ROZDZIAŁ 11 WIELKA KOALICJA WOBEC PROCESU UNIFIKACJI

Joanna Czech-Rogosz
ROZDZIAŁ 11
WIELKA KOALICJA WOBEC PROCESU UNIFIKACJI
GOSPODAREK WSCHODNICH I ZACHODNICH LANDÓW RFN
Wprowadzenie
Zjednoczenie Niemiec jest jednym z czynników osłabiających od połowy lat 90. XX
wieku procesy wzrostu gospodarczego w RFN (Erfolge im Ausland, 2004, s. 459). Olbrzymie
transfery dla wschodnich landów, które w latach 1991-1998 stanowiły brutto ponad 1,4 bln
DM, stały się znacznym balastem dla budżetu federalnego, a ostatecznie przyczyną wzrostu
długu publicznego (Czech-Rogosz, 2002, s. 147-148). Podobnie wzrost bezrobocia, spadek
zatrudnienia i niższy niż w innych krajach UE wzrost gospodarczy Republiki Federalnej to
problemy, które przynajmniej częściowo wynikają z niedokończonego proces unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów.
Choć dyskusja na temat odbudowy gospodarek wschodnich landów (Aufbau Ost) na
początku XXI wieku nieco przycichła, nie znaczy to, że problem zniknął. Jesienią 2005 roku,
wraz z perspektywą przejęcia w RFN władzy przez Wielką Koalicję (CDU/CSU i SPD) pojawił się problem ze sprecyzowaniem kompetencji organów państwa w zakresie polityki odbudowy wschodnich landów (Aufbauostpolitik). Jeszcze przed zawarciem umowy koalicyjnej
sporną kwestią pozostawało, czy obowiązki te powinny zostać powierzone ministrowi komunikacji i transportu, czy też pełnomocnikowi ds. odbudowy wschodnich landów przy urzędzie
kanclerskim. Za pierwszym rozwiązaniem opowiadała się SPD wysuwając równocześnie
kandydaturę Wolfganga Tiefensee na stanowisko ministra, natomiast drugie forsowała CDU,
której niewątpliwie zależało na wzmocnieniu pozycji przyszłej kanclerz, Angeli Merkel.
Opozycyjna partia Zielonych, niedawny koalicjant SPD, nie popierała stanowiska chadeków,
równocześnie oczekując zmiany w polityce wobec wschodnich landów. Obawiała się mianowicie, że kolejny minister z SPD (po Manferdzie Stolpe, pełniącym wspomniana funkcję w
rządzie Gerhrada Schroedera) będzie postrzegał rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej i
drogowej jako złoty i jedyny środek na odbudowę gospodarki wschodnich landów, a mimo to
krytykowała plany CDU przekazania kompetencji ds. wschodnich landów urzędowi kanclerskiemu. Ostatecznie kompetencje ds. odbudowy wschodnich landów powierzono pełnomocnikowi rządu, którym został W. Tiefensee, będący równocześnie ministrem komunikacji, budownictwa i rozwoju miast.
Celem artykułu jest pokazanie, że proces unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów nadal nie został zakończony, a tym samym konieczna jest aktywność ekonomiczna rządu Wielkiej Koalicji w RFN w zakresie ujednolicania struktur i potencjałów gospodarczych. Rozważania zostaną podporządkowane tezie mówiącej, że proces odbudowy
wschodnich landów nie może być kontynuowany bez aktywnej pomocy państwa, ale równocześnie podjęte działania nie są wystarczające, aby było możliwe rychłe zamknięcie luki rozwojowej pomiędzy wschodnimi a zachodnimi krajami związkowymi. W związku z tym konieczne wydaje się przeniesienie punktu ciężkości z polityki oddziaływania na przebieg procesów gospodarczych (Prozesspolitik) we wschodnich landach na politykę kształtowania porządku gospodarczego (Ordnungspolitik), co może pobudzić tempo zmian strukturalnych.
126
Joanna Czech-Rogosz
Wschodnie i zachodnie landy – niejednolite struktury gospodarcze
Transformacja gospodarcza wschodnich landów RFN i warunki, na jakich się ona odbywa jest bezprecedensowa. Pomimo 16 lat wysiłków, w tym transferu miliardów euro, proces nadrabiania zaległości i wyrównywania potencjałów gospodarczych nie został zakończony. Wschodnie landy nadal pozostają słabiej rozwinięte.
W pierwszym roku jedności Niemiec PKB per capita we wschodnich landach wynosił
zaledwie 33%, a produktywność pracy 42% poziomu zachodniego (por. tabela 1.). Równocześnie wschodnioniemiecka siła robocza mogła liczyć na 49% tych dochodów, które realizowali obywatele w zachodnich landach.
W latach 90. udało się landom wschodnim uzyskać relatywnie wysoką stopę wzrostu
gospodarczego (ponad 10% w latach 1993 i 1994), ustabilizować bezrobocie na poziomie ok.
1 mln osób, a stopę bezrobocia w granicach 15%. Zarówno politycy jak i mieszkańcy
wschodnich landów oczekiwali relatywnie szybkiej poprawy sytuacji gospodarczej, wierząc,
iż duży odroczony popyt wewnętrzny oraz olbrzymie transfery staną się siłą napędzającą
szybki i trwały wzrost gospodarczy. Tymczasem w połowie lat 90. proces odbudowy
wschodnich landów wyraźnie zwolnił, co przejawiało się w niższej niż w zachodnich landach
stopie wzrostu realnego PKB i wzroście bezrobocia.
Po 16 latach od zjednoczenia Niemiec wschodnie landy są nadal dużo mniej wydajne,
a ich struktury gospodarcze dalekie od struktur landów zachodnich. PKB per capita stanowił
w 2005 roku na wschodzie tylko 66%, przeciętne wynagrodzenie na 1 pracownika aż 78%, a
średnia produktywność 1 zatrudnionego tylko 76% w stosunku do landów zachodnich. Zatem
w dalszym ciągu utrzymuje się duża luka wydajność-płace, która osłabia konkurencyjność.
Problemem w kształtowaniu konkurencyjnych struktur gospodarczych wschodnich
landów jest ich duża „chłonność” transferów przy niskiej mobilizacji sił własnych. Wydatki
landów wschodnich stanowią 136% poziomu zachodnioniemieckiego w przeliczeniu na 1
mieszkańca, zaś zadłużenie 116%. Landy wschodnie niezmiennie olbrzymie kwoty przeznaczają na wydatki socjalne, które mierzone jako % PKB stanowiły w 2005 roku 161% poziomu charakterystycznego dla landów zachodnich.
Struktura tworzenia PKB we wschodnich landach, choć uległa poprawie, jest nadal
daleka od struktury landów zachodnich. Sektorami dominującymi są rolnictwo i leśnictwo,
górnictwo oraz budownictwo, których wkład w PKB jest we wschodnich landach dużo większy niż w zachodnich. Natomiast stosunkowo słabo rozwinięty jest przemysł i usługi finansowe.
Tabela 1. Wschodnie i zachodnie landy RFN – porównanie dla lat 1991 i 2005
Landy zachodnie6
1991
2005
1.364,0
1.904,6
61.914
65.698
30.153
31.681
1.594
3.247
Wyszczególnienie
PKB w cenach bieżących, mld EUR
Ludność w tys.
Zatrudnienie w tys.
Bezrobotni w tys.
Koszt pracy (Arbeitnehmerentgelt)
ka, w EUR
Płace na 1 pracownika, w EUR
Liczba mieszkańców
PKB per capita1
na 1 pracowni-
26.698
33.958
Landy wschodnie6
1991
2005
170,6
336,4
18.071
16.740
8.468
7.142
1.023
1.614
15.185
27.594
21.763
27.404
12.676
Landy zachodnie = 100
1991
2000
25
23
33
60
22.249
2005
22
66
Wielka koalicja wobec procesu unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów RFN
Koszty pracy1: wynagrodzenie na 1 pracownika
Czas pracy: ilość godzin rocznie na 1 pracownika
Produktywność1: realny PKB na 1 zatrudnionego
Struktura tworzenia PKB:
Rolnictwo i leśnictwo
Górnictwo
Przemysł przetwórczy
Budownictwo
Handel, transport i komunikacja
Usługi finansowe i usługi dla przedsiębiorstw
Publiczne i prywatne usługi dla ludności
Inwestycje per capita
Eksport jako % PKB1
Stopa bezrobocia
Wydatki związane z aktywnymi i pasywnymi
formami walki z bezrobociem
Wydatki socjalne jako % PKB
Wydatki socjalne per capita
Przeciętna renta i emerytura dla mężczyzn
Przeciętna renta i emerytura dla kobiet
Wydatki landów per capita5
Zadłużenie landów per capita5
49
99
42
77
111
69
259
290
47
222
101
225
178
62
225
90
78
106
76
…1
213
178
78
164
106
51
85
88
171
66
52
216
139
110
56
250
139
922
63
2021
282
281
1596
184
61
56
94
120
0
164
98
98
135
140
107
1614
1024
982
1332
136
116
127
1
bez Berlina, 2 dane za 2004 rok, 3 łącznie z Berlinem, 4 dane za 2003 rok, 5 bez landów-państw, 6 Landy zachodnie bez Berlina, landy wschodnie z Berlinem
Źródło: Wirtschaftsdaten Neue Bundesländer. Stand: Februar 2007, Bundesministerium für
Wirtschaft und Technologie, Berlin 2007 s. 3; Deutschland in Zahlen 2006, Institut der
deutschen Wirtschaft, Köln 2006, s. 129.
Przemiany strukturalne we wschodnich landach, choć są relatywnie zaawansowane, to
nadal nie na tyle, aby powstały w tej części kraju warunki dla samonapędzającego się wzrostu
gospodarczego (por. Jahresbericht, 2006, s. 16). Problemem pozostaje bardzo silne regionalne
zróżnicowanie potencjału gospodarczego i procesów wzrostu w poszczególnych landach na
wschodzie RFN, na które wpływa m. in. sytuacja na rynku pracy. Jeśli uwzględnić wkład poszczególnych regionów wschodnich landów w PKB wytwarzany w latach 1994-2003 w
Niemczech ogółem to okazuje się, że 15% regionów wytwarzało łącznie 50% niemieckiego
PKB (Jahresbericht, 2006, s. 25-26). Spośród regionów wschodnioniemieckich były to tylko
Drezno, okręg Tetlow-Fläming i Oberhavel.
Do oceny postępów wschodnich landów może też posłużyć ranking landów (Bundesländerranking) przygotowywany od 4 lat przez Instytut Niemieckiej Gospodarki w Kolonii
(Institut der deutschen Wirtschaft Köln) wraz z „Inicjatywą Nowa Społeczna Gospodarka
Rynkowa” (Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft) i tygodnikiem „Wirtschaftwoche”. Celem studium jest wskazanie kraju związkowego, który wykazywał się największą dynamiką
rozwojową w ciągu ostatnich lat. Studium składa się zasadniczo z dwóch rankingów. W
pierwszym, rankingu dynamiki, wykazuje się postępy, jakie dany land poczynił, abstrahując
od poziomu wyjściowego mierzonej wielkości. Natomiast ranking „stanu” (Bestandsranking)
określa pozycję danego landu względem landów pozostałych pod względem kształtowania się
128
Joanna Czech-Rogosz
różnych wielkości ekonomicznych1. Wyniki, jakie otrzymano w ramach rankingu „stanu”
potwierdzają, tak opinie ekspertów, wyniki badań, jak i obiegowe opinie i odczucia mieszkańców, że wschodnie lany są słabiej rozwinięte niż landy zachodnie. Natomiast ranking dynamiki wskazuje, że tempo zmian we wschodnich landach w ostatnich 5 latach było nie tylko
bardzo nierówne, ale nawet w przypadku niektórych z nich wyraźnie słabło (tabela 2.).
Przyjęcie lat 2000-2005 za okres badawczy pozwala wskazać na dwa landy wschodnie, w których dynamika przemian gospodarczych była najwyższa. Są to Saksonia (1. miejsce) i Saksonia-Anhalt (3. miejsce). Jednak już w rankingu dla lat 2003-2005 kraje te spadają
odpowiednio na 6. i 5. miejsce. Świadczy to o słabnącym po 2003 roku w tych krajach tempie
zmian w porównaniu do innych landów. Podobna sytuacja dotyczy Brandenburgii. W omawianych okresach przesunęła się ona z miejsca 9. na 15. miejsce. Tylko dwóm krajom związkowym udało się poprawić swoje notowania. Turyngia awansowała z 8. na 3. miejsce a Meklemburgia-Pomorze Przednie z 15. na 9. Jedynie niezmiennie Berlin znajduje się w najgorszej sytuacji. Jak wynika z danych empirycznych wschodnie landy czynią znikome postępy w
budowaniu nowoczesnej gospodarki rynkowej i nie osiągają na tyle dużej dynamiki, aby
szybko nadrabiać zaległości rozwojowe.
Tabela 2. Ranking landów
Ranking dynamiki
Land
1
Land
Ranking
„stanu”
2005
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
2000-2005
2003-2005
Saksonia
Kraj Saary
Saksonia-Anhalt
Badenia-Wirtembergia
Bawaria
Brema
Hamburg
Turyngia
Brandenburgia
Nadrenia-Palatynat
Dolna Saksonia
Hesja
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
6
1
5
4
2
16
10
3
15
7
12
13
Szlezwik-Holsztyn
13
8
Nadrenia Północna Westfalia
Meklemburgia- Pomorze
Przednie
Berlin
14
11
Bawaria
Badenia-Wirtembergia
Hesja
Nadrenia-Palatynat
Nadrenia Północna Westfalia
Kraj Saary
Dolna Saksonia
Szlezwik-Holsztyn
Saksonia
Turyngia
Brandenburgia
Saksonia-Anhalt
Meklemburgia- Pomorze
Przednie
Hamburg1
15
9
Brema
2
16
14
Berlin
3
13
1
Miasta posiadające status krajów związkowych są klasyfikowane oddzielnie ze względu na nieporównywalność ich potencjałów gospodarczych
Źródło: Viertes Bundesländerranking. Bundesländer im Vergleich. Wer wirtschaftet am
Besten? (2006), Studie der IW Consult GmbH Köln in Zusammenarbeit mit der Initiative
Neue Soziale Marktwirtschaft und der Wirtschaftswoche, Köln, s. 18 i 20.
1
Metodologia: ranking dynamiki jest wypadkową kształtowania się 33 wielkości zakwalifikowanych do następujących grup: rynek pracy, dobrobyt, miejsce alokacji, struktury gospodarki, zachowania przedsiębiorstw, którym przyznano wagi odpowiednio 25%, 25%, 30%, 15%, 5%. Ranking statyczny powstaje poprzez ocenę sytuacji w 6 wyżej wymienionych kategoriach, ale w oparciu o 55 mierników. W ramach rankingu przyznawane są
landom także punkty w maksymalnej wysokości 100, co oznacza najlepszy z możliwych wyników danego parametru ekonomicznego. W artykule punktacja landów nie została przytoczona, jako że nie wnosi ona nic nowego
do prowadzonego wywodu. Szerzej na ten rankingu w: Viertes Bundesländerranking, op. cit., s. 24-35.
Wielka koalicja wobec procesu unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów RFN
129
Działania stymulujące spójność gospodarczą landów
Zaangażowanie państwa w proces ujednolicenia struktur gospodarczych wschodnich i
zachodnich landów miało i ma głównie, choć nie jedynie, wymiar finansowy. Odbudowa landów wschodnich i jej finansowanie zostały zapisane już w Układzie Zjednoczeniowym w
1990 roku. Niska siła finansowa nowych krajów związkowych nie pozwalała na włączenie
ich w funkcjonujący od wielu lat w RFN mechanizm wyrównywania siły finansowej pomiędzy landami – Finanzausgleich (Czech-Rogosz, 2005, s. 160)2. W związku z tym powołano
wówczas do życia Fundusz Jedności Niemiec, w ramach którego zagwarantowano do końca
1994 roku 82,2 mld EUR pomocy prorozwojowej.
Już w 1995 roku nowe landy łącznie z Berlinem zostały włączone w system finansów
publicznych jako podmioty korzystające z wszystkich związanych z tym praw i obciążone
pełnią obowiązków. W zawiązku z tym uczestniczyły odtąd w wertykalnym i horyzontalnym
podziale dochodów podatkowych oraz korzystały z transferów w ramach wyrównywania siły
finansowej landów (Czech-Rogosz, 2005, s. 161-162). W latach 1995-2004 wschodnie landy
otrzymywały rocznie w ramach wertykalnego wyrównania finansowego (tzw. SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen) rocznie 7,158 mld EUR oraz w ramach specjalnego, adresowanego tylko do nich, programu wspierania inwestycji (Investitionsförderungsgesetz Aufbau
Ost) kwotę 3,375 mld EUR rocznie (Fortschrittsbericht, 2006, s. 5). Środki te miały służyć
wyrównaniu różnic w strukturach gospodarczych i wspieraniu wzrostu gospodarczego, wyrównaniu finansowemu oraz zmniejszeniu zobowiązań wschodnich landów. W ciągu wspomnianego okresu, lata 1995-2004, pomoc tylko w ramach dwóch powyżej wspomnianych
form instytucjonalnych wyniosła łącznie 105,533 mld EUR.
Od 1 stycznia 2005 roku obowiązują nowe reguły wyrównania finansowego, a bezpośrednie transfery pomocowe dla wschodnich landów zostały zapisane w ustawie o kontynuacji paktu solidarnościowego. Regulacje określone jako Solidarpakt II zagwarantowały
wschodnim landom kontynuację transferów federalnych aż do końca 2019 roku. Przyrzeczone
środki zostały podzielona na dwa koszyki, w pierwszym z nich przewidziano łącznie 105 mld
EUR na zamknięcie luki infrastrukturalnej i wyrównanie siły finansowej gmin, natomiast w
drugim koszyku dalsze 51 mld EUR pomocy celowej (Seitz, 2006, s. 24).
W zawartej 11 listopada 2005 roku umowie koalicyjnej CDU/CSU i SPD zapisały
gotowość nowego rządu do kontynuacji polityki odbudowy wschodnich landów. Jako najistotniejsze zadania wskazano redukcję bezrobocia. Rząd zadeklarował kontynuację polityki
wspierania inwestycji, aby zapewnić utrzymanie istniejących i stymulować powstawanie nowych miejsc pracy. Przewidziano, że w przyszłych programach zostanie położony nacisk na
edukację, kształcenie i B+R, w celu wspierania innowacji i poprawy konkurencyjności
wschodnich landów. W umowie koalicyjnej zastrzeżono też, że sytuacja budżetowa nie pozwala przeznaczyć nowych środków finansowych na wspieranie wschodnich landów. Niemniej jednak świadczenia przewidziane w ramach Solidarpakt II są zagwarantowane i będą
zrealizowane. Koalicjanci położyli nacisk na to, aby wykorzystanie tych środków było ukierunkowane na realizację 4 zasadniczych wyzwań:
• wzmocnienie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia,
• poprawę innowacyjości gospodarki,
• wzmocnienie spójności regionów,
• podniesienie konkurencyjności.
Odpowiedzialny za politykę wobec wschodnich landów w rządzie Wielkiej Koalicji,
2
Wyrównanie finansowe (Finanzausgleich) to mechanizm wyrównywania siły finansowej pomiędzy silnymi a
słabymi finansowo landami. Polega on na transferach środków pieniężnych pomiędzy budżetami różnych szczebli federacji (wyrównanie pionowe) oraz pomiędzy organami tego samego szczebla (wyrównanie poziome).
Celem wyrównania jest podniesienie siły finansowej słabych pod tym względem landów.
130
Joanna Czech-Rogosz
Wolfgang Tiefensee, otrzymał niełatwe zadanie. Dotychczasowa polityka SPD, ukierunkowana na rozbudowę infrastruktury i kierowanie dotacji proporcjonalnie do wszystkich regionów, okazała się nieskuteczna, w związku z czym podjęto decyzje o celowym ukierunkowaniu wsparcia rządu federalnego. Wyznaczono 7 priorytetowych celów szczegółowych, realizacji których miała być podporządkowana pomoc finansowa oraz na których zamierzano koncentrować wysiłki rządu federalnego (por. rysunek 1.). Część z zaakceptowanych przez rząd
rozwiązań stanowiła kontynuację już funkcjonujących programów, niewielka zaś część była
autorstwa i pomysłu posłów i ekspertów obecnej ekipy rządzącej. Wielka Koalicja silnie podkreślała fakt, że zainicjowała pilotażowy projekt znacznego zmniejszenia barier biurokratycznych, w tym przyspieszenia procedur wydawania pozwoleń na działalność oraz odciążenia
średnich przedsiębiorstw z obowiązku sprawozdawczości statystycznej. Projekt ten jednak nie
jest adresowany wyłącznie do wschodnich landów lecz jest to rozwiązanie obowiązujące w
całym kraju, a więc nie stanowi specyficznego instrumentu wspierania unifikacji wschodnich
landów. Wskazując na autorskie rozwiązania wielkiej koalicji, trzeba wspomnieć, że minister
Tiefensee zamierzał w większym stopniu zaangażować kapitał prywatny w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Jednakże te zamiary do końca 2006 roku nie znalazły odzwierciedlenia w konkretnych projektach czy inicjatywach.
Rysunek 1. Koncepcja celów w ramach nowej polityki odbudowy wschodnich landów
Wzmocnienie wzrostu
gospodarczego i
zatrudnienia
4 zasadnicze wyzwania
Poprawa
Wzmocnienie
innowacyjości
spójności
gospodarki
regionów
Podniesienie
konkurencyjności
Ukierunkowanie polityki odbudowy wschodnich landów na:
Wsparcie konkretnych,
regionalnych „motorów
wzrostu”
Wzmocnienie „mocnych
stron”, np. rozbudowa
klastrów
7 celów szczegółowych:
1. Efektywniejsza promocja wśród inwestorów
2. Wspieranie klasy średniej
3. Zwiększenie inwestycji w B+R
4. Stymulowanie ożywienia na rynku pracy
5. Wspieranie regionalnych klastrów przedsiębiorczości
6. Poprawa warunków życia na obszarach wiejskich, a przez to wykorzystanie tkwiących w
Wielka koalicja wobec procesu unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów RFN
131
nich możliwości
7. Wspieranie aktywnego społeczeństwa obywatelskiego
Źródło: zestawienie własne na podstawie: Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der
Deutschen Einheit 2006, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Berlin
2006, s. 11-15, 33.
W pierwszym przygotowanym przez siebie raporcie o stanie jedności Niemiec, opublikowanym we wrześniu 2006 roku Wielka Koalicja wskazała obszerny katalog różnych
programów odbudowy wschodnich landów (Jahresbericht, 2006, s. 53-148). Cześć z nich została wymieniona w tabeli 3. Nie są to wszystkie, a jedynie te, które są ukierunkowane na
realizację określonych celów. Niezależnie od tego kontynuowane są i podejmowane programy
rozbudowy infrastruktury (np. budowa i modernizacja sieci dróg i autostrad, budowa międzynarodowego portu lotniczego Berlin-Brandenburg) oraz programy rozbudowy i przebudowy
miast i modernizacji substancji mieszkaniowej (Städtenbauförderung, Stadtumbau Ost).
Tabela 3. Przegląd wybranych programów odbudowy wschodnich landów
Cel
Program
„Investitionzulage” – preferencyjne kredyty; decyzją UE kwota prefePoprawa promocji rencji może wynieść 580 mln EUR rocznie do końca 2009 r.
wśród inwestorów Zadanie wspólne1 „Poprawa regionalnej struktury gospodarczej” – prefercje kredytowe w wys. 578 mln EUR w 2006 r.
Wspieranie klasy
średniej
„Odbudowa i modernizacja przedsiębiorstw na wschodzie” – kredyty
„Kreditanstalt für Wiederaufbau” (do 2 mld w 2006 r.)
„INNO–WATT” – program wspierania B+R jako nośników wzrostu w
regionach „upośledzonych”
Zwiększenie inwe„InnoProfile” – program wspierania grup badawczych młodych naukowstycji w B+R
ców
Programy rozbudowy i wspierania ośrodków naukowo-badawczych
Wspieranie uczącej się młodzieży
Stymulowanie
„Inicjatywa 50+” – reintegracja starszej siły roboczej z rynkiem pracy
ożywienia na ryn„Inicjatywa nowa jakość pracy” INQA – wspieranie zatrudnienia osób
ku pracy
starszych
5 programów „Inicjatywa – Przedsiębiorstwo Region” – wspieranie sieci
Wspieranie regionaukowych, badań i wdrożeń, regionalnych inkubatorów przedsiębiornalnych klastrów
czości, sieci innowacyjnych składających się z przedsiębiorstw, ośrodprzedsiębiorczości
ków naukowych i innych podmiotów
Zapewnienie wa- Zadanie wspólne „Poprawa struktury agrarnej i ochrona wybrzeży” –
runków życia na 200 mln EUR w 2006 r.
obszarach wiej- Prywatyzacja gruntów po NRD-wskich gospodarstwach rolnych (17.700
skich
ha w 2006 r.)
1
Gemeinschaftsaufgabe, tzw. zadanie wspólne, które służy dobru ogólnemu, a które wykonują landy przy wsparciu federacji na podstawie art. 91a Ustawy Zasadniczej RFN.
Źródło: zestawienie własne na podstawie: Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der
Deutschen Einheit 2006, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Berlin
2006, s. 53-148.
132
Joanna Czech-Rogosz
Zasadniczo większość z programów odbudowy wschodnich landów została uchwalona
i wprowadzona w życie jeszcze przez poprzedni rząd kanclerza Gerharda Schrödera. Swoistość i oryginalność w podejściu obecnego rządu polega głównie na połowicznemu przyznaniu, iż dotychczasowe instrumenty odbudowy wschodnich landów okazały się być mało skuteczne. Równocześnie analiza raportu o jedności Niemiec z 2006 roku pozwala stwierdzić, że
wielka koalicja nie jest w stanie zaprezentować nowych programów, czy choćby nowych idei
na odbudowę wschodnich landów. W zasadzie pisze o bardzo wielu programach, ale gdzieś
na marginesie pozostaje komentarz, że były one inicjowane przez poprzedni rząd i właśnie z
tego powodu są aktualnie w toku.
Tylko niektórzy politycy zwracają uwagę na fakt, że należy mówić o konsekwencjach
zjednoczenia nie tylko dla wschodnich landów, ale dla Niemiec ogółem. Olbrzymie transfery
obciążały bowiem przez ostatnie 16 lat głównie budżet federalny, generując znaczny dług
publiczny (od kilku lat powyżej 60% PKB). Koncentracja pomocy państwa na wschodzie
kraju skutkowała równoczesnym zaniedbaniem wielu landów i gmin na zachodzie.
Rekomendacje dla polityki gospodarczej
Proces transformacji gospodarki wschodnich landów i ujednolicania struktur gospodarczych wymaga nie tylko aktywnego zaangażowania się państwa, ale także stymulowania
sił mechanizmu rynkowego oraz aktywnej współpracy inwestorów prywatnych. Pomoc państwa jak dotąd osiągnęła olbrzymie rozmiary, a jej efektywność i skuteczność była mniejsza
od oczekiwanej. Łączna suma transferów netto, jakie w latach 1991-2003 otrzymały landy
wschodnie opiewa na kwotę ok. 980 mld EUR, w tym 630 mld stanowiły świadczenia socjalne: renty, emerytury, stypendia, świadczenia dla bezrobotnych (Erfolge im Ausland, 2004, s.
466). Wielość programów pomocowych i rozbudowane instrumentarium stymulowania inwestycji przez państwo wzmocniło mentalność subwencyjną przedsiębiorstw i osłabiło ich
skłonność do zachowań przedsiębiorczych, w tym do ponoszenia ryzyka. Natomiast obywatele zamienili „indywidualną odpowiedzialność za siebie ” na „państwową odpowiedzialność
za nich”.
W związku z tym rekomendowanymi działaniami w ramach odbudowy wschodnich
landów jest wycofanie się państwa z aktywnego oddziaływania na przebieg procesów gospodarczych na rzecz prowadzenia polityki kształtowania porządku gospodarczego. Przeniesienie
punktu ciężkości z ingerencji sprowadzającej się głównie do subwencjonowania przedsiębiorstw na budowanie wolnorynkowych relacji między uczestnikami rynku pomoże wyzwolić
te siły i uwolnić mechanizmy, które są nieodzownym warunkiem pomyślnego dokończenia
transformacji i procesu „doganiania”. Warunkiem sfinalizowania procesu unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów jest adresowanie programów stymulujących przedsiębiorczość, innowacje i podnoszących konkurencyjność, do obszarów o wysokim potencjale
rozwojowym, tj. klastrów czy inkubatorów przedsiębiorczości. Tak politycy, jak i społeczeństwo powinni ostatecznie zaakceptować fakt, że różnice między zachodnimi a wschodnimi
landami nie dadzą się w pełni wyrównać. Ekonomiczne uzasadnione jest, że regiony zawsze
będą cechowały się pewną odmiennością potencjałów gospodarczych i tempa rozwoju, tak te
na zachodzie, te na wschodzie, jak i jedne oraz drugie między sobą. Skoro takie landy jak
Brandenburgia czy Meklemburgia-Pomorze Przednie poczyniły jak dotąd stosunkowo nieduże postępy, nie należy oczekiwać, że będą one mogły się jeszcze kiedykolwiek rozwijać w
takim tempie, jak Saksonia, Saksonia-Anhalt czy Turyngia – gdzie są zlokalizowane najdynamiczniejsze inkubatory wschodnioniemieckiej przedsiębiorczości (Berlemann, Thum,
2006, s. 38).
Wśród niepopularnych, czy wręcz nieakceptowanych z politycznego i społecznego
punktu widzenia działań sprzyjających konwergencji gospodarczej można wymienić ograni-
Wielka koalicja wobec procesu unifikacji gospodarek wschodnich i zachodnich landów RFN
133
czenie transferów socjalnych oraz utrzymywanie niższych wynagrodzeń we wschodnich landach. Przypomnieć należy, ze wraz z zawarciem Traktatu Zjednoczeniowego w 1990 roku
nowe landy zostały prawie automatycznie włączone w rozbudowany i niezwykle hojny system socjalny, który był kształtowany w RFN od 1949 roku, a w obawie przez falą migracji ze
wschodu na zachód kraju rozpoczęto szybkie wyrównywanie płac. W 1990 roku świadczenia
socjalne we wschodnich landach stanowiły aż 48,8% wytwarzanego przez nie PKB, a w
przeliczeniu na 1 mieszkańca – 3.553 EUR, natomiast w landach zachodnich odpowiednio –
26,7% PKB oraz 5.766 per capita (Sozialbudget, 2004, s. 4). Tak wysokie transfery socjalne
dla mieszkańców wschodnich landów były finansowane ze środków budżetu federalnego, a
więc pośrednio obciążały zachodniego podatnika. Społeczeństwo starych landów było skłonne przez dosyć długi okres akceptować taki stan rzeczy w oczekiwaniu na poprawę sytuacji
gospodarczej we wschodnich landach, w tym zmniejszenie bezrobocia, i przejęcie przez nie
same ciężaru zabezpieczenia socjalnego. Tymczasem po 13 latach udział wydatków socjalnych we wschodnioniemieckim PKB nie zmniejszył się (49,4% w 2003 roku), a świadczenia
socjalne per capita wzrosły do 8.435 EUR3. Dla porównania – w ciągu całej dekady lat 90.
udział świadczeń socjalnych dla ludności zachodnich landów w wytwarzanym produkcie narodowym brutto nie był wyższy niż 30%, a we wspomnianym już roku 2003 wyniosły one na
osobę one 8.411 EUR. Tak więc relatywnie szybko wyrównany został poziom transferów
socjalnych, na które de facto, przy niskim PKB, nie stać wschodnich landów. Opisany stan
rzeczy wzmocnił mentalność „biorcy” w obywatelach wschodnich landów, oczekujących i
przyzwyczajonych do ciągłej pomocy nadopiekuńczego państwa. Uniemożliwił również rozbudzenie w obywatelach ducha przedsiębiorczości, jak i poczucia odpowiedzialności za siebie. Brakło więc sił, które napędzałyby „oddolnie” rozwój, sił, które można by porównać z
dużą falą rozwoju drobnej przedsiębiorczości, jak przetoczyła się choćby przez Polskę na początku lat 90. XX wieku.
Drugim ważnym krokiem na drodze zmniejszenia różnic rozwojowych wschódzachód powinno być zamknięcie, utrzymującej się od 1990 roku, luki wydajność-płace. W
2005 roku produktywność pracy we wschodnich landach była niższa niż koszty pracy, o czym
świadczy zmniejszający się od 1991 roku, ale ciągle dodatni wskaźnik koszty pracy/produktywność (Lohnstückkosten). Poprawa wydajności pracy byłaby niewątpliwie czynnikiem zwiększającym efektywność produkcji. Gdyby dodatkowo znalazła się wola polityczna i nieodzowna akceptacja społeczna dla utrzymania we wschodnich landach niższych
kosztów pracy (17,15 EUR za 1 roboczo godzinę w 2004 roku) niż w landach zachodnich
(27,60 EUR), to przewaga lokalizacyjna mogłaby stać się istotnym czynnikiem lokalizacji
działalności gospodarczej, także zagranicznej (Czech-Rogosz, 2006, s. 375).
Podsumowanie
Po prawie 17 latach od zjednoczenia Niemiec wydawałoby się, że problem unifikacji struktur
gospodarczych kraju jest już wyczerpany. Tymczasem jak wynika z badań kwestie niedokończonego procesu transformacji na terenach byłej NRD są ciągle aktualne, i to może bardziej
niż kiedykolwiek (Leßmann, 2005, s. 25-32).
Wraz ze zjednoczeniem i zapowiedzią „kwitnących krajobrazów” przez kanclerza
Helmuta Kohla, oczekiwano, że relatywnie szybko zakończy się proces ujednolicania gospodarek. Spodziewano się, że znaczne transfery finansowe oraz duży odroczony popyt we3
Rok 2003 jest ostatnim, w którym poziom absolutny poziom wydatków socjalnych, ich udział w PKB i wysokość per capita były podawane oddzielnie dla wschodnich i zachodnich landów. Statystyki socjalne przygotowywane przez rząd podawane są obecnie tylko dla Niemiec ogółem. Z najnowszych tabel, opublikowanych
jesienią 2006 roku, będących załącznikiem do raportu „Sozialbudget 2005”, zniknęły nawet wcześnie podawane
do publicznej wiadomości dane.
134
Joanna Czech-Rogosz
wnętrzny będą swoistym kołem zamachowym wschodniej gospodarki, które mimowolnie
pchnie do przodu także gospodarkę zachodnich krajów związkowych. Tymczasem po latach
okazuje się, że byłe kraje socjalistyczne, które rozpoczęły transformacje gospodarek do gospodarki rynkowej na początku lat 90. XX wieku o własnych siłach, pokonując bariery braku
kapitału, kadr i specjalistów, na co wschodnie landy nie mogły się uskarżać, poczyniły znacznie większe postępy w budowaniu nowoczesnej gospodarki niż landy wschodnie. Nie należy
spodziewać się zatem ani szybkiego, jeśli w ogóle, ani szczerego, przyznania niemieckich
polityków, że w procesie zjednoczenia popełniono wiele błędów. Równocześnie warto zaznaczyć, że otwiera się nowe pole badawcze, na którym będzie można pokusić się o wykazanie,
jakich pomyłek można było uniknąć.
BIBLIOGRAFIA:
1. Berlemann M., Thum M., (2006), Mittelfristige Perspektiven der Ost-West- Konvergenz,
ifo Dresden-Berichtet, Nr. 1, s. 34-38.
2. Czech-Rogosz J., (2002), Wpływ zjednoczenia Niemiec i transformacji gospodarki
wschodnich landów na zdolność konkurowania gospodarki niemieckiej. w: Studia Ekonomiczne, nr 22, red. U. Zagóra-Jonszta, AE Katowice.
3. Czech-Rogosz J., (2005), Ewolucja społecznej gospodarki rynkowej w RFN, AE Katowice.
4. Czech-Rogosz J., (2006), Asymetria w partnerstwie polsko-niemieckim – przewaga lokalizacyjna Polski w stosunku do RFN, w: Systemy gospodarcze i ich ewolucja. Bilans
pierwszych lat członkostwa w Unii Europejskiej, red. S. Swadźba, AE Katowice.
5. Deutschland in Zahlen 2006, (2006), Institut der deutschen Wirtschaft, Köln.
6. Erfolge im Ausland – Herausforderungen im Inland, Jahresgutachten 2004/05, (2004),
Sachverständigenrat zur Begutachtung gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Wiesbaden.
7. Fortschrittsbericht – Aufbau des Landes Brandenburg für das Jahr 2005, (2006)
Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg, Potsdam.
8. Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2006, (2006)
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Berlin.
9. Leßmann Ch., (2005), Regionale Disparitäten in Deutschland und ausgesuchten OECDStaaten im Vergleich, ifo Dresden-Berichtet, Nr. 3, s. 25-32.
10. Seitz H., (2006), Zur Quantifizierung des „Korb 2“ im Rahmen des Solidarpakts II, ifo
Dresden-Berichtet, Nr. 5, s. 24-30.
11. Sozialbudget 2003. Tabellenauszug, (2004), Bundesministerium für Gesundheit und
Soziale Sicherung, Bonn.
12. Viertes Bundesländerranking. Bundesländer im Vergleich. Wer wirtschaftet am Besten?
(2006), Studie der IW Consult GmbH Köln in Zusammenarbeit mit der Initiative Neue
Soziale Marktwirtschaft und der Wirtschaftswoche, Köln.
13. Wirtschaftsdaten Neue Bundesländer, (2007), Stand: Februar 2007, Bundesministerium
für Wirtschaft und Technologie, Berlin.