STRUKTURY ORGANIZACYJNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

STRUKTURY ORGANIZACYJNE
W ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ
MODELE STRUKTUR
STRUKTURY ORGANIZACYJNE
ZAGADNIENIA




2004-01-23
Podstawowa systematyka
Modele struktur
organizacyjnych
Systematyka funkcjonalna struktur
organizacyjnych a kontrola
finansowania zadań publicznych
Struktury organizacyjne zarządzania
terytorialnego
Aleksander Noworól
2
SEKTOR PUBLICZNY







2004-01-23
Działalność rządu i samorządów terytorialnych. W
Polsce sektor publiczny obejmuje podmioty o
własności państwowej, komunalnej oraz mieszanej z
przewagą kapitału państwowego i komunalnego.
Formy prawno-organizacyjne sektora publicznego:
organy władzy, administracji i kontroli państwowej,
jednostki samorządu terytorialnego,
wymiar sprawiedliwości,
spółki Skarbu Państwa,
spółki z przewagą kapitału państwowego i
komunalnego,
fundusze centralne i terenowe,
przedsiębiorstwa państwowe.
Aleksander Noworól
3
SŁUŻBY SPOŁECZNE
Instytucje, organizacje lub
zorganizowane grupy ludzi
realizujące pracę socjalną. Wśród
podmiotów polityki społecznej
wyróżnia je indywidualizacja celów i
metod działania, wynikająca z
bezpośredniego kontaktu z
osobami, którym jest świadczona
pomoc
2004-01-23
Aleksander Noworól
4
SEKTOR PRYWATNY











Sektor pobejmujący podmioty o własności prywatnej,
zagranicznej i mieszanej z przewagą kapitału prywatnego.
Funkcjonują one w następujących formach prawnoorganizacyjnych:
osoby fizyczne prowadzące działalność gosp. (spółki
cywilne)
spółki powołane na podstawie KSH (w tym: spółki z
udziałem kapitału zagranicznego, spółki z przewagą kapitału
prywatnego)
spółdzielnie
fundacje
organizacje społeczne
partie polityczne
związki zawodowe
stowarzyszenia
jednostki samorządu gospodarczego i związkowego
jednostki organizacji wyznaniowych
przedstawicielstwa firm zagranicznych
2004-01-23
Aleksander Noworól
5
MODELE STRUKTUR
ORGANIZACYJNYCH

Determinanty struktur organizacyjnych




Typy struktur organizacyjnych





2004-01-23
specjalizacja
rozpiętość kierowania
rozmieszczenie uprawnień decyzyjnych
struktura
struktura
projekt,
struktura
struktura
funkcjonalna
zorientowana na produkt / program /
macierzowa,
typu BPR
Projektowanie struktur organizacyjnych
Aleksander Noworól
6
DETERMINANTY STRUKTUR
Specjalizacja


2004-01-23
Podział pracy – przypisanie jednemu
stanowisku pracy lub komórce
organizacyjnej określonego
działania
Specjalizacja – biegłość w
posługiwaniu się określonym
fragmentem wiedzy i sprawność w
wykonywaniu określonych czynności
Aleksander Noworól
7
SPECJALIZACJA

Formy specjalizacji:




Wymiary specjalizacji:


2004-01-23
Specjalizacja wg zadań – powtarzanie czynności
przynosi pożądane efekty ekonomiczne przy
negatywnych skutkach społecznych
Specjalizacja technologiczna odnosi się do różnych faz
wytwarzania wyrobów lub świadczenia usług
Specjalizacja regionalna - działanie na określonym
obszarze geograficznym
Wymiar poziomy specjalizacji określa liczbę i
różnorodność zadań wykonywanych przez pracownika
(specjalizacja szeroka – większa wiedza i
umiejętności)
Wymiar pionowy specjalizacji określa stopień wpływu
pracownika w kształtowaniu tego, co i jak robi
Aleksander Noworól
8
DETERMINANTY STRUKTUR
Rozpiętość kierowania – zakres kontroli



Rozpiętość kierowania to liczba podwładnych danego
kierownika (np. liczba urzędników podlegających jego kontroli)
Nie można określić uniwersalnej rozpiętości kierowania
Czynniki, które decydują o wyborze rozpiętości kierowania w
konkretnej organizacji






fizyczna bliskość przełożonego i podwładnych
stopień złożoności lub jednorodności wykonywanych zadań
poziom wykształcenia, doświadczenia i motywacji podwładnych
umiejętności przełożonego
dostępność jasnego i szczegółowego planu działania
We współczesnej AP dominuje tendencja do poszerzenia
rozpiętości kierowania z uwagi na:


2004-01-23
wzrost wykształcenia pracowników
poszerzenie kompetencji urzędników niższych szczebli poprzez
cedowanie na nich uprawnień kierowniczych
Aleksander Noworól
9
UMIEJĘTNOŚCI ZARZĄDCZE
KIEROWNICTWA





Menadżer, działający w administracji publicznej
winien charakteryzować się następującymi
umiejętnościami:
przywództwem, pozwalającym na integrowanie podległego
zespołu wokół celów, wdrażanie pracy zespołowej,
podtrzymywanie dobrej atmosfery współpracy w zespole,
przez motywowanie i zwiększanie możliwości pracowników,
produktywnością, tzn. zdolnością do tworzenia konkretnych
rezultatów oraz efektywnego i skutecznego operowania
powierzonymi środkami,
zdolnościami administracyjnymi w sensie przestrzegania
prawa, procedur i regulaminów, związanych z procesami
pracy i funkcjonowania zespołów (jednostek
organizacyjnych) podległych pracowników,
przedsiębiorczością i pomysłowością w zakresie kreowania
nowych idei rozwiązań oraz animowania twórczych działań
wśród pracowników.
Każda z wymienionych cech jest niezbędna w zarządzaniu
zespołami pracowników
2004-01-23
Aleksander Noworól
10
UPRAWNIENIA DECYZYJNE
Efektywność delegowania uprawnień





2004-01-23
Zadania oraz uprawnienia powinno się
delegować na najniższy szczebel, na
którym istnieją możliwości realizowania
przekazanych zadań
Delegowane uprawnienia muszą być
wprost proporcjonalne do delegowanych
zadań
Delegacja musi być kompletna (winna
dotyczyć całych zadań)
Delegowaniu uprawnień musi towarzyszyć
przekazanie środków na realizację zadań
Delegowaniu uprawnień musi towarzyszyć
delegowanie odpowiedzialności
Aleksander Noworól
11
UPRAWNIENIA DECYZYJNE
Centralizacja / decentralizacja

Czynniki, które decydują o efektywności
decentralizacji




Aspekty procesu decentralizacji:


2004-01-23
wykształcenie pracowników
spójny system planowania (te same wskaźniki
ekonomiczne, metody i instrumenty planowania)
decentralizowanie środków na realizację wraz z
decentralizacją kompetencji
aspekt doraźny: przełożony deleguje uprawnienia w
zakresie zbadania sytuacji decyzyjnej, ale decyzję o
rozstrzygnięciu podejmuje sam
aspekt długofalowy: przełożony zaleca
podwładnemu podjęcie decyzji bez konieczności
stałego powiadamiania go o sposobie
rozstrzygnięcia
Aleksander Noworól
12
STRUKTURY ORGANIZACYJNE
RELACJE WEWNĘTRZNE



2004-01-23
Między strukturą organizacyjną, a
specjalizacją stanowisk, rozpiętością
kierowania (zakresem kontroli), oraz
rozmieszczeniem uprawnień zachodzi
zależność
Zawężenie rozpiętości kierowania prowadzi
do wzrostu ilości elementów, składających
się na organizację oraz do wysmuklenia
struktury organizacyjnej
Szeroka specjalizacja stanowisk eliminuje z
organizacji komórki wykonujące proste
zadania, prowadząc do uproszczenia
struktury organizacyjnej i spłaszczenie jej
Aleksander Noworól
13
STRUKTURA
FUNKCJONALNA

PRZEŁOŻONY
ORGANIZACJI


PRZEŁOŻONY
DZIAŁU
SZEF
ZESPOŁU



zespół
funkcjonalny
zespół
funkcjonalny
zespół
funkcjonalny
zespół
funkcjonalny
zespół
funkcjonalny
zespół
funkcjonalny

Dominujący model
organizacji AP
Działalność komórek skupia
się na funkcjach organizacji
Niewielka specjalizacja
stanowisk – nie wymagane
wysokie kwalifikacje
Rozpiętość kierowania stosunkowo duża a
uprawnienia decyzyjne scentralizowane
Struktura łatwa w
kontrolowaniu
Mało konfliktów
kompetencyjnych
Struktura efektywna dla
jasnych i prostych zadań
STRUKTURA FUNKCJONALNA
OGRANICZENIA





Izolacja wydziałów sprzyja powstawaniu interesów
grupowych oraz stwarza pole do rywalizacji
pomiędzy wydziałami – tworzą się tzw. równoległe
stosunki władzy
Nadmierna specjalizacja – tylko jedna osoba potrafi
rozwiązać określony problem
Kontrolowanie powiązań – jedna osoba ma większy
dostęp do kontaktów między organizacją a
otoczeniem
Kontrolowanie informacji – jeden z uczestników ma
dostęp do informacji potrzebnej innym uczestnikom
Jeden z uczestników opanował przepisy
organizacyjne lepiej niż pozostali, przez co uzależnił
wykonanie zadań od swojej ekspertyzy
2004-01-23
Aleksander Noworól
15
STRUKTURA ZORIENTOWANA NA
OKREŚLONY RODZAJ DZIAŁANIA



2004-01-23
Struktura taka stanowi zwykle część
wydzieloną ze struktury funkcjonalnej.
Istota opisywanej struktury tkwi w redukcji
jej skali w celu realizacji określonych zadań
w warunkach większej samodzielności
organizacyjnej i finansowej. Wyróżnić
można przy tym:
strukturę zorientowaną na projekt /
program / usługę
strukturę sztabową
Aleksander Noworól
17
STRUKTURA
ZORIENTOWANA NA
PROJEKT / PROGRAM /
USŁUGĘ

PRZEŁOŻONY
ORGANIZACJI
PRZEŁOŻONY
ST RUKT URY
WYDZIELONEJ
SZEF
ZESPOŁU




Struktura wydzielona
powoływana gdy uprawnienia
związane z realizacją
określonego programu
(usługi) mogą być cedowane
na odpowiedniego kierownika
wydziału, który zyskuje
kompetencje oraz ponosi
odpowiedzialność za część
zadań
Struktura może mieć
tendencje do uniezależniania
się od ośrodków decyzyjnych
AP.
Na szefie instytucji ciąży
pełna odpowiedzialność za
realizację programu – usługi.
Słabsza kontrola przez
ośrodek decyzyjny nad
sposobami realizacji zadań
może wpływać na wzrost
kosztów
Struktura charakterystyczna
dla administracji specjalnej
STRUKTURA
SZTABOWA


PRZEŁOŻONY
ORGANIZACJI
SZTAB
1

Struktury sztabowe są
wbudowane w inne struktury
organizacyjne
Zadaniem sztabu jest
wspomagane wykonywania
czynności przez jeden ze szczebli
kierowniczych organizacji
Charakter sztabu:

PRZEŁOŻONY
DZIAŁU

SZTAB
2

Zalety sztabu to:






osobisty (wspomaga
zwierzchnika)
specjalistyczny (zadnia
wymagające wiedzy eksperckiej)
wysokie kwalifikacje ekspertów
jednoosobowe kierownictwo
brak nadrzędności i podrzędności
jasno określony cel
brak konieczności odwoływania się
do komórek podrzędnych dla
uzyskania informacji
Sztaby najefektywniej rozwiązują
problemy nieustrukturalizowane
STRUKTURA
MACIERZOWA

Dwuwymiarowy charakter
struktury macierzowej:


PRZEŁOŻONY
ORGANIZACJI

PRZEŁOŻONY
DZIAŁU
SZEF
ZESPOŁU
SZEF ZESPOŁU
ZADANIOWEGO

wymiar wertykalny – stałe
funkcje organizacji,
wymiar horyzontalny –
zadania nietypowe i
doraźne
Struktura macierzowa
stanowi połączenie
struktur: funkcjonalnej i
zorientowanej na program /
usługę
Tworzenie struktur
macierzowych niesie ryzyko
konfliktów w organizacji o
charakterze
kompetencyjnym między
kierownikami
funkcjonalnymi a
kierownikami zespołów,
oraz między przełożonymi,
a podwładnymi
STRUKTURA MACIERZOWA
ZALETY



Możliwość efektywnej, poziomej koordynacji
działań wydziałów funkcjonalnych – zespoły
zadaniowe o charakterze stałym
Usprawnienie realizowania zadań doraźnych,
dla których powoływanie pełnych struktur
administracyjnych byłoby stratą czasu i
środków – czasowe zespoły zadaniowe
Możliwość wzmocnienia struktur sztabowych,
lub pełnomocników zwierzchnika organizacji
do zadań doraźnych, o zespoły kompetentne,
złożone z pracowników istniejących
wydziałów, o wysokich kwalifikacjach
2004-01-23
Aleksander Noworól
21
STRUKTURA BPR
(BUSINESS PROCESS REENGINEERING)



2004-01-23
Business process reengineering - (BPR) metoda gruntownego przekształcania
całościowych procesów w przedsiębiorstwie w celu
optymalizowania trzech podstawowych
wyznaczników efektywności: jakości, kosztów i
terminu realizacji,
BPR jest uważana za nowy paradygmat przemian
w strukturze procesów i zasobów, niezbędnych do
utrzymania elastyczności i konkurencyjności
przedsiębiorstwa
Założeniem tej metody jest konieczność
wprowadzenia kompleksowych zmian w procesach
funkcjonowania oraz propozycja przebudowania
całej organizacji (jako instytucji), jeżeli ma ona
zachowć rentowność, wypłacalność i poprawić
obsługę klienta.
Aleksander Noworól
22
STRUKTURA BPR
(BUSINESS PROCESS
REENGINEERING)
PRZEŁOŻONY
ORGANIZACJI


PRZEŁOŻONY
DZIAŁU

SZEF
ZESPOŁU
FUNKCJONALNEGO
SZEF
ZESPOŁU
REALIZUJĄCEGO
PROCES
ST RUKT URA DLA PROCESU 2
ST RUKT URA DLA PROCESU 1

Struktura wiąże aspekt
instytucjonalny z
realizacją szczegółowych
celów zarządzania
Procesy traktowane są,
jako zbiór działań
ukierunkowanych na
realizację celów
Tworzenie zespołów
zorientowanych na
poszczególne procesy w
miejsce istnienia
tradycyjnych wydziałów
funkcjonalnych
Powoływane zespoły
koncentrują się na
realizacji określonych
potrzeb, a nie na samej
organizacji.
PRZYKŁAD BPR
STRUKTURA ZORIENTOWANA NA KLIENTA
PRZEŁOŻONY
ORGANIZACJI
PRZEŁOŻONY
ST RUKT URY
WYDZIELONEJ





Struktura wydzielona, powoływana, gdy łatwo zidentyfikować grupę
odbiorców danej usługi
Poszczególne działy organizacji zorientowane na obsługę grup
klientów
Zalety: decentralizacja uprawnień, gromadzenie w jednym miejscu
środków na realizacje zadania, możliwość uzyskania większej
satysfakcji z pracy (środowisko sprzyja doskonaleniu kwalifikacji)
Wady: gorsze parametry ekonomiczne, ryzyko żądania powoływania
kolejnych służb publicznych (dla każdej grupy klientów)
Przykład – urząd skarbowy
PROJEKTOWANIE STRUKTUR
ORGANIZACYJNYCH - ZALEŻNOŚCI






Im bardziej dynamiczne otoczenie techniczne i informacyjne
administracji, tym bardziej zdecentralizowana powinna być
struktura
Im bardziej dynamiczne otocznie administracji, tym większa
potrzeba decentralizowania procesu decyzyjnego
Struktura funkcjonalna opierająca się na efektywnej kontroli i
wąskiej specjalizacji stanowisk jest adekwatna do
ustabilizowanego otoczenia
Struktury bardziej zdecentralizowane lepiej odpowiadają otoczeniu
dynamicznemu
Koordynacja i mechanizmy kontrolne w ramach organizacji
zawodzą w sytuacji niepewności organizacyjnej, wynikającej z
niepewności otoczenia – znaczenia nabierają stosunki nieformalne
Czynnik „ludzki” – hamulec przekształceń strukturalnych i
wynikająca z niego konieczność tłumaczenia potrzeby dokonania
zmian w organizacji w kontekście całego procesu zarządzania
strategicznego oraz celów głównych, w których formułowaniu
pracownicy powinni uczestniczyć
2004-01-23
Aleksander Noworól
25