proponowane zmiany w publicznym systemie emerytalnym w

Drodzy Czytelnicy: „coś nareszcie dzieje się” – system emerytalny to najważniejszy może element złożonej struktury zabezpieczenia socjalnego; dynamika zmian demograficznych i rozmaite ograniczenia budżetowe to czynniki
powodujące, że staje się on przedmiotem publicznej troski. Nie chcemy wtrącać redakcyjnych „trzech groszy” w spory
prowadzone przez znakomitych fachowców, chcemy natomiast wskazać na to, że nie wyczerpuje tych sporów dyskusja nad OFE. Nie sądzimy też, że można wskazać tu na poglądy „jedynie słuszne”. Lepiej jednak, aby były to poglądy
wsparte argumentami, zaś ocena ich siły należy do Państwa.
Redakcja
PROPONOWANE ZMIANY
W PUBLICZNYM SYSTEMIE EMERYTALNYM W POLSCE
• GŁOS W DYSKUSJI
Marek Szczepański
Politechnika Poznańska
WSTĘP
W listopadzie 2009 r. minister pracy Jolanta Fedak
oraz minister finansów Jacek Rostowski podczas
wspólnej konferencji prasowej przedstawili propozycję obniżenia składki trafiającej co miesiąc do
otwartych funduszy emerytalnych (OFE) z 7,3% do
3%. W ten sposób więcej pieniędzy trafić miałoby do
ZUS-u, administrującego I filarem nowego, zreformowanego w 1999 r. systemu emerytalnego. Przypomnijmy, że ZUS wypłaca też emerytury dla osób,
które nabyły uprawnienia do świadczeń w starym
systemie emerytalnym opartym na umowie międzypokoleniowej (repartycji), który to system stopniowo
wygasa (pełne przejście do nowego systemu nastąpić ma po 2034 r.).
Na początku 2010 r. pojawiły się kolejne propozycje, tym razem prezentowane przez samą minister
Fedak (por. Fedak 2010). Oprócz zabrania części
składki do OFE i przesunięcia jej do I filara zarządzanego przez ZUS (repartycyjna część nowego systemu emerytalnego), znalazły się w nich także rozwiązania dotyczące wypłaty świadczeń z II filara. Zamiast
zakładów emerytalnych powołanych do zarządzania
środkami zgromadzonymi w kapitałowej części systemu i wypłacania przyszłym świadczeniobiorcom
emerytur dożywotnich, proponuje się jednorazową
wypłatę lub dobrowolne przekazanie zgromadzonego w II filarze kapitału na pięć lat przed osiągnięciem
wieku emerytalnego do ZUS-u, który zapewni wypłatę
świadczeń dożywotnich.
Z możliwości wypłaty jednorazowej mogłyby jednak skorzystać tylko osoby o wysokich dochodach,
które z samego I filaru zapewnią sobie kapitał wystarczający do wypłaty emerytury w wysokości dwukrotności emerytury minimalnej (obecnie około 1350 zł).
Są to propozycje tak daleko idące, że ich wprowadzenie oznaczałoby de facto nie korektę, lecz demontaż wprowadzonego w 1999 r. wielofilarowego, repartycyjno-kapitałowego systemu emerytalnego i powrót
do systemu repartycyjnego administrowanego przez
ZUS, z pozostawionym w formie szczątkowej, zmarginalizowanym segmentem kapitałowym.
Jeśli potraktować je jako punkt wyjścia do dyskusji, dla której dobrym pretekstem może być dzie18
sięciolecie wdrażania reformy emerytalnej, to można
przyjąć to za dobrą monetę. Wygląda jednak na to,
że pod presją doraźnych potrzeb budżetowych i narastającego długu publicznego przygotowywany jest
projekt kolejnej całościowej (systemowej, a nie tylko
parametrycznej) zmiany systemu emerytalnego.
Warto zatem, aby także w jednym z najpoważniejszych periodyków zajmujących się polityką społeczną w Polsce podjąć dyskusję na możliwymi skutkami
proponowanych przez niektórych polityków zmian
w systemie zabezpieczenia emerytalnego (omawiane
propozycje nie mają jeszcze statusu oficjalnego stanowiska całego rządu), a także szerzej – nad tym, co
w zreformowanym systemie emerytalnym się sprawdziło, a co ewentualnie wymaga korekt, bądź też
– jeśli uznać, że cały system się nie sprawdził – czym
go zastąpić i jakie będą tego przewidywane koszty
oraz efekty społeczne i ekonomiczne.
Swoją wypowiedź traktuję jako przyczynek do tak
pomyślanej dyskusji, ograniczając się z konieczności
do wybranych – moim zdaniem – najistotniejszych
kwestii i argumentów.
O CO CHODZŁO W POLSKIEJ REFORMIE EMERYTALNEJ
I DLACZEGO WARTO JEJ BRONIĆ?
Przypomnijmy, że zreformowany publiczny system emerytalny miał zapewnić uczestnikom większe
bezpieczeństwo i pewność otrzymania w przyszłości
świadczeń, na które opłacają składki w okresie aktywności zawodowej. Nowy system miał być wielofilarowy, reparycyjno-kapitałowy, finansowany w obu
jego segmentach na zasadzie zdefiniowanej składki
(defined contribution). Wartość przyszłych emerytur
zależeć będzie od wielkości kapitału zgromadzonego
na dwóch indywidualnych kontach emerytalnych: na
rachunku w I filarze administrowanym przez ZUS (wirtualne konto, na którym rejestrowane są uprawnienia
na podstawie opłaconych składek i ich waloryzacja)
oraz w II filarze (rachunek, na którym rejestrowane
są wyniki inwestowania składek trafiających do OFE
i inwestowanych na rynku kapitałowym).
Przyszły kapitał, pochodząc z dwóch różnych źródeł (wpłacone składki plus waloryzacja – w I filarze,
wpłacone składki + odsetki w II filarze), podzielony
Polityka Społeczna nr 5-6/2010
zostanie przez dalszą oczekiwaną długość życia dla
danego rocznika emerytów i wypłacony w formie renty dożywotniej. Jest to zatem system przejrzysty.
Z punktu widzenia finansowego stworzony został
mechanizm, dzięki któremu bieżąca wartość opłacanych składek równa jest zdyskontowanej wartości
świadczeń, które z tego systemu zostaną wypłacone
(por. Góra 2003, 2009, s. 324; Góra, Palmer 2004).
Nowy system dostosowany został do zachodzących zmian demograficznych (starzenia się populacji), a jego wprowadzenie, oprócz przywrócenia
finansowej stabilności systemu, miało na celu także
uzyskanie pozytywnych efektów makroekonomicznych: stabilizację składek emerytalnych (co wpływa
na koszt pracy) oraz rozwój rynku kapitałowego (dzięki włączeniu do publicznego systemu emerytalnego
prywatnie zarządzanych funduszy emerytalnych).
Ograniczeniu ryzyka dla uczestników (programowe hasło twórców reformy brzmiało: Bezpieczeństwo
dzięki różnorodności) służyć ma podział składki między część repartycyjną i część kapitałową systemu.
Nie znaczy to bynajmniej, że nowy system całkowicie
eliminuje ryzyko związane z demografią, tendencjami
na rynku pracy, sytuacją makroekonomiczną, czy
fluktuacją wartości aktywów na rynku finansowym
(zarówno w fazie gromadzenia kapitału emerytalnego, jak i w fazie jego wypłaty). Ale właśnie poprzez
podział ryzyka między dwa filary poziom tego ryzyka
zostaje ograniczony, a całemu systemowi nie grozi
w dającej się przewidzieć perspektywie 20–30 lat
bankructwo, na co narażony był tradycyjny system
repartycyjny.
Część repartycyjna nowego systemu bardziej wrażliwa jest na ryzyko związane z przeobrażeniami demograficznymi i starzeniem się społeczeństwa (coraz
mniej pracujących i opłacających składki w proporcji
do coraz większej liczby emerytów pobierających
świadczenia), część kapitałowa – na ryzyka związane
z inwestowaniem na rynku kapitałowym (zwłaszcza
ryzyko inwestycyjne) oraz ryzyko inflacji w fazie wypłat
(o ile zgromadzony w II filarze kapitał nie będzie waloryzowany lub nadal inwestowany w bezpieczne aktywa na rynku finansowym).
W sumie jednak oba filary wzajemnie się wspomagają i dzięki temu w ostatecznym rachunku ryzyko związane z udziałem w wielofilarowym systemie
emerytalnym jest mniejsze niż w systemie jednolitym:
wyłącznie repartycyjnym lub wyłącznie kapitałowym.
W okresach dekoniunktury na rynku finansowym
korzystniejsza okazuje się waloryzacja świadczeń
rejestrowanych na pierwszym indywidualnym koncie emerytalnym w ZUS-ie (tak było w wyjątkowym
2008 r., kiedy to wartość aktywów OFE gwałtownie
spadła w następstwie globalnego kryzysu finansowego), w okresach koniunktury zaś znacznie lepsze
efekty dają inwestycje w OFE (tak było w poprzednich
latach funkcjonowania nowego systemu).
Trudno z góry przewidzieć, który filar w perspektywie 42–47 lat (okres aktywności zawodowej dla kobiet
i mężczyzn rozpoczynających pracę w wieku 18 lat,
przy założeniu, że będą pracować nieprzerwanie do
osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego 60 i 65
lat) przyniesie lepsze efekty. Gorsze rezultaty uzyskane w jednym segmencie zostaną zrekompensowane
lepszymi wynikami w drugim. Zmiany ograniczające
możliwość podziału składki między część repartycyjną i kapitałową zwiększają zatem ryzyko dla uczestników systemu.
Polityka Społeczna nr 5-6/2010
Proponowany obecnie demontaż nowego, bo
wdrażanego dopiero od 10 lat, systemu emerytalnego nie jest związany z przemyślaną, konsekwentną
koncepcją nowego systemu, jak było to w 1999 r.
Skoro bowiem uznać, że ZUS taniej i lepiej zarządzać
będzie składkami emerytalnymi niż OFE, co w efekcie
zapewni wyższe emerytury, to zamiast dodatkowych
4,3% lepiej skierować do ZUS-u całe 7,3% składki!
Oczywiście, trzeba się przy tym liczyć z koniecznością wypłaty ogromnych odszkodowań dla powszechnych towarzystw emerytalnych, które zarządzają
OFE (na co w budżecie państwa nie ma pieniędzy)
i kompromitacją w skali międzynarodowej, ale są już
znane przykłady krajów, które zlikwidowały wprowadzoną wcześniej część kapitałową w swoim systemie
emerytalnym (np. Argentyna). Zaufanie do państwa
wobec kolejnej zmiany systemu emerytalnego i tak
zostanie podważone.
A może od razu zabrać całe 179 mld zł zgromadzonych do tej pory w OFE i zlikwidować cały dług
publiczny, a rosnącymi kosztami dopłat do systemu
repartycyjnego niech martwią się kolejne pokolenia?
Na krótką metę takie rozwiązanie wydaje się jeszcze
bardziej kuszące niż zabieranie tylko części składki
z OFE. Na dłuższą metę jednak i jedno, i drugie
zwiększa ryzyko niewypłacalności systemu emerytalnego w perspektywie 20–30 lat.
Konsekwencje ewentualnego odejścia od systemu wielofilarowego i powrotu do systemu opartego
niemal wyłącznie na repartycji poniosą obecni uczestnicy systemu emerytalnego, a nie jakieś hipotetyczne
przyszłe pokolenia (jak słusznie zauważył klasyk ekonomii J.M. Keynes – w długiej perspektywie wszyscy
będziemy martwi…).
W literaturze przedmiotu dotyczącej problematyki
emerytalnej przyjmuje się na ogół, że system wielofilarowy stanowi lepsze zabezpieczenie przed tymi
ryzykami, które już dziś są pewne, zidentyfikowane,
dające się przewidzieć: ryzykiem starości (związaną
z nim koniecznością zapewnienia stałych, niezarobkowych dochodów do końca życia) oraz ryzykiem
demograficznym (wspomniane konsekwencje starzenia się społeczeństwa, a co za tym idzie zwiększenie
obciążenia populacji pracującej finansowaniem osób
starszych), niż tradycyjny system repartycyjny.
Niektórzy autorzy – co prawda – twierdzą, że dobrym rozwiązaniem może być system repartycyjny
o zdefiniowanej składce, ale również ten system podlega opisanemu wcześniej ryzyku niewypłacalności
związanej z niedającymi się sterować procesami starzenia się społeczeństw i ich wpływem na finansowanie systemów emerytalnych.
Można zatem przyjąć, że zrealizowana w polskiej
reformie emerytalnej zasada dywersyfikacji ryzyka
jest rozwiązaniem bardziej korzystnym niż brak takiej
dywersyfikacji. Odejście od tej zasady byłoby bardzo
poważnym błędem.
Argument minister Fedak, że ZUS taniej będzie
zarządzał składką emerytalną niż OFE, w związku
z tym hipotetyczny stan konta emerytalnego uczestnika systemu będzie wyższy, jest wątpliwy i w dużej
mierze już nieaktualny. Warto przypomnieć, że od
2010 r. wysokość opłaty dystrybucyjnej pobieranej
przez powszechne towarzystwa emerytalne została
ustawowo ograniczona do 3,5%, z czego 0,8% i tak
wraca do ZUS-u.
Nie jest prawdą, że ZUS za darmo obsługuje system emerytalny. Szacuje się, że w 2009 r. koszty ob19
sługi ze strony ZUS-u wyniosły około 3% wpłacanych
składek. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nie
może też zagwarantować na kilka dziesięcioleci do
przodu, że waloryzacja uprawnień emerytalnych na
wirtualnym koncie w ZUS-ie będzie wyższa niż stopa
zwrotu, jaką z tych samych składek mogą wypracować OFE. Wiele wskazuje na to, że będzie raczej
odwrotnie.
Jaka będzie stopa zastąpienia (relacja emerytury
do ostatnich dochodów z pracy) w nowym systemie
emerytalnym trudno z góry przewidzieć, bo jest to system o zdefiniowanej składce (defined contribution),
a nie o zdefiniowanym świadczeniu (defined benefit),
jak stary, stopniowo wygasający system zabezpieczenia emerytalnego.
Z różnych symulacji wynika, że przy zachowaniu
obecnego ustawowego wieku emerytalnego dla mężczyzn (65 lat) i kobiet (60 lat), stopa zastąpienia dla
mężczyzny, który przepracuje około 40 lat, wyniesie
około 60%, a dla kobiety – około 40% (por. m.in.
Szumlicz 2006, s. 266). Jest to mniej niż w poprzednim systemie. Szczególnie boleśnie odczują spadek
po przejściu na emeryturę osoby o niższych dochodach, bo w przeciwieństwie do starego systemu nie
mogą liczyć na przesunięcie (redystrybucję) części
kapitału emerytalnego od lepiej zarabiających uczestników systemu emerytalnego.
Trzeba jednak pamiętać, że zachowanie starego
systemu repartycyjnego wcale nie gwarantowało
utrzymania stopy zastąpienia na średnim poziomie
około 70% za 20–30 lat. Wypłaty ze starego systemu,
o ile nie zostałby on zreformowany, byłyby takie, na
jakie byłoby stać państwo za 20, 30 lat przy założeniu,
że narastające koszty dopłat związane ze wspomnianymi tendencjami demograficznymi nie doprowadziłyby do całkowitego załamania finansów publicznych.
Jest to groźba realna, a nie czysto hipotetyczna
– dług finansów publicznych nie może narastać w nieskończoność, a możliwości dostosowawcze państwa
w dziedzinie wydatków na świadczenia społeczne są
ograniczone.
Przypomnijmy w tym miejscu kalkulacje, jakie poprzedziły wprowadzenie reformy emerytalnej. MPiPS,
występując z nowymi projektami podważającymi logikę i sposób finansowania nowego systemu, nie odniosło się w ogóle do zagrożeń dla systemu finansów
publicznych, jakie mógłby spowodować powrót do
systemu opartego prawie wyłącznie na repartycji.
Jednym z ważnych celów reformy emerytalnej
było zmniejszenie (w perspektywie wieloletniej) kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu zabezpieczenia emerytalnego. Chodzi tu w szczególności
o koszty ponoszone przez budżet państwa na dopłaty
do ubezpieczeń emerytalnych (dotacje do Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych). Według szacunkowych
obliczeń z 1998 r., przyszły dług systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce w razie pozostawienia
starego systemu emerytalnego mógł przekroczyć
1 bln zł, a w przeliczeniu na jednego mieszkańca 25–
–35 tys. zł (Liberda 2000, s. 138; Bobrowska, Piasecka
2005, s. 166–171).
Proces demograficznego starzenia się społeczeństwa mógł doprowadzić do wzrostu deficytu w systemie emerytalnym z 0,98% PKB w 1998 r. do 5,5% PKB
w 2050 r.1. W tym samym okresie udział wydatków
emerytalnych w PKB wzrósłby z 5,75% do 11,42%.
Aby sfinansować rosnące wydatki emerytalne, należałoby albo znacząco zwiększyć składki na ubezpie20
czenia emerytalne aż do 48% w 2050 r. (Góra 2003,
s. 181), albo drastycznie obniżyć poziom świadczeń.
Trzecią alternatywą mogłoby być zwiększenie dopłat
budżetowych do systemu i wzrost podatków, a więc
dodatkowe obciążenie pokolenia pracującego.
Żadne z tych rozwiązań nie było akceptowane
społecznie. Reforma systemowa, polegająca na wprowadzeniu do bazowej części systemu segmentu finansowanego kapitałowo oraz konsekwentnym zastosowaniu zasady zdefiniowanej składki, miała na
celu zapewnienie (w dłuższej perspektywie) bezpieczeństwa finansowego polskiego systemu emerytalnego w wymiarze makroekonomicznym, a po całkowitym zastąpieniu starego systemu przez nowy (czyli
po 2034 r.)21 przywrócenie mu zdolności do samofinansowania. Nowy system charakteryzuje się zasadą zbilansowania aktuarialnego, czego nie można już
powiedzieć o starym systemie3.
Wprowadzenie reformy spowodowało, że w okresie współistnienia starego systemu z nowym występuje luka systemowa. Polega ona na tym, że państwo
musi uzupełnić zmniejszone wpływy do ZUS-u (około
1/3 składki emerytalnej trafia do OFE) dotacjami
pochodzącymi z innych źródeł. Pierwotnie miały to
być dochody pochodzące z prywatyzacji majątku
państwowego. Tak się jednak nie stało, ale nie ma to
nic wspólnego z systemem emerytalnym. Świadczy
raczej o braku konsekwencji po stronie polityków,
którzy zresztą stale znajdują się pod presją bieżących
potrzeb.
Ukryty dług występujący z repartycyjnym, niezbilansowanym systemie emerytalnym zamienił się
w dług jawny, zwiększający deficyt sektora finansów
publicznych. Jednak przesunięcie części czy całości
składek z OFE do ZUS-u i ponowne „ukrycie” długu
nie spowoduje bynajmniej jego likwidacji.
W tym miejscu warto powołać się na najnowsze
projekcje dotyczące wydatków emerytalnych w państwach Unii Europejskiej (Pension… 2009, s. 315).
Wynika z nich, że całkowity udział wydatków na cele
emerytalne (publiczny pracowniczy system emerytalny, KRUS, systemy emerytalne służb mundurowych,
wcześniejsze emerytury) z 11,56% PKB w 2007 r.
spadnie do 9,72% w 2013 r. (właśnie wskutek wdrożenia nowego systemu opartego na zasadzie definiowanej składki oraz ograniczenia prawa do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę). W latach 2020, 2030
i 2050 udział ten wyniesie odpowiednio: 9,72%, 9,41%
i 9,08% (Pension… 2009, s. 315). Ta w sumie korzystna dla Polski średnio- i długoterminowa prognoza
obniżenia, a następnie stabilizacji udziału wydatków
emerytalnych w PKB świadczy o tym, że wprowadzona w 1999 r. reforma emerytalna była potrzebna
i zmierza w dobrym kierunku. Pożądane efekty dla
finansów publicznych zostaną osiągnięte pod warunkiem, że w międzyczasie nowy system nie zostanie
ponownie zmieniony. Jakoś nie słychać, aby eksperci
MPiPS podważyli tę prognozę opartą na szczegółowych danych i wyliczeniach, a opublikowaną w profesjonalnym wydawnictwie Unii Europejskiej,
Gwoli ścisłości dodajmy, że określone pozytywne
skutki wprowadzenia nowego systemu emerytalnego
są widoczne już dziś i na ich pojawienie się nie musimy czekać 20–30 lat czy dłużej. Już teraz bowiem
można zaobserwować pozytywny wpływ reformy systemowej z 1999 r. na koszty pracy (ustabilizowanie
składki emerytalnej na poziomie około 20% wynagrodzenia brutto), a co za tym idzie także na konkurenPolityka Społeczna nr 5-6/2010
cyjność polskich przedsiębiorstw i sytuację makroekonomiczną.
Nie ulega też wątpliwości, że powstanie kapitałowego filaru publicznego systemu emerytalnego przyczyniło się do rozwoju rynku kapitałowego w Polsce
(OFE, a właściwie zarządzające ich majątkiem powszechne towarzystwa emerytalne należą do grona
wiodących inwestorów instytucjonalnych na Giełdzie
Papierów Wartościowych w Warszawie). W 1999 r. aktywa inwestorów instytucjonalnych na polskim rynku
kapitałowym stanowiły tylko około 4% PKB, zaś na
koniec 2005 r. aktywa samych OFE już 8,7% PKB; za
15–20 lat wzrosną do 33% PKB (Góra 2009, s. 338).
Rozważając propozycje zabrania składek z OFE
nie można ignorować faktu, że poprzedni system
emerytalny, w którym całość składek emerytalnych
trafiała do ZUS-u, był powszechnie krytykowany, uznany nie tylko za niewydolny od strony finansowej (ze
względu na rosnące dopłaty do systemu), ale także
za niesprawiedliwy, bo niezapewniający świadczenia
proporcjonalnego do wniesionych składek. Ważnym
celem reformy emerytalnej, oprócz ograniczenia ryzyka poprzez jego dywersyfikację oraz zapewnienia
realnego finansowania przyszłych świadczeń mimo
niekorzystnych tendencji demograficznych, było przecież zagwarantowanie ekwiwalentności przyszłych
świadczeń emerytalnych w stosunku do opłaconych
składek. I taka ekwiwalentność w nowym systemie istnieje, co zachęca do dłuższej pracy i co za tym idzie
dłuższego wnoszenia składek.
Z badań opinii społecznej przeprowadzonych
w latach 90. (przed wprowadzeniem reformy) wynikało jednoznacznie, że stary jednolifilarowy system
repartycyjny, zorganizowany na zasadzie zdefiniowanego świadczenia (defined benefit – DB), ze skomplikowaną formułą przeliczeniową, z wmontowanym
mechanizmem redystrybucji dochodów między osobami lepiej i gorzej zarabiającymi przechodzącymi
w tym samym czasie na emeryturę, bez zachowania
ekwiwalentności świadczenia w stosunku do wniesionych w okresie aktywności zawodowej składek, nie
spełniał oczekiwań społecznych. Stąd też radykalna
reforma emerytalna nie wywołała pod koniec lat 90.
większych protestów.
Także z przeprowadzonych w 2008 r. badań opinii
społecznej wynika, że większość Polaków opowiada
się za systemem mieszanym, repartycyjno-kapitałowym i nie chce powrotu do poprzedniego systemu
repartycyjnego, a co za tym idzie do całkowitego
uzależnienia przyszłych świadczeń od ZUS-u, a więc
de facto od państwa i od polityków (CBOS 2008).
Potwierdzają to również najnowsze sondaże, a także
stanowiska prezentowane przez organizacje skupiające pracodawców, z których wynika, że Polacy
obawiają się ponownej, radykalnej zmiany systemu
emerytalnego (por. Ostrowska 2010).
Nawet jeśli po przesunięciu składek z OFE do
ZUS powstanie system (prawie wyłącznie) repartycyjny oparty na zasadzie zdefiniowanej składki, to
będzie on bardziej podatny na manipulacje i presję
ze strony polityków niż system wielofilarowy, z wyodrębnionym segmentem kapitałowym, którym zarządzają niezależne od państwa prywatne instytucje
finansowe (powszechne towarzystwa emerytalne).
Wiadomo przecież, że znacznie łatwiej manipuluje
się np. wskaźnikiem waloryzacji na wirtualnym emePolityka Społeczna nr 5-6/2010
rytalnym koncie w ZUS-ie (I filar) niż stopą zwrotu
z inwestycji OFE (II filar), która stanowi wymierny,
niedający się uznaniowo zmieniać rezultat inwestowania (oszczędzania na emeryturę).
O takich pomysłach, jak umożliwienie wypłacania pieniędzy zgromadzonych w OFE i możliwości
przeznaczenia ich na inne cele niż wypłata emerytur
dożywotnich trudno nawet poważnie dyskutować.
Stanowią one zaprzeczenie istotny publicznego, obowiązkowego, powszechnego systemu emerytalnego.
Równie dobrze można by już dziś wypłacić wszystkim
zainteresowanym środki zgromadzone przez nich do
tej pory w OFE i zaprzestać dalszego poboru składek
zakładając, że obywatele lepiej niż publiczny system
emerytalny zadbają o swoje zabezpieczenia na starość.
Wątpliwe jednak, aby w kraju takim jak Polska,
gdzie średnie zarobki znacząco odbiegają od poziomu państw „starej” Unii Europejskiej, wszyscy czy też
zdecydowana większość uczestników systemu emerytalnego wykazała się tak dużą przezornością i silną wolą, żeby całe uzyskane w ten sposób pieniądze
przeznaczyć na udział w dobrowolnych systemach
emerytalnych, czy innych formach gromadzenia dodatkowego kapitału wyłącznie z myślą o zabezpieczeniu finansowym na starość.
Bardzo prawdopodobne jest natomiast, że znaczna część przeznaczy oszczędności zgromadzone
w OFE na bieżącą konsumpcję. Jest to znany i wielokrotnie opisywany w literaturze efekt tzw. moralnego
hazardu (moral hazard). Osoby, które wydadzą część
pieniędzy przeznaczonych na emeryturę na inny cel,
będą liczyć na to, że pozostała część społeczeństwa
nie pozostawi ich na starość bez środków do życia,
a swoje roszczenia skierują oczywiście pod adresem
państwa.
CO NALEŻAŁOBY POPRAWIĆ?
Z powyższych uwag wynika jednoznacznie, że
nie należy naruszać podstaw konstrukcji nowego
publicznego systemu emerytalnego, a w szczególności przenosić 4,3% składki emerytalnej z OFE do
ZUS-u. Nie znaczy to bynajmniej, że nowy system
jest idealny, a dyskusja na temat jego modyfikacji
i ulepszenia – bezprzedmiotowa. 10 lat implementacji
reformy emerytalnej pozwala już sformułować szereg
ocen i postulatów, które mogą poprawić bezpieczeństwo oraz efektywność funkcjonowania systemu,
a co za tym idzie pozytywnie wpłynąć na sytuację
przyszłych emerytów, którzy otrzymają świadczenia
z obu filarów nowego systemu zabezpieczenia emerytalnego.
Przede wszystkim zamiast zabierać większą część
składek z OFE trzeba uczynić wszystko, aby były
one jak najlepiej inwestowane. Każdy procent więcej realnej stopy zwrotu wypracowanej przez OFE
to dodatkowe kilkaset złotych emerytury. Wiadomo,
że lepszym wynikom inwestycyjnym sprzyja autentyczna konkurencja oraz odpowiednie rozwiązania
instytucjonalne (rynek emerytalny z natury rzeczy jest
rynkiem silniej uregulowanym niż pozostałe segmenty rynku finansowego, bo nie są to dobrowolne, lecz
przymusowe oszczędności na starość).
Dotychczasowy mechanizm, który miał wymusić
efektywność i konkurencję, czyli minimalna wyma21
gana stopa zwrotu (co najmniej połowa stopy zwrotu
wszystkich pozostałych OFE; w razie gorszego wyniku – obowiązek dopłaty do aktywów OFE z własnych
środków powszechnego towarzystwa emerytalnego),
nie sprawdził się. Ten wewnętrzny układ odniesienia
(benchmark) sprawia, że OFE mają podobną strukturę
aktywów, a efekty działania najlepszych i najsłabszych
funduszy niewiele się różnią. Dla przyszłych emerytów
najważniejsze są jednak nie same stopy zwrotu OFE
(publikowane co kwartał za okresy 36-miesieczne),
ile to, jaki kapitał emerytalny faktycznie zgromadzą
na swoim koncie w OFE, z uwzględnieniem wyników
inwestycji i wszystkich potrąconych opłat.
Niezależny, wiarygodny ośrodek Analizy Online
prowadzi ranking OFE według wartości hipotetycznego konta, z uwzględnieniem wyników inwestycyjnych OFE (obecnie działa na rynku 13 funduszy)
i pobieranych przez nie opłat od składek. Według najnowszego rankingu opublikowanego 7 stycznia br.,
uczestnik OFE zgromadził na swoim koncie od końca
sierpnia 1999 r. (kiedy działały już wszystkie objęte
rankingiem OFE) do końca grudnia 2009 r. przeciętnie 23 470 zł, z czego 17 162 zł stanowiły wpłacone
składki, a 6308 zł odsetki. Najwięcej zgromadzili na
swoim koncie uczestnicy OFE Polsat – 24 074 zł, najmniej OFE Bankowy – 22 778 zł.
Zauważmy jednak, że różnice wartości kapitału
emerytalnego w 13 funduszach są relatywnie niewielkie, nie przekraczają +/- 3% od średniej wartości
konta OFE (Ranking OFE… 2009, s. 1). Świadczy to
o tym, że konkurencja między OFE i zarządzającymi
nimi powszechnymi towarzystwami emerytalnymi
(PTE) jest niewielka. Jeśli porównamy np. rozpiętość
wyników działających na zasadach dobrowolnego
uczestnictwa otwartych funduszy inwestycyjnych zarządzanych przez towarzystwa funduszy inwestycyjnych (TFI), to widać, że nawet w znacznie krótszych
okresach różnice w wynikach inwestycyjnych są
zdecydowanie większe i przekraczają nawet 10%
rocznie.
Co więcej, minimalna wymagana stopa zwrotu nie
działa jako mechanizm wymuszający efektywność
w sytuacji, kiedy wszystkie OFE osiągają kiepskie wyniki i ponoszą straty. Wystarczy, aby traciły w podobnym stopniu i zachowały podobną strukturę portfela
inwestycyjnego. Wynagrodzenie PTE nie jest bowiem
uzależnione od osiąganych wyników inwestycyjnych,
w szczególności od wypracowania dodatniej stopy
zwrotu. Na przykład w okresie od końca 2007 r. do
końca pierwszego kwartału 2009 r. z systemu OFE
„wyparowało” 23 mld zł. Średnia wartość jednostek
uczestnictwa spadła w tym czasie z 28,83 zł do
23,49 zł, czyli o 18,5%. W tym czasie zarządzające
OFE powszechne towarzystwa emerytalne odnotowały wysokie, wielomilionowe zyski (por. Bratkowski 2010, s. 12).
Potrzeba wprowadzenia nowego, zewnętrznego
punktu odniesienia dla inwestycji OFE stała się oczywista. Jest kwestią do dyskusji, jaki powinien być ów
punkt odniesienia (benchmark). Nie sądzę, aby były
nim wyniki działających na zasadzie dobrowolności
funduszy inwestycyjnych zarządzanych przez TFI,
ponieważ są to innego typu instytucje finansowe,
nastawione na maksymalizację stopy zwrotu w krótszym okresie niż działające w perspektywie kilku
dziesięcioleci OFE.
22
Można założyć, że priorytetem dla uczestnika OFE
jest bezpieczeństwo, a wiec także zachowanie realnej
wartości wpłaconych do systemu składek oraz możliwie jak najwyższy kapitał emerytalny w momencie
przejścia na emeryturę (dzięki czemu obniżenie standardu życia po zakończeniu aktywności zawodowej
nie będzie zbyt gwałtowne).
Ważna jest ochrona realnej wartości kapitału wniesionego w postaci obowiązkowych składek emerytalnych przed inflacją, a także to, aby stopa zwrotu
z inwestycji była nie niższa niż tempo wzrostu gospodarczego. Nie zdarza się bowiem (poza wyjątkowymi
sytuacjami, jak np. wojna), aby produkt krajowy brutto spadł np. o 50% z roku na rok, co może nastąpić
na rynku finansowym (vide: niedawny spadek wartości akcji na Warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych w 2008 r. w następstwie globalnego kryzysu
finansowego).
Jeśli więc PTE nie będą w stanie zagwarantować,
że wpłacający do nich składki uczestnicy systemu
emerytalnego nie stracą wskutek inflacji, a zyskają
przynajmniej tyle, ile wynosi średnie tempo wzrostu
gospodarczego, to nie powinny zabierać się za zarządzanie pieniędzmi przyszłych emerytów. Wysokość
emerytury nie może być w decydującym stopniu
uzależniona od trudnych do przewidzenia wahań
wartości aktywów na rynku finansowym.
Istnieją różne sposoby ograniczenia ryzyka finansowego, znane w końcu wysoko kwalifikowanym
specjalistom zatrudnionym przez PTE. Z rozwiązań
systemowych warto rozważyć zwiększenie limitu inwestycji w zagraniczne aktywa finansowe (np. z 5%
do 15%) oraz umożliwienie wykorzystania instrumentów pochodnych do zabezpieczenia przed ryzykiem
(np. ryzykiem walutowym).
Wprowadzenie benchmarku w postaci realnej stopy zwrotu ponad inflację za cały okres oszczędzania oraz przynajmniej na poziomie średniego tempa
wzrostu PKB, liczonego np. za ostatnie 10 lat przed
przejściem danego rocznika na emeryturę, będzie
– moim zdaniem – lepszym rozwiązaniem niż przygotowywane obecnie bezpieczne subfundusze, do których trafić mają środki uczestników OFE na parę lat
przed przejściem na emeryturę. Subfundusze nic
nie pomogą, jeśli przykładowo na rynku akcji nastąpi spadek kursów np. o 30% parę lat wcześniej, niż
dany rocznik (kohorta demograficzna) zostanie objęty
ochroną w bezpiecznym subfunduszu, a przeniesienie do bezpiecznego subfunduszu tym bardziej nie
pozwoli na odrobienie strat.
Mówiąc wprost, PTE powinny wziąć na siebie
część ryzyka inwestycyjnego i zagwarantować ochronę kapitału oraz minimalną stopę zwrotu na poziomie
średniego wzrostu PKB. Ryzyko inwestycyjne nie
powinno być w całości czy prawie w całości przerzucone na uczestników systemu.
Nasuwa się pytanie, czy w ramach OFE powinno
funkcjonować wiele subfunduszy o różnym stopniu
ryzyka. Bardzo ciekawą, dobrze uzasadnioną koncepcję multifunduszową przygotowali sami przedstawiciele środowisk PTE (por. Sołdek 2009). Dla młodszych uczestników OFE niewątpliwie korzystniejsze
byłoby uczestnictwo w funduszach inwestujących
przede wszystkim w akcje, gdyż długofalowo przyniesie to największe korzyści, mimo okresowych fluktuacji na rynku akcji. Wielofunduszowość może być
Polityka Społeczna nr 5-6/2010
ciekawym rozwiązaniem pod warunkiem, że wszyscy
uczestnicy mają gwarantowaną stopę zwrotu przynajmniej na poziomie wzrostu PKB i nie stracą wskutek
inflacji.
Wydaje się, że nie są to wymogi wygórowane.
W końcu gdyby składki emerytalne zamiast do OFE
trafiły na lokaty bankowe, to banki działające także
na rynku finansowym i zarządzające różnymi rodzajami ryzyka są w stanie nawet w okresach dekoniunktury oferować dodatnie oprocentowanie lokat (trudno
zresztą wyobrazić sobie, aby ktokolwiek powierzał
im pieniądze, gdyby groziło to utratą kapitału!). Na
podobnych zasadach powinny funkcjonować oszczędności powierzone OFE. Określenie „pewne jak
w banku” powinno odnosić się także do pieniędzy
gromadzonych w publicznym systemie emerytalnym
(zarówno w jego segmencie kapitałowym, jak i repartycyjnym).
Niewątpliwie silniejszych zachęt ekonomicznych
ze strony państwa wymagają dodatkowe systemy
oszczędzania na emeryturę (pracownicze programy
emerytalne i indywidualne konta emerytalne). III filar
systemu emerytalnego, istniejący obecnie tylko w formie szczątkowej (zaledwie 6% ogółu uprawnionych
oszczędza na IKE, a tylko około 2% pracowników
korzysta z PPE), powinien być traktowany jako integralna część systemu emerytalnego, a nie jako coś
dodatkowego, w domyśle – ponadstandardowego,
dostępnego tylko czy głównie dla zamożnych. Okazuje się, że ostatnie pomysły ze strony przedstawicieli
władz państwowych dotyczące zmian w publicznym
systemie zabezpieczenia emerytalnego tak wystraszyły część naszych rodaków, że znacznie wzrosło
w ostatnich miesiącach zainteresowanie IKE. To jednak może być tylko słomiany zapał.
Co rozbić, aby ożywić III filar – to osobny, obszerny temat, którego rozwinięcie wymaga odrębnej publikacji (por. Szczepański 2009, s. 125–147).
1
2
3
Ministerstwo Polityki Społecznej w Krajowej Strategii Emerytalnej opublikowanej w 2005 r. podaje zbliżone dane.
Według prognoz z 1998 r. deficyt systemu emerytalnego
(w razie pozostawienia starego systemu repartycyjnego
i nie przeprowadzenia reformy emerytalnej z 1999 r.) wzrastał średnio o około 1% PKB (około 8 mld zł) co 10 lat,
sięgając w 2050 r. prawie 4% PKB. Sfinansowanie tak dużego deficytu byłoby bardzo kosztowne i wymagałoby
istotnego podniesienia składek na ubezpieczenia społeczne lub podatków (MPS 2005, s. 5).
W tym roku przejdą na emeryturę (w wieku 65 lat) mężczyźni, którzy przystąpili do nowego systemu w 1999 r.
(mając wówczas 30 lat).
Oznacza to, że wpłacone do systemu składki, powiększone o uzyskaną stopę zwrotu, wracają w formie świadczenia
dożywotniego do osoby, za którą były płacone. Taka konstrukcja systemu sprawia, że zaktualizowana wartość
(present value) łącznych przychodów systemu jest równa
zaktualizowanej wartości wypłat z systemu. Zrównoważe-
nie takiego systemu mogłoby zostać zachwiane jedynie
w razie wystąpienia błędów w rachunkach aktuarialnych
(por. Pollock, Wałęga 2008).
LITERATURA
Bobrowska A., Piasecka A. (2005), Rola państwa w systemie
emerytalnym, w: Hanusik K., Łangowska-Szczęśniak U.,
Sokołowska S. (red.), Przemiany społeczne, ekonomiczne i organizacyjne we współczesnej gospodarce polskiej, Opole: Uniwersytet Opolski.
Bratkowski A. (2010), System emerytalny do naprawy, „Rzeczpospolita” z 4 stycznia.
CBOS (2008), System emerytalny – oceny i postulaty. Komunikat z badań, CBOS, [dostęp:15.01.2010], dostępny na
stronie: http://www.cbos.pl.
Chłoń-Domińczak A., Stachura J., Strzelecki P. (2009), Poland (Report), w: Pension Schemes and pension projections in the EU-27 Member States – 2008–2060, Volume II
– Annex, „European Economy”, Occasional Papers 56,
October, Economic Policy Committee (AWG) and Directoriate – General for Economic and Financial Affairs, European Commision, s. 310–317.
Fedak J. (2010), Po dziesięciu latach należy spojrzeć na reformę, „Rzeczpospolita” z 12 stycznia.
Góra M. (2003), System emerytalny, Warszawa: PWE.
Góra M. (2009), Fundusze i instytucje wspólnego inwestowania, w: B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red. nauk.),
System finansowy w Polsce, t. I, Warszawa: PWN.
Góra M., Palmer E. (2004), Shifting Perspectives in Pensions,
„IZA Discussion Paper” nr 1369 (ftp://ftp.iza.org/dps/
dp1369.pdf).
Liberda B. (2000), Oszczędzanie w gospodarce polskiej, teorie i fakty, PTE, Warszawa.
Orczyk J. (2005), Zabezpieczenie emerytalne, w: tegoż, Polityka społeczna. Uwarunkowania i cele, Poznań: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu.
Ostrowska K. (2010), Pracodawcy nie poprą zmian w OFE,
„Rzeczpospolita” z 22 stycznia.
Pension Schemes and pension projections in the EU-27
Member States – 2008–2060 (2009), Volume II – Annex,
„European Economy”, Occasional Papers 56, October,
Economic Policy Committee (AWG) and Directoriate – General for Economic and Financial Affairs, European Commision
Ranking OFE według wartości hipotetycznego konta (grudzień 2009) (2010), Analizy Online, [dostęp 25.01.2010],
dostępne na stronie: http://www.analizy.pl.
Sołdek A. (2009), Wielofunduszowość w II filarze polskiego
systemu emerytalnego, w: P. Chybalski, I. Staniec (red.
nauk.), 10 lat reformy emerytalnej w Polsce. Efekty, szanse, perspektywy, zagrożenia, Łódź: Monografie Politechniki Łódzkiej, s. 144–157.
Szczepański M. (2009), Personal Provision of Retirement
Income in Poland, w: Personal Provision of Retirement
Income, Ed. By J. Stewart and G. Hughes, Edward Elgar,
Cheltehnham, UK, Nothhampton, USA, s. 125–147.
Szumlicz T. (2005), Ubezpieczenie społeczne. Teoria dla praktyki, Bygoszcz-Warszawa: Oficyna Wydawnicza Branta.
Żukowski M. (2006), Rodzaje reform emerytalnych, w: tegoż,
Reformy emerytalne w Europie, Poznań: Wydawnictwo
Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, s. 7–9.
SUMMARY
The article present some comments on proposals of the Ministry of Labour and Social Policy and Ministry
of Finance concerning the public pension system in Poland. The author explains why the proposed shift of the
4,3% of pension contributions from the capital (fully-funed) to the Pay-As-You-Go (PAYG) part of the system
would be the wrong solution. The main argument is that it would destroy the basic structure and the main aim
of the new public pension system (risk diversification between PAYG and fully-funded pillar). Author present his
own proposals of modification of the public pension system in Poland (for example: the introduction of a new
benchmark for the pension funds in the second pillar of the system, based on real rate of return of investments
and the average rate of economic growth (GDP).
Polityka Społeczna nr 5-6/2010
23