Nr 352. Ekspertyza w sprawie ustawy budżetowej na 1996 r

98
BSE
Prof. zw.dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak
Wydział Studiów Budżetowych BSE
Informacja BSE nr 352
(IP-56G)
EKSPERTYZA
W SPRAWIE USTAWY BUDŻETOWEJ NA 1996 R.
DOTYCZĄCA BILANSU FINANS'W SEKTORA PUBLICZNEGO
Specyfika bilansu finansów sektora publicznego polega na tym, że jest to dokument prezentujący przepływ środków pieniężnych między sektorem publicznym a jego otoczeniem.
Znajduje to wyraz w sposobie zestawienia dochodów i wydatków. Dochody obejmują wpływy spoza sektora, a wydatki to środki przekazane poza sektor do takich ogniw jak gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa czy banki.
Analiza bilansu pozwala zatem stwierdzić jaką rolę odgrywają finanse publiczne w całokształcie gospodarki finansowej w kraju. Inaczej mówiąc można przekonać się jaka część
środków pieniężnych jest redystrybuowana w mechanizmie gospodarki publicznej. Ze względu na to, że Polska nadal znajduje się w procesie transformacji istotne jest w jakim kierunku
dążą przekształcenia finansów publicznych. Czas, który upłynął od zasadniczych zmian pozwala na zaobserwowanie pewnych tendencji.
Bilans finansów sektora publicznego jest sporządzany od kilku lat. Jego układ podlega
modyfikacjom, np. w bilansie na rok 1995 część dotycząca wyniku finansowego sektora publicznego zawierała zestawienie powiązań poszczególnych segmentów. W bilansie na 1996 r.
prezentuje się nie tylko powiązania, ale przewidywany wynik. Pozwala to na przeprowadzenie porównań, stwierdzenie zmian lub ich braku i ocenę przyjętej przez rząd drogi postępowania.
Okres 1994 - 1996 charakteryzuje się:
1. Zmianę udziału sektora publicznego w redystrybucji Produktu Krajowego Brutto. Dotyczy to zarówno całości sektora, jak i poszczególnych jego segmentów oraz odnosi się zarówno do dochodów, jak i wydatków.
W odniesieniu do dochodów sektor publiczny ogółem zgromadził w 1994 r. 47,8%, w
1995 r. według jednych źródeł (ustawa budżetowa na 1995 r.) miał osiągnąć 50,2%, według
innych (ustawa budżetowa na 1996 r.) 48,7% i wreszcie przewiduje się, że wielkość ta w
1996 r. będzie stanowiła 47,9.
Z uwzględnieniem rozbieżności danych obserwuje się wahającą tendencję. Wzrost
udziału sektora publicznego w stosunku do PKB (ustawa budżetowa na 1995 r.), utrzymanie
omawianego wskaźnika na prawie takim samym poziomie w latach 1994 - 1995 (według projektu ustawy za 1996 r.). W następnym okresie 1995 - 1996 następuje propozycja spadku o
blisko 2 lub 1 punkt procentowy.
BSE
99
Bardziej poprawna jest dążność do stabilizacji udziału sektora publicznego w PKB,
świadczy to bowiem o braku wahań roli sektora publicznego w gospodarce przynajmniej po
stronie dochodowej.
Biorąc pod uwagę wydatki stwierdza się, że wynosiły one w 1994 r. 51,2% PKB, w
1995 r. 53,4% - (według ustawy z 1995 r.) lub 51,4% (według ustawy z 1996 r.) i mają wynieść w 1996 r. 50,7%. Czyli podobnie jak przy dochodach, najpierw - w okresie 1994 - 1995
- następuje utrzymanie na podobnym poziomie omawianego wskaźnika, a w 1996 r. spadek
poniżej stanu z 1994 r. A zatem w odniesieniu do wydatków jest dążność do ich ograniczania,
nieco silniejsza niż przy dochodach. Wynika to ze stopniowej skłonności do przenoszenia
poza obszar gospodarki publicznej części wydatków. Jest to droga właściwa, tylko stopień
zmian jest za mały.
W tym kontekście trzeba odnieść się do korekt dotyczących poszczególnych segmentów.
W 1994 r. budżet państwa stanowił 30,3% PKB, w 1995 zmiana była niewielka 30,2% (lub
31,1 wg ustawy z 1995r.), a w 1996 r. następuje dalszy niewielki spadek do 29,6%. Drugie
miejsce zajmują fundusze celowe, których udział wynosił w kolejnych analizowanych latach
10,3%; 11,6%; (11,5%); i 11,4%. Trzecie miejsce mają budżety gmin, odpowiednie wskaźniki wynoszą: 4,4%, 4,5% (4,2%) i 4,3%. Gminna gospodarka pozabudżetowa kształtuje się:
1,2%, 1,1% (1,2%) i 1,1%. Na ostatniej pozycji jest państwowa gospodarka pozabudżetowa 1,2%, 1,1% (1,2%) i 1,1%.
Przytoczona struktura dochodów sektora publicznego w stosunku do PKB wskazuje, że
następują w jej obrębie niewielkie ruchy. Kolejny raz niepokoi brak zmian idących w kierunku zmniejszenia udziału funduszów celowych oraz niewielki spadek (opierając się o dane z
ustawy 1996 r.) udziału budżetów gmin.
Niewielkie, ale korzystne różnice obserwuje się podczas analizy wydatków w stosunku
do PKB. W tym zakresie występuje wzrost udziału budżetów gmin, co jest związane z przekazywaniem zadań gminom oraz niewielki spadek tendencji udziału w PKB wydatków na
fundusze celowe. Oznacza to wejście na właściwy tor przekształceń.
Sumując należy stwierdzić równowagę między sektorem publicznym i prywatnym w
dysponowaniu środkami pieniężnymi. Nie można uznać za właściwą strukturę segmentową
sektora publicznego zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. W tym kontekście trzeba
przyjrzeć się źródłom dochodów sektora publicznego i kierunkom wydatków.
2. Po stronie dochodów symptomatyczny jest spadek względnego tempa wzrostu. W
1995 r. w stosunku do 1994 r. wskaźnik wzrostu dochodów ogółem wynosi 132,5, a przewidywany na okres następny 122,3. O takiej sytuacji decyduje głównie spadek tempa wzrostu
dochodów kapitałowych, w okresie 1994 - 1995 był to wskaźnik 168,2 a w 1995 - 1996 112,5. Natomiast w obrębie dochodów bieżących obserwuje się niewielki spadek tempa
wzrostu dochodów podatkowych (odpowiednie wskaźniki wynioszą 128,7 i 124,9) i znaczny
- w odniesieniu do dochodów niepodatkowych (136,3 i 119,1). Dowodzi to, że sektor pu-
100
BSE
bliczny jest głównie oparty na dochodach podatkowych i ta tendencja może wzmagać się w
przyszłości. W tym stanie rzeczy wyjaśnienia wymaga spadek dochodów kapitałowych,
szczególnie w kontekście procesów prywatyzacyjnych.
Dodatkowym źródłem informacji w tym zakresie jest struktura dochodów według ich
proweniencji. Gros dochodów gromadzi się za pośrednictwem podatków. W 1996 r. miejsce
dochodów podatkowych w strukturze dochodów ogółem wzmocni się. W projekcie budżetu
na 1996 r. ustala się, że będzie to 60,3%, podczas gdy w 1995 r. było to 58,5%. Zmieniają się
także udziały dochodów kapitałowych. W 1994 r. wynosiły one 1,9%, w 1995 r. - 2,5%, a w
1996 r. mają wynieść 2,1%. Potwierdza to sformułowany wyżej wniosek.
Rozpatrując omawiane zagadnienie w układzie segmentowym stwierdza się, że po budżecie państwa w strukturze dochodów znajdują się fundusze celowe (blisko 1/4 całości).
Szczególną uwagę zwraca fakt, iż dochody budżetów gmin stanowią w dochodach ogółem w
1996 r. tylko 8,9% i spadły w stosunku do 1994 r. kiedy to wynosiły 9,3. Świadczy to o słabym tempie procesów decentralizacji władzy, co w konsekwencji rzutuje na ograniczenie
samodzielności finansowej gmin.
3. Obraz się niewiele zmienia przy analizie struktury wydatków sektora publicznego.
Wprawdzie udział wydatków budżetu państwa w ogóle wydatków wzrósł w 1995 r. do
44,6%, ale w 1996 r. planuje się, aby spadł do 43,1%. Następuje to wskutek wzrostu udziału
wydatków gmin, który w 1995 r. wynosił 9,8% a w 1996 r. ma wynieść 11,6%. Wynika to z
wymuszonej po 2 latach decyzji o przekazaniu szkół podstawowych gminom.
4. Danych do globalnej oceny bilansu sektora publicznego dostarcza wynik finansowy.
W 1996 r. dodatni wynik finansowy ma jedynie segment - budżety gmin oraz państwowa gospodarka pozabudżetowa. Świadczy to o efektywności gospodarki na szczeblu gmin i pobudza do pytania, dlaczego proces decentralizacji w tym obszarze przebiega tak wolno. Budzi
się protest przeciwko pogłębiającej się dysproporcji między dochodami i wydatkami funduszy
celowych. Nieustannie jest aktualne pytanie dlaczego podatki mają w takim stopniu, jak się to
projektuje, finansować świadczenia społeczne. Nie jest możliwe, aby kolejny budżet utrzymywał taki stan rzeczy.
Analiza strumienia środków z uwzględnieniem transferów wskazuje, że budżet państwa
w 1996 r. ma dwa razy tyle przesunięć środków na rzecz funduszów celowych niż do budżetów gmin.
5. Głównym gestorem środków w sektorze publicznym jest budżet państwa i to jest stan
oczywisty. Nie jest zupełnie zrozumiałe, dlaczego głównym jego partnerem są fundusze celowe? Taka sytuacja utrzymywana przez dłuższy czas destabilizuje funkcje finansów publicznych. Przy znacznej roli funduszowej metody gromadzenia i wydatkowania środków nie
można racjonalnie gospodarować środkami publicznymi w całości.
Łódź, 15 listopada 1995 r.