Krzysztof Herbst

Krzysztof Herbst
Fundacja Inicjatyw Społeczno Ekonomicznych
www.fise.org.pl [email protected]
ROLA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W PROCESACH INTEGRACJI
EUROPEJSKIEJ, W POLSCE I NA UKRAINIE
Jestem przekonany, że polskie doświadczenia procesu integracji mogą zostać z pożytkiem
wykorzystane dla opracowania europejskiej strategii ukraińskich NGO. Niemniej oczywiste
jest, że należy unikać bezpośredniego przenoszenia polskiego punktu widzenia na grunt
ukraiński. Bliskość geograficzna, wspólna historia, dzisiejsze więzi czy współpraca nie mogą
zasłaniać dzielących te kraje różnic: odmienności sytuacji, postaw, czy niedostatku
„transgranicznych” kompetencji ekspertów.
Kiedy mówimy o integracji europejskiej, pojawia się skłonność do koncentrowania uwagi na
jej końcowym, stosunkowo krótkim etapie. Mowa jest wtedy o okresie przedreferendalnym,
informowaniu, mobilizacji, przekonywaniu wahających się. Tymczasem integracja europejska
to nie jednorazowy akt. Był to w Polsce, nadal jest i długo jeszcze będzie długotrwały proces
dochodzenia do zgodności z normami, ustalania naszej pozycji czy miejsca we wspólnych
sprawach, dojrzewania głównych i pomniejszych aktorów, uczestników, beneficjentów i
przegranych zachodzących zmian. Rozpoczął się on praktycznie w momencie pierwszych
wygranych wyborów parlamentarnych w 1989 roku.
Spojrzenie na integrację, jak na długi proces, ułatwia oderwanie się od analizy doraźnych
działań podejmowanych przed referendum. Umożliwia natomiast zastanowienie się nad
długofalową strategią przekształceń – w tym przekształceń trzeciego sektora - w wieloletnim
procesie dostosowawczym.
Kto jest partnerem Unii Europejskiej, czyli rola NGO w procesie integracji
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w wypadku Polski procesem integracji rządziły
dwie logiki. Zasadą początkowej, rewolucyjnej fazy przemian była koncentracja na
przebudzeniu społeczeństwa i narodzinach czy odbudowie ruchów demokratycznych.
Organizacje pozarządowe były wtedy istotnymi odbiorcami pomocy europejskiej, bilateralnej
i innej. Była to faza dynamicznego rozwoju III sektora w Polsce.
Logika integracji europejskiej jest charakterystyczna dla drugiej fazy. Jest to okres
przedakcesyjny, dostosowania prawa, instytucji, infrastruktury do standardów
obowiązujących w Unii. Zgodnie z tą logiką polska administracja państwowa w coraz
większym stopniu uzyskiwała wpływ na podejmowane programy, priorytety i ogólną strategię
przemian, a w efekcie na przeznaczanie pieniędzy.
W momencie przechodzenia od logiki pomocy do logiki integracji, programy dostępne dla
polskich NGO zaczęły ograniczać swoją działalność i finansowanie działań sektora
pozarządowego. Powinno wtedy nastąpić przejęcie współpracy i finansowania sektora przez
organy państwa, samorządu terytorialnego i inne struktury krajowe. Niestety, zmiany te
zastały zarówno państwo, jak i sektor organizacji pozarządowych niedostatecznie
przygotowane do samodzielnego funkcjonowania czy współpracy.
Wiele organizacji, a także wielu liderów sektora, dopiero wtedy uświadomiło sobie, że UE
organizuje przede wszystkim stosunki między państwami. Obecność sektora pozarządowego
w strukturach działania Unii, choć rosnąca, ma charakter wtórny i jest zjawiskiem
stosunkowo nowym - dopiero się normalizuje. Od niewielu zaledwie lat datuje się lobbying,
reprezentacja interesów i obecność sektora NGO w Brukseli.
Na czym może polegać szczególna rola NGO w procesie integracji z UE
Naczelną wartością, celem pierwszych programów UE w Polsce, była demokratyzacja i
związany z nią rozkwit społeczeństwa obywatelskiego. Jej postęp mierzono - niemal
bezrefleksyjnie – poprzez odniesienie do liczby organizacji społecznych. Wzrost III sektora
uznany zostały za zamiennik hasła „rozwoju społeczeństwa obywatelskiego”. Doprowadziło
to nas do starego błędu. Wszyscy pracowaliśmy głównie nad wzrostem wskaźnika, nie nad
rozwojem zjawiska, które ten wskaźnik miał mierzyć.
Znany aforyzm powiada, że drogowskaz nie musi iść drogą, którą wskazuje. Podobnie też
wspomniany wskaźnik przestał wskazywać poziom demokratyzacji. Pojawił się pozarządowy
salariat, organizacje - łowcy grantów, jak również oparte na nepotyzmie relacje między
organizacjami i administracją.
Programy, szkolenia i finansowanie Unijne lansowały model sektora jako wykonawcy usług,
których dostarczenie jest albo ważną wartością („dobrem publicznym”) albo takich, których
dostarczenie jest wręcz obowiązkiem władzy publicznej. NGO wykonywały (miały
wykonywać) te zadania lepiej, taniej, w lepszej więzi z adresatem – odbiorcą czy
beneficjentem usług. Do tego modelu dostosowane były wzorce finansowania (głównie
procedury grantowe, a w późniejszym okresie rozróżnianie pomiędzy dotacją a kontraktem na
wykonanie usług).
Podobny rozwój można obserwować również na Ukrainie. Być może (z oczywistych
powodów) należy liczyć tu się z jeszcze większymi napięciami niż w wypadku Polski.
Polski sejm, władze państwowe, samorządy terytorialne i NGO osiągnęły znaczące sukcesy w
budowaniu mechanizmów zlecania zadań. Opracowano i wdrożono zasady konkursów
grantowych ogłaszanych przez władze lokalne, uchwalono Ustawę o Działalności Pożytku
Publicznego, polskie organizacje pozarządowe uczestniczą w pracach przygotowujących
Fundusze Strukturalne – główny kanał finansowania przez UE zmian w Polsce. Niestety, są to
dopiero początki – pierwociny dojrzałego systemu. Do realnej współpracy i dzielenia się
zadaniami wiedzie jeszcze daleka droga. Nie można także powiedzieć, że zasada powierzania
zadań (czy szerzej zasada pomocniczości) została powszechnie uznana przez administrację
państwa, samorządów, posłów czy radnych.
Mimo znaczących postępów, nie zdołaliśmy rozbudować struktur niezależnego finansowania
sektora pozarządowego. Spektakularne nagrody Dobroczyńcy Roku (przyznawane
biznesmenom wspierającym trzeci sektor), sukcesy zbiórek Polskiej Akcji Humanitarnej
(największej organizacji zajmującej się pomocą humanitarną, ale także dożywianiem dzieci w
Polsce) czy Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy (ogólnopolskiej, największej, a na pewno
najbardziej medialnej akcji zbierania pieniędzy na sprzęt medyczny dla szpitali dziecięcych),
rosnący sponsoring, pierwsze pozarządowe organizacje tzw. „endowmentowe” (kapitałowe),
nie rozwinęły się jeszcze na tyle, by w istotnym stopniu uniezależnić organizacje
pozarządowe od prób dyktatu ze strony administracji.
Spóźniona reakcja polskiego sektora pozarządowego na omawiane tu wyzwania jest
najpoważniejszą może wskazówką dla naszych ukraińskich odpowiedników. W uproszczeniu
można powiedzieć, że budowaliśmy własny ”sektor” bardziej, niż niezależne społeczeństwo
obywatelskie. Z opóźnieniem zabraliśmy się za organizowanie współpracy z Państwem i
samorządem terytorialnym.
Na koniec też warto powiedzieć, że niezbyt trafnie uznaliśmy Unię Europejską za dobrego
wujka, który przyszedł, żeby naprawić nasz dom. Tymczasem wujek powiada – to wasz dom,
wasze społeczeństwo i wasze władze. Demokratyzacja, integracja, rozwój, mogą zostać
przyspieszone dzięki pomocy. Ale pomoc nie zastąpi własnych działań, inicjatywy i
przezorności.
Szanse czy słabość sektora NGO, jako partnera w procesach integracji
Pobudzony w pierwszym okresie przemian, polski sektor pozarządowy ma (a może miał)
szansę odgrywania potem roli niezależnego eksperta w wielu projektach dostosowawczych
finansowanych przez Unię. Nikt nie policzył ilu specjalistów, którzy zdobyli w pierwszej
fazie doświadczenie i umiejętności, pracuje teraz w projektach na terenie Polski, Ukrainy, w
krajach byłego Związku Radzieckiego, na Bałkanach i w Iraku.
Kadry NGO, instytutów i innych organizacji pracują jako bezpośredni wykonawcy firm
europejskich, które wygrywają konkursy. Równocześnie jednak polskie organizacje bardzo
rzadko uczestniczą w międzynarodowych przetargach na dostarczenie usług. Ten stan jest
spowodowany wieloma czynnikami.
Ruch pozarządowy, w Polsce i w Ukrainie, jest w dużej mierze zjawiskiem pokoleniowym,
jak harcerstwo. Ma wielki wpływ wychowawczy, uczy ludzi, Ten ruch młodych zapaleńców,
amatorów, wolontariatu i małych pieniędzy jest przygotowaniem do dorosłego życia. Z tego
się wyrasta. Wpływa na to zarówno etos skromnych zarobków (ostatnio w Polsce zamieniony
w cnotę ustawową) i faktyczny brak pieniędzy. Równocześnie jednak stan ten wynika z
klimatu konkurencji pomiędzy „amatorami” i „profesjonalistami”. Powstaje pytanie: co
zrobić, aby nie pozbawić ruchu NGO profesjonalizmu, jak współpracować i przeciwdziałać
izolowaniu organizacji typu „think tanks”?
Kolejnym problemem jest słabość organizacyjna i finansowa III sektora. Dominują w nim
organizacje małe, zatrudniające po kilka osób. Organizacje te z reguły nie spełniają kryteriów
„eligibility” w konkursach na realizację projektów finansowanych przez EU. Potencjalnie
możliwe łączenie się organizacji w większe struktury jest utrudniane przez różne czynniki.
Niemałą rolę gra niezdolność do współpracy, wojna ambicji. Polskie organizacje łatwiej
tworzą sieci niż konsorcja. Warto jednak zaznaczyć, że także w tej dziedzinie widać tendencje
w stronę poprawy sytuacji. Bardzo słabo rozwijają się organizacje o zasobach finansowych i
strukturze organizacyjnej pozwalających zarządzać dużymi projektami.
Nie można też nie zauważyć, że poważny wpływ na omawiane słabości miało zjawisko, które
można nazwać brakiem psychicznej – a może nawet politycznej „eligibility” (spełniania
warunków uczestnictwa). Mam tu na myśli zbyt silną i długo utrzymującą się tendencję
struktur UE do powierzania zadań renomowanym firmom zachodnim. Towarzyszył temu brak
wsparcia sektora NGO ze strony polskiego MSZ, negocjatorów integracji, ambasadorów czy
poszczególnych ministerstw.
Można składać winę na historię. Warto jednak powiedzieć, że niewykorzystanym atutem,
który dawał nadzieję na zmianę sytuacji, była wspólna strategia, współpraca i lobbying ze
strony samych organizacji pozarządowych. Nie zdołaliśmy stworzyć pozarządowych
konsorcjów łączących potencjały małych organizacji. Zbyt często dominował duch
konkurencji zamiast woli współpracy. Niezależnie od niewątpliwych sukcesów, III sektor
spóźnił się i tylko częściowo wykorzystał szansę.
Szanse NGO Ukrainy
Lektura analiz dotyczących Ukrainy i strategii europejskiej wobec Ukrainy nasuwa liczne
skojarzenia z polskimi doświadczeniami. Doświadczenia te można potraktować jako zasób,
pozwalający lepiej zaplanować obszary aktywności ukraińskiego sektora pozarządowego, a
także jego współpracę z polskimi organizacjami.
Integracja z Unią Europejską jest dla Ukrainy szansą. Nie chodzi tylko o połączenie z silnym
organizmem politycznym i gospodarczym. Być może większe znaczenie ma bodziec
zachęcający do zmian wewnątrz kraju. W licznych opracowaniach dotyczących europejskiego
wyboru Ukrainy podkreśla się jego deklaratywność, „nominalność”. Powszechnie też mówi
się o anachronicznym modelu organizacji państwowej, etatyzacji i słabości samorządu,
utrudniających udział w korzyściach integracji z UE. Wedle ekspertów powszechna
nieprzezroczystość władzy i administracji łączy się z korupcją. Zjawiska te stanowią barierę
dla powstania systemu porozumień, kontraktów czy rozwoju opartego o samoistną dynamikę
społeczną: inicjatywy gospodarcze i obywatelskie. Organizacje pozarządowe mogą odegrać
ważną rolę w przeniesieniu dyskusji, która obecnie toczy się w nieco abstrakcyjnej
„przestrzeni politycznej”, na język i kategorie odnoszące się do zwykłych spraw i
rzeczywistości zrozumiałej dla normalnych ludzi.
Strategia Unii Europejskiej zakłada wsparcie dla reform demokratycznych i rozwoju
społeczeństwa obywatelskiego. Jest to tradycyjny obszar aktywności organizacji
pozarządowych. Objąć on może:
- podejmowanie inicjatyw na rzecz rozwoju lokalnego,
- pracę nad upowszechnieniem kultury kontraktu i powierzania zadań publicznych do
powszechnej praktyki we władzach lokalnych,
- monitorowanie przestrzegania prawa, opracowywanie raportów o podstawowych
problemach, organizowanie doradztwa i pomocy dla osób, które nie radzą sobie z problemami
lub nie potrafią obronić się przed nadużyciami,
- monitorowanie realizacji programów wyborczych,
- niezależne dziennikarstwo i prasę lokalną.
Integracja Ukrainy z gospodarką europejską i światową, członkostwo WTO, zmniejszanie lub
ograniczanie barier wymiany handlowej, otwarcie dla małych przedsiębiorstw, to dziedziny,
w których wielką rolę mogą odegrać organizacje pozarządowe. Szkolenia, doradztwo, agencje
inwestycyjne i agencje rozwoju lokalnego adresowane do małych firm i osób początkujących,
mogą być dostarczane przez organizacje pozarządowe uzupełniając ofertę firm komercyjnych
konsultingowych skierowaną do dużych przedsiębiorstw.
Ukraina nie jest przygotowana do wprowadzenia strategii rozwoju regionalnego. Reforma
regionalna znajduje się na biurkach projektantów i decydentów. Sektor pozarządowy może
odnaleźć swoją rolę w pobudzaniu inicjatyw regionalnych, szczególnie w regionach
transgranicznych. Jest to jeden z głównych składników strategii UE.
Kolejnym ważnym obszarem strategii europejskiej jest rozwój kontaktów i przepływu osób,
wymiana kulturalna, kontakty młodzieży. Nie będzie on możliwy bez zaangażowania
organizacji pozarządowych w podejmowanie takich inicjatyw. Konieczne jest także staranne
śledzenie istniejących możliwości. Jednym z ważnych zadań powinien stać się monitoring
granic. Stał się on szczególnie pilny po wprowadzeniu obowiązku wizowego.
Warto podkreślić, że problem dotyczy nie tylko Ukraińców. Podobnie jak Polska, Ukraina
stała się krajem tranzytowym dla migrantów, którzy zmierzają do krajów Unii. Grupa ta jest
szczególnie wrażliwa na naruszenia praw i szczególnie bezbronna.
Konkluzje
Poniższe konkluzje, to tylko niektóre wnioski dające się wyciągnąć z powyższych rozważań.
Każdy czytelnik znajdzie dla siebie szeregi innych wniosków.
Najważniejszą propozycją strategii integracyjnej dla organizacji pozarządowych Ukrainy jest
budowa niezależnego III sektora. Im bliższa Unia Europejska, tym większe będzie tworzyła
szanse – pod warunkiem, że napotka dostatecznie silnego partnera. Warto tu podkreślić, że
nie istnieje Europejski wzorzec III sektora, ani też jednolita strategia. Spotykamy organizacje
wolontariuszy i nie rejestrowane inicjatywy a także bardzo profesjonalne organizacje nonprofit. Ich pozycja we własnych krajach, a także w Unii, jest efektem pracy, współpracy,
lobbyingu. Nie była dana z góry. Polskie NGO uruchomiły własne przedstawicielstwo w
Brukseli, aby stać się widocznym partnerem Unii i własnej administracji. Jeżeli mówimy o
przekazywaniu doświadczeń, to warto powiedzieć, że zrobiły to późno.
To samo dotyczy aktywnych starań o ustalenie zasad współpracy z administracją publiczną w
Polsce. Z pewnym opóźnieniem i z trudnościami we wzajemnym skoordynowaniu własnych
działań podjęliśmy wyzwanie uregulowania stosunków z Państwem. Niewątpliwe sukcesy na
tym polu można także analizować z punktu widzenia szans, jakie dałoby wcześniejsze
podjęcie tej pracy.
Wielkim tematem integracji europejskiej jest istniejąca i możliwa współpraca polskich i
ukraińskich NGO. Łatwo ją cytować jako przykład sukcesu. Wielka ilość projektów,
wzajemne zainteresowanie i pozytywne rezultaty są powszechnie znane. Czy możemy jednak
powiedzieć, ze zadowala nas skala, stabilność, nasze przygotowanie do nowej sytuacji
współpracy poprzez granicę (ponad granicą) z UE?
Optymistyczny obraz okresu po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej obiecuje korzyści
sąsiedztwa podobne do tych, jakie osiągnęły zachodnie regiony Polski na sąsiedztwie z
Niemcami (a więc z Unią). Jest to wersja optymistyczna, ale może być realna. Współpraca
transgraniczna jest jednym z ważnych zadań UE. Warto jednak podkreślić, że jest w całości
zawojowana przez perspektywę administracji terenowej.
Być może po okresie współpracy organizacji, kiedy premiowano projekty lokalne, nadszedł
czas na współpracę strategiczną głównych aktorów ze strony Polski i Ukrainy. Z punktu
widzenia wszystkiego tego, co powyżej powiedziałem, uważałbym to za korzystne –
mobilizujące wyzwanie dla polskiego sektora pozarządowego.