docWykład VI. Pozyskanie środków UE 2014
download 
Reklamacja Transkrypt
Wykład VI. Pozyskanie środków UE 2014
dr Remigiusz Górniak Wykład VI. „Pozyskanie środków UE 2014-2020 we współpracy z partnerem prywatnym - wyzwania, możliwości, zagrożenia” 1. Partnerstwo publiczno-prywatne i przesłanki jego wykorzystania w sektorze publicznym. W ujęciu najogólniejszym PPP to zróżnicowane opcje współpracy między podmiotami publicznymi i prywatnymi1. Tak ogólne rozumienie warto jednak rozszerzyć o komentarze, jakimi są przedstawione poniżej definicje. Według definicji The National Council for Public-Private Partnerships „Partnerstwo Publiczno-Prywatne to oparte na umowie porozumienie między jednostką publiczną i prywatną o charakterze komercyjnym. Dzięki temu porozumieniu umiejętności i zasoby każdego z sektorów wykorzystywane są przy dostarczaniu usług odbiorcom i udostępnianiu obiektów użytkownikom”2. Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce stwierdza, że PPP oznacza wieloletnią współpracę sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług, których celem jest osiągnięcie obopólnych korzyści. Charakterystyczne jest, że współpraca ta ukierunkowana jest na realizację zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia. Zastosowanie tej koncepcji umożliwia ponadto pozyskiwanie dodatkowych środków (innych niż środki budżetowe sektora publicznego) na finansowanie projektów służących dobru publicznemu. Fundamentalną zasadą koncepcji PPP jest zachowanie przez sektor publiczny odpowiedzialności za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego przedsięwzięcia3” Komisja Europejska podkreśla, że PPP nie jest zwykle prawnie określone na poziomie gminy. Termin ten odnosi się do różnych form współpracy pomiędzy władzami 1 J. Zysnarski: Partnerstwo Publiczno-Prywatne, teoria i praktyka, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2003, str. 37 2 www.ncppp.org 3 Partnerstwo Publiczno-Prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Warszawa 2002, str.6. 1 publicznymi a inwestorami prywatnymi, których celem jest finansowanie, budowa, modernizacja, zarządzanie i utrzymanie infrastruktury bądź też świadczenie na jej bazie usług publicznych4. Brak jednoznacznej definicji nie jest charakterystyczny tylko dla polskich realiów. Unia Europejska pozostawia krajom członkowskim dużą swobodę w zakresie definiowania tego typu projektów. Według opinii firmy doradczej PriceWaterhouseCoopers 5 próby opracowania dokładnych ram pojęciowych dla koncepcji PPP są w różnych krajach europejskich bardzo zróżnicowane. Partnerstwo publiczno-prywatne to partnerstwo obu sektorów mające na celu realizację projektów bądź usług tradycyjnie świadczonych przez sektor publiczny. Wspólną podstawą wszystkich rozwiązań w tym zakresie jest wykorzystanie kompetencji obu sektorów i odpowiednia alokacja ryzyka. 6 Idea PPP zakłada świadczenie wspólnie usług tradycyjnie podległych sektorowi publicznego z zastosowaniem zasady, że każdy z podmiotów przejmuje realizację, zarządzanie i odpowiedzialność za to, co potrafi najlepiej7. Polskie próby prawnego zdefiniowania PPP zaowocowały odpowiednim projektem ustawy. W myśl pierwszego aktu prawnego regulującego zasady PPP, tj. Ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku8, „partnerstwo publiczno-prywatne to oparta na umowie, współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego, w ramach której partner prywatny w całości albo w części poniesie nakłady na wykonanie przedsięwzięcia będącego przedmiotem współpracy lub zapewni ich poniesienie przez osoby trzecie.” PPP jest więc swego rodzaju formą współodpowiedzialności, aktywności mieszkańców na forum lokalnym, która angażując środki prywatne pozwala na realizację zadań publicznych bez powiększania zadłużenia publicznego9. Powyższe sformułowania podkreślają różne aspekty realizacji projektów współpracy sektora publicznego z prywatnym skupiając się jednocześnie na wspólnym fundamencie. Istotą przedsięwzięć partnerskich jest takie włączenie sektora prywatnego w sferę przedsięwzięć publicznych, które przyniesie korzyść nie tylko podmiotom bezpośrednio 4 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Low on Public Contracts and Concessions,Komisja Europejska, Bruksela 2004. 5 Developing Public-Private Partnerships in New Europe, Price Waterhouse Coopers 2004 6 A Policy Framework for PPPs,Department of the Environment and Local Government, Ireland 7 Ministerstwo Finansów Republiki Czeskiej, Okresowy Raport Stanu Finansów Publicznych 2008-2012, s.98 8 Ustawa o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym z dnia 28 lipca 2005 roku, Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1420 9 J. Stefanowicz: Kiedy Partnerstwo Publiczno-Prywatne, w: Finanse Komunalne Ekstra, 2/2003 2 zaangażowanym w prowadzenie działalności, ale przede wszystkim finalnym odbiorcom usług. Kapitał zewnętrzny, jaki poprzez zaangażowanie inwestorów prywatnych wykorzystywany jest na cele świadczenia usług publicznych pozwala odciążyć budżety samorządowe. Zwłaszcza w sytuacji, gdy coraz większy zakres odpowiedzialności za rozmaite zadania publiczne spoczywa na samorządach szczebla lokalnego, zmuszając je tym samym do aktywnego poszukiwania nowych źródeł finansowania inwestycji, a także wprowadzania usprawnień i poprawy efektywności prowadzonej działalności. W każdym przypadku projekty partnerskie łączą wymiar komercyjny, wyrażony w ekonomicznych korzyściach dla inwestora prywatnego, z wymiarem społecznym, oznaczającym odpowiedni poziom zaspokojenia popytu na daną usługę publiczną bądź odpowiednie zainwestowanie infrastrukturalne. W ten sposób partnerzy realizujący projekt spełniają istotną rolę w dziedzinie poprawy jakości oraz zwiększeniu efektywności świadczenia usług, co przynosi odczuwalne korzyści odbiorcom, spełniając tym samym warunek uwzględnienia społecznego wymiaru projektu. Aspekt finansowy przedsięwzięć infrastrukturalnych jest jednym z ważniejszych wyjaśnień dlaczego PPP cieszy się popularnością w krajach Europy Zachodniej. Z perspektywy partnera publicznego jest to często jedyna możliwość realizacji dużych projektów, na które nie ma możliwości wygospodarowania środków budżetowych. Włączenie tej metody w planowanie, finansowanie i realizację inwestycji pozwala na pozyskanie dodatkowych środków niepublicznych. Pozyskanie inwestorów prywatnych w tradycyjnie publicznych dziedzinach jest możliwe dzięki zapewnieniu odpowiednich warunków prawnych oraz współpracy przy podejmowaniu inwestycji z lokalnym sektorem publicznym. W praktyce korzyści jakie odnosi partner prywatny także mają wymiar finansowy. Wkład, jaki w projekt wnosi partner publiczny opierać może się na przygotowaniu terenu inwestycji, zapewnieniu dogodnych warunków realizacji całego przedsięwzięcia, ale też na wsparciu w zakresie posykiwania zewnętrznych źródeł finansowania przez realizatora prywatnego. Oszczędności, jakie wynikają z tego tytułu mogą więc być przeznaczone na późniejszą fazę realizacji inwestycji. Współpraca obu sektorów przynosi jednak nie tylko korzyści finansowe. Pomimo rozbieżnych ogólnych celów prowadzonej działalności w obu sektorach, transfer rozwiązań instytucjonalnych, metod organizacji i zarządzania praktykowanych przez inwestorów prywatnych może okazać się wartościowym wkładem w funkcjonowanie sektora publicznego. Jest to jednak możliwe tylko pod warunkiem zrozumienia korzyści, jakie mogą wyniknąć z tego typu współpracy oraz prowadzenia przejrzystej polityki inwestycyjnej gmin otwartej na 3 nowe metody zarządzania i finansowania. Tylko w takich warunkach wejście w sektor usług publicznych będzie atrakcyjne dla podmiotów sektora prywatnego. Idea PPP musi być rozwijana jako koncepcja pożądana w warunkach deficytu kapitału przy równoczesnej transparentności procesu implementacji. Motywacja sektora publicznego wynikająca z deficytu kapitału współgrać musi z oczekiwaniami partnera prywatnego. To właśnie partner prywatny poprzez swoje doświadczenie w zakresie konstruowania montażu finansowego i pozyskiwania środków postrzegany jest jako bardziej dynamiczny, kreatywny a przede wszystkim innowacyjny. Partner publiczny stanowi zaś gwarancję stabilności i trwałości przedsięwzięcia, zwłaszcza, gdy dotyczy ono świadczenia usług publicznych. Partycypacja sektora publicznego jest też ważnym atutem z punktu widzenia bezpieczeństwa instytucji kredytującej. Współpraca inwestora prywatnego z partnerami samorządowymi jest czynnikiem znacznie ułatwiającym pozyskiwanie zewnętrznych źródeł finansowania. Zgodnie z założeniami koncepcji w przedsięwzięciach PPP instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób. Rosnące zainteresowanie partnerstwem publiczno-prywatnym jako alternatywnym instrumentem finansowania zadań publicznych, zwłaszcza na poziomie gmin, wynika z wielu złożonych przesłanek, wśród których do najważniejszych zaliczyć należy: Coraz większy zakres działalności organizacji publicznych, będący wynikiem rosnących oczekiwań społeczeństwa i pozostałych interesariuszy sektora publicznego, stwarza konieczność poszukiwania innych, pozabudżetowych źródeł finansowania zadań publicznych. Podmioty publiczne w konkurencyjnej gospodarce muszą „walczyć” o zainteresowanie inwestorów, którzy lokując swój kapitał na danym terytorium zwiększają jego potencjał społeczno-gospodarczy. W ostatnich latach tworzy się swoisty rynek podaży i popytu na prywatny kapitał inwestycyjny, na którym rywalizują ze sobą poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Ograniczona podaż inwestycji prywatnych implikuje wzmożoną konkurencję pomiędzy jednostkami terytorialnymi zainteresowanymi alokacją działalności gospodarczej na ich terenie. Rywalizacja przejawia się w wielu aspektach działalności podmiotów publicznych. Oprócz tradycyjnych czynników lokalizacji takich jak dostępność taniej i wykwalifikowanej siły roboczej, dobra komunikacja czy warunki geograficzne, coraz częściej decyzje lokalizacyjne podejmowane są na podstawie innych, bardziej 4 subiektywnych kryteriów. Jednym z nich jest otwartość lokalnych władz publicznych na współpracę z podmiotami sektora prywatnego, w tym w ramach partnerstw publiczno-prywatnych. Coraz częściej przewagę konkurencyjną w wyścigu o kapitał inwestycyjny zdobywają te władze lokalne, które realizują część zadań publicznych przy wsparciu kapitału prywatnego. Dotyczy to również sytuacji, w których faktycznie nie dochodzi do podpisania ostatecznych umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, a współpraca z podmiotami prywatnymi kończy się na etapie prac i analiz przygotowawczych. W przypadku złożonych i kapitałochłonnych projektów infrastrukturalnych (np. kompleksy basenowo-rekreacyjne, stadiony) już samo nawiązanie współpracy z podmiotami prywatnymi oraz firmami doradczymi na etapie przygotowań przysparza podmiotowi publicznemu wielu niemierzalnych korzyści takich jak: promocja jego walorów wśród uczestników rynku kapitałowego, rynkowa ocena możliwości inwestowania na jego obszarze, poprawa wizerunku podmiotu publicznego jako aktywnego uczestnika rynku, zwiększenie przejrzystości działania władz publicznych, poprawa wiarygodności podmiotu publicznego jako partnera gospodarczego. Większa skłonność decydentów niekonwencjonalnego finansowania publicznych inwestycji. do Dzieje podejmowania się tak dlatego, prób że zasygnalizowane potrzeby inwestycyjne na ogół są wielokrotnie wyższe niż możliwości budżetów publicznych. Dlatego też decydenci, chcąc maksymalnie efektywnie realizować wieloletnie zamierzenia rozwojowe, zmuszeni są do poszukiwania alternatywnych, pozabudżetowych źródeł finansowania inwestycji. W konsekwencji są oni bardziej skłonni do wykorzystania, w miarę możliwości finansowych i organizacyjnych, wszystkich prawnie dozwolonych form realizacji zadań publicznych. W praktyce samorządowej wiele inwestycji realizowanych jest w formułach pozwalających na finansowanie inwestycji ze źródeł prywatnych np. w ramach spółek celowych. Władze publiczne w coraz większym stopniu chcą być „przedsiębiorcze”. Władze przedsiębiorcze to takie, które wykorzystują wszystkie nadarzające się możliwości, aby skutecznie realizując swoją politykę społeczną i inwestycyjną zarabiać dodatkowe środki finansowe lub oszczędzać na istniejących zasobach. Jednostki sektora publicznego mają ściśle ustawowo ograniczone możliwości wykonywania działalności komercyjnej, przynoszącej zyski. W rozumieniu pojęcia przedsiębiorczych władz zawarte jest jednak inne przesłanie w zakresie pojęcia „zarabiania”. Chodzi o taką 5 sytuację, w której jednostka publiczna, wykonując swoje statutowe obowiązki, tak organizuje i projektuje swoją działalność, aby przy okazji, jako dodatkowy efekt zewnętrzny, generować bezpośrednie wpływy finansowe do kasy publicznej10. W Polsce dyskusja na temat „zarabiania” przez władze publiczne w ostatnich latach prawie całkowicie poświęcona została promocji idei PPP, w którym to jednak podmioty publiczne nie czerpią bezpośrednich korzyści finansowych, lecz osiągają korzyści pośrednie, polegające na tańszej i bardziej efektywnej realizacji usług publicznych powierzonych parterowi prywatnemu. W ostatnim czasie obserwujemy, że wiele podmiotów publicznych pragnących korzystać z instrumentów PPP kieruje się w większym stopniu „modą”, aniżeli faktyczną potrzebą poprawy efektywności gospodarowania zasobami publicznymi. W wielu przypadkach władze publiczne decydują się na przygotowanie mniej złożonych inwestycji w trybie PPP ze względu na doraźny efekt promocyjny lub też z uwagi na presję ze strony interesariuszy. 2. Wykorzystanie modelu współpracy z partnerami prywatnymi w polskiej praktyce samorządowej W Polsce ożywiona dyskusja na temat formalnego kształtu PPP rozpoczęła się dopiero po wejściu do Unii Europejskiej. Od tego czasu ustawodawca zaproponował dwa różne rozwiązania prawne - Zgodnie z uzasadnieniem przygotowanym do ustawy z 2005 r.,11 miała ona umożliwiać przeprowadzenie projektów PPP w każdym segmencie infrastruktury. Główne cele przepisów w tym zakresie dotyczyły pobudzenia inwestycji, zwłaszcza infrastrukturalnych, poprzez stworzenie optymalnych ram prawnych dla przedsięwzięć z udziałem podmiotów publicznych oraz partnerów prywatnych, a także usunięcie przeszkód, które w ówczesnym systemie prawnym powodowały, że przedsięwzięcia PPP obarczone były dużym ryzykiem dla obydwu stron12 W myśl Ustawy z 2005 r. (jak również w nieco zmodyfikowanej formie Ustawy z 19 grudnia 2008 r.) decyzja o przystąpieniu do realizacji projektu partnerskiego poprzedzona musi być odpowiednimi analizami pod kątem efektywności i racjonalności zastosowania takiej formy prowadzenia inwestycji. Podmiotem odpowiedzialnym za przeprowadzenie 10 Przykładowo dzięki połączeniu realizacji funkcji publicznych z możliwością osiągania zysków wiele gmin opracowuje takie programy funkcjonalno-użytkowe obiektów użyteczności publicznej, które zakładać będą możliwość komercyjnego wynajmu powierzchni handlowej lub reklamowej. 11 Ustawa o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym z dnia 28 lipca 2005 roku, Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1420 12 Uzasadnienie do Ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o Partnerstwie Publiczno –Prywatnym 6 stosownych projekcji i weryfikacji zagrożeń jest partner publiczny. Odpowiedni wniosek i propozycje przystąpienia do projektu partnerskiego może zgłosić także partner prywatny, ale to strona publiczna odpowiada za podjęcie ostatecznej decyzji, przy czym podmiot zgłaszający propozycję w świetle ustawy nie jest uprzywilejowany w procedurze wyboru finalnego partnera. Konieczne jest tu uzasadnienie, że realizacja inwestycji w trybie PPP przyniesie większe korzyści dla interesu publicznego niż inne formy przeprowadzenia przedsięwzięcia. Ustawa określa, jakie analizy należy przeprowadzić przed podjęciem decyzji o zastosowaniu PPP. Obejmują one analizę ryzyk, projekcje wyników finansowych i ekonomicznych przedsięwzięcia, porównanie korzyści i zagrożeń społecznych wynikających z różnych form realizacji projektu. W wypadku, gdy umowa między partnerami miałaby zakładać przeniesienie praw do składników majątkowych na partnera prywatnego lub powołanej spółki konieczna jest także analiza stanu prawnego składników majątkowych13. Nieprzeprowadzenie wyżej wymienionych analiz w fazie przygotowywania projektu może skutkować nawet unieważnieniem zawartej umowy14. Regulacje ustawowe dotyczące fazy przygotowania projektu określają podstawowe kwestie przystępowania do tego typu projektów. W ustawie z roku 2005 kwestią nierozstrzygniętą pozostało określenie podmiotu dokonującego niezbędnych analiz efektywności projektu, a także określenie kompetencji, jakimi podmiot taki powinien się wykazać15. Ze względu na decydujące znaczenie wspomnianych analiz, na tle niedopowiedzeń prawnych w polskiej praktyce PPP, rodziły się wątpliwości co do jakości opracowań, a wreszcie korupcyjnych powiązań partnerów zainteresowanych zawarciem umowy z podmiotem dokonującym oceny efektywności inwestycji. Co ciekawe w uzasadnieniu do Ustawy o PPP zalecało się jedynie skorzystanie z opinii doradcy prawnego, finansowego i inżyniera. Brak doświadczenia polskich instytucji publicznych, a także inwestorów prywatnych w realizacji przedsięwzięć gospodarczych na styku dwóch sektorów znacznie utrudniał właściwą weryfikację potencjalnych partnerów prywatnych w latach 2005-2009. Z perspektywy trwałości i efektywności przedsięwzięcia jest to jednak zagadnienie kluczowe. W rozumieniu Ustawy o PPP z 2005 r. najkorzystniejsza oferta złożona przez partnera prywatnego to ta, która przedstawia najkorzystniejszy rachunek przepływów finansowych i najpełniej spełnia kryteria ekonomiczno-społeczne związane z przedsięwzięciem16. Na etapie 13 Ustawa z dnia 28 lipca 2005 roku o Partnerstwie Publiczno –Prywatnym , art. 11 Ustawa z dnia 28 lipca 2005 roku o Partnerstwie Publiczno –Prywatnym , art. 21 15 por. A. Kołcz: Przygotowanie Partnerstwa Publiczno –Prywatnego w: Rzeczpospolita, 10.10.2005,str 4 16 por. K. Haładyj: Jak wyłonić partnera prywatnego w: Rzeczpospolita, 10.10.2005 14 7 wyboru oferty partnera prywatnego uwzględnić należy Prawo zamówień publicznych 17. Kryteria, jakie brano pod uwagę wynikały w dużej mierze z przeprowadzonej analizy wstępnej efektywności i kosztów projektu opartego o PPP. Podkreślić należy, że są to nie tylko kryteria ściśle finansowe. W tym właśnie tkwił jeden z najważniejszych problemów po uchwaleniu ustawy z 2005 r. O wyborze partnera prywatnego decydowały mierzalne czynniki, których prawidłowe i obiektywne określenie było bardzo utrudnione ze względu na brak jasnych reguł postępowania w tym zakresie. W rezultacie władze publiczne bardzo niechętnie decydowały się na uruchomienie procesu PPP nawet w sytuacji, gdy analizy przedrealizacyjne wskazywały na obopólną opłacalność takiego projektu. W tym przypadku decydującym czynnikiem o zaprzestaniu dalszych działania w kierunku zawiązania umowy PPP było niewystarczające zaufanie władzy publicznej do skomplikowanych i niepewnych analiz przedrealizacyjnych (głównie finansowych). Innym istotnym czynnikiem ograniczającym rozwój formuły PPP w polskiej praktyce samorządowej po 2005 r. była regulacja dotycząca oceny zdolności instytucjonalnej partnera prywatnego do utrzymania powstałej infrastruktury. Według ustawy z 2005 r. podmiot prywatny podlega weryfikacji nie tylko w początkowej fazie projektu. Na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić cztery etapy, na których powinna nastąpić weryfikacja kandydata na partnera prywatnego: przeprowadzenie analizy korzystności, przygotowanie do wyboru i wybór partnera prywatnego, negocjacje i zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, monitoring przedsięwzięcia realizowanego z udziałem partnera prywatnego18. W dalszych fazach realizacji projektów, w zależności od przewidzianych do wykonania zadań i podziału odpowiedzialności ważne jest, aby partner prywatny posiadał odpowiednie możliwości realizacji inwestycji. Wchodzą tu w grę aspekty finansowe, organizacyjne, ale i przygotowanie techniczne. Według ustawy z 2005 r. istotne było także zrównoważenie postanowień umowy tak, aby partner publiczny posiadał zdolność i możliwość bieżącej kontroli wykonania przedsięwzięcia i ustalonych standardów z nim związanym. Finalna decyzja dotycząca wyboru odpowiedniego partnera prywatnego podejmował podmiot publiczny. W tym miejscu pojawia się oczywiste pytanie, w jaki sposób ocenić wiarygodnie danego partnera prywatnego – tzn. jakie mierzalne i niemierzalne 17 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku –Prawo zamówień publicznych, Dz. U. Nr 19, poz. 177, Nr 96, poz. 959, Nr 116 poz. 1207, Nr 145, poz. 1537 i Nr 273, poz. 2703 18 A. Kozłowska: Weryfikacja partnera prywatnego w: Wspólnota Nr 21/2005,str. 22 8 czynniki prawne, finansowe i organizacyjne powinni uwzględnić decydenci publiczni, aby sprostać wymaganiom ustawowym i sprawnie zrealizować przedsięwzięcie PPP w perspektywie wieloletniej. Brak jasnych odniesień w tym zakresie był kolejną istotną barierą zmniejszającą chęć JST do zawierania umów PPP. Obserwowana w ostatnich 10 latach zmienność regulacji prawnych w zakresie prawa zamówień publicznych, prawa handlowego czy też samego PPP stanowi czynnik zniechęcający decydentów do realizacji złożonych programów reform publicznych związanych z wprowadzaniem konkurencji na rynku usług publicznych. Dodatkowo niska jakość prawodawstwa w tym zakresie, zwłaszcza dotycząca PPP, powoduje że brakuje jasnych, mierzalnych kryteriów oceny racjonalności podjęcia współpracy pomiędzy władzą publiczną i podmiotami prywatnymi. Pierwsza ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. okazała się być całkowicie niedostosowana do rzeczywistych potrzeb sektora publicznego. Głównym zarzutem do tej ustawy było skomplikowanie procedur przygotowania inwestycji w modelu PPP oraz niejasności kryteriów wyboru partnera prywatnego. W rezultacie pod regulacjami ustawy o PPP z 2005 r., nie uruchomiono żadnego przedsięwzięcia w modelu PPP. Również nowa ustawa z 19 grudnia 2008 r.19 r. nie wprowadziła odpowiednio przejrzystych regulacji. Głównym zarzutem ekspertów pod jej adresem są wciąż zbyt ogólnikowe zapisy dotyczące kryteriów wyboru partnerów prywatnych i analizy opłacalności inwestycji. Charakterystyczną cechą umowy o PPP (zarówno w myśl Ustawy z 2005 r., jak również 2008 r.) jest podział ryzyka pomiędzy partnerów współpracy. Rozłożenie odpowiedzialności pomiędzy podmiot publiczny a partnera prywatnego jest istotą PPP (art. 1 ust. 2 Ustawy o PPP). Przy czym, wskazanie przez ustawodawcę tego podziału ryzyka ma charakter jedynie wytycznej - nie wiążą się z nim żadne przepisy kształtujące pozycję partnerów, a odpowiednie uregulowanie zakresu ryzyka powinno wynikać z autentycznej potrzeby podmiotów i charakterystyki projektu. Stąd też wynika istotna wada tego rozwiązania ustawowego. Partner publiczny w wielu przypadkach nie potrafi w sposób wszechstronny i obiektywny ocenić tzw. ryzyka rynkowego, podczas gdy partner prywatny może niezbyt trafnie oceniać ryzyko polityczne czy też związane z ogólnie rozumianą współpracą biznesową z podmiotem publicznym. W kontekście obecnie realizowanych w Polsce projektów PPP (po 2008 r.), istotne jest, że zagadnienie podziału ryzyka jest przeważnie rozważane w trakcie przygotowywania postępowania o zawarcie umowy z partnerem 19 Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100. 9 prywatnym, a także może być przedmiotem negocjacji, prowadzonych w toku tego postępowania, co pozwala w praktyce na dość precyzyjne ukształtowanie łączących strony umowy o PPP regulacji z uwzględnieniem obopólnych interesów. Odrębnym zagadnieniem jest jednak brak regulacji dotyczących negocjacji umów PPP w trakcie ich realizacji. Przykładowo, dana umowa może nie zakładać występowania danej kategorii ryzyka, która okazuje się znacząco wpływać na przepływy finansowe przedsięwzięcia w trakcie realizacji projektu. Stąd też znaczenie okresu przygotowawczego do PPP jest nie do przecenienia i wydaje się być kluczowym czynnikiem decydującym o powodzeniu tego typu przedsięwzięć. Kolejnym aspektem wpływającym na poziom rozwoju PPP po wejściu w życie nowej ustawy jest fakt, że w sytuacji nieopłacalności finansowej większości inwestycji i braku środków budżetowych, podmiot publiczny przeważnie wnosi jako wkład własny nieruchomość gruntową, na której posadowiony zostanie dany obiekt budowlany lub element infrastruktury. Wniesienie przez partnerów publicznych wkładu niefinansowego jest korzystnym rozwiązaniem z perspektywy zmniejszenia jego obciążeń finansowych. Jednakże w naturalny sposób zmniejsza zasób majątkowy, który mógłby być spożytkowany na zupełnie inne cele publiczne. Decyzja o wniesieniu majątku trwałego w postaci gruntów powinna być zawsze poprzedzona wnikliwymi analizami kosztów i korzyści, wskazującymi na ekonomiczną opłacalność takiej operacji. Taka ocena powinna być integralną częścią przygotowań partnera publicznego do realizacji przedsięwzięcia PPP. Podsumowując ogólne uwarunkowania prawne realizacji zadań publicznych w trybie PPP, zarówno w okresie funkcjonowania „starej”, jak i „nowej” ustawy należy podkreślić, że skuteczność tego typu działań zależy od jakości prawno-finansowych analiz przedrealizacyjnych przygotowanych przez podmiot publiczny, które wskazują w jakiej formie i czy w ogóle możliwa jest obopólnie korzystna współpraca przy realizacji konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Niewłaściwe przygotowanie w tym zakresie może mieć bardzo negatywne konsekwencje dla podmiotu publicznego, gdyż może spowodować końcowe niepowodzenia przedsięwzięcia np. w postaci wycofania się partnera prywatnego na etapie inwestycji czy też eksploatacji lub braku zainteresowania przedsięwzięciem na etapie składania ofert przez potencjalnych inwestorów. W tym przypadku podmiot publiczny ponosi koszty związane z przygotowaniem inwestycji, która w rezultacie nie dojdzie do skutku w zaplanowanej formule. Ponadto w przypadku niepowodzenia etapu przygotowania danej inwestycji z planowanym udziałem inwestorów prywatnych wywołuje efekt sztucznego blokowania jej realizacji przy wykorzystaniu źródeł budżetowych lub innych form finansowania pozabudżetowego (np. poprzez emisję obligacji). 10 Z drugiej strony przyjęcie zbyt optymistycznych założeń co do możliwości pozabudżetowego finansowania inwestycji, zwłaszcza przy udziale inwestorów prywatnych zainteresowanych w osiągnięciu jak najwyższych stóp zwrotu z zainwestowanego kapitału może spowodować, że podmiot publiczny będzie ponosić wyższe koszty finansowe niż w przypadku realizacji inwestycji przy wykorzystaniu konwencjonalnych form finansowania np. w postaci kredytu długoterminowego lub obligacji komunalnych. Nieodpowiednie zabezpieczenie interesu publicznego w przedsięwzięciach realizowanych przy udziale inwestorów prywatnych, może spowodować, że podmiot publiczny ponosić będzie wysokie koszty związane z koniecznością dopłacania dodatkowych, wcześniej nieplanowanych, wynagrodzeń inwestorom, którzy nie uzyskują rynkowej stopy zwrotu z inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Należy podkreślić, iż włączenie możliwości realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu współpracy z inwestorami prywatnymi jest korzystne w sytuacji, gdy łączny koszt zaangażowanego kapitału publicznego nie przewyższa kosztu realizacji zadania przy wykorzystaniu innych form finansowania. Po 2005 r. w Polsce podjęto wiele prób przygotowania inwestycji publicznych w trybie PPP. Jednak dopiero Ustawa z 2009 r., pomimo wspomnianych wcześniej wad, stworzyła dostateczne warunki formalno-prawne umożliwiające przeprowadzenie pełnej procedury wyboru partnera prywatnego i podpisania umowy. Na koniec 2014 r. w skali całego kraju zakończyło się kilkanaście procedur podpisania umów PPP. Jednakże dopiero następne lata pokażą jak w praktyce funkcjonować będą mechanizmy partnerstwa. Należy jeszcze dodać, że obok ograniczeń prawnych wykorzystania PPP w finansowaniu i realizacji inwestycji infrastrukturalnych samorządu terytorialnego, występowały również inne ograniczenia, a zwłaszcza obawy władz samorządowych przed angażowaniem sektora prywatnego w zaspokajanie potrzeb społecznych. Sprzeczność interesów partnerów przedsięwzięć PPP oraz trudności ich optymalnych rozwiązań ograniczały także stosowanie tej formy realizacji zadań publicznych. Kryterium opłacalności jest też istotnym instrumentem selekcji przedsięwzięć nadających się do realizacji w ramach PPP. Przezwyciężenie wymienionych ograniczeń, z wyjątkiem ostatniego, i rozwiązanie pojawiających się pod ich wpływem problemów wydaje się możliwe. Świadczą o tym doświadczenia innych krajów wykorzystujących z powodzeniem tą metodę realizacji przedsięwzięć publicznych. Można z ich doświadczeń skorzystać, adaptując je do warunków funkcjonowania samorządu terytorialnego w naszym kraju. 11 3. Spodziewane korzyści i możliwe zagrożenia w ramach współpracy JST z partnerami prywatnymi Analiza zasadności przedsięwzięć PPP koncentruje się na różnych aspektach konstruowania i funkcjonowania tego typu przedsięwzięć. Szczególne znaczenie w kontekście długofalowego zarządzania usługami publicznymi ma suma korzyści, jakie osiągają finalni odbiorcy usług. Podobnie w przypadku zagrożeń, jakie wiążą się z wprowadzeniem podmiotów prywatnych w zakres działalności gospodarczej tradycyjnie prowadzonej przez podmioty publiczne. Przewidywane zagrożenia rozpatrywane są z punktu widzenia bezpieczeństwa świadczenia usług publicznych, a także ich jakości. Jednocześnie jednak na każdym etapie przedsięwzięcia należy uwzględnić finansowe wymagania i rezultat projektu. Oczywistym jest, że PPP jest właściwe, gdy inwestycji niezbędnej na danym terenie nie chce podjąć na normalnych warunkach rynkowych żaden inwestor komercyjny, a nie może ona z przyczyn finansowych być zrealizowana przez podmiot publiczny. Oszacowanie potencjalnych korzyści i zagrożeń związanych z koncepcją PPP musi więc mieć także wymiar finansowy. Niedobór środków inwestycyjnych po stronie sektora publicznego jest bodźcem do zawiązania partnerstwa. Podstawą wyboru odpowiedniej drogi realizacji jest zatem finansowy wymiar projektu, koszt kapitału oraz możliwe do uzyskania korzyści. Realizacja inwestycji PPP może powodować zwiększenie kosztu kapitału. Inwestor prywatny konstruując montaż finansowy przedsięwzięcia ubiega się o kredyty u instytucji finansowych, będących później uczestnikami projektu. Ryzyko udzielenia kredytu podmiotowi prywatnemu jest większe niż w przypadku instytucji publicznej. W koszt kredytu, jaki zaciąga na potrzeby inwestycji tzw. spółka specjalnego przeznaczenia (SPV) wkalkulowane jest ryzyko, jakie ponosi instytucja udzielająca kredytu. Koszt kapitału dla sektora prywatnego jest wyższy średnio o 1-3%20. Wobec tego przed podjęciem decyzji o wprowadzeniu rozwiązania opartego o PPP konieczna jest analiza takiego kosztu w odniesieniu do ogółu spodziewanych korzyści. Jest bowiem możliwe, że model partnerski nie zapewni odpowiedniej rekompensaty finansowej mimo możliwych do uzyskania oszczędności, jakie wykazuje analiza korzyści ( na podstawie obliczenia wskaźnika value for money). Taka sytuacja jest tym bardziej prawdopodobna, iż koszty początkowe związane z pracami budowlanymi i przygotowaniem projektu nie stanowią większości całej sumy 20 Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Partnerstwo Publiczno-Prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, Warszawa 2002, s.22 12 kosztów. Oznacza to, iż oszczędności jakie wynikają z realizacji inwestycji przez podmiot prywatny nie zawsze przewyższają wyższy koszt pożyczonego kapitału. Korzyści, jakie wynikają z uzasadnionego zastosowania PPP są wielowymiarowe. PPP jest szansą na: wsparcie rozwoju i modernizacji infrastruktury, inwestycje w sferze usług publicznych nieograniczone ustawowym poziomem długu publicznego, pozyskanie środków finansowych z zasobnego sektora prywatnego, wsparcie budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, nowe możliwości dla kapitału prywatnego, wciąż publiczną własność aktywów, przejrzystość prowadzenia działalności gospodarczej w sferze usług publicznych, transfer nowych technologii, unowocześnienie modelu zarządzania w sektorze usług publicznych, zmniejszenie obciążenia partnerów z tytułu różnych ryzyk dzięki odpowiedniej ich alokacji, konkurencję prowadzącą do efektywności i racjonalności działania 21. Obok wymienionych korzyści, jakie mogą być efektem udanego PPP należy jednak mieć także na uwadze zagrożenia związane z tego typu projektami: odsunięcie strony publicznej przedsięwzięcia od całkowitej kontroli świadczenia usług związane z koniecznością wyposażenia partnera prywatnego w odpowiednie kompetencje do zarządzania finansowanym przez niego projektem, możliwość wzrostu cen wskutek zastosowania w procesie świadczenia usług rozwiązań rynkowych i urealnienia cen usług, zagrożenie płynności i bezpieczeństwa świadczenia usług publicznych wskutek negatywnych zjawisk rynkowych powodujących przestoje i opóźnienia, groźba monopolu prywatnego w razie niewykształcenia się konkurencji na danym rynku, niesolidność partnera prywatnego, brak współpracy obu sektorów, możliwość obniżenia jakości usług, 21 K. Siwek: Koncepcja Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Wydział Partnerstwa Publiczno –Prywatnego, Departament Finansowania Infrastruktury, Ministerstwo Infrastruktury, Warszawa, 2003 r. 13 wieloletnie zobowiązania, możliwość występowania problemów prawnych i organizacyjnych22. W tym kontekście należy jeszcze wspomnieć o przyczynach nieufności władz samorządowych do partnerów prywatnych, którymi są najczęściej przedsiębiorcy prywatni. Nieufność ta powstała na tle związanym z prywatyzacją usług publicznych i ich komercjalizacją. Wynika ona z niewłaściwej interpretacji celów i zadań PPP oraz relacji do PPP i komercjalizacji. Rola partnera prywatnego ograniczona jest w zależności od poszczególnych modeli PPP do okresowej kontroli nad sposobem wykorzystania, użytkowania infrastruktury bez pozyskania do niej prawa własności. Zawierane w ramach PPP umowy nadają sektorowi prywatnemu szerokie kompetencje jedynie w zakresie sposobu realizacji zakontraktowanych usług. Ma to na celu zapewnienie maksymalnej efektywności świadczonych usług, a ponadto wysoką jakość, która z punktu widzenia finalnych konsumentów jest ważnym uzasadnieniem dla zastosowania rozwiązania opartego na PPP. W takim rozumieniu partnerstwo nie ma charakteru jednorazowego przekazania prawa własności do eksploatowanych obiektów infrastrukturalnych stanowiących dotąd własność publiczną. Przeciwnie zaś, jak już wspomniano wyżej, jest formą długotrwałej współpracy o ściśle określonych zasadach. Współpracy, która z założenia nie prowadzi do przekazania prawa własności po wygaśnięciu umowy. W stosunku do umów PPP prywatyzacja jest więc rozwiązaniem odrębnym, jakie regulują ewentualne późniejsze umowy. Decyzja prowadząca do prywatyzacji nie wynika jednak na żadnym etapie z realizacji przedsięwzięć na zasadach PPP, tym bardziej, że ma ona w pewnym sensie także wymiar ideologiczny. W myśl troski o społeczny wymiar przedsięwzięcia mogłaby być więc czynnikiem istotnie zniechęcającym gminy do podjęcia współpracy. Stąd też w stosowanych na świecie modelach PPP odpowiedzialność za świadczenie usług publicznych, nawet po przekazaniu tej działalności w ręce prywatne spoczywa niezmiennie na podmiocie publicznym. Tak określona koncepcja PPP wydaje się być rozwiązaniem korzystnym i efektywnym w zakresie finansowania inwestycji i procesu świadczenia usług publicznych. Poprzez wykorzystanie potencjału wszystkich zaangażowanych partnerów w dziedzinach, w których mają największe doświadczenie oraz naturalnie osiągają dobre rezultaty możliwe jest uzyskanie dodatkowych korzyści. Należy jednak pamiętać, ze formuła PPP jest tylko jedną z możliwych metod finansowania przedsięwzięć publicznych. Jej zastosowanie nie oznacza każdorazowego rozwiązania 22 W. Białożyt: Samorząd terytorialny w Unii Europejskiej, materiały konferencyjne, Będzin 2004 14 wszystkich finansowych, organizacyjnych i efektywnościowych problemów pojawiających się w praktyce samorządów terytorialnych w dziedzinie świadczenia usług publicznych. Efekty, jakich można spodziewać się w wyniku zastosowania koncepcji PPP zależą w dużej mierze od wyboru odpowiedniej struktury i modelu współpracy. 4. Warunki skutecznej realizacji przedsięwzięć publicznych we współpracy z partnerami prywatnymi Pomyślna realizacja przedsięwzięć PPP wymaga, podobnie jak i innych projektów gospodarczych, spełnienia określonych warunków. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć: podstawy prawne współpracy partnerów publicznych z prywatnymi określające ich wzajemne relacje oraz prawa i obowiązki, a także procedury przygotowania i wdrożenia PPP, konieczność zapewnienia odpowiednich korzyści partnerom przedsięwzięć PPP oraz wyższej efektywności realizacji zadań publicznych w tej formie niż w sposób tradycyjny przez sektor publiczny. Zgodnie z Ustawą o PPP z 2008 r.23 realizacja określonego przedsięwzięcia może odbywać się w dwojaki sposób: a) na podstawie umowy o partnerstwie publiczno - prywatnym określającej zasady współpracy i służącej realizacji określonego zadania publicznego; w tym przypadku, podmiot publiczny i podmiot prywatny są stronami tej umowy i nie zawiązują spółki prawa handlowego; b) umowa o partnerstwie publiczno prywatnym może przewidywać, iż w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, komandytową lub komandytowo-akcyjną (spółka PPP)24. W kontekście praw i obowiązków partnerów współpracy istotne znaczenie ma art. 7 Ustawy o PPP określający podstawowe zobowiązania stron umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym. Zgodnie z jego brzmieniem partner prywatny zobowiązuje się do realizacji 23 Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100. Podkreślić należy, iż zgodnie z postanowieniami Ustawy o PPP, powołanie spółki PPP przez podmiot publiczny i partnera prywatnego nie jest obligatoryjną formą realizacji partnerstwa publiczno – prywatnego w rozumieniu Ustawy o PPP. Do swobodnej decyzji stron umowy o PPP należy decyzja o powołaniu rzeczonego podmiotu. Jednakże, taka spółka PPP w rozumieniu Ustawy o PPP (a zatem spółka do realizacji przedmiotu partnerstwa publiczno – prywatnego) nie może zostać zawiązana bez wcześniejszego podpisania przez strony umowy o PPP. 24 15 przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią. Z kolei, podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Praktyka po roku 2009 wskazuje, że w przypadku większości projektów infrastrukturalnych planowanych do realizacji przez JST do podstawowych obowiązków partnera prywatnego należy: wybudowanie oraz zarządzanie całością lub częścią przedmiotu przedsięwzięcia PPP; ponoszenie części ryzyka powodzenia przedsięwzięcia (przy czym rodzaj i zakres ryzyka powinien być ustalony na etapie negocjacji zmierzających do zawarcia umowy o PPP); wykorzystywanie składnika majątkowego wniesionego przez podmiot publiczny w sposób zgodny z jego przeznaczeniem określonym w umowie o PPP; obowiązek zwrotu składnika majątkowego (nieruchomości) po zakończeniu czasu trwania umowy o PPP, podmiotowi publicznemu, w stanie niepogorszonym. Z kolei podstawowym obowiązkiem podmiotu publicznego jest współdziałanie w osiągnięciu celu danego przedsięwzięcia PPP, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego oraz zapłatę części wynagrodzenia na rzecz inwestora/partnera prywatnego (np. opłaty za dostępność). Zgodnie z obowiązującą Ustawą partner prywatny ma prawo do: korzystania z przedmiotu partnerstwa (prawo do pobierania pożytków); pobierania płatności od podmiotu publicznego, jeżeli będą planowane; pierwokupu nieruchomości będącej wkładem własnym do realizacji przedsięwzięcia na zasadach określonych w Ustawie o PPP. Podstawowe prawa podmiotu publicznego to: prawo do bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego; prawo pierwokupu akcji albo udziałów partnera prywatnego w spółce PPP, jeżeli partner prywatny i podmiot publiczny zawiążą taką spółkę. Istotnymi elementami umowy o PPP zawartej z partnerem prywatnym winny być postanowienia dotyczące: wkładów własnych partnerów; sposobu wynagrodzenia inwestora/partnera prywatnego; sposobu wykonywania robót budowlanych oraz sposobów ich weryfikacji; 16 rękojmi i gwarancji na roboty budowlane; podziału zadań między stronami umowy o PPP – w szczególności ustalenia jakimi częściami przedmiotu przedsięwzięcia zarządzać będzie podmiot publiczny a jakimi partner prywatny; szczegółowego określenia zakresu i sposobu utrzymywania i/lub zarządzania przedmiotem przedsięwzięcia; ustalenia skutków nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania wynikającego z umowy przez partnera prywatnego; zasad przekazania składnika majątkowego w przypadku jego wykorzystywania niezgodnie z przeznaczeniem; ustalenie zasad i sposobu rozliczenia się stron po zakończeniu umowy, sposobu i metody zlikwidowania spółki (jeżeli będzie powołana), w tym zasad i sposobu zwrotu składnika majątkowego po okresie obowiązywania umowy; sposobów sprawowania kontroli przez podmiot publiczny nad realizacją przedsięwzięcia. Należy podkreślić, że dane przedsięwzięcie może być realizowane w formule PPP jeżeli zostaną spełnione określone wymagania ustawowe dotyczące wynagrodzenia partnera prywatnego – a w szczególności dotyczące wniesienia wkładu własnego przez podmiot publiczny. W kontekście większości projektów infrastruktury technicznej i społecznej, poza wniesieniem wkładu niefinansowego, konieczne jest współfinansowanie inwestycji przez podmiot publiczny poprzez wniesienie wkładu gotówkowego i/lub zapłatę sumy pieniężnej w ramach wynagrodzenia (np. w formie opłat za dostępność). Przy czym nie należy tutaj wynagrodzenia utożsamiać z pieniężnym wkładem własnym. Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu PPP (art. 7 ust.1 Ustawy o PPP). Przez wynagrodzenie partnera prywatnego, zgodnie z Ustawą o PPP, należy rozumieć prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno – prywatnego lub to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej od podmiotu publicznego, z zastrzeżeniem, że wynagrodzenie partnera prywatnego musi być uzależnione przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno – prywatnego (art. 4 w związku z art. 7 ust. 2 Ustawy o PPP). Kryterium wynagrodzenia, a dokładnie określenie jego pochodzenia (zapłata od podmiotu publicznego czy pobieranie pożytków) ma tym większe znaczenie, iż determinuje sposób wyboru partnera prywatnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy PPP jeżeli 17 wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno – prywatnego25to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi26. Mając na uwadze specyfikę i niedochodowość finansową większości przedsięwzięć publicznych, konieczna może być partycypacja finansowa podmiotu publicznego w realizacji projektów. Rzeczony udział finansowy podmiotu publicznego, poza wniesieniem nieruchomości gruntowych, mógłby polegać na przekazaniu wkładu własnego (środków pieniężnych) na realizację określonego przedsięwzięcia i/lub (w zależności od wyników negocjacji i podziału ryzyka przeprowadzonego w ramach procedury wyboru partnera prywatnego) przekazywanie opłat za dostępność przedmiotu PPP stanowiących, obok prawa do pobierania pożytków, wynagrodzenie partnera prywatnego. Stworzenie klarownych i przejrzystych podstaw prawnych PPP nie jest, jak pokazuje doświadczenie, sprawą prostą i stanowi poważny problem. Zapewnienie obopólnych i satysfakcjonujących korzyści partnerom przedsięwzięć PPP oraz poprawy efektywności zaspokajania określonych potrzeb społecznych stwarza również znaczące trudności. Porozumienie między partnerem publicznym i prywatnym jest rozwiązaniem dość skomplikowanym, ponieważ musi godzić sprzeczne interesy tych partnerów. Partner publiczny reprezentuje interes społeczny, a partner prywatny – interes własny, którym jest uzyskiwanie satysfakcjonującej stopy zysku, zapewniającej nie tylko zwrot poniesionych nakładów, ale i odpowiedni dochód porównywalny z innymi zastosowaniami kapitału. Wymóg opłacalności przedsięwzięcia dla partnera prywatnego wpływa ograniczająco na stosowanie PPP. Nie wszystkie bowiem inwestycje infrastrukturalne samorządu terytorialnego są opłacalne dla partnerów prywatnych. W związku z tym dokonują oni selekcji projektów według kryterium opłacalności, do którego spełnienia niezbędna jest odpowiednia wielkość inwestycji, umożliwiająca uzyskanie korzyści skali i wyższej efektywności. Można zatem powiedzieć, że przyczyny niepodejmowania projektów PPP leżą nie tylko po stronie partnerów publicznych, ale i prywatnych. 25 Przez pożytki z przedmiotu partnerstwa publiczno – prywatnego należy rozumieć pożytki z rzeczy i pożytki z przyznanych partnerowi prywatnemu praw. 26 Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 101. W innych przypadkach (np. kiedy wynagrodzenie pochodzi w całości od podmiotu publicznego lub wartość prawa do pobierania pożytków stanowi mniej niż 50%), wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy Ustawy Prawo Zamówień Publicznych. 18 5. Współpraca z partnerem prywatnym w modelu PPP przy wykorzystaniu środków UE w okresie 2014-2020 Na czas absropcji finduszy unijnych z perspektywy finansowej 2014-2020 wprowadzono definicję tzw. projektów hybrydowych, tzn. takich które łączą dofinansowanie UE z formułą partnerstwa publiczno-prywatnego. W rozporządzeniu 1303/2013 zawarto odrębny rozdział poświęcony tematyce przygotowania i realizacji projektów hybrydowych 27. 13 września 2014 r. weszła w życie przygotowana przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Ustawa z 29 sierpnia 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tzw. ustawa wdrożeniowa). Ustawa wprowadza legalną definicję projektu hybrydowego, tj. projektu realizowanego w formule partnerstwa publiczno-prywatnego i współfinansowanego z funduszy UE: Art. 34. 1. Projekt hybrydowy polega na wspólnej realizacji projektu przez partnerstwo publiczno-prywatne w rozumieniu art. 2 pkt 24 rozporządzenia ogólnego, utworzone w celu realizacji inwestycji infrastrukturalnej. 2. Inwestycją infrastrukturalną jest budowa, przebudowa lub remont obiektu budowlanego lub wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem przedmiotem tej inwestycji za wynagrodzeniem. 3. Do wyboru partnera prywatnego w celu realizacji projektu hybrydowego stosuje się odrębne przepisy. Zgodnie z zapisami ustawy wdrożeniowej, projekty hybrydowe są tworzone pomiędzy podmiotami publicznymi infrastrukturalne. Wśród a podmiotami odrębnych przepisów prywatnymi do wyboru realizującymi inwestycje podmiotów prywatnych realizujących projekty hybrydowe, o których jest mowa w art. 34 ust. 3 ustawy, zastosowanie znajdą w szczególności przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprywatnym, ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., - prawo zamówień publicznych oraz ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W związku z powyższym, projektami hybrydowymi nie są tylko projekty realizowane w trybie 27 Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania 2014-2020 – Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, publikacja MIiRMIiR, grudzień 2013. 19 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, ale również projekty zakładające współpracę na podstawie ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. nr 19 poz. 101, z późń. zm.), o ile wpisują się w ogólną definicję partnerstwa publicznoprywatnego zawartą w art. 2 pkt 24 rozporządzenia nr 1303/201328. Zgodnie ze wspomnianymi wytycznymi MIiR, warunkiem koniecznym dla uzyskania dotacji przez projekt PPP jest pełne scedowanie korzyści z tego tytułu dla odbiorców końcowych (użytkowników). Określenie korzyści wynikających z realizacji projektu i porównanie ich z poniesionymi kosztami możliwe jest dzięki zastosowaniu odpowiednio skonstruowanego wskaźnika korzyści. Value for money oznacza możliwy do wyliczenia dla konkretnej inwestycji wskaźnik korzyści. Jest on relacją sumy korzyści z zastosowania koncepcji PPP, odniesionych przez sektor publiczny i społeczeństwo, w stosunku do jej kosztu.29. Zgodnie z projektem Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020,30 podmiot publiczny podejmuje decyzję o realizacji inwestycji w trybie PPP w oparciu o odpowiednią analizę przedrealizacyjną. Analiza finansowa w przypadku projektów hybrydowych powinna przybrać formę analizy skonsolidowanej, obejmującej zarówno podmiot publiczny, jak i partnera prywatnego. Również analiza trwałości finansowej projektu powinna mieć charakter kompleksowy i uwzględniać zarówno punkt widzenia podmiotu publicznego, jak i partnera prywatnego. Reguły te obowiązują niezależnie od tego, który z ww. podmiotów pełni funkcję beneficjenta projektu hybrydowego. W tym miejscu wytyczne na nowy okres programowania w sposób bezpośredni odnoszą się do konieczności budowy modelu prawno-finansowego, rozpatrującego dwa podstawowe warianty realizacji danej inwestycji publicznej tj. wariant samodzielnej realizacji przez podmiot publiczny oraz wariant PPP. Różnica pomiędzy tymi wariantami, obliczona w wyniku porównania łącznych przepływów finansowych przedsięwzięcia, jest właśnie komparatorem sektora publicznego PSC. Jeśli w okresie referencyjnym suma wszystkich zdyskontowanych przepływów finansowych liczona dla całego przedsięwzięcia realizowanego w trybie PPP (niezależnie od struktury właścicielskiej i form zarządzania) jest wyższa niż suma wszystkich przepływów w modelu samodzielnej 28 Projekt Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, MIiR, grudzień 2015 r., s. 54. 29 Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Partnerstwo Publiczno-Prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, Warszawa 2002, s.24 30 Cytat pochodzi z projektu Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, MIiR, grudzień 2015 r.,. 54 i 55. 20 realizacji projektu przez podmiot publiczny, to wówczas można zgłosić dany projekt do realizacji w modelu PPP przy wykorzystaniu dotacji UE. O ile definicja modelu PSC oraz zasady budowy modelu finansowego nie powinny przysporzyć problemów analitykom, o tyle zebranie wszystkich istotnych danych niezbędnych do budowy modelu przepływów pieniężnych może być bardzo trudna, zwłaszcza w odniesieniu do złożonych projektów partnerskich. Problem pozyskania wiarygodnych źródeł informacji nt. kształtowania się przepływów operacyjnych przedsięwzięcia PPP jest utrudniony z tego względu, że podmioty sektora publicznego na ogół nie wykonują w ramach swoich obowiązków typowych rynkowych analiz, które są standardową formą oceny możliwości realizacji przedsięwzięć komercyjnych w biznes planach. Nie mają zatem odpowiedniego doświadczenia w wykorzystaniu typowych instrumentów służących ocenie potencjału dane rodzaju rynku. Analiza rynkowa stanowiąca podstawę do prognozowania przyszłych przychodów i kosztów operacyjnych powinna dostarczyć podmiotowi publicznemu konkretnych danych dotyczących: wielkości i struktury popytu na planowane usługi, możliwości komercyjnego wykorzystania danego obiektu, zakresu i jakości preferowanych przez przyszłych odbiorców usługach komercyjnych). Celem i głównym wnioskiem, wypływającym z badań jest odpowiedź na pytanie, czy realizacja projektu jest opłacalna i uzasadniona w świetle preferencji respondentów oraz możliwości finansowych gminy, a w szczególności: a) Poznanie zainteresowania mieszkańców i wszystkich pozostałych potencjalnych użytkowników budową danego obiektu oraz zainteresowania korzystaniem z jego usług; b) Określenie preferowanego profilu obiektu (programu funkcjonalnego); c) Określenie akceptowalnego poziomu cen usług; d) Zebranie informacji, stanowiących podstawę do oszacowania frekwencji. Przykładowo: rozpatrując projekt budowy kompleksu sportowo-rekreacyjnego w trybie PPP, analiza rynku może dotyczyć zbadania preferencji przyszłych użytkowników w taki sposób, aby na etapie studium wykonalności inwestor w maksymalny możliwy sposób wykorzystał potencjał rynku (tj. osiągnął najwyższy możliwy poziom przychodów operacyjnych w całym okresie referencyjnym). W tym celu można przygotować ankietę, w której zapytamy potencjalnych przyszłych użytkowników o ich preferencję dotyczące przyszłego obiektu. Pyt 1: Czy jest Pani/Pan zainteresowana sportem i rekreacją 21 Pyt 2: Proszę określić średnią kwotę, którą Pani/Pan byłaby skłonna jednorazowo wydać podczas pobytu w obiekcie (dywersyfikujemy to pytanie w zależności od: wieku, wykształcenia, miejsca zamieszkania, płci). Pyt 3: Czy jest Pani/Pan zainteresowana tzw. programami lojalnościowymi (karnety, zbieranie punktów, karty klubowe itp.) Pyt 4: Jaki jest akceptowany przez Panią/Pana czas dojazdu do kompleksu? (dywersyfikujemy to pytanie w zależności od: wieku, wykształcenia, miejsca zamieszkania, płci). Pyt 5: Proszę określić, z jakich atrakcji sportowo-rekreacyjnych byłaby Pani/Pan skłonna korzystać w kompleksie (np. pływalnia, kręgielnia, siłownia i fitness, spa, gabinety masażu, boisko do siatkówki i piłki nożnej, ścianka wspinaczkowa itp.) (dywersyfikujemy to pytanie w zależności od: wieku, wykształcenia, miejsca zamieszkania, płci). Tego typu ankieta powinna w możliwe najszerszym stopniu dostarczyć niezbędnych informacji do budowy modelu finansowego. W przypadku, gdy inwestor nie jest w stanie przeprowadzić wiarygodnej analizy rynku może zastosować inne dostępne metody szacowania przyszłego popytu (np. metoda analogii względem podobnych obiektów, metoda ekspercka). W przypadku bardzo złożonych projektów infrastrukturalnych, które zakładają duży udział usług o charakterze komercyjnym, podmiot publiczny, w celu minimalizacji ryzyka przeprowadzenia błędnych szacunków popytu na usługi komercyjne, może zlecić tego typu analizę rynku do wykonania przez wyspecjalizowane na rynku komercyjnym firmy doradcze. Inicjatywa JASPERS31 opracowała 4 modele łączenia dotacji UE z formułą PPP32. Każdy z przedmiotowych modeli jest możliwy do realizacji w ramach perspektywy finansowej 2014-2020. Wyróżniono, m.in. następujące formy realizacji projektu hybrydowego33: „Model 1 – Eksploatacja i utrzymanie zapewnione przez partnera prywatnego (DB+O – ang. Design, Build + Operate – Projektuj, Buduj + Eksploatuj). W tym modelu etap 31 JASPERS (Joint Assistance to Support Projects In European Regions, pol. Wspólna Pomoc we Wspieraniu Projektów dla Europejskich Regionów) – jest to inicjatywa mająca na celu usprawnienie przygotowania projektów ubiegających się o finansowanie z unijnych funduszy i pomoc państwom członkowskim w wykorzystaniu dotacji UE szybciej i w bardziej efektywny sposób. 32 Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury. Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady, grudzień 2010, str. 35 i nast. 33 Cytat pochodzi z projektu Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, MIiRMIiR, grudzień 2015 r., s. 55. 22 budowy jest wyraźnie oddzielony od etapu eksploatacji za pomocą dwóch odrębnych umów – tradycyjnej umowy na roboty budowlane i umowy PPP dot. eksploatacji wybudowanej infrastruktury. Stroną obu umów może być ten sam wykonawca. Dofinansowanie z UE dotyczy wyłącznie nakładów inwestycyjnych na realizację projektu. Model 2 – Projektuj – Buduj – Eksploatuj (DBO). Projekty realizowane w oparciu o ten model opierają się na założeniu, że – za pomocą jednej umowy PPP – partnerowi prywatnemu powierza się odpowiedzialność za realizację etapów: budowy, eksploatacji i utrzymania infrastruktury. W tym modelu podmiot publiczny ponosi nakłady inwestycyjne, które następnie podlegają dofinansowaniu z UE. Model 3 – Równoległa realizacja dwóch projektów. Model dotyczy sytuacji, gdy równolegle budowane są dwie, uzupełniające się, części infrastruktury, a każdej z tych inwestycji dotyczy oddzielna umowa. Jedna część jest wybudowana w oparciu o umowę na roboty budowlane, zaś druga na podstawie umowy PPP, która dotyczy również eksploatacji obu wybudowanych części. Rolę wykonawcy w odniesieniu do obu tych umów może pełnić ten sam podmiot. W ramach tego modelu dofinansowanie UE przypada wyłącznie na sfinansowanie pierwszej z inwestycji, w której nakłady inwestycyjne są ponoszone przez podmiot publiczny. Model 4 – Projektuj – Buduj – Finansuj – Eksploatuj (DBFO – ang. Design, Build, Finance, Operate – Projektuj, Buduj, Finansuj, Eksploatuj). W modelu tym projekt jest realizowany w oparciu o umowę PPP, która obejmuje projektowanie, budowę, finansowanie oraz eksploatację inwestycji. W odróżnieniu od pozostałych modeli, w tym przypadku nakłady inwestycyjne, które podlegają refundacji ze środków UE, są ponoszone przez partnera prywatnego”. Formułą najbardziej zbliżoną do cech wzorcowego modelu PPP jest realizacja projektów w modelu Projektuj – Buduj – Finansuj – Eksploatuj (DBFO – Design – Build – Finance – Operate). W tym modelu to partner prywatny jest stroną odpowiedzialną za większość czynności związanych z przygotowaniem i rzeczową realizacją projektu hybrydowego. W tym modelu, zgodnie z projektem wytycznych MIiR, to partner prywatny może być również pełnoprawnym beneficjentem środków UE. W takiej sytuacji środki dotacji są przekazywane podmiotowi prywatnemu w ramach tzw. rachunku powierniczego (utworzonego zgodnie z wytycznymi odpowiedniej Instytucji Pośredniczącej lub Wdrażającej) oraz wynikać z postanowień zawartej umowy o PPP. Zgodnie z założeniami 23 wytycznych MIiR projekt hybrydowy może uzyskać dofinansowanie UE pod warunkiem, że dotacja nie przysporzy nadzwyczajnej korzyści stronie prywatnej. W praktyce oznacza to konieczność zbadania, czy środki publiczne pochodzące z dotacji nie wywołają wyższej finansowej korzyści dla partnera prywatnego niż korzyści, którą mógłby on osiągnąć inwestując kapitał na rynku przy uwzględnieniu oczekiwanej przez niego minimalnej stopy zwrotu (wyższej niż dla projektów publicznych). Analizując planowane przepływy finansowe partnera prywatnego należy uwzględnić wyższy koszt kapitału aniżeli w przypadku analizy finansowej projektów użyteczności publicznej. Wynika to z konieczności uwzględnienia w stopie dyskontowej ryzyka rynkowego oraz oczekiwanego zwrotu za zaangażowany kapitał. Jeśli z analizy finansowej wynika, że planowana dotacja UE powoduje osiągnięcie wyższej rentowności kapitału prywatnego niż rentowności wynikającej z uwarunkowań rynkowych wówczas jest ona pomniejszana w taki sposób, aby wskaźniki rentowności dla kapitału prywatnego nie przekraczały średniego kosztu kapitału powiększonego o premię za ryzyko i zaangażowanie dla inwestora prywatnego. W związku z tym w przypadku przygotowywania analizy finansowej dla projektów hybrydowych, w których partner prywatny angażuje środki na sfinansowanie nakładów inwestycyjnych, zastosowanie mają szczególne zasady, które w zasadzie skupiają się na wykorzystaniu podwyższonego poziomu finansowej stopy dyskontowej. W przypadku projektów hybrydowych alternatywny koszt kapitału podmiotu prywatnego może być wyższy niż obowiązująca finansowa stopa dyskontowa. Dlatego możliwe jest zastosowanie podwyższonej stopy dyskontowej, która w części odzwierciedlającej wkład kapitału prywatnego może być oszacowana w oparciu o średni ważony koszt kapitału (ang. Weighted Average Cost of Capital – WACC) dla podobnego rodzaju inwestycji. Zgodnie z projektem przywoływanych wytycznych MIiR, cyt s. 60: „określenie poziomu WACC możliwe jest w oparciu o przewidywaną strukturę kapitału prywatnego (udział kredytów oraz prywatnych środków własnych). Podwyższona stopa dyskontowa będzie średnią ważoną obowiązującego poziomu stopy dyskontowej dla sektora publicznego i wskaźnika WACC. FDRppp = FDR * udział środków UE lub innych publicznych + WACCp * udział kapitału prywatnego gdzie: FDRppp – podwyższona finansowa stopa dyskontowa dla projektu PPP FDR – finansowa stopa dyskontowa obowiązująca dla sektora publicznego 24 WACCp – średni ważony koszt kapitału obliczony dla podobnego rodzaju inwestycji w oparciu o długoterminowe realne oprocentowanie kredytów komercyjnych na realizację inwestycji publicznych oraz typową stopę zwrotu dla partnera prywatnego. Następnie oblicza się efektywność finansową kapitału prywatnego tj., wskaźniki NPV(Kp) i FRR(Kp). Zgodnie z wytycznymi MIiR34 obliczenie tych wskaźników ma służyć ustaleniu, czy partner prywatny nie czerpie nadmiernych korzyści z faktu udzielenia projektowi dotacji UE. W tym celu należy porównać wartość tych wskaźników do wartość wskaźników NPV(Kp) i FRR(Kp) lub WACCp obliczonych dla podobnego rodzaju inwestycji”. Dodatkowo beneficjent może zastosować również inne metody, które zapewniać będą, że korzyści wynikające z faktu uzyskania dofinansowania nie trafią do strony prywatnej. Należy również uwzględnić fakt, że w przypadku większości projektów po stronie wpływów finansowych inwestora prywatnego znajdują się tzw. opłaty za dostępność – czyli rodzaj rekompensaty płaconej przez podmiot publiczny za świadczenia usług użyteczności publicznej o odpowiednim zakresie i regulowanej jakości. Opłaty za dostępność powinny być regulowane na poziomie umowy PPP w taki sposób, aby ich wysokość mogła być elastycznie dostosowywana do aktualnej sytuacji finansowej projektu PPP i jego najbliższego otoczenia (rynek odbiorców – popyt). Przykładowo: w sytuacji, gdy wybudowany obiekt w danym okresie rozliczeniowym generuje znacznie niższy przychód operacyjny niż zakładano w studium wykonalności – partner prywatny, jako operator – nie powinien uzyskać dodatkowej rekompensaty z budżetu publicznego, co oznacza że ryzyko operacyjne powinno być w całości po jego stronie (jest to również jeden z warunków brzegowych nie zaliczenia obciążeń wynikających z umów PPP do obliczenia limitu zadłużenia danej JST). W tej sytuacji, nie rozpatrując powodu zmniejszenia faktycznych przychodów, różnicę pomiędzy poziomem wpływów gwarantującą osiągnięcie minimalnej oczekiwanej stropy zwrotu a wpływami faktycznymi powinien pokryć partner prywatny. Wyjątek mogą stanowić przypadki, w których żadna ze stron nie zawiniła lub nie można było przewidzieć okoliczności wpływających na zmniejszenie rentowności operacyjnej projektu – np. zmiana przepisów prawa). Oddzielną kwestią jest również zabezpieczenie finansowe projektu od wydarzeń/sytuacji nadzwyczajnych, które powinno być zrealizowane przez partnera prywatnego. W przypadku, gdy przyczyną spadku rentowności projektu PPP są sytuacje nadzwyczajne, przed skutkami których partner prywatny mógł się ubezpieczyć, podmiot 34 Projekt Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, MIiR, grudzień 2015 r., s. 59. 25 publiczny nie powinien przekazywać dodatkowej rekompensaty finansowej i rzeczowej na rzecz podmiotu prywatnego. W przypadku projektów hybrydowych, złożenie wniosku o dofinansowanie możliwe jest zarówno przed wyborem partnera prywatnego (wówczas wniosek składa podmiot publiczny), jak i po dokonaniu wyboru (w tej sytuacji wnioskodawcą może być podmiot publiczny lub partner prywatny). W drugim z ww. przypadków, w studium wykonalności (w szczególności zaś analiza kosztów i korzyści) oraz we wniosku o dofinansowanie należy zawrzeć dane finansowe wynikające z zawartej umowy PPP35. Ponadto, w myśl art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/201336 beneficjentem projektu hybrydowego może być zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny. Zgodnie z ust. 2 przywołanego, artykułu partner prywatny może stać się beneficjentem m.in. poprzez przekazanie mu praw i obowiązków z tym związanych przez podmiot publiczny, który uprzednio (przed wyborem partnera prywatnego) złożył wniosek o dofinansowanie i podpisał umowę o dofinansowanie. W takim przypadku podmiot publiczny przed podpisaniem ww. umowy powinien powiadomić instytucję zarządzającą o tym, że po wyborze partnera prywatnego planuje przekazanie mu praw i obowiązków beneficjenta. Możliwość przeprowadzenia opisywanej zmiany jest uzależniona od tego, czy instytucja zarządzająca ma pewność, że nowy partner prywatny spełnia i podejmuje wszystkie stosowne obowiązki beneficjenta zgodne z rozporządzeniem nr 1303/201337. 35 bezpośredni cytat z dokumentu MIiR: Projekt Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, MIiRMIiR, grudzień 2015 r., s. 58. 36 bezpośredni cytat z dokumentu MIiR: Projekt Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, s 58 37 Dodatkowo zgodnie z art. 63 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 partner prywatny wybrany do realizacji projektu hybrydowego może zostać zastąpiony przez inny podmiot prawa prywatnego lub też podmiot publiczny inicjujący realizację tego projektu. Zastąpienie beneficjenta w oparciu o zasady określone w powyższym artykule może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy jest ono wymagane zgodnie z warunkami umowy PPP lub umowy dofinansowania zawartej między partnerem prywatnym a instytucją finansową współfinansującą dany projekt hybrydowy (np. w sytuacji bankructwa partnera prywatnego). W takim przypadku nowy partner prywatny lub podmiot prawa publicznego może wejść w prawa i obowiązki beneficjenta pod warunkiem, że instytucja zarządzająca ma pewność, że spełnia on i podejmuje wszystkie stosowne obowiązki beneficjenta zgodnie z ww. rozporządzeniem. 26 27
