425 ocena kondycji finansowej gminy – na przyk£adzie gminy - 18-5
Transkrypt
425 ocena kondycji finansowej gminy – na przyk£adzie gminy - 18-5
STOWARZYSZENIE EKONOMISTÓW I AGROBIZNESU Ocena kondycji finansowej gminyROLNICTWA na przyk³adzie gminy Lesznowola Roczniki Naukowe l tom VII l zeszyt 4 425 Agnieszka Wojewódzka Szko³a G³ówna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie OCENA KONDYCJI FINANSOWEJ GMINY NA PRZYK£ADZIE GMINY LESZNOWOLA EVALUATE THE FINANCIAL STANDING OF COMMUNE ON LESZNOWOLA EXAMPLE S³owa kluczowe: bud¿et, dochody, wydatki, samorz¹d terytorialny Key words: budget, revenue, expenditure, local government Synopsis. W warunkach pañstwa demokratycznego procesowi wydatkowania publicznych pieniêdzy towarzyszy du¿e zainteresowanie wród spo³ecznoci lokalnych. Mieszkañcy gmin mog¹ obserwowaæ i oceniaæ na bie¿¹co gospodarowanie publicznym groszem, a za porednictwem swoich przedstawicieli wp³ywaæ na proces gromadzenia i wydatkowania publicznych pieniêdzy. W celu oceny stanu finansów danej jednostki samorz¹du terytorialnego przydatna jest znajomoæ wskaników finansowych oraz ich prawid³owa interpretacja. Wstêp Zasoby finansowe s¹ podstaw¹ dzia³ania jednostek samorz¹du terytorialnego i warunkuj¹ realizowanie na³o¿onych na nie zadañ, zarówno bie¿¹cych, jak i rozwojowych. Zaprezentowana analiza wskanikowa wykorzystuje sprawozdania z wykonania bud¿etu gminy Lesznowola za lata 1998-2004. Jej celem jest ocena bie¿¹cej sytuacji finansowej jednostki i jej potencja³u inwestycyjnego. Wszystkie wartoci wyra¿one s¹ w cenach bie¿¹cych (z³). Zastosowano m.in. nastêpuj¹ce wskaniki: wskanik dynamiki dochodów i wydatków bud¿etu, wskanik udzia³u wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogó³em, wskanik udzia³u dochodów w³asnych w stosunku do wydatków bud¿etowych. Ponadto zaprezentowano wskaniki odnosz¹ce siê do wartoci jednostkowych przeliczonych na mieszkañca gminy. Mog¹ byæ one wykorzystane do dokonywania porównañ z innymi jednostkami. Musz¹ oczywicie uwzglêdniaæ ró¿nice, jakie wynikaj¹ z ich statusu, bazy ekonomicznej oraz zró¿nicowania priorytetowych kierunków dzia³ania i lokalnych potrzeb mieszkañców. Gospodarka finansowa gminy Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkê finansow¹ na podstawie bud¿etu gminy, uchwalanego na rok kalendarzowy. Bud¿et jest rocznym planem obejmuj¹cym [Lameta 2001]: dochody i wydatki organów gminy, dochody i wydatki komunalnych jednostek bud¿etowych i zadañ w³asnych gminy, wp³aty jednostek organizacyjnych i dotacji dla jednostek organizacyjnych rozliczaj¹cych siê z bud¿etem gminy, dochody z podatków, op³at i innych nale¿noci gminy okrelonych ustawami, subwencje z bud¿etu pañstwa, wyodrêbnione wydatki na finansowanie zleconych gminie zadañ z zakresu administracji rz¹dowej i innych zadañ zleconych gminie ustawami oraz dotacje celowe i dochody zwi¹zane z realizacj¹ tych zadañ, 426 A. Wojewódzka dochody z maj¹tku gminy, ród³a pokrycia niedoboru. W wietle obowi¹zuj¹cych przepisów bud¿et gminy zbudowany jest w oparciu o zasadê jednoci formalnej bud¿etu, co oznacza, ¿e jest zawarty w jednym dokumencie. W toku wykonywania bud¿etu obowi¹zuj¹ nastêpuj¹ce zasady: zasada terminowoci pe³na realizacja zadañ nastêpuje w terminach okrelonych przepisami, zasada legalnoci realizacja dochodów i wydatków uwzglêdnia zasady i terminy wynikaj¹ce z realizacji bud¿etu, dokonywanie wydatków bud¿etowych powinno nastêpowaæ w granicach kwot okrelonych w bud¿ecie, zgodnie z planowanym ich przeznaczeniem w sposób celowy i oszczêdny, zlecenie zadañ powinno opieraæ siê na wyborze najkorzystniejszej oferty wykonania, wydatki nieprzewidziane, których obowi¹zkowe p³atnoci wynikaj¹ z tytu³ów egzekucyjnych, mog¹ byæ pokrywane z bud¿etu, bez wzglêdu na poziom rodków finansowych zaplanowanych na ten cel, zwiêkszenie wydatków mo¿e odbywaæ siê w granicach planowanych rezerw, dotacje celowe, przyznane gminom na zadania zlecone, niewykorzystane w danym roku s¹ zwracane do bud¿etu pañstwa w czêci, w jakiej zadañ nie wykonano [Lameta 2001]. Aktualny system finansów publicznych, to uk³ad zale¿noci odwzorowuj¹cy proporcje podzia³u podatków i innych dochodów publicznych pomiêdzy pañstwem, a poszczególnymi jednostkami samorz¹du terytorialnego, w tym gminami. System ten ulega³ modyfikacjom wraz ze zmianami organizacji samorz¹du terytorialnego w Polsce. Pierwsz¹ kluczow¹ zmian¹ ustrojow¹ w Polsce po roku 1989 by³o odrodzenie siê samorz¹du terytorialnego na najwa¿niejszym, gminnym poziomie (ustawa z 8 marca 1990 roku o samorz¹dzie terytorialnym). Z pocz¹tkiem 1999 roku w ramach drugiego etapu reformy samorz¹dowej, powsta³y nowe jednostki samorz¹du powiatowe i wojewódzkie. Zmiany te, poza konkretnym wymiarem terytorialnym mia³y równie¿ wymiar finansowy. Zaistnia³o prawie 2500 bud¿etów gminnych, niezale¿nych od pañstwa i wypracowano nowe zasady finansowania zadañ postawionych przed gminami. O mo¿liwociach realizowania przez gminê zadañ (w³asnych i zleconych) przes¹dzaj¹ posiadane zasoby rodków finansowych. Obowi¹zuj¹ce regu³y gospodarki finansowej odgrywaj¹ istotn¹ rolê w realizowaniu zadañ publicznych na poziomie gminy. Proces przekazywania w³adzom gminy jednoznacznie zdefiniowanych kompetencji, obowi¹zków i zwi¹zanych z tym rodków finansowych oddzia³uje pozytywnie na ich alokacjê, a równoczenie stanowi skuteczny bodziec w powiêkszaniu dochodów przeznaczonych na lokalne potrzeby. Charakterystyka gminy Lesznowola Gmina Lesznowola (powiat piaseczyñski, województwo mazowieckie) le¿y w bliskim s¹siedztwie Warszawy. Teren gminy obejmuje 6917 ha, na których znajduj¹ siê 22 so³ectwa, skupiaj¹ce 33 wsi. Liczba mieszkañców wynosi 13 941 osób (stan na 31.12.2004), a dynamika wzrostu od 1998 r. kszta³tuje siê na poziomie 5%. Do podstawowych funkcji gminy mo¿na zaliczyæ: mieszkalnictwo jednorodzinne, wielorodzinne o zró¿nicowanych formach intensywnych i ekstensywnych oraz nieuci¹¿liw¹ dzia³alnoæ gospodarcz¹, w tym g³ównie o profilu us³ugowym oraz drobne formy nieuci¹¿liwego przemys³u. Uzupe³niaj¹cymi funkcjami gminy s¹ produkcja rolna, lenictwo i ogrodnictwo, rekreacja i wypoczynek. Od 1998 roku gmina Lesznowola corocznie goci w rankingu Z³ota Setka Samorz¹dów, przygotowywanym przez Centrum Badañ Regionalnych. Podstawowym celem rankingu jest ocena zaanga¿owania gmin w nowe inwestycje. Gmina otrzyma³a tytu³ Mistrza Zrównowa¿onego Rozwoju. Inne wyró¿nienia to m.in. drugie miejsce w rankingu Profesjonalna gmina przyjazna inwestorom (2003), certyfikat Gmina Fair Play (2003) oraz dla samorz¹du inwestuj¹cego w nowoczesne zarz¹dzanie (2004). Od 2004 r. gmina realizuje Strategiê Zrównowa¿onego Rozwoju. Tempo rozwoju gminy Lesznowola, prowadzona polityka inwestycyjna i sposób zarz¹dza- Ocena kondycji finansowej gminy na przyk³adzie gminy Lesznowola 427 nia by³ wielokrotnie pozytywnie oceniony, czego dowodem mog¹ byæ wymienione wyró¿nienia. W zwi¹zku z powy¿szym warto dokonaæ oceny kondycji finansowej gminy Lesznowola, na przestrzeni ostatnich lat, tj. 1998-2004. Analiza wskanikowa bud¿etu gminy Lesznowola w latach 1998-2004 Dokonuj¹c oceny sytuacji finansowej gminy nale¿y przeanalizowaæ dynamikê dochodów i wydatków w czasie (tab. 1). W latach 19982004 nastêpowa³ systematyczny wzrost dochodów ogó³em (do 2001 r. rzêdu rednio 12%). Wyj¹tkiem by³ 2002 rok, kiedy to dochody ogó³em wzros³y o 34,17% w stosunku do roku poprzedniego. W 2003 roku kszta³towa³y siê na zbli¿onym poziomie jak w 2002 r. Kolejny rok to wzrost dochodów ogó³em o 23,52%. W analizowanym okresie osi¹gniête dochody w roku 2004 by³y 2,4-krotnie wy¿sze ni¿ w roku 1998. Wydatki gminy tak¿e charakteryzowa³y siê tendencj¹ wzrostow¹. Rekordowy wzrost wydatków, bo o 32,14% nast¹pi³ analogicznie jak w przypadku dochodów, w 2002 roku. Wydatki w 2004 r. stanowi³y 2,5-krotnoæ tych z 1998 roku. Z wyj¹tkiem lat 1998 i 2004 wystêpowa³ deficyt bud¿etowy i by³ zwi¹zany z inwestycjami prowadzonymi przez gminê. Tabela 1. B ud¿ et gminy Lesz nowola w latach 19982004 Lata D o ch o d y Wz rost Wy datki ogó³em [z ³] dochodów* [% ] ogó³em [z ³] 19 9 8 19 9 9 2000 2001 2002 2003 2004 17 8 6 2 47 8 19 8 0 5 7 2 3 22 270 636 2 5 444 3 9 6 3 4 13 7 7 8 0 34 320 598 42 3 9 3 9 40 13,95** 10,88 12,45 14,25 34,17 0,54 23,52 17 3 16 5 0 4 2 1 3 0 1 48 2 26 366 759 27 388 855 3 6 19 2 445 38 611 403 42 3 8 1 3 2 0 Wz rost wy datków* [% ] 4,74** 23,01 23,78 3,88 32,14 6,68 9,76 D ochody w³asne w wy datkach ogó³em [% ] 71,56 66,84 59,64 69,71 69,39 66,45 76,20 * poprzedni rok 100%. ** dochody i wydatki ogó³em w 1997 roku odpowiednio 15 675 973 i 16 533 404 z³. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud¿etu gminy Lesznowola 1997-2004. Analizuj¹c strukturê dochodów, mo¿na zauwa¿yæ, ¿e udzia³ dochodów w³asnych w dochodach ogó³em w poszczególnych latach waha siê w przedziale 70-75% , przy czym utrzymuje siê tendencja wzrostowa. Na dochody w³asne sk³adaj¹ siê przede wszystkim: podatek rolny, od nieruchomoci, od rodków transportowych, wp³ywy z karty podatkowej, podatek od spadków i darowizn, op³aty administracyjne. Struktura wp³ywów opiera siê na dochodach w³asnych, a wysoki udzia³ tej grupy dochodów zwi¹zany jest z relatywnie du¿¹ ich stabilnoci¹ w czasie. To z kolei daje mo¿liwoæ podejmowania dzia³añ z zakresu zarz¹dzania strategicznego i jest zjawiskiem korzystnym. Gmina Lesznowola korzysta z zewnêtrznych róde³ finansowania. Ich udzia³ w dochodach ogó³em wzrasta³ systematycznie z udzia³u rzêdu 2,21% w 1998 r. i osi¹gn¹³ najwy¿sz¹ wartoæ w 2001 r. (5 783 000 z³, co stanowi³o 22,73% dochodów ogó³em). W kolejnych latach nastêpowa³ spadek do poziomu 1,67% w roku 2004. Gminy musz¹ poszukiwaæ zewnêtrznych rodków finansowania swego rozwoju, w obrêbie funkcjonuj¹cych programów i rodków instytucji pañstwowych, fundacji oraz programów miêdzynarodowych. Uzyskanie rodków jest jednak mo¿liwe w przypadku, gdy jednostka spe³nia okrelone wrunki najczêciej oparte na zasadzie dodawalnoci rodków w³asnych (np. rodków z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Narodowego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej, itp.). Istotne ród³o zasilania to rodki miêdzynarodowe: unijne pochodz¹ce z funduszy pomocowych i akcesyjnych (rodki SAPARD w 2003 roku stanowi³y 7,5% nak³adów inwestycyjnych), jak i z Banku wiatowego (uzyskana w 2002 r. kwota 600 tys. z³ z Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich, to 10% wszystkich pozyskanych rodków zewnêtrznych). Ponadto gmina prowadz¹c intensywn¹ promocjê gminy, podnosz¹c jej wizerunek stara siê zaanga¿owaæ w finansowanie swojego rozwoju inne instytucje, mieszkañców gminy i inwestorów zewnêtrznych. 428 A. Wojewódzka Do oceny sytuacji finansowej gminy s³u¿y tak¿e wskanik udzia³u dochodów w³asnych w wydatkach ogó³em bud¿etu (tab. Wy datki Wska nik wy konania 1). Wielkoæ tego wskanika w analizowainwesty cy jne inwesty cji w stosunku do Lata nym okresie waha siê w przedziale 60-76% i [z ³] wy datków d o ch o d ó w by³a najwy¿sza w 2004 r. Tak wysoki udzia³ [% ] [% ] wiadczy o du¿ym potencjale finansowym 19 9 8 4 906 200 28,33 27,47 gminy oraz o zdolnoci do kszta³towania 19 9 9 7 656 608 35,94 38,66 w³asnej polityki finansowej. 2000 9 399 500 35,65 42,21 Wydatki inwestycyjne stanowi¹ poka2001 7 661 006 27,97 30,11 2002 14 16 4 0 9 4 39,14 41,49 n¹ kwotê w wydatkach ogó³em (tab. 2). W 2003 12 2 8 2 43 9 31,81 35,79 latach 19982000 wydatki inwestycyjne 2004 12 19 6 3 16 28,78 28,77 wzrasta³y, stanowi¹c 28,33% wydatków ród³o: opracowani e w³asne na podstawi e ogó³em w 1998 roku i 35% w okresie 1999 sprawozdañ z wykonani a bud¿etu gmi ny Lesznowola 2000. W 2001 roku ich udzia³ w wydatkach 1998-2004. ogó³em uleg³ zmniejszeniu w porównaniu z latami poprzednimi i stanowi³ niespe³na 28%. W 2002 roku udzia³ wydatków inwestycyjnych osi¹gn¹³ najwy¿szy poziom 39% wydatków ogó³em. W latach 2003-2004 udzia³ wydatków inwestycyjnych kszta³towa³ siê w okolicach 30% wydatków ogó³em. Nie wystêpowa³y du¿e wahania tego wskanika w kolejnych latach. Przedstawiona stabilnoæ wskanika, a co za tym idzie procesu inwestowania w d³ugim okresie czasu dowodzi, ¿e gmina prowadzi wiadom¹ politykê równowa¿enia procesu inwestycyjnego, utrzymuj¹c p³ynnoæ finansow¹. Podejmowane decyzje wynikaj¹ z celowego kszta³towania struktury wydatków bud¿etu w d³ugim okresie. Gminy, które inwestuj¹ powy¿ej 25% wartoci wydatków zaliczaj¹ siê do grupy gmin o wysokim udziale wydatków inwestycyjnych i wydatków ogó³em [Mackiewicz 2003]. Je¿eli natomiast odnieæ wydatki inwestycyjne do dochodów ogó³em to wahaj¹ siê one od 27,5 do 42,21% w 2000 r. Natomiast od 2002 r. stwierdzono spadek analizowanego wskanika do poziomu 28,77% w 2004 roku. Powszechnie stosowanymi i istotnymi wskanikami wiadcz¹cymi o rozwoju gminy s¹ realizowane dochody i wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkañca (tab. 3). Dochody ogó³em w przeliczeniu na jednego mieszkañca systematycznie wzrastaj¹ do poziomu 3040,95 z³ w 2004 roku rednia dla Polski to 1200 z³ [Mackiewicz 2003]. Analogiczna sytuacja jest w przypadku wydatków ogó³em na jednego mieszkañca, które w ostatnim roku analizowanego okresu wynosi³y 3040,05 z³. W latach 1998-2002 wydatki inwestycyjne na jednego mieszkañca wzros³y ponad dwukrotnie, przekraczaj¹c w 2002 roku kwotê 1000 z³ i osi¹gaj¹c 1127 z³. Lata 2003 i 2004 to spadek poni¿ej 1000 z³, do kwoty 874,85 z³ w 2004 r. Wielkoæ rodków przeznaczonych na inwestycje kszta³tuje siê znacznie powy¿ej redniej dla Polski, do grupy rednich inwestorów zaliczaj¹ siê bowiem gminy inwestuj¹ce powy¿ej 150 z³ na mieszkañca [Mackiewicz 2003]. W tym przypadku mo¿na mówiæ o zamo¿nej gminie. Tabela 3. D ochody i wy datki w prz elicz eniu na 1 miesz kañca w gminie Na zakoñczenie Lesz nowola w latach 1998-2004 warto wspomnieæ o Lata Dochody ogó³em na Wydatki ogó³em na Wydatki inwestycyjne planowanym bud¿ecie 1 miesz kañca [z ³] 1 miesz kañca [z ³] na 1 miesz kañca [z ³] na 2005 rok, który mo¿1 669,39 1 618,36 458,52 na okreliæ mianem 11999998 1 814,34 1 951,40 701,41 ambitnego. Plano- 2000 1 963,21 2 324,29 828,59 2 140,70 2 304,30 644,54 wane dochody bud¿e- 2001 2 716,46 2 879,96 1 127,09 towe okrelone s¹ na 22000023 2 597,68 2 922,45 929,64 poziomie 72 191 046 z³, 2004 3 040,95 3 040,05 874,85 natomiast wydatki na ród³o: opracowani e w³asne na podstawi e sprawozdañ z wykonani a bud¿etu poziomie 78 465 464 z³, gminy Lesznowola 1998-2004 i materia³ów z Referatu Ewidencji Ludnoci. Tabela 2. Wy datki inwesty cy jne w gminie Lesz nowola w latach 1998-2004 Ocena kondycji finansowej gminy na przyk³adzie gminy Lesznowola 429 z czego 52% stanowi¹ wydatki inwestycyjne. Zasadnicz¹ cech¹ tego bud¿etu jest kontynuacja zadañ wieloletnich oraz priorytet dla zadañ wspó³finansowanych przez rodki zewnêtrzne, m. in. z udzia³em dotacji unijnych w ramach Funduszu Spójnoci. Podsumowanie Doskonalenie metod zarz¹dzania finansami jednostek samorz¹du terytorialnego jest spraw¹ bardzo wa¿n¹, aktualn¹ i w du¿ej mierze zale¿y od profesjonalnego przygotowania w³adz lokalnych, a w szczególnoci organu wykonawczego (gospodaruj¹cego rodkami). Samo opracowanie wskaników nie wystarcza, ale istotne jest ich zastosowanie i prawid³owa interpretacja w warunkach polskiego systemu finansowania samorz¹dów. Obowi¹zuj¹cy w Polsce system utrudnia wyd³u¿enie horyzontu czasowego planowania finansowego, nie zapewnia samodzielnoci w gospodarowaniu rodkami. Daleka od doskona³oci sytuacja stale siê zmienia, np. od 1 I 2004 r. obowi¹zuje nowy system finansowania zadañ wprowadzony ustaw¹ z dn. 13 XI 2003 (DZ.U. 2003, nr 203, poz 1966 o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego). Gmina Lesznowola daleka jest od modelu typu administrowanie polityka od bud¿etu do bud¿etu. Proces kszta³towania dochodów i wydatków odbywa siê w cyklu rocznym i wieloletnim, uwzglêdnia wykorzystanie instrumentów zarz¹dzania strategicznego gmin¹. Decyzje finansowe zwi¹zane z zaspokojeniem potrzeb mieszkañców maj¹ charakter strategiczny i powi¹zane s¹ z d³ugookresow¹ polityk¹ spo³eczn¹, gospodarcz¹ i przestrzenn¹. Znajduje to odzwierciedlenie i potwierdzenie w analizie wskanikowej. Taka polityka umo¿liwia efektywne wykorzystanie rodków finansowych i osi¹ganie zamierzonych celów, co wielokrotnie zosta³o zauwa¿one i wyró¿nione. Odpowiednio prowadzona polityka finansowa warunkuje proces systematycznych i trwa³ych zmian w uk³adzie lokalnym, czyli rozwój lokalny. Zmiany te powoduj¹ wzrost szans rozwoju indywidualnego mieszkañców, zaspokojenie ich aspiracji oraz poprawê warunków ¿ycia. Literatura Lameta L. 2001: Zadania samorz¹du terytorialnego i ród³a ich finansowania. Pieni¹dze i wiê, 4(13), 73. Mackiewicz M., Misi¹g W., Tomalak M. 2003: Samorz¹dowa kasa, czyli na co id¹ pieni¹dze w gminach, powiatach i województwach. Alinex In¿ynieria Finansowa, Warszawa, 147-153. Zalewski A. 2005: Nowe zarz¹dzanie publiczne w polskim samorz¹dzie terytorialnym. SGH, Warszawa, 192-204. Folder gminy Lesznowola. 2004. Lesznowola. Sprawozdania z wykonania bud¿etu gminy Lesznowola za lata 1998-2004. Summary The finances management is fundamental for good workings and development every organization for commune too. In order to say something about financial standing of commune it is necessary to use some indexes which are connected with revenue, expenditure and investments. The main aim this article is presentation of financial standing and financial policy of Lesznowola commune as an example. Analysis is based on communes budgets in 1998-2004. Adres do korespondencji mgr in¿. Agnieszka Wojewódzka Katedra Polityki Agrarnej i Marketingu SGGW ul. Nowoursynowska 166 02-787 Warszawa tel. (0 22) 593 40 62 e-mail: [email protected]