podział zasobów publicznych między administrację

PODZIAŁ ZASOBÓW
PUBLICZNYCH
MIĘDZY ADMINISTRACJĘ
RZĄDOWĄ
I SAMORZĄDOWĄ
Andrzej Niezgoda
Warszawa 2012
Spis treści
Wykaz skrótów / 13
Wstęp / 19
Rozdział I
Proporcjonalność i adekwatność jako konstytucyjne reguły
podziału zasobów publicznych między administrację rządową
i jednostki samorządu terytorialnego / 27
1. Uwagi wstępne / 27
2. Zasada proporcjonalności jako zasada prawa a zasady podziału
zasobów publicznych między administrację rządową
i samorząd / 29
3. Czynniki kształtujące podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 35
3.1. Podmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 35
3.2. Przedmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 37
3.3. Samodzielność samorządu terytorialnego a podział
zasobów publicznych / 38
3.4. Deficyt finansów publicznych a podział zasobów
publicznych / 44
3.5. Adekwatność i proporcjonalność jako reguły podziału
zasobów publicznych / 46
4. Zasady sprawiedliwości i solidarności a podział zasobów
publicznych między administrację rządową i samorząd / 51
4.1. Zasada sprawiedliwości a podział zasobów
publicznych / 51
4.2. Zasada solidarności a podział zasobów publicznych / 59
5
Spis treści
5. Równowaga budżetowa jako wartość konstytucyjna a podział
zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 62
6. Podział publicznych zasobów finansowych między administrację
rządową i jednostki samorządu terytorialnego przed wejściem
w życie Konstytucji z 1997 r. / 73
6.1. Podział zasobów publicznych w polskich konstytucjach
okresu międzywojennego / 73
6.2. Podział zasobów publicznych w okresie obowiązywania
małej konstytucji / 75
6.3. Podział zasobów publicznych w świetle EKSL / 82
7. Podział zasobów publicznych między administrację rządową
i jednostki samorządu terytorialnego po wejściu w życie
Konstytucji RP / 85
7.1. Podział zasobów publicznych w aspekcie fiskalnym / 85
7.2. Podział zasobów w aspekcie ustrojowym / 91
7.3. Przedmiotowy i podmiotowy zakres podziału zasobów
publicznych / 92
8. Regulacja prawna równowagi budżetowej a podział zasobów
publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 96
8.1. Równowaga budżetowa w przepisach małej
konstytucji / 96
8.2. Równowaga budżetowa w przepisach Konstytucji RP / 97
8.3. Równowaga budżetowa w przepisach ustawy o finansach
publicznych / 102
9. Podział zasobów publicznych między władze centralne i lokalne
w konstytucjach państw europejskich / 110
10. Uwagi końcowe / 118
Rozdział II
Dochody własne a podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 125
1. Uwagi wstępne / 125
2. Dochody własne a podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego w aspekcie ustrojowym i fiskalnym / 127
6
Spis treści
2.1. Ustrojowy aspekt podziału zasobów z wykorzystaniem
dochodów własnych / 127
2.2. Fiskalny aspekt podziału zasobów z wykorzystaniem
dochodów własnych / 140
2.3. Cechy systemu dochodów własnych a podział zasobów / 150
3. Dochody własne z podatków i opłat a podział zasobów
publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie fiskalnym / 153
3.1. Równomierność rozłożenia wpływów z danin a podział
zasobów / 153
3.2. Utrzymanie realnego ciężaru podatkowego a podział
zasobów / 158
3.3. Terminy płatności podatków i opłat a podział zasobów
publicznych / 162
3.4. Wybór formy opodatkowania a podział zasobów
publicznych / 164
3.5. Opłaty jako dochody własne jednostek samorządu
terytorialnego a podział zasobów / 165
4. Podział dochodów z podatków i opłat między jednostki
samorządu terytorialnego tego samego szczebla / 176
4.1. Kryteria podziału wpływów z danin publicznych
między jednostki samorządu terytorialnego tego samego
szczebla / 176
4.2. Podział wpływów z podatków i lokalnych opłat / 182
4.3. Podział wpływów z opłat / 191
5. Szczególny zakres działania niektórych jednostek samorządu
terytorialnego a podział zasobów publicznych odpowiednio
do zadań / 196
5.1. Modyfikacje zakresu działania jednostek samorządu
terytorialnego a podział zasobów / 196
5.2. Tak zwany program pilotażowy z 1994 r. i miejskie strefy
usług publicznych z 1995 r. a podział zasobów / 197
5.3. Modyfikacje zakresu działania gmin w związku
z reformowaniem górnictwa a podział zasobów / 202
5.4. Modyfikacja zakresu działania gmin uzdrowiskowych
oraz posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej
a podział zasobów / 210
5.5. Szczególny zakres działania Warszawy a podział
zasobów / 212
7
Spis treści
6. Udziały jako dochody własne jednostek samorządu
terytorialnego a podział zasobów publicznych odpowiednio
do zadań / 213
6.1. Konstrukcja udziałów a podział zasobów / 213
6.2. Kryteria podziału udziałów we wpływach z podatków
państwowych a podział zasobów / 215
6.3. Terminy przekazywania wpływów z udziałów a podział
zasobów / 233
6.4. Udział we wpływach z opłaty eksploatacyjnej a podział
zasobów / 236
7. Uwagi końcowe / 238
Rozdział III
Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 245
1. Uwagi wstępne / 245
2. Konstrukcja subwencji ogólnej a podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 247
2.1. Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych
odpowiednio do zadań w aspekcie ustrojowym / 247
2.2. Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych
odpowiednio do zadań w aspekcie fiskalnym / 248
3. Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach gmin
i zasadach ich subwencjonowania a podział zasobów
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 268
4. Subwencja ogólna w świetle ustawy o finansowaniu gmin
z 1993 r. a podział zasobów publicznych między administrację
rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 278
5. Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego z 1998 r. a podział zasobów
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 293
6. Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 312
8
Spis treści
6.1. Struktura subwencji ogólnej / 312
6.2. Konstrukcja części wyrównawczych subwencji ogólnej
a podział zasobów / 312
6.3. Części równoważące i część regionalna subwencji ogólnej
oraz wpłaty jednostek samorządu terytorialnego a podział
zasobów / 323
6.4. Część rekompensująca subwencji ogólnej i rekompensaty
utraconych dochodów a podział zasobów / 335
6.5. Rezerwa subwencji a podział zasobów / 338
6.6. Przekazywanie subwencji jednostkom samorządu
terytorialnego oraz dokonywanie wpłat przez jednostki
samorządu terytorialnego do budżetu państwa a podział
zasobów / 340
7. Część oświatowa subwencji ogólnej a podział zasobów
publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 342
7.1. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy
o dochodach gmin a podział zasobów / 342
7.2. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy
o finansowaniu gmin a podział zasobów / 344
7.3. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach
1999–2003 a podział zasobów / 347
7.4. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział
zasobów / 348
8. Uwagi końcowe / 354
Rozdział IV
Dotacje celowe a podział zasobów publicznych
między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego / 361
1. Uwagi wstępne / 361
2. Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu
administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami
jednostkom samorządu terytorialnego a podział zasobów
publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 367
9
Spis treści
2.1. Charakter zadań zleconych ustawami jednostkom
samorządu terytorialnego a dotacje celowe z budżetu
państwa / 367
2.2. Kształtowanie wysokości dotacji celowych a podział
zasobów / 375
2.3. Terminy przekazywania dotacji a podział zasobów / 387
2.4. Regulacja prawna dotacji w odrębnych ustawach a podział
zasobów / 390
2.5. Dotacje celowe a nadzór nad wykonywaniem
przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych
ustawami / 393
3. Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane
przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień
zawartych z organami administracji rządowej a podział zasobów
publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 395
3.1. Przekazywanie zadań z zakresu administracji rządowej
jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie
porozumień a podział zasobów / 395
3.2. Charakter prawny porozumień a kształtowanie dotacji / 398
3.3. Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego i w przepisach ustaw
ustrojowych / 403
4. Dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań
własnych a podział zasobów publicznych między administrację
rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 409
4.1. Dotacje na zadania własne a samodzielność jednostek
samorządu terytorialnego / 409
4.2. Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 414
4.3. Dotacje o charakterze fakultatywnym a podział
zasobów / 421
4.4. Dotacje o charakterze obligatoryjnym a podział
zasobów / 430
5. Dotacje celowe z budżetu państwa dla powiatów na realizację
zadań straży i inspekcji oraz na usuwanie bezpośrednich
zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego a podział
zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 437
10
Spis treści
5.1. Charakter zadań realizowanych przez powiatowe straże
i inspekcje a podział zasobów / 437
5.2. Regulacja prawna dotacji na realizację zadań powiatowych
straży i inspekcji w przepisach ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy
o samorządzie powiatowym / 441
5.3. Konstrukcja dotacji na realizację zadań powiatowych straży
i inspekcji / 444
5.4. Dotacje dla powiatów na zadania związane z usuwaniem
bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku
publicznego oraz z obronnością / 452
6. Dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego
a podział zasobów publicznych / 456
6.1. Odrębność poszczególnych jednostek samorządu
terytorialnego a podział zasobów / 456
6.2. Porozumienia zawierane między jednostkami samorządu
terytorialnego a podział zasobów / 459
6.3. Wspólne wykonywanie zadań a podział zasobów / 469
6.4. Udzielanie pomocy a podział zasobów / 473
7. Dotacje z państwowych funduszy celowych oraz innych
państwowych i samorządowych osób prawnych a podział
zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki
samorządu terytorialnego / 478
7.1. Miejsce funduszy i osób prawnych w sektorze finansów
publicznych oraz charakter zadań finansowanych
z zasobów tych jednostek a podział zasobów / 478
7.2. Dotacje z państwowych funduszy celowych a podział
zasobów / 485
7.3. Dotacje ze środków Narodowego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich
funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej
a podział zasobów / 499
7.4. Instrumenty podziału zasobów administrowane przez Bank
Gospodarstwa Krajowego / 503
8. Uwagi końcowe / 506
Zakończenie / 517
Bibliografia / 529
11
Spis treści
Wykaz aktów prawnych / 547
Wykaz powołanych orzeczeń / 565
Inne źródła / 569
Wykaz skrótów
Akty prawne
EKSL, Karta
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
(Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost. Dz. U.
z 2006 r. Nr 154, poz. 1107)
k.c.
ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)
Konstytucja RP
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
mała konstytucja
ustawa konstytucyjna z dnia 17 października
1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą a wykonawczą w Rzeczpospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym
(Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.)
o.p.
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja
podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749
z późn. zm.)
p.g.g.
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981
z późn. zm.)
p.o.ś.
ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo
ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r.
Nr 25, poz. 150 z późn. zm.)
13
Wykaz skrótów
p.w. u.f.p.
ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych
(Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.)
r.w.o.p.
rozporządzenie Ministra Finansów z dnia
22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1371
z późn. zm.)
u.d.g.
ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach
gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach
1991–1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518
z późn. zm.)
u.d.g.w.k.
ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz
szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin
górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112
z późn. zm.)
u.d.j.s.t.
ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.:
Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.)
u.d.j.s.t. w latach
1999–2003 r.
ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego w latach
1999–2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.)
u.d.j.s.t. z 1998 r.
ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego w latach
1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn.
zm.)
u.d.p.
ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19,
poz. 115 z późn. zm.)
u.f.g.
ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu
gmin (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 30,
poz. 164 z późn. zm.)
14
Wykaz skrótów
u.f.p.
ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240
z późn. zm.)
u.f.p. z 1998 r.
ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014
z późn. zm.)
u.f.p. z 2005 r.
ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn.
zm.)
u.g.n.
ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r.
Nr 102, poz. 651 z późn. zm.)
u.l.u.
ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie
uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach
ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 651
z późn. zm.)
u.o.p.
ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie
przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151,
poz. 1220 z późn. zm.)
u.p.c.c.
ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od
czynności cywilnoprawnych (tekst jedn.: Dz. U.
z 2010 r. Nr 101, poz. 649 z późn. zm.)
u.p.d.o.f.
ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U.
z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.)
u.p.d.o.p.
ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U.
z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.)
u.p.l.
ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku
leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z późn. zm.)
u.p.o.l.
ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r.
Nr 95, poz. 613 z późn. zm.)
15
Wykaz skrótów
16
u.p.r.
ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku
rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 136,
poz. 969 z późn. zm.)
u.p.s.
ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175,
poz. 1362 z późn. zm.)
u.p.s.d.
ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od
spadków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r.
Nr 93, poz. 768 z późn. zm.)
u.p.z.
ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst
jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415
z późn. zm.)
u.p.z.p.
ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.:
Dz. U. z 2012 r., poz. 647)
u.r.g.w.k.
ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego latach
2003–2006 (Dz. U. Nr 210, poz. 2037
z późn. zm.)
u.r.z.
ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji
zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r.
Nr 127, poz. 721 z późn. zm.)
u.s.g.
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1591 z późn. zm.)
u.s.p.
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
u.s.w.
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)
u.u.c.p.
ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, tekst jedn.:
Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.)
Wykaz skrótów
u.z.p.d.
ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych
przychodów osiąganych przez osoby fizyczne
(Dz. U. Nr 144, poz. 930 z późn. zm.)
u.z.z.d.m.
ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst jedn.:
Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.)
Czasopisma, publikatory i inne
Dz. U.
Dz. Urz. WE/UE
Dziennik Ustaw
Dziennik Urzędowy Wspólnoty Europejskiej/Unii Europejskiej
M.P.
Monitor Polski
NSA
Naczelny Sąd Administracyjny
ONSA
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
OSP
Orzecznictwo Sądów Polskich
OTK
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
SA
Sąd Apelacyjny
SN
Sąd Najwyższy
TK
Trybunał Konstytucyjny
WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny
17
Wstęp
1. Podział odpowiedzialności za realizację zadań publicznych
między organy administracji rządowej a gminy, powiaty i województwa
samorządowe wymaga dokonania podziału dochodów publicznych.
Stanowią one bowiem, wraz z zasobami mienia, materialną podstawę
wykonywania zadań publicznych. Bez właściwie dokonanego podziału
zasobów publicznych zarówno administracja rządowa, jak i jednostki
samorządu terytorialnego mogą okazać się niezdolne do wykonania
nałożonych na nie zadań1. Ze względu na podstawowe znaczenie problemu dostosowania podziału zasobów publicznych między podmioty
administracji publicznej do podziału między nie odpowiedzialności za
realizację zadań stał się on obiektem badań teoretycznych oraz przedmiotem regulacji prawnej, w tym w aktach prawnych o najwyższej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Konstytucja RP w art. 167 ust. 1 i 4
expressis verbis wymaga, aby zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zmianom w zakresie zadań i kompetencji samorządu
muszą natomiast towarzyszyć odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych. Realizacja tej zasady w praktyce legislacyjnej, między
innymi ze względu na ograniczoność zasobów publicznych oraz istnienie
niezaspokojonych potrzeb społeczności samorządowych i narodowej,
napotyka na określone trudności. Nie bez znaczenia jest także wysoki
stopień ogólności sformułowania zasady podziału zasobów publicznych
odpowiednio do zadań w ustawie zasadniczej państwa. Powoduje to
niejednoznaczność jej rozumienia zarówno w literaturze przedmiotu,
jak i w judykaturze. Akcentując zdolność jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania powierzonych im zadań, wymaga się, aby
1 Por. A. Niezgoda, Podział środków publicznych między państwo a jednostki samorządu terytorialnego (w:) A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody budżetu jednostek
samorządu terytorialnego, Warszawa 2009, s. 15.
19
Wstęp
zasoby przekazywane gminom, powiatom i województwom samorządowym umożliwiły sfinansowanie powierzonych im zadań. Aby natomiast uwzględnić potrzeby związane z realizacją zadań zarówno samorządowych, jak i przypisanych administracji rządowej, podział dostępnych zasobów powinien być proporcjonalny do podziału odpowiedzialności za realizację zadań. Przedstawione względy uzasadniają zatem
potrzebę badań problematyki całości publicznej gospodarki finansowej,
w tym regulacji prawnej podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego.
2. Badanie regulacji prawnej obejmującej podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań może być prowadzone z różnych punktów
widzenia, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym.
W ujęciu podmiotowym analiza unormowania podziału zasobów
publicznych odpowiednio do zadań obejmować może zadania i odpowiadające im zasoby przypisane wszystkim jednostkom sektora finansów
publicznych lub tylko niektórym z nich. Opracowanie niniejsze, ze
względu na sposób ujęcia zasady podziału zasobów publicznych
w Konstytucji RP, koncentruje się na badaniu regulacji tej zasady
z punktu widzenia samorządu terytorialnego. Nawet jednak w takim
ujęciu tematu nie należy całkowicie tracić z pola widzenia potrzeb administracji rządowej związanych z koniecznością finansowania przypisanych jej zadań publicznych.
Natomiast podział zasobów publicznych w ujęciu przedmiotowym
realizowany jest w różny sposób. Polega na przekazaniu jednostkom
samorządu terytorialnego dochodów publicznoprawnych, w tym podatków i opłat, jako dochodów własnych, transferowaniu z budżetu
państwa środków uzupełniających zasoby zgromadzone przez jednostki
samorządu, przekazywaniu im składników mienia koniecznego do realizacji zadań, a także umożliwiającego uzyskiwanie dochodów. Środki
na finansowanie zadań publicznych gromadzone są przez gminy, powiaty i województwa samorządowe również dzięki posiadaniu uprawnienia do ich pozyskiwania na rynkach finansowych oraz dostępowi
do środków z Unii Europejskiej i innych zagranicznych źródeł. Niniejsze
opracowanie koncentruje się zaś na badaniu realizacji zasady podziału
zasobów publicznych z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów
własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. Poza zakresem
rozważań pozostaje realizacja tej zasady za pomocą podziału mienia.
Praca nie podejmuje także analizy problematyki finansowania zadań
publicznych poprzez stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego
20
Wstęp
dostępu do środków finansowych z Unii Europejskiej i innych źródeł
zagranicznych ani też poprzez zaciąganie zobowiązań na rynkach finansowych. Są to odrębne i dość obszerne zagadnienia wymagające osobnych badań. Opracowanie koncentruje się na regulacjach prawa materialnego. Poza jego zakresem pozostaje więc kwestia gwarancji formalnych realizacji podziału zasobów publicznych.
Zagadnienie podziału zasobów publicznych między administrację
rządową i jednostki samorządu terytorialnego, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne, jest elementem szerszej problematyki publicznej
gospodarki finansowej, wiążącej się z gromadzeniem środków publicznych i ich przeznaczaniem na realizację zadań publicznych. Zagadnieniem bezpośrednio powiązanym z problemem podziału zasobów publicznych jest kwestia podziału zadań między administrację rządową
i jednostki samorządu terytorialnego. Znajduje ono ogólną regulację
w ustawie zasadniczej państwa, zaś szczegółowe unormowania –
w przepisach ustaw kompetencyjnych oraz ustaw materialnego prawa
administracyjnego. Zagadnienie to pozostawiono poza zakresem rozważań, przyjmując oparty na regulacjach konstytucyjnych i ustawowych
podział zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego
na zadania własne, zadania z zakresu administracji rządowej i inne
zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz zadania
realizowane na podstawie porozumień. Z problematyką będącą przedmiotem niniejszego opracowania wiąże się również kwestia usytuowania
samorządu terytorialnego w systemie ustrojowym państwa, a zwłaszcza
relacja między samorządem a administracją rządową oraz między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Problematyka podziału zasobów publicznych między administrację
rządową i jednostki samorządu terytorialnego jest przedmiotem zainteresowania zarówno nauk prawnych, w tym nauki prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego oraz prawa finansowego, jak i nauk
ekonomicznych. Z punktu widzenia regulacji prawnej realizacja zasady
podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wymaga zapewnienia, aby konstrukcja poszczególnych źródeł dochodów jednostek
samorządu terytorialnego uwzględniała zarówno ustrojowe, jak i fiskalne
czynniki określające charakter i zakres zadań przypisanych jednostkom
samorządu terytorialnego. W ujęciu ekonomicznym o odpowiedniości
zasobów w stosunku do zadań można natomiast mówić, jeżeli środki
przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego umożliwiają sfinansowanie wszystkich nałożonych na nie zadań. Zaznaczyć trzeba
21
Wstęp
jednak, że zarówno szacowanie wydajności źródeł dochodów, jak i potrzeb wydatkowych samorządu związanych z realizacją przypisanych
mu zadań jest w praktyce zagadnieniem trudnym.
Przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu są
zagadnienia prawne wiążące się z realizacją podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań. Poza jego zakresem pozostają natomiast
zagadnienia ekonomiczne, w tym także dotyczące rzeczywistego poziomu wydatków wiążących się z realizacją poszczególnych zadań przez
jednostki samorządu terytorialnego oraz wydajności poszczególnych
źródeł ich dochodów. Przytaczane w dane dotyczące ponoszonych
przez gminy, powiaty i województwa samorządowe wydatków oraz
wpływów uzyskiwanych ze źródeł dochodów mają jedynie ilustrować
ekonomiczne znaczenie analizowanych w niej zagadnień prawnych.
Badając regulację prawną podziału zasobów między administrację
rządową i jednostki samorządu terytorialnego w ramach wskazanej
problematyki, zwrócono uwagę w szczególności na zagadnienie dopuszczalności uchwalania budżetów z deficytem.
3. Celem opracowania jest zbadanie, w jaki sposób konstytucyjna
zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań może być rozumiana
na gruncie ustaw oraz jakie czynniki warunkują sposób jej rozumienia
i uzasadniają ograniczanie. Ponadto za cel badawczy przyjęto realizację
tej zasady w ustawodawstwie zwykłym z uwzględnieniem poszczególnych kategorii dochodów samorządu terytorialnego, tj. dochodów
własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych.
4. Realizację odpowiedniości podziału zasobów w stosunku do zadań należy analizować w dwóch aspektach: ustrojowym i fiskalnym.
Aspekt ustrojowy uwarunkowany jest przez miejsce samorządu terytorialnego w systemie administracji państwowej. Wyznacza je samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do siebie oraz do
administracji rządowej. Aspekt fiskalny jest z kolei uwarunkowany
przez przyjęte rozwiązania normatywne w zakresie gospodarki finansowej, a przede wszystkim zasadę budżetową jedności materialnej oraz
regulacje dotyczące dopuszczalności deficytu w budżetach jednostek
samorządu terytorialnego. Ze względu na trudności ustalenia zapotrzebowania wydatkowego i wydajności źródeł dochodów gmin, powiatów
i województw samorządowych ustawodawca dysponuje dużym zakresem
swobody w kształtowaniu zasady podziału zasobów publicznych między
administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio do zadań.
22
Wstęp
Odpowiedniość zasobów w stosunku do zadań w aspekcie fiskalnym
może być rozumiana jako reguła proporcjonalności albo adekwatności.
Treścią reguły proporcjonalności jest podział zasobów między podmioty
wykonujące administrację państwową w takiej samej proporcji, w jakiej
podzielone zostały między nie zadania publiczne. Reguła adekwatności
wymaga natomiast, aby jednostkom samorządu terytorialnego zapewnić
środki wystarczające do sfinansowania zadań publicznych im przypisanych. Mimo że reguły te mają odmienną treść, nie są w stosunku do
siebie konkurencyjne, lecz komplementarne. Mają bowiem odrębne
zakresy zastosowania. Dochody własne i subwencja ogólna, służące
realizacji zadań własnych, powinny być kształtowane według reguły
proporcjonalności. Za pomocą tych źródeł dochodów realizowany jest
podstawowy podział zasobów publicznych związany z zasadniczym,
ustrojowym podziałem odpowiedzialności za realizację zadań publicznych między administrację rządową, poszczególne szczeble samorządu
i jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. Jeśli
natomiast w formie ustawy lub porozumienia wykonywanie zadań
przypisanych określonemu podmiotowi administracji publicznej
przekazuje się innemu podmiotowi, konieczne jest dokonanie uzupełniającego podziału zasobów z wykorzystaniem dotacji celowych
kształtowanych zgodnie z regułą adekwatności.
Zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań, analizowana
z punktu widzenia samorządu terytorialnego, dotyczy nie tylko relacji
między administracją rządową i samorządem terytorialnym, ujmowanym całościowo jako drugi – obok administracji rządowej – segment
administracji publicznej lub z uwzględnieniem poszczególnych szczebli
samorządu. Należy ją odnosić także do relacji między poszczególnymi
jednostkami samorządu terytorialnego danego szczebla.
5. Przedmiot opracowania i wyznaczone cele przesądziły o wyborze
układu pracy i metod badawczych. Książka składa się z czterech rozdziałów i zakończenia. Punktem wyjścia szczegółowej analizy realizacji
podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem
dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych jest –
podjęta w rozdziale pierwszym – próba sformułowania możliwych
sposobów rozumienia zasady odpowiedniości jako reguł proporcjonalnego oraz adekwatnego podziału zasobów. Wymagało to odniesienia
się do niektórych zasad konstytucyjnych oraz zasad publicznej gospodarki finansowej jako czynników kształtujących realizację zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie ustro23
Wstęp
jowym i fiskalnym. W rozdziale tym poddano analizie regulację prawną
podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu
terytorialnego w polskich przepisach konstytucyjnych przyjmowanych
od 1990 r., w których do systemu prawnoustrojowego Rzeczypospolitej
przywrócono samorządu terytorialny. Przedstawiono w nim także regulację prawną zasad podziału zasobów publicznych między władze
centralne i lokalne w konstytucjach państw europejskich, zarówno będących członkami Unii Europejskiej, jak i spoza ich grona.
W dwóch kolejnych rozdziałach podjęto badanie realizacji
w przepisach ustaw podziału zasobów publicznych odpowiednio do
zadań z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych
i subwencji ogólnej. Każdy z nich otwierają uwagi dotyczące uwarunkowań determinujących realizację podziału zasobów odpowiednio do
zadań za pomocą określonej kategorii dochodów jednostek samorządu
terytorialnego. Analizując realizację podziału zasobów publicznych
odpowiednio do zadań za pomocą subwencji ogólnej, uwzględniono
także instytucję wpłat jednostek samorządu terytorialnego do budżetu
państwa, za pomocą których dokonywany jest podział zasobów w ramach poszczególnych szczebli samorządu. Rozdział ostatni, najobszerniejszy, poświęcono natomiast analizie przepisów ustaw pod kątem
realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem dotacji celowych. Wewnętrzna struktura tego rozdziału
nawiązuje do klasyfikacji dotacji według kryterium rodzaju finansowanych za ich pomocą zadań jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniono w nim nie tylko dotacje celowe z budżetu państwa, lecz
biorąc pod uwagę charakter tego źródła dochodów samorządowych
z punktu widzenia realizacji podziału zasobów publicznych, także dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Ocenę realizacji podziału
zasobów publicznych odpowiednio do zadań wraz z wioskami de lege
ferenda zawiera zakończenie.
Za podstawową metodę badawczą przyjęto analizę dogmatyczną,
której przedmiotem są regulacje normatywne. Analiza historyczna oraz
porównawcza, wsparte literaturą przedmiotu, mają jedynie pomocniczy
charakter. Wykorzystanie analizy historycznej ograniczono w zasadzie
do okresu po przywróceniu samorządu w Polsce w 1990 r., a w płaszczyźnie przedmiotowej do badania aktów prawnych rangi konstytucyjnej oraz podstawowych ustaw normujących dochody jednostek samorządu terytorialnego oraz publiczną gospodarkę finansową. Metodę
24
Wstęp
analizy porównawczej zastosowano natomiast w celu zbadania rozwiązań ustrojowych w zakresie podziału zasobów publicznych między
różnymi szczeblami administracji publicznej przyjmowanych w konstytucjach państw europejskich.
6. Założenia badawcze oraz przyjęte metody miały wpływ na dobór
bazy źródłowej i literatury. Zawarte w opracowaniu uwagi dotyczą
głównie analizy dogmatycznej odpowiednich regulacji normatywnych.
Wobec tego podstawowym materiałem badawczym były źródła prawa,
a wśród nich Konstytucja RP. Oprócz niej uwzględniono akty konstytucyjne obowiązujące wcześniej, w okresie od 1990 r., kiedy nastąpiło
przywrócenie samorządu terytorialnego w Polsce, a także EKSL. Dla
celów analizy porównawczej wykorzystano konstytucje państw europejskich. Źródłami prawa wykorzystanymi w pracy są także ustawy oraz
wydane na ich podstawie rozporządzenia organów administracji rządowej.
Problematyka gospodarki finansowej i ustroju samorządu terytorialnego była już w polskiej literaturze prawniczej przedmiotem studiów
zarówno o charakterze ogólnym, jak i szczegółowym. Ich efektem są
liczne monografie, komentarze, artykuły naukowe, opracowania podręcznikowe oraz poradniki, uwzględniające nie tylko rozwiązania polskie, ale również niektórych państw europejskich. Niektóre z nich mają
charakter interdyscyplinarny, łącząc rozważania o charakterze ekonomicznym i prawnym. Bogate jest także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno literatura, jak i orzecznictwo koncentrują się
głównie na zagadnieniu kształtowania dochodów i wydatków samorządowych, prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetu,
pozyskiwania innych źródeł finansowania zadań oraz kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie. Podejmują
także problematykę podatków i opłat stanowiących dochody samorządowe. W dużo mniejszym stopniu, co nie dotyczy jednak orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego, odnoszą się do kwestii odpowiedniości
zasobów publicznych przekazanych jednostkom samorządu w stosunku
do nałożonych na nie zadań. W opracowaniu starano się uwzględnić
dostępną literaturę i orzecznictwo w zakresie, w jakim odnosiły się do
tematu. Jednocześnie stanowi ono wypełnienie luki w literaturze poświęconej podziałowi zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. Źródłem informacji wykorzystanym w pracy są także materiały publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Finansów, a przede wszystkim
25
Wstęp
informacje z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Praca obejmuje stan prawny na dzień 15 września 2012 r.
26
Rozdział I
Proporcjonalność i adekwatność
jako konstytucyjne reguły podziału zasobów
publicznych między administrację rządową
i jednostki samorządu terytorialnego
1. Uwagi wstępne
1. Powołanie do życia jednostek samorządu terytorialnego, jako
odrębnych od administracji rządowej i wyposażonych w osobowość
prawną podmiotów administracji publicznej, wymaga zapewnienia im
odpowiednich środków finansowych umożliwiających realizację nałożonych na nie zadań. Środki te samorząd otrzymuje w wyniku podziału
zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu. Efektem przeprowadzonego podziału jest system dochodów samorządowych. Powinien on z jednej strony zapewnić finansowanie
przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego zadań publicznych,
z drugiej zaś umożliwiać realizację tych zadań w sposób samodzielny,
czyli zgodny z charakterem samorządu terytorialnego.
2. Podział zasobów publicznych między administrację rządową
i samorząd terytorialny odpowiednio do zadań może być przeprowadzony według reguły proporcjonalności lub adekwatności. Wybór
konkretnego rozwiązania i nadanie mu charakteru normatywnego nie
może być jednak dowolny. Przeciwnie – jest on uwarunkowany wieloma
czynnikami o charakterze zarówno finansowym, jak i ustrojowym.
Przyjęte rozwiązanie musi bowiem uwzględniać z jednej strony prawidłowe funkcjonowanie finansów publicznych jako całości obejmującej
podsektor samorządowy i rządowy. Z drugiej zaś strony powinno ono
brać pod uwagę charakter jednostek samorządu terytorialnego jako
27
Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność...
samodzielnych podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Nie bez znaczenia dla wyboru jednego z rozwiązań
są wartości aksjologiczne, na których oparty jest cały system prawa.
Termin „adekwatność”, oznaczający odpowiedniość, zgodność
oraz ścisłe dopasowanie2, jest często używany w piśmiennictwie na
oznaczenie określonej zasady podziału zasobów publicznych. Według
reguły adekwatności, z punktu widzenia fiskalnego, zasoby przekazane
jednostkom samorządu terytorialnego są odpowiednie do przypadających im zadań, jeżeli pozwalają na pełne sfinansowanie wydatków
związanych z ich realizacją. Natomiast zgodnie z regułą proporcjonalności3 w aspekcie fiskalnym podział zasobów pieniężnych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego powinien
być dokonany w takich samych proporcjach, w jakich podzielono odpowiedzialność związaną z realizacją przypisanych im zadań.
W aspekcie ustrojowym podział zasobów odpowiednio do zadań
oznacza postulat dotyczący formy prawnej, w jakiej określane są źródła
dochodów samorządowych, oraz charakteru tych źródeł odpowiadającego charakterowi realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego zadań.
Wybór określonego sposobu podziału zasobów, opartego na regule
adekwatności lub proporcjonalności, uwarunkowany jest przyjętą
koncepcją samodzielności samorządu. Wiąże się on również z ustrojową
zasadą subsydiarności określającą, jak wiadomo, zasady podziału zadań
między samorząd a administrację rządową. Na przyjęcie jednej ze
wskazanych reguł podziału wpływ mają takie wartości aksjologiczne
systemu prawa, jak sprawiedliwość i solidarność. Znaczenie dla wyboru
określonej reguły podziału zasobów publicznych ma także przyjęta
koncepcja równowagi budżetowej.
3. Ukształtowanie określonego systemu dochodów samorządu terytorialnego, opartego na wybranej regule podziału zasobów między
administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego, ze
względu na samodzielny charakter samorządu, należy do kompetencji
2 Łac.: adaequatus. Zob. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1989, s. 15.
3 Oznaczająca określony stosunek części do całości lub, co wydaje się ważniejsze
z punktu widzenia treści zasady proporcjonalności jako reguły podziału zasobów publicznych, części do siebie nawzajem. Zob. Mały Słownik Języka Polskiego, pod
red. S. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, Warszawa 1969, s. 663.
28
2. Zasada proporcjonalności jako zasada...
ustawodawcy. Unormowanie zasad tego podziału powinno zatem
znaleźć miejsce w konstytucji. Pewne znaczenie dla unormowania
problematyki równowagi finansów publicznych, a z tego względu także
zasady podziału zasobów, ma prawo unijne nakładające na kraje
członkowskie ograniczenia wielkości deficytu finansów publicznych
oraz długu publicznego. Z uwagi na to część druga rozdziału zawiera
analizę odnośnych aktów prawnych, a przede wszystkim Konstytucji
RP, EKSL oraz samorządowych ustaw ustrojowych jako aktów kształtujących kierunek rozwiązań normatywnych w zakresie podziału zasobów publicznych. Przedstawiono w niej także koncepcje podziału zasobów publicznych między władze centralne i władze lokalne przyjmowane w konstytucjach europejskich.
2. Zasada proporcjonalności jako zasada prawa
a zasady podziału zasobów publicznych
między administrację rządową i samorząd
1. Termin „zasada proporcjonalności” używany jest na oznaczenie
zasad prawa o różnej treści i występujących w różnych dziedzinach regulacji prawnej. Pierwsze próby sformułowania tej zasady miały miejsce
pod koniec XVIII w. w prawie karnym jako dyrektywy wymiaru kar.
Postulowano wówczas, aby kara była proporcjonalna do czynu zabronionego. W takim rozumieniu omawiana zasada została zapisana
w art. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej4. Pod koniec
XIX w. zasada proporcjonalności ukształtowała się w pruskim orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako instrument sądowej kontroli
legalności administracji publicznej działającej w granicach uznania
administracyjnego5. Omawiana zasada, jako reguła nakazująca organowi
stosującemu prawo wyważenie sprzecznych ze sobą interesów: publicznego i prywatnego, pozwoliła na badanie przez sądownictwo administracyjne sfery dyskrecjonalnej władzy administracji nie tylko z punktu
widzenia nieprzekroczenia granic uznania, ale również jego nadużycia.
4 Por. np. M. Królikowski, Sprawiedliwość karna w społeczeństwach liberalnych.
Zasada proporcjonalności, Warszawa 2005, s. 110 i n.
5 Zob. H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji
publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa
Administracyjnego 2010, z. 1 (28), s. 12–13.
29