Tw 25/10 - 31 grudnia 2010 r.

645/II/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 31 grudnia 2010 r.
Sygn. akt Tw 25/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ewa Łętowska,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego
Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej o zbadanie zgodności:
1) art. 2 ust. 4 i 5, art. 59 pkt 5, art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 74 pkt 5, art. 138
ust. 3, art. 139 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 i art. 22 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 71-77 i art. 89 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych
(Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej;
3) art. 15 i art. 49 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych
(Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 22 Konstytucji;
4) art. 12 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 pkt 3 i art. 132 ustawy z dnia 19 listopada
2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 65,
art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 i art. 22 Konstytucji;
5) art. 29 i art. 134 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych
(Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2 i art. 32 w zw. z art. 22
Konstytucji;
6) art. 33 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr
201, poz. 1540, ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78
Konstytucji;
7) art. 63 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr
201, poz. 1540, ze zm.) z art. 32 w zw. z art. 22 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 5 lipca 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek
Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej (dalej: OZPBR) o
zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 2 ust. 4 i 5, art. 59 pkt 5, art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2, art.
74 pkt 5, art. 138 ust. 3, art. 139 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach) z art. 2 i art. 22
Konstytucji; po drugie, art. 71-77 i art. 89 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji; po trzecie,
art. 15 i art. 49 ustawy o grach z art. 22 Konstytucji; po czwarte, art. 12 ust. 1 i 2, art. 25
ust. 1 pkt 3 i art. 132 ustawy o grach z art. 65, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 oraz art. 22
Konstytucji; po piąte, art. 29 i art. 134 ustawy o grach z art. 2 i art. 32 w zw. z art. 22
Konstytucji; po szóste, art. 33 ustawy o grach z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78
Konstytucji; po siódme, art. 63 ustawy o grach z art. 32 w zw. z art. 22 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 2010 r. wezwano
pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia
zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, który statutowy organ
Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej jest legitymowany do
podjęcia uchwały (lub inaczej nazwanego rozstrzygnięcia) w sprawie wystąpienia z
wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie oryginału oraz czterech kopii
uchwały (lub inaczej nazwanego rozstrzygnięcia) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do
Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z
posiedzenia organu, o którym mowa wyżej, pozwalających stwierdzić, że uchwała (lub
inaczej nazwane rozstrzygnięcie) została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu
OZPBR; uzasadnienie legitymacji wnioskodawcy, który w postępowaniu działa jako
organizacja pracodawców, w aspekcie kwestionowania przepisów dotyczących
prowadzenia działalności gospodarczej przez członków OZPBR lub kształtujących interesy
pracowników.
W piśmie z 26 lipca 2010 r. OZPBR odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał
Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez
ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na
posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego
sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest
oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu. W
rozpatrywanej sprawie uznanie legitymacji do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm
uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu
wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany
przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania
(art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji jednym z podmiotów
uprawnionych do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm są ogólnokrajowe władze
organizacji pracodawców. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego
podmiotu jest uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie
wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 14
stycznia 2003 r., Tw 64/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 12; 8 sierpnia 2005 r., Tw 25/05,
OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 4 i powołane tam orzeczenia).
3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej
kolejności, czy OZPBR jest organizacją ogólnokrajową, czy w wyznaczonym przez statut
zakresie działania Zarządu Głównego OZPBR mieści się uprawnienie do podjęcia uchwały
w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, oraz czy podjęta
uchwała stanowi podstawę rozpatrywanego wniosku.
3.1. Trybunał przypomina, że cecha „ogólnokrajowości”, wskazana w treści art.
191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić,
że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze
której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie
2
jednostek o statusie lokalnym oznacza, po pierwsze, że organizacja obejmuje swoim
zakresem działania obszar całego kraju, a po drugie, że członkowie władz terenowych
uczestniczą w wyborze i mogą być wybrani do władz ogólnokrajowych.
3.1.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego (numer
KRS: 0000359572) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i
zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej dołączonego do akt
niniejszej sprawy, że OZPBR nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub
oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru.
OZPBR wyjaśnił, że „załączony do niniejszego wniosku KRS Związku nie zawiera
jeszcze danych o ośrodkach zamiejscowych (…) jednakże wnioskodawca zobowiązuje się
do dostarczenia KRS Związku niezwłocznie po zarejestrowaniu (…) dwóch oddziałów”.
3.1.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że do dnia wydania niniejszego
postanowienia pełnomocnik nie przedłożył odpisu aktualnego z KRS. Niespełnienie
konstytucyjnej przesłanki ogólnokrajowego charakteru OZPBR (art. 191 ust. 4)
uzasadniałoby zatem odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.
Wymaga jednak zasygnalizowania, że usuwając braki formalne drugiego wniosku
OZPBR (Tw 26/10), pełnomocnik nadesłał odpis aktualny z KRS, w którym zostały
ujawnione oddziały terenowe OZPBR (dział 1, rubryka 3). Zakładając, że brak staranności
działania pełnomocnika w niniejszej sprawie został w swoisty sposób konwalidowany
przez doręczenie odpisu aktualnego z KRS w sprawie Tw 26/10, należało zbadać, czy
wniosek spełnia pozostałe przesłanki, które warunkują przekazanie go do rozpoznania
merytorycznego.
3.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek
wykazania, który z jego organów jest „władzą organizacji pracodawców” kompetentną do
podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (por.
postanowienia TK z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr
4/B/2004, poz. 227 i poz. 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz.
258).
3.2.1. Pełnomocnik, w piśmie usuwającym braki formalne wniosku, wskazał, że
zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 9 w zw. z § 19 ust. 1 statutu OZPBR, organem uprawnionym do
podjęcia takiej uchwały jest Zarząd Główny OZPBR.
Trybunał ustalił, że w myśl § 19 ust. 1 statutu, „Zarząd Główny kieruje bieżącą
pracą Związku”, zaś stosownie do § 19 ust. 2 pkt 9 statutu, „do Zarządu Głównego należy
(…) wykonywanie innych zadań i kompetencji niezastrzeżonych dla innych władz
Związku”.
3.2.2. Trybunał zwraca uwagę, że kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie
wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym kontrolę norm
należy odróżnić od opartych na przytoczonych postanowieniach statutu OZPBR
kompetencjach do prowadzenia spraw bieżących i wykonywania zadań niezastrzeżonych
dla innych władz Związku.
Trybunał podkreślał wielokrotnie, że podjęcie uchwały o wystąpieniu z takim
wnioskiem stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie
może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy w ramach kierowania przezeń
bieżącą pracą organizacji pracodawców (por. postanowienie TK z 17 lutego 2003 r., Tw
70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76).
Natomiast pismo z 20 lipca 2010 r., w którym Przewodniczący Związku
„działający jako Zarząd Związku” (trudno ustalić, dlaczego), oświadcza, że uprawnionym
do występowania do Trybunału jest Zarząd Główny OZPBR, pozostaje tym samym
3
indyferentne prawnie z punktu widzenia analizowanej kompetencji Zarządu Głównego
OZPBR.
3.2.3. Skoro w niniejszej sprawie uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do
Trybunału Konstytucyjnego podjął Zarząd Główny OZPBR, to należało stwierdzić, że
rozpatrywany „wniosek” nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, o którym mowa w art.
191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o
TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPBR.
3.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że uchwała stanowiąca
podstawę wystąpienia z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm powinna w
sposób jednoznaczny wyrażać wolę uprawnionej władzy wszczęcia postępowania przed
Trybunałem Konstytucyjnym i jednoznacznie określać przedmiot oraz podstawę kontroli.
Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i
uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) aktu
normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku
prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego (ich) niezgodności z przepisem (przepisami)
aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (por. postanowienie TK z 14 listopada 2007
r., Tw 38/07, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 262).
3.3.1. W uchwale nr 03/10 z 28 czerwca 2010 r. Zarząd Główny OZPBR
postanowił wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego „w celu zbadania
zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisów
ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540)”.
Uchwały tej nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął
do Trybunału Konstytucyjnego 5 lipca 2010 r.
3.3.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w powołanej wyżej uchwale Zarząd
Główny OZPBR nie skonkretyzował ani przedmiotu kontroli, tzn. nie wskazał przepisu
(przepisów) ustawy o grach, których konstytucyjność kwestionuje, ani też wzorców
kontroli, tzn. nie określił, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji, przepisy ustawy o
grach są niezgodne.
W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Zarząd Główny OZPBR
uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów ustawy
o grach z wyraźnie wskazanym przepisem (przepisami) Konstytucji jako wzorcem
(wzorcami) kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w
sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała
podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4) nie
wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi
przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm.
Wymaga przy tym podkreślenia, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej
podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana
za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por.
postanowienie TK z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).
3.3.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie przedmiotu
oraz wzorców kontroli nastąpiło dopiero w samym wniosku złożonym do Trybunału.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, również
podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w
granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do
samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść
uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego.
4
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany
„wniosek”, samoistnie konkretyzujący przedmiot oraz wzorce kontroli, nie pochodzi od
podmiotu uprawnionego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Okoliczność
powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania
dalszego biegu wnioskowi OZPBR.
3.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina ponadto, że uchwała w sprawie
wystąpienia z wnioskiem może zawierać dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej
wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany
przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców do sporządzenia lub podpisania
wniosku, złożenia go w Trybunale Konstytucyjnym oraz reprezentowania wnioskodawcy
w postępowaniu przed Trybunałem.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że treść powołanej uchwały Zarządu Głównego
OZPBR nie wskazuje podmiotu uprawnionego do sporządzenia i podpisania wniosku
(ewentualnie złożenia go w Trybunale) oraz reprezentowania wnioskodawcy w
postępowaniu przed Trybunałem; nie upoważnia również Przewodniczącego Związku do
udzielenia takiego umocowania.
Trybunał nie kwestionuje dopuszczalności udzielenia pełnomocnictwa przez
Przewodniczącego Związku, działającego na podstawie § 21 statutu, w brzmieniu:
„Przewodniczący Związku reprezentuje Związek na zewnątrz i działa w jego imieniu”.
Jednak w przypadku podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego, to ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców winna również
rozstrzygać o sposobie jej wykonania.
4. Niezależnie od wskazanych wyżej przesłanek odmowy nadania dalszego biegu
wnioskowi OZPBR Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy OZPBR, kwestionując zgodność
zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji,
tzn. występuje o kontrolę przepisów aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych
jego zakresem działania.
4.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału, pojęcie „spraw objętych
zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób
ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. Należy uznać, że ustawodawca
określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z
wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość
nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia TK z:
30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114; 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK
ZU nr 5/2000, poz. 148). Dlatego wnioskodawca jest zobowiązany wykazać, że
zaskarżony przepis dotyczy bezpośrednio realizacji zadań wynikających z Konstytucji lub
ustaw, a w przypadku podmiotów prywatnych – również statutów (por. postanowienie TK
z 10 października 2003 r., Tw 11/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 203 i powołane tam
orzeczenia). Uprawnienie ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców do złożenia
wniosku w celu zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ma więc
charakter szczególny, immanentnie związany z jednym z atrybutów (zatrudnianiem
pracowników), który cechuje działalność prowadzoną przez te podmioty (postanowienie
TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Trybunał
Konstytucyjny w powołanym wyżej orzeczeniu stwierdził, na podstawie art. 5 w zw. z art.
1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U.
Nr 55, poz. 235, ze zm.), że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest
„reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy”. W
5
konsekwencji prawo składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy
wyłącznie spraw odnoszących się do relacji pracodawca – pracownik. Uprawnienie to
stanowi niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a wspólne wymienienie
związków zawodowych, organizacji pracodawców i organizacji zawodowych w art. 191
ust. 1 pkt 4 Konstytucji potwierdza jednoznacznie, że wolą ustrojodawcy było
ograniczenie zdolności wnioskowej tych podmiotów do spraw z zakresu stosunku pracy i
wykonywania zawodu.
4.2. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 2 ust. 4 ustawy o grach w brzmieniu:
„wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na
możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także
możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w
poprzedniej grze” oraz art. 2 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu: „grami na automatach są także
gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych, w tym komputerowych,
organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania
wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy”.
OZPBR zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady proporcjonalności oraz naruszenie art. 22 Konstytucji przez
ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej, którego nie uzasadnia ważny
interes społeczny.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem w obronie interesów gospodarczych swoich członkówprzedsiębiorców, którzy, aby prowadzić działalność w zakresie gry na automatach,
zdefiniowaną w art. 2 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy, muszą uzyskać koncesję na
prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 ustawy o grach). Okoliczność powyższa stanowi,
zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu
wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o grach z art. 2 i art.
22 Konstytucji.
4.3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 59 pkt 5 ustawy o grach w
brzmieniu: „organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze
decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku skazania osoby
będącej akcjonariuszem (wspólnikiem), członkiem organów zarządzających lub
nadzorczych spółki za przestępstwo określone w art. 299 Kodeksu karnego” (tzw. pranie
brudnych pieniędzy).
OZPBR zarzuca zaskarżonemu przepisowi naruszenie wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady proporcjonalności oraz naruszenie art. 22 Konstytucji przez
ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej, którego nie uzasadnia ważny
interes społeczny.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że adresatem zaskarżonego przepisu jest organ
właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, co w konsekwencji oznacza, że
art. 59 ust. 5 ustawy o grach nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego
względu nie podlega kontroli, którą w rozpatrywanej sprawie zainicjował podmiot o
ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2
Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK,
przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania
zgodności art. 59 pkt 5 ustawy o grach z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
6
4.4. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach w
brzmieniu: „opłata za udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry wynosi 32 000%
kwoty bazowej” (w 2010 r. około 1 048 000 zł) oraz art. 69 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w
brzmieniu: „opłata za udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne
wynosi 5 500% kwoty bazowej” (w 2010 r. około 180 000 zł).
OZPBR zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady proporcjonalności, uzasadniając, że „ustanowienie tak wygórowanych
opłat nie jest konieczne i niezbędne dla prawidłowego, legalnego i bezpiecznego
funkcjonowania systemu ośrodków gier hazardowych”. Do niezgodności z art. 22
Konstytucji prowadzi – zdaniem wnioskodawcy – naruszenie zasady swobody działalności
gospodarczej, którego nie uzasadnia ważny interes społeczny.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem w obronie interesów gospodarczych swoich członkówprzedsiębiorców, którzy, aby prowadzić kasyna gry lub salony gry bingo pieniężne muszą
za uzyskaną koncesję lub zezwolenie (art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach) uiścić opłatę
określoną w ustawie. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania
zgodności art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
4.5. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 74 pkt 5 ustawy o grach w
brzmieniu: „stawka podatku od gier wynosi dla gry na automacie, gry cylindrycznej, gry w
kości, gry w kary, z wyłączeniem pokera rozgrywanego w formie turnieju − 50%”.
OZPBR zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej, uzasadniając, że „każdy ma prawo do
stosownego i godziwego wynagrodzenia za swoją pracę, w tym przypadku za
zaoferowanie społeczeństwu określonych usług polegających na urządzeniu gry
hazardowej. Rażąco niesprawiedliwe jest żądanie zapłaty państwu ponad 50%
przychodów”. W ocenie wnioskodawcy, „znaczące ograniczenie możliwości uzyskania
zysku przez przedsiębiorcę, poprzez ustanowienie wygórowanych stawek podatkowych,
godzi w wynikającą z art. 22 Konstytucji” zasadę wolności działalności gospodarczej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem w obronie interesów gospodarczych swoich członkówprzedsiębiorców, którzy od prowadzonej gry na automatach, gry cylindrycznej, gry w
kości i gry w karty muszą uiścić podatek, którego stawkę określa ustawa o grach.
Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę
odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 74
pkt 5 ustawy o grach z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
4.6. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 138 ust. 3 ustawy o grach w
brzmieniu: „organ, o którym mowa w ust. 2 [właściwy do udzielenia koncesji], w drodze
decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych
umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych niż przewidziane w art.
129 ust. 3 [wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość
maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł]”.
OZPBR zarzuca zaskarżonemu przepisowi naruszenie wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady proporcjonalności przez to, że „w przypadku art. 138 ust. 3 mamy do
czynienia z niewspółmiernie wysoką i surową karą w stosunku do czynu i jego
szkodliwości podatkowej i społecznej, (...) zaś przewidziany w nim środek prawny nie
7
przyczyni się do zgodnego z prawem opodatkowania automatów, tylko do likwidacji
punktów gier na automatach o niskich wygranych”. Zdaniem wnioskodawcy, „tego typu
rozwiązanie narusza również wolność wykonywania działalności gospodarczej.
Ustawodawca ustanowił regulację, której celem jest przyspieszenie likwidacji określonej
grupy przedsiębiorców. Takie działanie nie znajduje uzasadnienia w przesłankach art. 22
Konstytucji RP i stanowi jego naruszenie”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że adresatem zaskarżonego przepisu jest organ
właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, co w konsekwencji oznacza, że
art. 138 ust. 3 ustawy o grach nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy i z tego
względu nie podlega kontroli, którą w rozpatrywanej sprawie zainicjował podmiot o
ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2
Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK,
przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania
zgodności art. 138 ust. 3 ustawy o grach z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
4.7. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 139 ust. 1 ustawy o grach w
brzmieniu: „podatnicy prowadzący działalność w zakresie gier na automatach o niskich
wygranych uiszczają podatek od gier w formie zryczałtowanej w wysokości 2 000 zł
miesięcznie od gier urządzanych na każdym automacie” oraz art. 139 ust. 2 tej ustawy w
brzmieniu „w podatku od gier z tytułu gier na automatach urządzanych w salonach gier na
automatach stosuję się stawkę podatku określoną w art. 74 pkt 5 [50%]”.
Wnioskodawca, uzasadniając niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu, odsyła do
argumentacji sformułowanej wobec art. 74 pkt 5 ustawy o grach.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznaje, że podstawy odmowy
wskazane w pkt 4.5 niniejszego uzasadnienia zachowują adekwatność w odniesieniu do
kontroli art. 139 ust. 1 i 2 ustawy o grach z art. 2 i art. 22 Konstytucji.
4.8. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 71-77 ustawy o grach (przepisy
normujące podatek od gier), dowodząc, że „wprowadzenie tak poważnych zmian
podatkowych w podatku od gier z zachowaniem tylko miesięcznego okresu przejściowego
nie daje możliwości na odpowiednie przygotowanie się przedsiębiorców do ich wdrożenia.
(…) W konsekwencji art. 71-77 ustawy o grach hazardowych naruszają wynikające z art. 2
Konstytucji RP zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym
obowiązek zachowania odpowiedniej vacatio legis”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sformułowanie zarzutu pod adresem art. 7177 ustawy o grach z pominięciem wskazania związku z art. 145 tej ustawy (przepis
wyznaczający dzień wejścia w życie ustawy) cechuje oczywista bezzasadność.
Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), podstawę
odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 71-77
ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
4.9. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 15 ustawy o grach (przepisy
określające zasady lokalizacji kasyn i salonów gry bingo) oraz art. 49 tej ustawy (przepisy
określające okresy, na które udziela się koncesji i zezwoleń), zarzucając im niezgodność z
art. 22 Konstytucji. OZPBR dowodzi, że zgodnie z art. 15 ustawy o grach „będzie można
utworzyć ograniczoną, z góry określoną liczbę kasyn i salonów do gry w bingo pieniężne”,
co narusza „zasadę wolności działalności gospodarczej w zakresie jej podejmowania i
sytuowania”. Argumentacja dotycząca niekonstytucyjności art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o grach
sprowadza się do twierdzenia, że udzielenie – na okres 6 lat – koncesji na prowadzenie
kasyna oraz zezwoleń na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne i urządzanie zakładów
8
wzajemnych stanowi „bardzo poważne ograniczenie wolności działalności gospodarczej
(...) i skutkuje znaczącym wzrostem kosztów prowadzenia działalności oraz zwiększeniem
ryzyka jej prowadzenia”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem w obronie interesów gospodarczych swoich członkówprzedsiębiorców, którzy podlegają ustawowym zasadom lokalizacji kasyn i salonów gry
bingo pieniężne oraz prowadzą działalność gospodarczą ograniczoną terminem ważności
udzielonej koncesji. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o
TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania
zgodności art. 15 i art. 49 ustawy o grach z art. 22 Konstytucji.
4.10. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 12 ust. 1 ustawy o grach w
brzmieniu: „osoby fizyczne będące wspólnikami (akcjonariuszami) spółki prowadzącej
działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 [gry cylindryczne, gdy w karty, gry w
kości, gry na automatach, gry bingo pieniężne, zakłady wzajemne] reprezentujące co
najmniej jedną setną kapitału zakładowego oraz członkowie zarządu, rady nadzorczej lub
komisji rewizyjnej takiej spółki powinni posiadać nienaganną opinię, w szczególności nie
mogą być osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo
skarbowe” oraz art. 12 ust. 2 tejże ustawy w brzmieniu: „osoby zarządzające podmiotem
urządzającym loterie fantowe lub grę bingo fantowe oraz osoby reprezentujące taki
podmiot nie mogą być osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne
przestępstwo skarbowe”. OZPBR dowodzi, że zaskarżony przepis nie realizuje przesłanki
proporcjonalności (art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji) ograniczenia wolności wyboru i
wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji) oraz
swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), a w konsekwencji narusza zasadę
domniemania niewinności określoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji, bowiem łączy skutki
prawne z nieprawomocnym wyrokiem sądowym. Podobne zarzuty stawia art. 25 ust. 1 pkt
3 ustawy o grach (wydanie świadectwa zawodowego osobie, która nie była skazana za
umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz art. 132 (odpowiednie
stosowanie art. 26 do osób nadzorujących prowadzenie gier).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem w obronie interesów gospodarczych swoich członkówprzedsiębiorców, ale także w interesie ogólnospołecznym – tzn. w imieniu każdej osoby
fizycznej, świadczącej pracę lub pełniącej funkcję w organach spółki prowadzącej
działalność, o której mowa w art. 6 ust. 1-3 ustawy o grach. Okoliczności powyższe
stanowią, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego
biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 12 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 pkt 3 i
art. 132 ustawy o grach z art. 65, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 i art. 22 Konstytucji.
4.11. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 29 ustawy o grach (przepisy
ustanawiające zakaz reklamy i promocji oraz zakaz informowania o sponsorowaniu), a
także art. 134 tejże ustawy (odpowiednie stosowanie art. 29 do gry na automatach
urządzanych w salonach gier na automatach oraz gry na automatach o niskich wygranych).
OZPBR dowodzi, że art. 29 ustawy o grach narusza zasadę dostatecznej określoności
przepisów prawa (art. 2 Konstytucji), bowiem „brak precyzyjności pojęć zawartych w art.
29 skutkuje tym, że sami uczestnicy profesjonalnego obrotu gospodarczego, niekoniecznie
urządzający gry hazardowe, nie będą w stanie ustalić, czy ich działania marketingowe
objęte są zakazem z art. 29 ustawy o grach hazardowych”. Zarzuca również naruszenie
9
zasady równości (art. 32 Konstytucji) przez dyskryminację podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą (art. 22 Konstytucji), polegającą na urządzaniu gier
cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, zakładów wzajemnych oraz gier na automatach.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem w obronie interesów gospodarczych swoich członkówprzedsiębiorców, ale także w interesie ogólnospołecznym – tzn. w imieniu każdego
uczestnika profesjonalnego obrotu gospodarczego. Okoliczności powyższe stanowią,
zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu
wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 29 i art. 134 ustawy o grach z art. 2,
art. 32 w zw. z art. 22 Konstytucji.
4.12. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 33 ustawy o grach (przepisy
dotyczące wniosku o udzielenie koncesji i zezwolenia oraz przeprowadzania przetargu na
udzielenie koncesji lub zezwolenia). OZPBR zarzuca „brak sprecyzowanej formy
rozstrzygnięcia o wyborze oferty oraz brak środków odwoławczych”, co „zamyka
oferentom możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia o wyborze oferty do sądu”, a w
konsekwencji narusza art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z argumentacji przedstawionej we wniosku
wynika jednoznacznie, że OZPBR domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją
zaniechania prawodawczego. Tak wyznaczony zakres zaskarżenia determinuje – w
aspekcie konstytucyjnie ukształtowanej kognicji Trybunału – niedopuszczalność wydania
orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Trybunał
Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, eliminując z systemu
prawa normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia
norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (por.
wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48). Okoliczność
powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania
wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 33 ustawy o grach z
art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.
4.13. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 63 ustawy o grach (przepisy
dotyczące zabezpieczenia finansowego i gwaranta). OZPBR zarzuca, że regulacja ta nie
obejmuje swoim zakresem podmiotowym spółek kapitałowych (jednoosobowych spółek
Skarbu Państwa) prowadzących działalność stanowiącą monopol państwa, tj. działalność
polegającą na organizowaniu gier liczbowych, loterii pieniężnych i gry telebingo, a przez
to narusza zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji) w związku z
zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z argumentacji przedstawionej we wniosku
wynika jednoznacznie, że OZPBR domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją
zaniechania prawodawczego. Dlatego, stanowisko przedstawione w pkt 4.12 wraz ze
wskazaną w nim podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu zachowuje
aktualność w odniesieniu do badania zgodności art. 63 ustawy o grach z art. 32 w zw. z art.
32 Konstytucji.
4.14. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 89 ustawy o grach (przepisy
dotyczące podmiotu podlegającego karze pieniężnej oraz określające wysokość tej kary).
OZPBR podnosi, że „z zestawienia art. 89 ustawy o grach hazardowych oraz przepisu
kodeksu karnoskarbowego wynika, że osoby fizyczne, które dopuszczą się wyżej
wskazanych czynów niedozwolonych podlegać będą podwójnej karze karnoskarbowej oraz
10
administracyjnej”, co prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego
(art. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia
wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową organizacji pracodawców.
OZPBR występuje bowiem – co oczywiste – w obronie interesów ogólnospołecznych –
tzn. w imieniu każdej osoby fizycznej, której za nieprzestrzeganie obowiązków
określonych w ustawie o grach grozi kara pieniężna określona w art. 89 tej ustawy w
zbiegu z karą za nieprzestrzeganie zakazów ustanowionych w Kodeksie karnym
skarbowym. Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK,
przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania
zgodności art. 89 ustawy o grach z art. 2 Konstytucji.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Trybunał Konstytucyjny
postanowił jak w sentencji.
11