Publikacja darmowa

Rejent * rok 8 * nr 12(92)
grudzień 1998 r.
Henryk Cioch
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności
A. Wprowadzenie
I. Z dniem 1 stycznia 1998 roku weszła w życie ustawa z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności1. Z tą samą datą weszło
w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997
roku w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności2.
II. Powyższe akty od dawna były oczekiwane w naszym społeczeństwie, zwłaszcza gdy uwzględni się, iż wieczyści użytkownicy, dokonując
często olbrzymich nakładów finansowych na nieruchomości przekazywane
im od 1961 roku na zasadzie prawa wieczystego użytkowania, mogli jedynie uzyskać prawo własności w odniesieniu do wznoszonych na tych
nieruchomościach budowli3. Własność ta była jednak iluzoryczna, ponieważ była związana z prawem wieczystego użytkowania i wygasała na
wypadek wygaśnięcia tego prawa, ukształtowanego jako prawo główne
2
Dz.U. z 1997 r. Nr 167, poz. 1037.
Ustawa z dnia 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach uchyliła własność
czasową i na jej miejsce wprowadziła użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159;
wielokrotnie nowelizowana).
3
9
Henryk Cioch
(nadrzędne). Prawo wieczystego użytkowania, pomimo że w zakresie treści
nie odbiega w zasadzie od prawa wieczystego użytkowania, jest jednak
prawem odpłatnym, terminowym oraz prawem, które może wygasnąć z
jednostronnej woli jego właściciela, tj. Skarbu Państwa bądź gminy4. Chcąc
wyeliminować te paradoksy, wydano wspomnianą wyżej ustawę.
III. Jak wynika już z nazwy ustawy, dotyczy ona wyłącznie wieczystych użytkowników, którymi są osoby fizyczne. Jak wiadomo, krąg podmiotowy wieczystych użytkowników był sukcesywnie rozszerzany i obejmował kolejno przedsiębiorstwa państwowe, spółdzielnie inne aniżeli
spółdzielnie mieszkaniowe5. Rozwiązanie to należy ocenić bardzo krytycznie, zwłaszcza w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych, gdyż uniemożliwia ono ochronę praw majątkowych członków tych spółdzielni, którzy uzyskali w nich prawo własności do domów jednorodzinnych. Dlaczego
więc nadal ma spółdzielniom mieszkaniowym przysługiwać prawo wieczystego użytkowania? Jak wynika z ustawy, spółdzielnie mieszkaniowe bez
względu na ich typ i rodzaj nie mają legitymacji do przekształcenia prawa
wieczystego użytkowania w prawo własności.
IV. Instytucja prawa wieczystego użytkowania została wprowadzona do
kodeksu cywilnego w określonych realiach ustrojowych. Gdyby przyjąć, iż
założenia tej instytucji są błędne, to należałoby konsekwentnie stanąć na
stanowisku, iż legitymację do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają potencjalnie wszyscy wieczyści użytkownicy, a nie tylko osoby fizyczne, którym prawo to przysługuje w dniu wejścia
ustawy.
Ustawodawca, ograniczając krąg podmiotów legitymowanych do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności „wyłącznie do osób
fizycznych", dał wyraz swojemu stanowisku, iż dalsze utrzymywanie tej
instytucji jest nie tylko celowe, ale wręcz pożądane. Ze stanowiskiem tym
trudno jest się zgodzić, zwłaszcza w aktualnych realiach ustrojowych. Nie
można więc zakładać, iż omawiana ustawa jest pierwszym krokiem do
wieczystego, Warszawa 1970.
5
W świetle znowelizowanego przepisu art. 235 § 1 k.c. wieczystymi użytkownikami bez
ograniczeń mogą być osoby fizyczne i osoby prawne.
10
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
wyeliminowania tej instytucji z kodeksu cywilnego i skreślenia z niego
przepisów art. 232-242. Wręcz odwrotnie, ustawa ta potwierdza na przyszłość ratio legis tej nieco dziwacznej konstrukcji prawnej.
V. Analiza przepisów omawianej ustawy oraz przepisów wykonawczych już prima facie skłania do zajęcia stanowiska, iż w założeniach
chroni ona interesy dotychczasowych właścicieli, to jest Skarbu Państwa
bądź gmin, a nie interesy wieczystych użytkowników, ubiegających się o
przekształcenie przysługującego im prawa wieczystego użytkowania w prawo
własności. Świadczą o tym:
a) przyjęta koncepcja przekształcenia następująca z mocy decyzji administracyjnej, a nie notarialnej umowy,
b) brak roszczenia o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania
w prawo własności, które mogłoby być dochodzone w drodze cywilnej,
c) niekorzystne finansowe warunki przekształcenia tego prawa uwzględniające wyłącznie fiskalne interesy Skarbu Państwa bądź gminy, a nie potencjalne finansowe możliwości wieczystych użytkowników,
d) ograniczenia czasowe do skorzystania z uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,
e) przyjęcie absurdalnej konstrukcji hipoteki przymusowej zabezpieczającej interesy Skarbu Państwa bądź gminy, a odstraszającej jednocześnie potencjalnie zainteresowanych do ubiegania się o przekształcenie tego
prawa w prawo własności.
VI. Ustawa jest bardzo lakoniczna, gdyż jej treść ogranicza się do ośmiu
artykułów regulujących:
a) zakres podmiotowy uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności (art. 1),
b) tryb przekształcenia tego prawa (art. 2),
c) skutki przekształcenia (art. 2 i 3),
d) warunki finansowe przekształcenia (art. 4 i 5),
e) nieodpłatne przekształcenie (art. 6),
f) zabezpieczenia na wypadek niewywiązania się z finansowych warunków przekształcenia przysługujących dotychczasowym właścicielom (art. 7).
Przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości określają wymogi formalne, jakim winien odpowiadać wniosek o
11
Henryk Cioch
przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Treść
tego rozporządzenia składa się z trzech paragrafów.
VII. Pomimo bardzo enigmatycznej regulacji, ustawa wywoła szereg
reperkusji prawnych i wymagać będzie komentarzowego bądź monograficznego opracowania. Mając na uwadze ograniczony zakres opracowania,
chciałbym poruszyć tylko niektóre problemy, które - w moim przekonaniu
- wymagają zasygnalizowania i które budzą kontrowersje już z uwagi na
ich niejasny charakter.
B. Istota przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności
I. Jak wynika z art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, „określa ona zasady
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób
fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi".
Z przepisu tego wynika więc, że legitymacja do przekształcenia przysługuje wyłącznie dotychczasowym użytkownikom wieczystym, którymi
są wyłącznie osoby fizyczne, na rzecz których przed wejściem w życie
niniejszej ustawy zostało już ustanowione prawo wieczystego użytkowania. Przepis ten wyłącza więc możliwość po wejściu w życie tej ustawy
zamiast ustanawiania prawa wieczystego użytkowania z możliwościąjego
przekształcenia w prawo własności - przenoszenia prawa własności w drodze
umowy. Powstaje w związku z powyższym problem, czy uprawnienie do
przekształcenia odnosi się wyłącznie do użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób fizycznych przed dniem 1 stycznia 1998 roku, czy
także do prawa wieczystego użytkowania ustanowionego na rzecz osób
fizycznych również po tej dacie. Wykładnia gramatyczna art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy skłania do zajęcia stanowiska, iż uprawnienie to przysługuje wyłącznie wieczystym użytkownikom, na rzecz których ustanowiono
to prawo przed wejściem w życie omawianej ustawy.
Wniosek ten potwierdza jednoznacznie przepis art. 1 ust. 2 ustawy.
Zgodnie z jego treścią, „przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych,
które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem jej ogłoszenia
i złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 roku".
Powstaje więc problem, co z prawem wieczystego użytkowania ustanowionym na rzecz osób fizycznych po dacie 1 stycznia 1998 roku. Czy po tej
12
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
dacie powinno być ustanawiane prawo wieczystego użytkowania na rzecz
osób fizycznych, skoro nie może ono ulec przekształceniu w prawo własności? Można by wyrazić pogląd, iż tereny przekazywane na rzecz osób
fizycznych w celach budowlanych winny być przez Skarb Państwa bądź
gminy notarialnie sprzedawane po cenach wolnorynkowych. Stanowisko to
wydaje się logiczne i zasadne. Jednakże żaden przepis tego obowiązku nie
nakłada jednoznacznie. W sytuacji gdyby więc następowało ustanawianie
praw wieczystego użytkowania na rzecz osób fizycznych po dacie 1 stycznia 1998 roku, należy przyjąć, iż osoby te są pozbawione uprawnienia do
przekształcenia tego prawa w prawo własności.
Rozwiązanie przyjęte w ustawie należy ocenić krytycznie. Moim zdaniem, każdy wieczysty użytkownik, bez względu na to, kiedy uzyskał to
uprawnienie, winien mieć potencjalne uprawnienie do przekształcenia go
w prawo własności. Uprawnienie to winno także przysługiwać innym wieczystym użytkownikom, a nie tylko osobom fizycznym. Nie powinno być
także ograniczone terminem. De lege lata uprawnienie do przekształcenia
prawa wieczystego użytkowania przysługuje wyłącznie osobom, które
zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy kumulatywnie spełniają trzy
przesłanki:
a) są osobami fizycznymi, na rzecz których zostało ustanowione przez
Skarb Państwa bądź gminę prawo wieczystego użytkowania,
b) prawo wieczystego użytkowania zostało ustanowione na ich rzecz
nie później niż przed dniem 1 stycznia 1998 roku,
c) złożą wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania
nabytego przed dniem 1 stycznia 1998 roku nie później niż do dnia 31
grudnia 2000 roku.
Reasumując, można stwierdzić, iż uprawnienie do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności jest uprawnieniem ograniczonym podmiotowo, przedmiotowo i czasowo. Rozwiązanie to należy
ocenić krytycznie. Będąc konsekwentnymi, należy przyjąć, iż ustawa ta ma
charakter również iluzoryczny, gdyż straci rację bytu po dacie 31 grudnia
2000 roku. Jest niezrozumiałe, dlaczego omawiane uprawnienie poddano
tak dalece idącym ograniczeniom.
II. Prawdopodobnie założeniem tej ustawy (ratio legis) były te same
założenia, którymi kierował się ustawodawca już w 1982 roku, umożliwia-
13
Henryk Cioch
jąc w przepisie art. 219 ustawy z dnia 16IX 1982 roku - Prawo spółdzielcze przekształcenie spółdzielczych praw lokatorskich w spółdzielcze prawa własnościowe6. Przy prawie wieczystego użytkowania wnoszone przez
wieczystego użytkownika, opłaty roczne podlegają uspołecznieniu na rzecz
Skarbu Państwa bądź gminy, a nie są zaliczane na konto wieczystego
użytkownika, podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do wpłat dokonywanych przez członków spółdzielni, którym przysługują prawa lokatorskie.
Ustawa umożliwia więc, w przypadku gdy uprawniony wieczysty użytkownik zamierza skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, aby odzyskał
dokonane już wcześniej wpłaty, ale również, aby nowe opłaty uiszczane w
ciągu 5,10 lub 15 lat nie były uspołecznione, lecz zaliczone na jego konto.
Przyjętą w tym zakresie zmianę niewątpliwie należy ocenić pozytywnie.
III. Instytucja przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności ma charakter ustawowy, chociaż w świetle uwag wcześniejszych jest to jednak twór przejściowy, co znacznie zmniejsza jej rangę.
IV. Przepisy kodeksu cywilnego nie posługują się pojęciem „przekształcenia prawa podmiotowego" bądź „przekształcenia osoby prawnej", co
mogłoby potwierdzać, iż rozważania dotyczące powyższych kwestii miały
wcześniej charakter doktrynalny, a obecnie ustawowy.
Przekształcenie - w sensie ekonomicznym - prawa słabszego (prawa
użytkowania wieczystego) w prawo zapewniające najsilniejsze uprawnienia i najszerzej chronione (prawo własności) można osiągnąć w drodze
dwojakiej konstrukcji. Pierwsza polega na tym, iż w miejsce prawa słabszego uprawniony uzyskuje prawo silniejsze, równocześnie prawo słabsze
wygasa. W ścisłym tego słowa znaczeniu, nie jest to więc przekształcenie,
lecz zamiana prawa „wieczystego użytkowania na prawo własności". Druga
konstrukcja wyraża się w zmianie zakresu uprawnień, jakie zainteresowanemu przysługiwały dotychczas, na uprawnienia o szerszym zakresie. Prawo pozostaje więc to samo, a tylko ulega zmianie - jak to określa art.
własnościowe, Lublin 1981, t c n ż c, Stosunki członkowsko-mieszkaniowe w spółdzielczości mieszkaniowej na przykładzie nie publikowanego orzecznictwa sądów za lala 1983-1984, Wyd. Spółdz.
1989, s. 76-92.
14
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
248 k.c. co do ograniczonych praw rzeczowych - jego treść. Pojęciowo
mamy w tym wypadku do czynienia z przekształceniem w ścisłym tego
słowa znaczeniu.
Z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy wynika, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na podstawie decyzji
o przekształceniu tego prawa wydanej przez kierownika urzędu rejonowego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy), bądź decyzji
wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jeżeli użytkowanie wieczyste jest
ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność gminy. Jak wynika z
art. 2 ust. 2 in fine ustawy, „decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze
wieczystej".
Wykładnia przepisu art. 2 ustawy skłania do zajęcia stanowiska, iż
przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej. Powstaje jednak
problem, czy przekształcenie następuje z chwilą uprawomocnienia się decyzji
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, czy
też z chwilą dokonania wpisu do księgi wieczystej. Wykładnia przepisu art.
2 ust. 2 in fine skłania do zajęcia stanowiska, iż przekształcenie następuje
z chwilą wpisu w księdze wieczystej. Jest ona przesłanką konstytutywną,
stanowiącą podstawę prawną wpisu w księdze wieczystej prawa własności
w miejsce „przekształconego prawa wieczystego użytkowania". Z chwilą
wpisu „prawo wieczystego użytkowania" jako prawo słabsze wygasa, a w
jego miejsce jest ustanawiane (wpisywane) prawo mocniejsze, jakim jest
niewątpliwie prawo własności.
Jak wynika z art. 2 ust. 3 cytowanej ustawy, „decyzja o przekształceniu
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób
trzecich". Wydaje się, iż sformułowanie tego przepisu jest niezbyt fortunne.
Powinien on brzmieć następująco: „decyzja będąca przesłanką przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powinna pod
rygorem jej nieważności naruszać praw osób trzecich przysługujących im
w stosunku do przekształcanego prawa wieczystego użytkowania w prawo
własności".
Niewątpliwie naruszenie praw osób trzecich w przypadku przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie tylko teoretycznie może wchodzić w rachubę. Przekształcenie tego prawa może na-
15
Henryk Cioch
ruszać majątkowe prawa osób bliskich, zwłaszcza małżonka, w sytuacji
gdy prawo wieczystego użytkowania zostało nabyte w ramach ustroju wspólności ustawowej przed zawarciem małżeństwa, a decyzja o przekształceniu
tego prawa została wydana w czasie trwania małżeństwa bądź po jego ustaniu. Decyzja ta pociąga za sobą reperkusje prawne z punktu widzenia
przekształconego prawa, gdy chodzi o jego przynależność do majątku
wspólnego bądź odrębnego małżonków. Również w sytuacji gdy toczy się
postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o przekształceniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste - przekształcenie takiego prawa w prawo własności może naruszać prawa osób trzecich. O sytuacji takiej stanowi
expressis verbis przepis art. 3 ustawy. Zgodnie z jego treścią, „organ, o
którym mowa w art. 2 ust. 1, odmawia wydania decyzji o przekształceniu
prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę". Mam jednak wątpliwości, czy wynik
tego postępowania, niekorzystny dla Skarbu Państwa bądź gminy, może
rzutować na prawo wieczystego użytkowania, prowadząc do jego utraty
bądź wygaśnięcia, a także stanowić nieusuwalną przeszkodę do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Wykładnia przepisu art. 3 ustawy
skłaniałaby do przyjęcia stanowiska, iż zaistnienie takiej sytuacji może
prowadzić do reperkusji prawnych. Czy wynik tego postępowania - w zakresie prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa bądź
gminę, następnie przekazanej w wieczyste użytkowanie - może rzutować
na ważność i skuteczność nabycia prawa wieczystego i ewentualnie jego
przekształcenie? Ustawodawca udzielił odpowiedzi pozytywnej, stwarzając bardzo niebezpieczny precedens, zwłaszcza gdy uwzględnimy, iż przy
wywłaszczeniu terenów przekazywanych następnie w wieczyste użytkowanie popełniono wiele nieprawidłowości i wiele decyzji wywłaszczeniowych uznawanych jest obecnie za nieważne.
Pomimo istniejących wątpliwości w kwestii, czy przekształcenie omawianego prawa następuje z chwilą uprawomocnienia się decyzji o jego
przekształceniu, czy też dopiero z chwilą wpisu w księdze wieczystej (o
ile wpis ma charakter konstytutywny, a nie deklaratywny), nie jest możliwe
udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie w kwestii konstrukcji przekształcenia. Gdyby przyjąć, iż z chwilą uprawomocnienia się decyzji o
przekształceniu powstaje prawo własności, a więc prawo o odmiennej treści
16
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
i charakterze, nie ulega natomiast zmianie przedmiot tego prawa oraz jego
podmiot, z uwagi na to, że decyzja o przekształceniu może zostać w rozważanej sytuacji wydana wyłącznie na rzecz osoby fizycznej (bądź jej
spadkobiercy), której przysługiwało prawo użytkowania wieczystego oraz
wyłącznie w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem tego prawa,
to w świetle tej konstrukcji, z chwilą uprawomocnienia się decyzji o przekształceniu wygasłoby z mocy samego prawa prawo wieczystego użytkowania. Wygaśnięcie tego prawa miałoby jednak charakter warunkowy.
Warunkiem jego ustania byłoby bowiem powstanie w jego miejsce prawa
własności, co następowałoby w tym samym momencie. W świetle tej
konstrukcji nie byłoby więc możliwe, ażeby w stosunku do przedmiotu
prawa wieczystego użytkowania ulegającego przekształceniu mogły istnieć
dwa prawa jednocześnie (prawo wieczystego użytkowania i prawo własności) bądź też nie istniało żadne prawo (prawo wieczystego użytkowania
wygasa w tym samym momencie, co prawo własności)..
Możnaby także rozważyć - contra legem - odmienną konstrukcję przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, polegającą na wyłącznej zmianie treści prawa wieczystego użytkowania. Według
tej koncepcji, „decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności byłaby zbędna, gdyż do osiągnięcia tego celu wystarczałoby złożenie oświadczenia woli przez Skarb Państwa bądź gminę o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności".
Byłaby to czynność o charakterze stricte cywilnoprawnym, nawiązująca do
ustawowej konstrukcji przekształcenia spółdzielczego prawa do lokalu typu
lokatorskiego w prawo własnościowe, o której mowa w art. 219 ustawy Prawo spółdzielcze. W swoim czasie S. Rudnicki7 wyraził odosobniony
wówczas pogląd w powyższej kwestii. Pogląd ten znalazł jednak odzwierciedlenie ustawowe. Dlaczego więc tę logiczną i uzasadnioną konstrukcję
nie przenieść na grunt omawianej ustawy? Mam uzasadnione wątpliwości,
gdyż w rozważanym przypadku:
7
S. R u d n i c k i, Mieszkanie spółdzielcze jako przedmiot majątku wspólnego małżonków,
Warszawa 1974, s. 21. Autor ten omawia obccnic założenia ustawy w artykule: Uwłaszczenie osób
fizycznych na podstawie ustawy z 4IX1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Monitor Prawniczy 1997, nr 11, s.
429-432. Jego zdaniem, uprawnienie do przekształcenia jest prawem dziedzicznym i zbywalnym.
Ma ono charakter cywilnoprawny. Mam wątpliwości co do zasadności tego poglądu, gdyż uprawnionemu nic przysługuje roszczenie o przekształcenie.
17
Henryk Cioch
a) nie następuje rozszerzenie treści przekształconych praw podmiotowych (prawo wieczystego użytkowania ma tę samą bądź zbliżoną treść co
prawo własności),
b) następuje zmiana treści nie w ramach tej samej kategorii praw rzeczowych (prawo wieczystego użytkowania jest prawem pośrednim pomiędzy prawami rzeczowymi ograniczonymi a prawem własności).
W rozważanej sytuacji (odmiennie niż stanowi art. 248 k.c.) przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności pociąga za sobą
zarówno zmianę treści, jak również kategorii prawa rzeczowego (prawo
pośrednie pomiędzy prawami rzeczowymi ograniczonymi, jakim jest prawo
użytkowania wieczystego, przekształca się w prawo własności w rozumieniu art. 140 k.c.). Z tych względów przepis art. 248 § 1 k. c. można stosować peranalogiam w odniesieniu do omawianej sytuacji, mając na uwadze wspomniane różnice. Niemniej jednak koncepcja ta - jako alternatywna
- zasługuje na uwzględnienie w przypadku nowelizacji tej ustawy.
C. Odpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania
Kontrowersyjna treść art. 4 ustawy
I. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy: „Osoba, która nabyła własność
nieruchomości na podstawie art. 2, zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa wieczystego
użytkowania w prawo własności". Przepis ten oznacza, iż przekształcenie
omawianego prawa ma charakter odpłatny. Odpłatność przysługuje dotychczasowemu właścicielowi. Powstaje problem, czy jest nim tylko Skarb
Państwa, gmina, czy także właściciel, który odzyskał własność nieruchomości bezprawnie przekazanej na rzecz Skarbu Państwa bądź gminy. Przepis
ten jednoznacznie stanowi, iż opłaty z tytułu przekształcenia przysługują
dotychczasowemu właścicielowi. Nie wyklucza on zatem osób, które odzyskały przedmiot wieczystego użytkowania, stając się jego właścicielem
w rozumieniu art. 140 k.c. Wydaje się, iż wykładnia gramatyczna, logiczna,
systemowa sformułowany primafacie mój wniosek potwierdza. Adresatem
roszczeń o dokonanie opłat z tytułu przekształcenia omawianego prawa jest
dotychczasowy właściciel, a więc nie tylko Skarb Państwa bądź gmina.
18
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
II. Zasady wnoszenia opłat przez osobę zamierzającą ubiegać się o
przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określa przepis art. 5 cytowanej ustawy. Potencjalnie uprawniony może uiścić
wymaganą opłatę: a) jednorazowo bądź b) w ratach.
Ad a) Zasady określające wysokość wniesienia wymaganej opłaty jednorazowo określa przepis art. 5 ust. 5. Zgodnie z jego treścią, jest to
„wielokrotność":
a) 15-letnich rat rocznych, jeżeli wieczyste użytkowanie trwało 5 lat i
krócej,
b) 10-letnich rat rocznych, jeżeli wieczyste użytkowanie trwało dłużej
niż 5 lat i krócej niż 20 lat,
c) 5-letnich rat rocznych, jeżeli wieczyste użytkowanie trwało powyżej
20 lat.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, wysokość raty rocznej w rozważanej
sytuacj i jest równa wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 rok. Przy wariancie wpłaty jednorazowej, bez
względu na czas trwania wieczystego użytkowania, wpłaty stanowiące
wielokrotność 15,10 bądź 5-letniej opłaty rocznej za 1997 rok będą miały
charakter do przyjęcia (bez waloryzacji). Nie należy ukrywać, iż roczne
opłaty z tytułu użytkowania wieczystego uiszczane przez użytkowników
wieczystych, którymi były osoby fizyczne, miały charakter prawie symboliczny. Z tego tytułu wpływ do budżetu Skarbu Państwa bądź budżetów
gmin miał wymiar symboliczny.
Ad b) Chciałbym zwrócić uwagę, że sytuacja ulega diametralnej zmianie w przypadku, gdy składający wniosek o przekształcenie tego prawa
przyjmie wariant wnoszenia opłat z tytułu przekształcenia w ratach (w
ciągu 15,10, 5 lat w zależności od czasu trwania prawa użytkowania wieczystego). Przy omawianym wariancie, co prawda, z chwilą uprawomocnienia się decyzji o przekształceniu staje się on właścicielem, jednakże
winien mieć na uwadze treść art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem, „wysokość opłaty rocznej naliczanej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 rok będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni".
Przy tym wariancie, co prawda, podstawą uiszczania opłat rocznych będzie
kwota opłaty uiszczonej w 1997 roku, niemniej jednak kwota ta będzie
corocznie podlegać waloryzacji i przestanie mieć wymiar symboliczny.
19
Henryk Cioch
Mając na uwadze możliwość powstania zaległości z tytułu uiszczenia
zwaloryzowanych opłat w związku z dokonanym przekształceniem omawianego prawa w prawo własności, ustawodawca w art. 7 ustawy zabezpieczył ich interesy. Zgodnie z treścią tego przepisu, „w celu zabezpieczenia należności związanych z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności Skarbowi Państwa albo gminie przysługuje hipoteka przymusowa na nieruchomości objętej przekształceniem prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności". Przyczyn tego stanu nie
muszę wyjaśniać, gdyż hipoteka przymusowa nie może powstać ex lege —
jak stanowi cytowany przepis. Nie miałbym wątpliwości, gdyby była mowa
o innego rodzaju hipotece.
Reasumując, ten wariant przekształcenia wydaje się być niekorzystny
dla potencjalnie zainteresowanych jego wyborem, na co chciałbym zwrócić
uwagę.
Kryteria ustalenia opłaty (jednorazowej bądź ratalnej) ustala dotychczasowy właściciel, tj. Skarb Państwa bądź gmina, w drodze decyzji, zgodnie z przypisanymi kompetencjami. W razie nieprawidłowości w przedmiotowej kwestii przysługuje tryb administracyjny (skarga do wojewody bądź
kolegium przy sejmiku samorządowym). Ostateczną decyzję podejmuje
Naczelny Sąd Administracyjny. O powyższych kwestiach stanowi expressis verbis art. 5 ust. 4 ustawy.
D. Przekształcenie nieodpłatne
I. Ustawa przyjęła jako zasadę możliwość ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na zasadzie odpłatności. Od zasady powyższej przepis art. 6 ustawy wprowadził odstępstwa.
Liczba wyjątków została określona na zasadzie numerus clausus. Zakres
odstępstw dotyczy dotychczasowych wieczystych użytkowników oraz ich
następców prawnych (spadkobierców ustawowych, testamentowyeh, zapisobiorców, nabywców gospodarstw rolnych w zamian za rentę), którzy
odpowiadają jednemu z czterech następujących wymogów:
a) którym nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w
związku z utratą mienia wskutek wojny 1939-1945 i którzy pozostawili
majątek na terytorium nie znajdującym się na obecnym obszarze Państwa
Polskiego,
20
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
b) którzy na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo
Polskie mieli otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, a
wartość tego mienia jest wyższa od opłaty, o której mowa w art. 4,
c) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w związku
z wywłaszczeniem dokonanym po 1949 roku, a przed 29 kwietnia 1985
roku,
d) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie.
Jak wynika z treści art. 6 ust. 2 ustawy, „uprawnienie do nieodpłatnego
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy w prawo własności stwierdza, w
drodze decyzji", odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt,
burmistrz (prezydent miasta).
II. Treść art. 6 ust. 2 ustawy jest niezrozumiała. Dokonując wykładni
gramatycznej, należałoby przyjąć, iż decyzja ta w jednej z czterech sytuacji
wymienionych w ust. 1 tego przepisu nie tylko nie ma charakteru konstytutywnego, w przeciwieństwie do decyzji określonej w przepisie art. 2 ust.
2 ustawy, ale ponadto nie wymaga ona ujawnienia w księdze wieczystej.
Do zajęcia takiego stanowiska skłaniałaby wykładnia gramatyczna przepisu art. 6 ust. 2 ustawy. Wykładnia logiczna i celowościowa przemawiałaby za przyjęciem stanowiska, iż przekształcenie w rozważanej sytuacji
następuje ex lege, dlatego też decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, wyłączając wpis do księgi wieczystej, który - podobnie jak decyzja o charakterze konstytutywnym - nie jest przesłanką przekształcenia, gdy występuje
jedna z czterech sytuacji wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 6
ust. 1 ustawy. Pogląd ten, w moim przekonaniu, należy zaakceptować, gdyż
w przeciwnym przypadku byłaby niespójność pomiędzy treścią art. 2 ust.
2 a treścią art. 6 ust. 2 ustawy wskazująca na brak logiki ustawodawczej.
E. System zabezpieczeń na wypadek niewywiązania się z obowiązków finansowych przez wieczystego użytkownika, który uzyskał prawo własności w drodze odpłatnego przekształcenia
Zgodnie z art. 7 ustawy, „w celu zabezpieczenia należności związanych
z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności Skarbowi Państwa albo gminie przysługuje hipoteka przymusowa na nieruchomości objętej przekształceniem prawa wieczystego użytko-
21
Henryk Cioch
wania w prawo własności". Przepis ten dotyczy jedynie odpłatnego przekształcenia tego prawa oraz sytuacji gdy opłaty są wnoszone w ratach.
Hipoteka, o której mowa w tym przepisie, nie jest hipoteką ustawową, lecz
hipoteką przymusową, która może być ustanowiona na rzecz gminy lub
Skarbu Państwa w przypadku powstania zaległości finansowych, w oparciu
o tytuł wykonawczy (prawomocne orzeczenie sądu zaopatrzone klauzulą
wykonalności). Jej przedmiotem może być nieruchomość, w stosunku do
której prawo wieczystego użytkowania uległo przekształceniu w prawo
własności. Jak słusznie zauważył S. Rudnicki, przepis art. 7 ustawy został
dość niefortunnie sformułowany. Jego wykładnia gramatyczna może bowiem sugerować, iż stwarza on „nową formę hipoteki przymusowej", podczas gdy w rzeczywistości ustawodawcy chodziło wyłącznie o wskazanie
w nim możliwości ustanowienia hipoteki przymusowej w sposób, o którym
mowa w art. 109-112 ustawy o księgach wieczystych8.
Należałoby rozważyć, czy sposób zabezpieczenia interesów wierzyciela jest jedyny i wystarczający w omawianej sytuacji. Wydaje się, że należałoby również rozważyć możliwość „unieważnienia decyzji" podjętej w
przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności, powodującej powrót do stanu wcześniejszego. Sankcją nieuiszczenia opłat z tytułu wieczystego użytkowania jest możliwość ich przymusowego ściągania wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi
w trybie egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Tytułem egzekucyjnym jest jedynie wykaz zaległości sporządzony przez wierzyciela.
Możliwości takiej dotychczasowi właściciele nie mają już po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (muszą wstępować na drogę sądową i występować o ustanowienie hipoteki przymusowej).
Przede wszystkim zaś nie mają możliwości przedterminowego rozwiązania
umowy, co ma miejsce w przypadku wieczystego użytkowania.
Reasumując, należy stwierdzić, iż po przekształceniu w świetle art. 7
ustawy, status dotychczasowych właścicieli jako wierzycieli ulega zmianie
na ich niekorzyść.
22
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
F. Wnioski końcowe
Omawiana ustawa była niezbędna. Umożliwia bowiem uwłaszczenie
wieczystych użytkowników, czyniąc z nich właścicieli. Odpowiada ona
założeniom i standardom państw Unii Europejskiej. Niewątpliwie stwarza
ona także korzyści natury prawnej dotychczasowym wieczystym użytkownikom, czyniąc z nich właścicieli, jak również korzyści natury fiskalnej
Skarbowi Państwa bądź gminie (dopływ dodatkowych środków finansowych do ich budżetów).
Wydaje się jednak, iż nie powoduje ona zasadniczego przełomu w naszym
ustawodawstwie, co jest jej zasadniczym mankamentem. Utrzymuje ona
mianowicie nadal niezrozumiałą i powszechnie krytykowaną instytucję prawa
wieczystego użytkowania jako prawa pośredniego pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Uniemożliwia przekształcenie tego archaicznego prawa - wieczystym użytkownikom nie będącym
osobami fizycznymi, co jest zupełnie niezrozumiałe, zwłaszcza w dobie
przekształceń własnościowych w naszej gospodarce. (Instytucja ta jest
niezrozumiała dla inwestorów zagranicznych, a próba wytłumaczenia jej
sensu - w okresie przemian gospodarczych - jest prawie niemożliwa, gdyż
względy natury ideologicznej straciły rację bytu). Nie można ponadto uzasadnić epizodycznego charakteru tej ustawy (ograniczenia czasowe i podmiotowe). Niewątpliwie ustawa ta ma również szereg mankamentów natury jurydycznej (brak roszczenia o przekształcenie, droga administracyjna,
a nie sądowa, jak w przypadku przekształcenia spółdzielczego prawa do
lokalu, brak preferencji dla przekształcających, którzy deklarują jednorazową wpłatę całej wymaganej opłaty).
23