporządkować niektóre pojęcia w prawie rolnym.
Tymczasem od lat toczy się w tym zakresie dyskusja nie poparta żadnymi efektywnymi działaniami. Biuro statystyczne EUROSTAT szacuje,
32
12
Przypisy
1
Kwota ta zawiera środki przewidziane w: działach 32 „rolnictwo”, 33 „rozwój wsi”, 35 „rynki rolne”, rezerwach celowych oraz budżetach wojewodów.
2 Ustawa z 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym
rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, z późn. zm.)
3
Warto dodać, że poziom skuteczności poboru składek sięga
obecnie prawie 97%. Wraz z podniesieniem składki do poziomu wysokości składki z ubezpieczenia powszechnego
ściągalność składek rolniczych drastycznie by spadła.
4 W 2000 r. w gospodarstwach średnich (5-7 ha) udział
składki KRUS w kosztach wytworzenia produkcji końcowej
wyniósł 6,5%. Wraz ze wzrostem obszaru gospodarstwa
udział składki w strukturze kosztów wyraźnie malał. W grupie gospodarstw największych (100 i więcej ha) odsetek ten
wyniósł zaledwie 0,5%. Źródło: L. Goraj, W. Jagła, „Znaczenie
rolniczych ubezpieczeń społecznych w dochodach rolników”
w: M. Adamowicz (pod red.), „Ubezpieczenia społeczne.
Wieś i rolnictwo”, Warszawa 2002, s. 145
5
Zob. art. 38 ustawy.
6
Wprawdzie liczba osób korzystających w ten sposób nigdy
nie była duża, ale ze statystyk KRUS wynika, że liczba ta rośnie. Ubywa bowiem w ostatnich latach ubezpieczonych
w gospodarstwach powyżej 2 ha przeliczeniowych; przybywa
natomiast w gospodarstwach poniżej 2 ha, a szczególnie poniżej 1 ha przeliczeniowego, czyli na wniosek. Według ocen
pracowników KRUS problem ten dotyczy ok. 120 tys. osób,
a zatem około 6% płacących składki. Źródło: A. Rosner, „Dylematy reformy systemu emerytur rolniczych”, Wieś i Rolnictwo, nr 3, 2004
7
Zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego ubezpieczeni
o wyższym potencjale ekonomicznym ponoszą w większym
stopniu ciężar ubezpieczenia (poprzez składkę), niż ubezpieczeni o niższym potencjale (niższych dochodach), chociaż
praktycznie w mniejszym zakresie korzystają ze świadczenia.
8
Zob. m.in. K. Daszewski, „Finansowanie systemu ubezpieczeń społęcznych rolników – stan obecny i perspektywy” w:
J. Jastrzębska (pod red.), „Ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w rolnictwie”, Lublin 2003, s. 47
We Francji np. młodzi rolnicy przez pierwsze 5 lat prowadzenia działalności mogą obniżać dochód uzyskany z produkcji rolnej nawet do 50% rocznie. W Wielkiej Brytanii rolnicy mają możliwość odliczenia od dochodu około 40% poniesionych kosztów oraz korzystania z odpisu na tzw. fundusz inwestycyjny w wysokości 25% dochodu rocznie. Więcej na ten temat zob. R. I. Dziemianowicz, R. Przygodzka, „Zasady opodatkowania gospodarstw rolnych w Unii Europejskiej i możliwości ich adaptacji w Polsce”, Wieś i Rolnictwo,
nr 2, 2006, s. 77 i nast.
13
R. Przygodzka, „Fiskalne instrumenty wspierania rozwoju
rolnictwa – przyczyny stosowania, mechanizmy i skutki”,
Białystok 2006, s. 234
14
Ekonomiczną symulację wprowadzenia podatku dochodowego przedstawiają M. Wasilewski, K. Gruziel, „Koncepcja
i skutki finansowe wprowadzenia podatku dochodowego
w gospodarstwach rolniczych”, Zeszyty Naukowe SSGW,
„Ekonomika i organizacja gospodarki żywnościowej”,
nr 62, 2007
15 Więcej na ten temat zob. R. Przygodzka, op. cit., s. 207
i nast.
16 Za przedsiębiorcę uznaje się osobę, która posiadając odpowiednie kompetencje, poświęca prowadzeniu działalności
rolniczej 50% swojego całościowego czasu pracy oraz uzyskuje z tej działalności przynajmniej 50% swojego całościowego dochodu. Warto też przy tym dodać, że ustawodawca
włoski za działalność rolniczą uznał także – z zachowaniem
pewnych kryteriów – działalność agroturystyczną, działalność usługową (np. świadczenie prac rolniczych w gospodarstwach innych osób), przetwórstwo, sprzedaż, drobną wytwórczość a także usługi środowiskowe na rzecz całej społeczności lokalnej (np. czyszczenie dróg gminnych, utrzymywanie parków i zieleni). Włączenie tego rodzaju działalności
w zakres działalności rolniczej jest niezwykle istotne. Z jednej bowiem strony nie ogranicza możliwości wielofunkcyjnego rozwoju działalności gospodarstwa, nie hamuje aktywizacji rolników, z drugiej zaś ogranicza tę działalność tylko do
takich, których prowadzenie przez rolników jest z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia usprawiedliwione
(np. bardziej racjonalne wykorzystanie składników majątkowych gospodarstwa – amortyzacja kosztów zakupu ciągnika;
ochrona środowiska, itp.).
9
Szacuje się, że takimi gospodarstwami są gospodarstwa
o minimalnym obszarze 3-5 ha.
10 Oczywiście rozwiązaniem komplementarnym mogłaby być
możliwość ubezpieczenia się rolników posiadających mniejsze gospodarstwa na wniosek, przy czym zmiany wymagałaby obecna definicja gospodarstwa rolnego.
11
Rolnicy posiadający gospodarstwa do 2 ha korzystają z całego wachlarza pozaubezpieczeniowych świadczeń socjalnych (świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, uprawnień przysługujących bezrobotnym,
renty socjalnej, dodatku mieszkaniowego). Zob. więcej B.
Wierzbowski, „Prawo socjalne a przemiany strukturalne
w rolnictwie” w: „Problemy prawa rolnego i ochrony środowiska”, praca zbiorowa, Poznań 2004, s. 269
33
n o t a t k i
34
Z e s z y t y
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
B R E - C A S E
Absorpcja kredytów i pomocy zagranicznej w Polsce w latach 1989-1992
Absorpcja zagranicznych kredytów inwestycyjnych w Polsce z perspektywy pożyczkodawców i pożyczkobiorców
Rozliczenia dewizowe z Rosją i innymi republikami b. ZSRR. Stan obecny i perspektywy
Rynkowe mechanizmy racjonalizacji użytkowania energii
Restrukturyzacja finansowa polskich przedsiębiorstw i banków
Sposoby finansowania inwestycji w telekomunikacji
Informacje o bankach. Możliwości zastosowania ratingu
Gospodarka Polski w latach 1990 – 92. Pomiary a rzeczywistość
Restrukturyzacja finansowa przedsiębiorstw i banków
Wycena ryzyka finansowego
Majątek trwały jako zabezpieczenie kredytowe
Polska droga restrukturyzacji złych kredytów
Prywatyzacja sektora bankowego w Polsce - stan obecny i perspektywy
Etyka biznesu
Perspektywy bankowości inwestycyjnej w Polsce
Restrukturyzacja finansowa przedsiębiorstw i portfeli trudnych kredytów banków komercyjnych
(podsumowanie skutków ustawy o restrukturyzacji)
Fundusze inwestycyjne jako instrument kreowania rynku finansowego w Polsce
Dług publiczny
Papiery wartościowe i derywaty. Procesy sekurytyzacji
Obrót wierzytelnościami
Rynek finansowy i kapitałowy w Polsce a regulacje Unii Europejskiej
Nadzór właścicielski i nadzór bankowy
Sanacja banków
Banki zagraniczne w Polsce a konkurencja w sektorze finansowym
Finansowanie projektów ekologicznych
Instrumenty dłużne na polskim rynku
Obligacje gmin
Sposoby zabezpieczania się przed ryzykiem niewypłacalności kontrahentów
Wydanie specjalne Jak dokończyć prywatyzację banków w Polsce
Jak rozwiązać problem finansowania budownictwa mieszkaniowego
Scenariusze rozwoju sektora bankowego w Polsce
Mieszkalnictwo jako problem lokalny
Doświadczenia w restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw w krajach Europy Środkowej
(nie ukazał się)
Rynek inwestycji energooszczędnych
Globalizacja rynków finansowych
Kryzysy na rynkach finansowych – skutki dla gospodarki polskiej
Przygotowanie polskiego systemu bankowego do liberalizacji rynków kapitałowych
Docelowy model bankowości spółdzielczej
Czy komercyjna instytucja finansowa może skutecznie realizować politykę gospodarczą państwa?
Perspektywy gospodarki światowej i polskiej po kryzysie rosyjskim
Jaka reforma podatkowa jest potrzebna dla szybkiego wzrostu gospodarczego?
Fundusze inwestycyjne na polskim rynku – znaczenie i tendencje rozwoju
Strategia walki z korupcją – teoria i praktyka
Kiedy koniec złotego?
Fuzje i przejęcia bankowe
Budżet 2000
Perspektywy gospodarki rosyjskiej po kryzysie i wyborach
Znaczenie kapitału zagranicznego dla polskiej gospodarki
Z e s z y t y
49
50
51
52
53
54
55
56
57
B R E - C A S E
Pierwszy rok sfery euro – doświadczenia i perspektywy
Finansowanie dużych przedsięwzięć o strategicznym znaczeniu dla polskiej gospodarki
Finansowanie budownictwa mieszkaniowego
Rozwój i restrukturyzacja sektora bankowego w Polsce – doświadczenia 11 lat
Dlaczego Niemcy boją się rozszerzenia strefy euro?
Doświadczenia i perspektywy rozwoju sektora finansowego w Europie Środkowo-Wschodniej
Portugalskie doświadczenia w restrukturyzacji i prywatyzacji banków
Czy warto liczyć inflację bazową?
Nowy system emerytalny w Polsce – wpływ na krótko- i długoterminowe perspektywy gospodarki
i rynków finansowych
58
Wpływ światowej recesji na polską gospodarkę
59
Strategia bezpośrednich celów inflacyjnych w Ameryce Łacińskiej
59/a Reformy gospodarcze w Ameryce Łacińskiej
60
(nie ukazał się)
61
Stan sektora bankowego w gospodarkach wschodzących – znaczenie prywatyzacji
62
Rola inwestycji zagranicznych w gospodarce
63
Rola sektora nieruchomości w wydajnej realokacji zasobów przestrzennych
64
Przyszłość warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych
65
Stan finansów publicznych w Polsce – konieczność reformy
66
Polska w Unii Europejskiej. Jaki wzrost gospodarczy?
67
Wpływ sytuacji gospodarczej Niemiec na polską gospodarkę
68
Konkurencyjność reform podatkowych – Polska na tle innych krajów
69
Konsekwencje przystąpienia Chin do WTO dla krajów sąsiednich
70
Koszty spowolnienia prywatyzacji w Polsce
71
Polski sektor bankowy po wejściu Polski do Unii Europejskiej
72
Reforma procesu stanowienia prawa
73
Elastyczny rynek pracy w Polsce. Jak sprostać temu wyzwaniu?
74
Problem inwestycji zagranicznych w funduszu emerytalnym
75
Funkcjonowanie Unii Gospodarczej i Walutowej
76
Konkurencyjność sektora bankowego po wejściu Polski do Unii Europejskiej
77
Zmiany w systemie polityki monetarnej na drodze do euro
78
Elastyczność krajowego sektora bankowego w finansowaniu MSP
79
Czy sektor bankowy w Polsce jest innowacyjny?
80
Integracja europejskiego rynku finansowego – Zmiana roli banków krajowych
81
Absorpcja funduszy strukturalnych
82
Sekurytyzacja aktywów bankowych
83
Jakie reformy są potrzebne Polsce?
84
Obligacje komunalne w Polsce
85. Perspektywy wejścia Polski do strefy euro
86
Ryzyko inwestycyjne Polski
87
Elastyczność i sprawność rynku pracy
88
Bułgaria i Rumunia w Unii Europejskiej – Szansa czy konkurencja dla Polski?
89
Przedsiębiorstwa sektora prywatnego i publicznego w Polsce (1999–2005)
90
SEPA – bankowa rewolucja
91
Energetyka-polityka-ekonomia
92
Ryzyko rynku nieruchomości
93
Wyzwania dla wzrostu gospodarczego Chin
94

Reforma finansów publicznych w Polsce - CASE

Transkrypt

Podobne dokumenty

Wzrost hiszpańskiego PKB znacznie wyższy niż w pozostałych

DEKLARACJA CZŁONKA WSPIERAJĄCEGO 1. Nazwa i adres firmy

Polska może przegrać w globalnym wyścigu

Malezja: zadłużenie gospodarstw domowych może wzrosnąć

Podsumowanie

Komentarz sesyjny

Technologia cyfrowa przyszłością hiszpańskiej gospodarki

PKB Niemiec wzrósł w 2015 r. o 1,7%. Popyt wewnętrzny motorem