stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/104/2015 Rady Powiatu

Katowice, dnia 5 stycznia 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.600.2015
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U.
z 2015 r. poz. 1445)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XII/104/2015 Rady Powiatu Gliwickiego z dnia 26 listopada 2015 w sprawie Programu
Współpracy Powiatu Gliwickiego z Organizacjami Pozarządowymi na 2016 rok w całości - jako niezgodnej
z art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn. Dz. U.
z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.), dalej jako „ustawa”.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Powiatu Gliwickiego przyjęła Program Współpracy Powiatu Gliwickiego
z Organizacjami Pozarządowymi na 2016 rok.
Podstawę prawną do podjęcia uchwały w powyższej materii stanowi przepis art. 5a ust. 1 ustawy. Zgodnie
z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach
z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób
określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3. W myśl art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy powinien zawierać
w szczególności:
1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2) zasady współpracy;
3) zakres przedmiotowy;
4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5) priorytetowe zadania publiczne;
6) okres realizacji programu;
7) sposób realizacji programu;
8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
9) sposób oceny realizacji programu;
10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach
ofert.
Powyższy przepis wskazuje więc na minimum spraw, które wymagają uregulowania w akcie
wykonawczym. Użyte w nim wyrażenie ”w szczególności” zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący
powiatu także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów. Niemniej jednak, ponieważ przepis ten jest
normą o charakterze iuris cogentis , niespełnienie jakiejkolwiek z przesłanek w niej wyrażonych skutkuje
bezwzględną nieważnością takiego aktu.
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 68A5B21A-4CBB-4CF2-B8BA-8CFBE1D10182. Podpisany
Strona 1
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizujący ustawowy obowiązek opracowania
programu współpracy powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami, prowadzącymi
działalność pożytku publicznego, jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy
kształtujące treść programu.
Oznacza to, że Rada uchwalając program współpracy dostosowuje go do uwarunkowań lokalnych,
nie może w tym jednak pominąć żadnej kwestii - które z punktu widzenia ustawodawcy - są istotne dla stworzenia
odpowiednich
warunków
prawidłowej
współpracy
organów
administracji
publicznej
z organizacjami
pozarządowymi w procesie realizacji zadań publicznych.
Tymczasem regulacje przedmiotowej uchwały są niepełne. Przyjęty przez Radę Powiatu program
współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami, prowadzącymi działalność pożytku
publicznego nie zawiera bowiem określonego w art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy elementu obligatoryjnego programu to jest uregulowań dotyczących "informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji".
W ocenie organu nadzoru wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie „ informacji o sposobie tworzenia
programu ” wiąże się z koniecznością wskazania w tekście programu informacji o przebiegu prac nad programem,
informacji o tym, jakie podmioty uczestniczyły w przygotowaniu założeń do programu, jaki był ich udział
w nadaniu ostatecznego kształtu programu, czyje propozycje, wnioski, uwagi zostały uwzględnione i w jakim
zakresie, czy wreszcie, jakimi własnymi doświadczeniami posłużono się przy opracowaniu programu.
Podobnie „ informacja o przebiegu konsultacji ” powinna wskazywać na to, kiedy zostały przeprowadzone,
ile podmiotów wzięło w nich udział, jakie zgłoszono uwagi do projektu programu, czy zostały one uwzględnione,
czy zostały wskutek tego wprowadzone zmiany w projekcie programu, itp. Zamieszczenie w uchwale
jednoznacznie opisanego przebiegu tworzenia programu oraz konkretnych konsultacji wskazuje na wypełnienie
przez radę powiatu ustawowego obowiązku zapewnienia zainteresowanym podmiotom aktywnego udziału
w tworzeniu programu i kształtowaniu jego ustaleń.
Dla prawidłowej realizacji delegacji ustawowej nie jest więc wystarczające jedynie wskazanie na formalne
aspekty procedowania nad uchwałą. Poprzestanie bowiem - tak jak w przedmiotowym programie - na
unormowaniu informującym, że program storzono we wspólpracy z organizacjami w ramach konsultacji. Projekt
programu został umieszczony na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Gliwicach w zakładce
""Konsultacje Społeczne" wraz z formularzem do zgłaszania opinii. Wyniki konsultacji przedstwiono na stronie
internetowej Starostwa Powiatowego w Gliwicach w zakładce "Konsultacje Społeczne" - tak naprawdę nie wnosi
żadnych informacji o tworzeniu programu i przebiegu konsultacji.
Jednocześnie zauważyć należy, że w Programie brak również drugiego obligatoryjnego elementu
zawartego w delegacji ustawowej w art. 5a ust. 4 pkt 7 ustawy - tj. regulacji dotyczących sposobu realizacji
Programu.
Należy zatem stwierdzić, że Rada - nieprawidłowo określając w programie zagadnienie "informacji
o sposobie tworzenia programu i o przebiegu konsultacji" jak również nie regulując kwestii dotyczących sposobu
realizacji Programu - w istocie pozbawiła Program współpracy dwóch elementów obligatoryjnych wpływających
na ważność całej uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Nadto podnieść trzeba, że z przepisu art. 5a ust. 4 ustawy wynika, iż obowiązkiem rady powiatu jest
sporządzenie programu określającego m. in. sferę zadań publicznych, w których powiat zamierza podjąć
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 68A5B21A-4CBB-4CF2-B8BA-8CFBE1D10182. Podpisany
Strona 2
współpracę z wymienionymi podmiotami (obejmującą zadania wybrane spośród zadań wymienionych w art.
4 ustawy), jak również sposoby realizacji takiej współpracy (i jej formy - wskazane w art. 5 ustawy).
Zamiar legislacyjny dający się wyprowadzić z normy utworzonej z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a
ust. 4 pkt 5 ustawy jest uzasadniony – w ten bowiem sposób ustawodawca umożliwił organowi stanowiącemu
jednostki samorządu terytorialnego skatalogowanie "priorytetowych zadań publicznych" obowiązujących na
obszarze jej właściwości, istotnych czy też niezbędnych z punktu widzenia np. lokalnej wspólnoty samorządowej
tworzonej przez mieszkańców powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Wspomniana norma
nie upoważnia natomiast organu stanowiącego do utworzenia niepełnego, niezamkniętego zbioru priorytetowych
zadań publicznych.
Rada Powiatu Gliwickiego, realizując powyższą delegację, w Rozdziale IV niniejszego Programu określiła
„zakres przedmiotowy i priorytetowe zadania publiczne”. Jednocześnie w § 5 ust. 2 Programu Rada posłużyła się
zwrotem: „w szczególności” w odniesieniu do priorytetowych zadań publicznych realizowanych w tym programie.
Redakcja powołanego przepisu pozwala na przyjęcie wniosku, iż Rada Powiatu dopuściła możliwość rozszerzenia
wymienionego katalogu zadań o zadania nowe, nie wymienione w programie. Unormowanie to może sugerować,
że organ stanowiący – po użyciu określenia "w szczególności" i wskazaniu kilku przykładowych sposobów
realizacji Programu – powierzył uzupełnianie tego zbioru organowi wykonawczemu powiatu.
Zdaniem organu nadzoru wskazana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy.
Zadaniem rady powiatu jest bowiem przyjęcie programu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących – w sposób
kompleksowy – praktykę współdziałania władz samorządowych z ww. podmiotami na dany rok (lub na kilka lat).
Rada powinna w niniejszym akcie zawrzeć pełny opis zadań, których realizację zamierza powierzyć
wskazanym podmiotom – nie pozostawiając organowi wykonawczemu powiatu decyzji co do zasadności realizacji
innych jeszcze zadań priorytetowych, które nie zostały ujęte w tym punkcie programu. Do określenia
"priorytetowych zadań publicznych" wyłącznie właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
i w razie potrzeby poszerzenia dotychczasowego katalogu takich zadań o nowe, pojawiające się już podczas
realizacji programu współpracy, jedynie ten organ będzie mógł tego dokonać w drodze nowelizacji uchwały.
Tymczasem przyjmując powyższą regulację Rada nadała niniejszemu Programowi charakter otwarty. Takie
rozwiązanie należy ocenić jako sprzeczne z prawem.
Przedstawionego powyżej stanowiska organu nadzoru nie zmianiają również wyjaśnienia udzielone przez
Panią Ewę Jurczygę - Wicestarostę Gliwickiego, w piśmie Nr WES.523.00001.2015 z dnia 4 stycznia 2016r. wpływ do organu nadzoru drogą elektroniczną w dniu 4 stycznnia 2016r.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchwała Nr XII/104/2015 Rady Powiatu Gliwickiego
z dnia 26 listopada 2015r. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej
nieważności – w całości – uzasadnionym i koniecznym.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem
nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 68A5B21A-4CBB-4CF2-B8BA-8CFBE1D10182. Podpisany
Strona 3
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
Otrzymują:
1) Rada Powiatu Gliwickiego
2) a/a
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 68A5B21A-4CBB-4CF2-B8BA-8CFBE1D10182. Podpisany
Strona 4