Cele i zasady polityki regionalnej państwa

Tomasz Grzegorz Grosse
Instytut Spraw Publicznych
Cele i zasady polityki regionalnej państwa
Ekspertyza dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego na temat Krajowej
Strategii Rozwoju Regionalnego
Spis treści:
1. Wprowadzenie
s. 2
2. Najważniejsze dylematy polityki regionalnej państwa
9
3. Definicja i zakres polityki regionalnej państwa
14
4. Zasady
16
5. Wyzwania polityki regionalnej państwa
26
6. Cele
33
7. Podsumowanie
44-47
1
1. Wprowadzenie
W Polsce od wielu lat utrzymują się poważne problemy planowania strategicznego polityk
publicznych1. Wśród nich można wymienić: (a) brak myślenia o polityce rozwoju w długiej
perspektywie czasu, (b) brak ciągłości prac programowych, w tym częste zmiany
podstawowych koncepcji i instrumentów programowych, (c) nadmierna liczba słabo ze sobą
powiązanych strategii i dokumentów programowych. (d) Innym problemem jest słabość
implementacji dokumentów programowych oraz (e) zdarzające się próby omijania
najważniejszych dokumentów strategicznych w praktyce administracyjnej. Wspomniane
trudności dotykają także polityki regionalnej. Dla tej polityki zasadnicze znaczenie ma
również (f) niewłaściwa koordynacja prac programowych między różnymi segmentami
administracji publicznej, co utrudnia m.in. powiązanie polityk sektorowych z politykami
regionalnymi, a także działań rządu z zadaniami podejmowanymi przez samorządy
terytorialne. Od wielu lat utrzymuje się również (g) dychotomia planowania inwestycyjnego
(społeczno-gospodarczego) i przestrzennego.
Podstawowym dokumentem strategicznym w zakresie polityki regionalnej w Polsce była w
latach 2001-2006 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego2 (NSRR). Model rozwoju
zaproponowany w tej strategii dążył do likwidacji podstawowych barier rozwoju (m.in.
infrastrukturalnych), wspierał rozwiązywanie problemów obszarów zagrożonych
marginalizacją, działania zapewniające spójność kraju, a także poprawiał warunki życia
mieszkańców, zwłaszcza w regionach słabiej rozwijających się. Przyczyniał się do rozwoju
gospodarczego (m.in. poprzez wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw oraz pośrednio –
przez rozbudowę podstawowej infrastruktury). Przedstawiał również działania
uatrakcyjniające regiony dla zewnętrznych inwestorów. W niewystarczający sposób
proponował jednak działania wspierające szanse rozwoju innowacyjnej gospodarki. W ten
sposób w niewielkim stopniu realizował cele dotyczące promowania konkurencyjności
gospodarczej w regionach związane ze strategią lizbońską3. Można jedynie wspomnieć, że
Por. T. G. Grosse (2001): Wpływ procesów globalnych i integracji europejskiej na
polski system polityki regionalnej, Studia Regionalne i Lokalne nr 1 (5); T. G. Grosse
(1999): Polityka regionalna państwa, Gazeta Samorządowa, nr 6; Model planowania
strategicznego w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s. 6-9;
T. G. Grosse (2007): Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego i kontrakty
wojewódzkie: czy są jeszcze potrzebne? Samorząd Terytorialny, nr 12, s. 7-19.
2 Na podstawie Uchwały Rady Ministrów Nr 105 z dnia 28 grudnia 2000 roku w
sprawie przyjęcia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (Monitor
Polski 2000, nr 43, poz. 851).
3 Strategia lizbońska została przyjęta podczas szczytu Unii Europejskiej pod koniec
marca 2000 roku. Została ukierunkowana na realizowanie celów rozwoju
1
2
szereg innych krajów korzystających z polityki spójności w latach 2000-2006 także w
niewielkim stopniu realizowało wspomniane cele lizbońskie. Częściowa zmiana stanowiska
wielu krajów w tym względzie, jak również nastawienia samej Unii Europejskiej do polityki
spójności - nastąpiła dopiero po roku 2006.
Jak wcześniej wspomniałem, problemem wielu dokumentów strategicznych polityki
regionalnej - zarówno rządowych, jak również samorządowych - jest to, że wprawdzie
deklaratywnie obejmują działania wspierające rozwój nowoczesnej gospodarki, ale są one
bardzo słabo realizowane w praktyce. Niektóre dokumenty programowe, w tym również
NSRR, ujmują więc działania wspierające innowacje organizacyjne i technologiczne,
prowadzenie prac badawczo-rozwojowych przez przedsiębiorstwa, tworzenie regionalnych
centrów innowacyjnej przedsiębiorczości, a także rozwijanie infrastruktury zapewniającej
komercjalizację innowacji (transfer wiedzy z instytucji badawczych do przedsiębiorstw).
Wspierają rozwój instrumentów finansowych pozwalających na wprowadzanie inwestycji
technologicznych. Jednak w dużej części, jak pokazuje praktyka, wspomniane zapisy
pozostają jedynie w sferze deklaratywnej lub są realizowane w marginalny sposób. Dlatego
też, polityka regionalna w Polsce w latach 2001-2006 realizowała model wyrównywania
poziomu rozwoju i osiągania spójności zwłaszcza w sferze społecznej i terytorialnej między
poszczególnymi województwami. Natomiast znacznie słabiej wywiązywała się z
deklarowanej w NSRR chęci długofalowego rozwoju konkurencyjnej gospodarki w polskich
regionach.
Działania kontraktów wojewódzkich (i poszczególnych Programów wsparcia) były formalnie
zgodne z celami Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Kontrakty realizowały jednak
inwestycje w niewielkim stopniu przyczyniające się do budowania konkurencyjnej i
innowacyjnej gospodarki w województwach. Realizowały głównie inwestycje lokalne i
komunalne, często inwestycje w służbie zdrowia, oświacie lub mające znacznie socjalne.
Ponadto, zostały rozproszone na zbyt wiele działań, co przy stosunkowo małych środkach
finansowych ograniczało możliwości pobudzania rozwoju regionalnego. Kontrakty w
zasadzie nie miały ukierunkowania przestrzennego dostosowanego do uwarunkowań
regionalnych. Oznacza to, że nie zawierały zróżnicowanych priorytetów merytorycznych lub
gospodarczego, zwłaszcza związanego z poprawą konkurencyjności, dalszą
liberalizacją niektórych segmentów wspólnego rynku, szerszego wprowadzenia
nowoczesnych technologii do działalności gospodarczej itd. Jednocześnie w
omawianej strategii znalazły się priorytety związane z rozwojem społecznym i
edukacją, w tym przeciwstawiające się bezrobociu i marginalizacji społecznej, a
także dotyczące poprawie stanu środowiska naturalnego itp. W ten sposób strategia
lizbońska łączy cele poprawy konkurencyjności ekonomicznej z celami społecznymi i
zrównoważonym rozwojem gospodarczym.
3
specjalnie wydzielonych transz finansowych dla poszczególnych województw (lub grup
województw) - w zależności od ich specyficznej sytuacji i problemów rozwojowych. Jest to
związane z podstawową słabością NSRR, która w zasadzie nie przewidywała
wyodrębnionych terytorialnie działań ze względu na problemy rozwojowe poszczególnych
obszarów kraju.
Ponieważ głównym źródłem finansowania polityki regionalnej w Polsce są fundusze UE,
dlatego też podstawowe znaczenie mają również procedury, instytucje oraz ukierunkowanie
merytoryczne wydatkowania tych funduszy przygotowywane we współpracy z Komisją
Europejską. W niektórych przypadkach kwestie organizacyjne i proceduralne mają poważne
implikacje natury merytorycznej i politycznej. Dobrym przykładem jest kwestia
decentralizacji systemu wdrażania polityki regionalnej. Niewprowadzenie w latach 2004-2006
szesnastu samorządowych programów regionalnych było efektem uzgodnień między polskim
rządem a Komisją Europejską. W ten sposób decyzje o charakterze operacyjnym przełożyły
się na zmniejszenie możliwości realizowania polityki regionalnej przez samorządy
regionalne. Dominacja europejskiej polityki spójności jest także widoczna w konstrukcji
NSRR. Jest ona zgodna z logiką programowania horyzontalnego jednego dla całego kraju
programu operacyjnego (ZPORR). Natomiast kłóci się z ideą kontraktów wojewódzkich,
które nie są zawierane ze wszystkim regionami naraz, ale z każdym z osobna. Logika
zawierania kontraktów wojewódzkich wymaga więc wyraźnego ukierunkowania
przestrzennego (regionalnego) polityki rządu, a nie stawiania celów i priorytetów jedynie w
sposób ogólnokrajowy. Dominacja europejskiej polityki spójności nad krajowymi
instrumentami rozwoju regionalnego jest także widoczna w zestawieniu środków
finansowych przeznaczanych na oba typu działań publicznych. Na przykład środki
przeznaczone na ZPORR wynoszą co roku ponad dziesięciokrotnie więcej niż na kontrakty
(w części finansowanej wyłącznie ze środków krajowych, a więc nie dofinansującej ZPORR).
W NSRR brakuje wyraźnego zdefiniowania obowiązków polityki regionalnej rządu, a także
podstawowych instrumentów i priorytetów tej polityki. Czym innym jest bowiem nakreślenie
generalnych założeń dla wspólnej polityki rządu i samorządów terytorialnych, a czym innym
wyodrębnienie w ramach tych wspólnych celów – działań rządowych. Częściowym
wypełnieniem tej luki były kolejne Programy wsparcia. Jednak gdy ustawa o zasadach
wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona przez ustawę o Narodowym Planie
Rozwoju - formalny wymóg przygotowywania przez rząd Programów wsparcia został
zlikwidowany4.
Zobacz: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr
116, póz. 1206, Dz. U. z 2005 r. Nr 90, póz. 759 i Nr 267, póz. 2251 oraz Dz. U. z 2006 r. Nr
149, póz 1074).
4
4
Po roku 2006 nastąpiły poważne zmiany w systemie programowania polityki regionalnej w
Polsce. Wiążą się one z kilkoma faktami:
(a) Wprowadzeniem nowej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju5, a także faktyczną likwidacją Narodowej Strategii Rozwoju
Regionalnego (jako najważniejszego dokumentu polityki regionalnej państwa
prowadzonej w skali wszystkich województw). Inną konsekwencją nowej ustawy jest
zamiana Narodowego Planu Rozwoju 2007-2013 na nowy dokument: Strategię
Rozwoju Kraju 2007-2015.
(b) Decentralizacją programów regionalnych realizujących unijną politykę spójności w
Polsce (tj. wprowadzeniem w okresie 2007-2013 szesnastu regionalnych programów
operacyjnych po jednym w każdym województwie).
(c) Wprowadzeniem rządowego Programu Operacyjnego Rozwoju Wschodniej Polski i
rozpoczęciem pracy nad Strategią Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Polski
Wschodniej do 2020 r.6.
W rezultacie ww. zmian nastąpiła dość istotna korekta modelu polityki regionalnej. W
dalszym ciągu dominującym nurtem tej polityki są działania współfinansowane ze środków
UE. Wzmocniła się natomiast pozycja samorządów województw, a także prowadzonych
przez nie samorządowych polityk regionalnych. Istotne znaczenie mają zwłaszcza zmiany w
zakresie programowania regionalnych programów operacyjnych (współfinansowanych z
funduszy UE), a także określenie jako instytucji zarządzającej dla tych programów –
samorządów województw.
Natomiast polityka regionalna rządu uległa wyraźnemu osłabieniu. Wyrazem tej tendencji jest
po pierwsze rezygnacja z opracowywania dokumentu Narodowej Strategii Rozwoju
Regionalnego. Należy to uznać za błąd. Koncepcja NSRR powinna być wprawdzie
gruntownie zmieniona, m.in. w kierunku określenia działań dla rządowej polityki regionalnej,
ale nie definitywnie porzucona. Takie postępowanie oznacza w praktyce, że po roku 2006 nie
ma oficjalnego dokumentu, który byłby podstawą dla polityki rządu wobec regionów (za
wyjątkiem wschodnich obszarów kraju). Zamiast tego Strategia Rozwoju Kraju 2007-20157
Por. Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późniejszymi zmianami.
Por. Szlachta J., Zaleski J., Dziemianowicz W. (2007): Strategii rządu rozwoju
społeczno-gospodarczego
Polski
Wschodniej
do
2020
r.,
http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/SRPW_2020/;
Program
Operacyjny
Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa
2007.
7 Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, Warszaw: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
http://www.mrr.gov.pl/.
5
6
5
(tj. dokument strategiczny zastępujący Narodowy Plan Rozwoju) został rozbudowany o
elementy przedstawiające plany działań inwestycyjnych w poszczególnych regionach. Nie
prezentują one jednak spójnej polityki rządu w odniesieniu do poszczególnych województw,
ale raczej elementy polityk regionalnych samorządów województw. Analizę Strategii
Rozwoju Kraju przedstawię szerzej w dalszej części ekspertyzy.
Po drugie wyrazem osłabienia polityki regionalnej państwa jest zmniejszenie zakresu
terytorialnego zainteresowania rządu problematyką rozwoju regionalnego faktycznie jedynie
do obszaru województw wschodniej Polski. Przejawem tej tendencji jest opracowanie
Programu Operacyjnego Rozwoju Wschodniej Polski i podjęcie pracy nad Strategią Rozwoju
Społeczno-Gospodarczego Polski Wschodniej (która w pewnym stopniu zastępuje Narodową
Strategię Rozwoju Regionalnego). Znowelizowana ustawa o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju8 wprowadza możliwość przygotowywania strategii ponadregionalnych,
obejmujących obszar więcej niż jednego województwa (art. 9), ale w praktyce dotyczy to
jedynie strategii rozwoju Polski Wschodniej. W tej sytuacji zasadniczym pytaniem jest to, czy
państwo polskie powinno wspierać jedynie regiony wschodnie, czy też powinno rozwijać
działania również wobec innych województw? Wszystkie polskie regiony mają bowiem
bariery i problemy rozwojowe, a niektóre rozwijają się na podobnym poziomie co wschód
kraju. Wsparcie rządu dla tych regionów wydaje się więc uzasadnione. Ponadto, polityka
regionalna rządu nie powinna ograniczać się wyłącznie do najsłabszych gospodarczo
obszarów państwa.
Wreszcie trzecią konsekwencją omawianych zmian jest ponowne osłabienie krajowego
wymiaru polityki regionalnej, tj. finansowanej bez udziału środków europejskich. Przykładem
tej tendencji może być sytuacja kontraktów wojewódzkich jako potencjalnie głównego
instrumentu polityki krajowej. Przypomnijmy - ustawa o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego została zastąpiona przez ustawę o Narodowym Planie Rozwoju, a formalny
wymóg przygotowywania przez rząd Programów wsparcia został zlikwidowany. W sytuacji
kiedy po roku 2006 nie ma ani Programów wsparcia, ani NSRR – nie do końca wiadomo w
oparciu o jaki dokument ma być realizowana polityka regionalna państwa, której
instrumentem realizacji są kontrakty wojewódzkie.
Logiczną konsekwencją odejścia od koncepcji NSRR powinna być likwidacja kontraktów we
wszystkich województwach poza wschodnią Polską. Nie ma bowiem dla nich odpowiedniego
dokumentu strategicznego, który pozwalałby odpowiednio planować działania polityki
regionalnej państwa. W przypadku braku strategii regionalnej dla całego kraju możliwe więc
jest dalsze marginalizowanie znaczenia kontraktów. Tymczasem należałoby rozważyć
Por. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych, Dz. U. Nr 140, poz. 984.
8
6
gruntowną reformę kontraktów. Taka reforma musiałaby pociągać za sobą zasadniczą zmianę
podejścia do polityki regionalnej rządu oraz przywrócenie NSRR (choć w zmienionym
kształcie koncepcyjnym).
Jak wcześniej wspomniałem do roku 2006 dokumentem będącym podstawą dla
programowania polityki regionalnej w Polsce w średnim horyzoncie strategicznym była
Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Została ona wprowadzona do porządku
prawnego ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o wspieraniu rozwoju regionalnego9. Jednak
obowiązująca obecnie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju10 zniosła obowiązek przygotowywania tego typu dokumentu strategicznego. Zasady
rozwoju regionalnego oraz główne cele i kierunki rozwoju Polski w wymiarze terytorialnym
wyznacza Strategia Rozwoju Kraju 2007-201311. Została ona przyjęta przez rząd 29 listopada
2006 r., ale wbrew ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 11) nie została
uchwalona w trybie ustawy, co obniża rangę tego dokumentu.
Wadą tego dokumentu z punktu widzenia rozwoju regionalnego jest m.in. brak
szczegółowych celów i priorytetów w wymiarze terytorialnym oraz zasad wsparcia
finansowego w ramach polityki regionalnej państwa. Dokument w niewystarczający sposób
określa cele polityki regionalnej polskiego rządu, a zwłaszcza nie uzasadnia potrzeby
interwencji terytorialnej rządu z punktu widzenia interesów całego państwa. Nie różnicuje
również instrumentów wsparcia w zależności od szczegółowych problemów regionalnych.
Należy zauważyć, że w dokumencie Strategii są dwa główne cele polityki regionalnej
państwa. Pierwszy ma charakter horyzontalny i dotyczy podniesienia konkurencyjności
polskich regionów. Drugi dotyczy wyrównywania szans rozwojowych obszarów
problemowych. Strategia proponuje listę czterech obszarów problemowych: (1) obszary
wiejskie, (2) obszary koncentracji przemysłu, (3) cechujące się niekorzystnymi warunkami
położenia, (4) wymagające szczególnych działań na rzecz poprawy stanu środowiska.
Dodatkowo wskazano na piąty obszar problemowy województw wschodniej Polski. W
omawianej Strategii nie ma jednak szczegółów lub stosownych odniesień do innego typu
dokumentów planistycznych. Za wyjątkiem piątego obszaru - nie przygotowano
odpowiednich projektów dokumentów strategicznych, które prezentowałyby zakres realizacji
polityki regionalnej państwa, w tym kryteria delimitacji poszczególnych terenów
problemowych, listę szczegółowych celów i priorytetów działania itp. Dlatego też, za
wyjątkiem pięciu województw wschodniej Polski - propozycja priorytetów Strategii Rozwoju
Por. Dz. U. Nr 48, poz. 550, z późn. zmianami.
Dz. U. Nr 227 poz. 1658.
11 Por. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa 2006.
9
10
7
Kraju ma w istocie charakter horyzontalny, a więc w niewielkim stopniu zróżnicowany
przestrzennie i dość słabo dostosowany do lokalnych problemów rozwojowych.
W dokumencie znajdują się również kierunki polityki regionalnej państwa wobec
poszczególnych województw. W dużym stopniu przepisują one jedynie do Strategii Rozwoju
Kraju wybrane działania realizowane przez 16 programów operacyjnych europejskiej polityki
regionalnej. Oznacza to, że za wyjątkiem rządowego programu rozwoju województw
wschodnich Polski – propozycja konkretnych działań polityki regionalnej państwa została
ograniczona faktycznie do samorządowej polityki rozwoju (tj. realizowanej przez 16
samorządowych programów rozwoju regionalnego). Ponadto, wybór szczegółowych działań z
tych programów nie może zastąpić braku określenia najważniejszych celów i zasad
przestrzennej interwencji polityki regionalnej państwa.
M.in. za sprawą tych ułomności Strategii Rozwoju Kraju oraz braku średniookresowej
strategii regionalnej państwa - polityka państwa wobec województw została zdominowana
przez unijną politykę spójności, nie była skierowana na strategiczne obszary interwencji
wyznaczane przez uwarunkowania przestrzenne, a kontrakty wojewódzkie zostały
ograniczone do funkcji pomocniczej wobec polityki UE. W ten sposób to nie europejska
polityka regionalna była subsydiarna wobec polityki krajowej, ale polityka krajowa faktycznie
była pomocnicza wobec europejskiej. Biorąc to pod uwagę, jednym z istotnych wyzwań na
przyszłość jest przywrócenie strategicznego dokumentu określającego politykę regionalną
państwa w perspektywie średniookresowej. Nazwą przyjętą dla tego dokumentu w projekcie
ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i
Funduszu Spójności12 jest Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Sugeruje to związek ze
Strategią Rozwoju Kraju oraz chęć zwiększenia roli krajowych celów rozwojowych w
polityce rozwoju (w porównaniu do działań polityki spójności). Z punktu widzenia tematu
niniejszej ekspertyzy należy założyć, że Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego powinna
przedstawić:
1) definicję i zakres polityki regionalnej państwa, w tym zakres odpowiedzialności
poszczególnych podmiotów biorących udział w tej polityce oraz najważniejsze zasady
współpracy między rządem i samorządami terytorialnymi,
2) najważniejsze zasady kształtowania działań planistycznych, implementacyjnych i
monitoringu, a także zasady (i kryteria) udzielania pomocy finansowej państwa,
3) główne cele i priorytety polityki regionalnej państwa,
12
Projekt ustawy został przyjęty przez Komitet Rady Ministrów w dniu 14 lipca 2008 r.
8
4) listę obszarów strategicznej interwencji państwa w układzie terytorialnym oraz
kryteria wyłaniania tych obszarów,
5) określenie zasad i priorytetów, jakimi powinny kierować się samorządy województw
w formułowaniu swoich polityk rozwoju regionalnego, jeśli mają one zostać włączone
do polityki regionalnej państwa i wsparte z budżetu państwa.
W niniejszej ekspertyzie będę starał się odnieść do ww. przedstawionych zagadnień. W
szczególności celem tego opracowania jest przedstawienie założeń dla Krajowej Strategii
Rozwoju Regionalnego w zakresie zasad i celów polityki regionalnej państwa.
2. Najważniejsze dylematy polityki regionalnej państwa
W odniesieniu do planowania polityki regionalnej państwa można sformułować pięć
głównych dylematów. Odpowiedź na te dylematy ma zasadnicze znaczenie dla określenia
definicji polityki regionalnej państwa, zakresu jej oddziaływania, a także może ułatwić
wskazanie jej najważniejszych zasad i celów interwencji.
1. Czy polityka regionalna państwa to polityka regionalna rządu? Czy jest to wspólna
polityka realizowana przez rząd i samorządy województw, czy też suma wszystkich
działań regionalnych realizowanych przez rząd i samorządy terytorialne?
Jednym z głównych dylematów polityki regionalnej państwa jest to, czy ma być to polityka
regionalna rządu, której zadania mogą być realizowane w wyniku współpracy administracji
rządowej z samorządami terytorialnymi, na przykład poprzez powierzanie zadań rządowych
do realizacji przez podmioty samorządowe? A może jest to suma wszystkich działań
rozwojowych w regionach podejmowanych przez wszystkie jednostki administracji
publicznej, zarówno rządowe, jak również samorządów terytorialnych? Czy też powinna być
to wspólna polityka, która zawiera tylko te działania, które zostały zawarte w dokumencie
Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, i które są wynikiem strategicznej współpracy
między rządem i samorządami terytorialnymi (w szczególności między rządem
reprezentowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i samorządami terytorialnymi
reprezentowanymi przez samorządy województw)?
Wydaje się, że polityka regionalna państwa powinna być wspólną polityką regionalną rządu i
samorządów województw. Oznacza to współpracę w zakresie programowania i realizacji tej
polityki między rządem i województwami. Obok tak rozumianej polityki regionalnej państwa
mogą funkcjonować osobne działania rządu lub regionów mające znaczenie dla rozwoju
regionalnego, nie będące jednak częścią polityki regionalnej państwa. Choć wspomniana
polityka wymaga porozumienia między rządem a regionami, to jej ramy instytucjonalne,
9
główne kierunki działania i instrumenty powinny być przygotowane przez rząd. Powinna być
ona również w największym stopniu finansowana z budżetu państwa. Samorządy mogą, a
nawet powinny - współfinansować część priorytetów. Oznacza to w praktyce, że rząd musi
przygotować odpowiednie instytucje dla tej polityki (np. kontrakty, programy itp.),
koordynować zasadnicze działania programowe, zabezpieczyć główne środki finansowe itp.
W zakresie programowym istnieje potrzeba opracowania przez rząd strategii rozwoju
regionalnego. Jak wcześniej wspomniałem, Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015 w
niewystarczający sposób wskazuje cele szczegółowe i priorytety rozwoju Polski w wymiarze
terytorialnym. Nie określa zasad ani kryteriów wsparcia finansowego w ramach polityki
regionalnej państwa itp. Wspomniana strategia, choć powinna być konsultowana z
samorządami województw byłaby przyjęta przez rząd i powinna odzwierciedlać rządowe
podejście do priorytetów polityki regionalnej państwa.
2. Czy polityka regionalna państwa powinna być faktycznie ograniczona do realizacji
(części) polityki spójności UE? Czy powinna realizować wspólnie cele i kierunki
polityki unijnej i krajowej polityki regionalnej, czy też powinna być całkowicie
niezależna od polityki spójności UE?
Jak się wydaje, z uwagi na dominację polityki spójności UE w działaniach rozwojowych w
Polsce, duże znaczenie miałoby wyodrębnienie i wzmocnienie działań krajowych na rzecz
rozwoju regionalnego. Chodzi zwłaszcza o niezależne od europejskich instrumenty i linie
finansowania. Autorzy jednego z dokumentów rządowych przygotowującego założenia dla
Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego13 wskazują na potrzebę systemowej „emancypacji”
polityki krajowej oraz rozluźnienia relacji podporządkowania celów krajowych celom
europejskiej polityki regionalnej. Jak wcześniej wspomniałem proponowana nazwa dla nowej
średniookresowej strategii polityki regionalnej państwa to Krajowa Strategia Rozwoju
Regionalnego. Wspomniana nazwa odnosi się do najważniejszego obecnie dokumentu
strategicznego w zakresie polityki rozwoju w Polsce, tj. Strategii Rozwoju Kraju14.
Jednocześnie podkreśla znaczenie krajowych działań rozwojowych w polityce regionalnej
państwa, a więc autonomicznych względem polityk unijnych. Warto jednak zauważyć, że
polityka regionalna państwa zgodnie z unijną zasadą subsydiarności może być wspierana
przez działania programów regionalnych UE. Chodzi jednak o to, aby przywrócić tym
Por. Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa koncepcja
polityki regionalnej, wersja 2, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s.
11.
14 Por. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa 2006.
13
10
działaniom ich rolę subsydiarną, a więc nie zastępującą krajową politykę regionalną, jak to
ma miejsce obecnie.
3. Kolejnym dylematem jest kwestia zakresu celów polityki regionalnej państwa. Skoro
zasadnicze znaczenie dla ich formułowania ma mieć rząd, czy powinny być to cele
istotne dla pobudzania rozwoju całego kraju i realizowania innych polityk państwa
(np. sektorowych, anty-kryzysowych itp.)? Czy też raczej powinny zmierzać do
wspierania regionów i celów rozwojowych projektowanych przez samorządy
województw?
Jak się wydaje, polityka regionalna państwa powinna realizować oba te kierunki działania.
Przede wszystkim powinna bezpośrednio wspierać rozwój regionów. Zarówno w zakresie
celów, które rząd uzna jako ważne z punktu widzenia całości kraju (a więc nie tylko samego
regionu), jak również może wspierać cele rozwojowe proponowane przez same samorządy
województw. Ponadto, polityka regionalna państwa powinna umożliwiać realizację
strategicznych działań w zakresie innych działań rządowych, które mogą mieć skutki dla
rozwoju regionalnego lub powinny być wdrażane przy współpracy z samorządami
województw.
4. Następny dylemat dotyczy tego, czy podstawowym celem polityki regionalnej
państwa powinno być dążenie do podniesienia konkurencyjności regionów i całego
kraju, zwłaszcza na arenie międzynarodowej, czy też raczej wyrównywanie szans
rozwojowych, a więc pomoc dla regionów słabiej rozwijających się?
Wspomniany dylemat jest wielokrotnie przytaczany w dokumentach dotyczących prac nad
nową koncepcją polityki regionalnej państwa oraz projektem Krajowej Strategii Rozwoju
Regionalnego15. Strategia Rozwoju Kraju w części dotyczącej rozwoju regionalnego i
podniesienia spójności terytorialnej (priorytet 6) łączy oba cele rozwojowe. Podkreśla
potrzebę jednoczesnego tworzenia warunków dla rozwoju konkurencyjności wszystkich
regionów z dążeniami do wyrównywania szans rozwojowych województw i spójności
społecznej, ekonomicznej i terytorialnej kraju16. Jest to ważna wskazówka dla dalszych prac
nad Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego i oznacza to, że oba wspomniane cele powinny
być realizowane łącznie.
Istnieją również poważne argumenty merytoryczne, które uzasadniają takie stanowisko.
Przede wszystkim z punktu widzenia polityki regionalnej państwa ryzykowne jest dążenie do
Por. Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa koncepcja
polityki regionalnej, s. 33-36; Nowa Koncepcja Polityki Regionalnej, Raport
podsumowujący wyniki badania ankietowego, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa 2008, s. 14-16, 35-38.
16 Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 73.
15
11
podziału celów i instrumentów polityki regionalnej wobec województw najsilniejszych i
najsłabiej rozwijających się. Może to bowiem prowadzić do dychotomii instrumentów
politycznych, na przykład zorientowanych na rozwój konkurencyjnej gospodarki wobec
obszarów określanych jako „lokomotywy” wzrostu oraz skierowanych na wsparcie
tradycyjnych sektorów w województwach słabiej rozwijających się. W konsekwencji może to
utrwalić dualizm rozwoju gospodarczego między tymi regionami i utrudnić osiąganie
spójności wewnątrz kraju. Podwyższanie konkurencyjności regionalnej dotyczy nie tylko
regionów najsilniejszych, ale może i powinno być realizowane także wobec tych
najsłabszych. Oznacza to, że cel konkurencyjności regionalnej powinien być celem
horyzontalnym i odnosić się do wszystkich województw. W ten sposób będzie również pełnił
istotną rolę dla zwiększania spójności i wyrównywania poziomu rozwoju między
poszczególnymi województwami. Jednocześnie polityka regionalna państwa powinna
wspierać rozwiązywanie szczególnych problemów rozwojowych określonych województw,
które są dla nich barierami rozwoju lub odpowiadają za utrwalone dysproporcje gospodarcze i
społeczne w Polsce. W ten sposób strategiczna interwencja polityki regionalnej państwa
służyć może wyrównywaniu poziomu rozwoju, jak również usuwaniu barier dla
podwyższenia regionalnej konkurencyjności. Warto jednocześnie zauważyć, że obszarami
strategicznej interwencji polityki państwa mogą być zarówno najsłabsze, jak również te
najlepiej rozwijające się województwa.
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy zauważyć, że projektując główne cele
Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego należy dążyć do łączenia w każdym z celów
działań zorientowanych na podwyższanie konkurencyjności z wyrównawczymi. W ramach
poszczególnych celów należy także elastycznie łączyć działania skierowane do najlepszych i
najsłabszych województw. Wreszcie, Strategia nie powinna dzielić celów między regiony
najsłabiej i najlepiej rozwijające się.
Na zakończenie dyskusji nad dylematem dotyczącym wyboru między wspieraniem
konkurencyjności i wyrównywaniem szans polityki regionalnej państwa chciałbym odnieść
się do dość kontrowersyjnej tezy znajdującej się w przygotowywanej koncepcji Krajowej
Strategii Rozwoju Regionalnego. Chodzi o założenie, że zadanie związane z podwyższaniem
regionalnej konkurencyjności należy głównie do obowiązków samorządów województw17,
natomiast domeną aktywności rządu jest wyrównywanie szans. Jest to prawdopodobnie
związane z chęcią powstrzymywania się państwa od nadmiernego ingerowania w konkurencję
między regionami, co wynika z zasady nieingerowania w funkcjonujące mechanizmy
Por. Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa koncepcja
polityki regionalnej, s. 17.
17
12
rynkowe18. Trudno jednak nie zauważyć, że pomoc rządu dla rozwoju konkurencyjności
regionalnej, zwłaszcza w wymiarze międzynarodowym jest wskazana zarówno dla
najsłabszych, jak również najwyżej rozwijających się województw. Jest to również powiązane
z kluczowym zadaniem państwa w dobie globalizacji, jakim jest dążenie do zapewnienia
rozwoju gospodarczego i konkurencyjności kraju w wymiarze międzynarodowym19.
Decydującym czynnikiem jest tutaj umiejętność zachowania sterowności nad procesami
ekonomicznymi i społecznymi w obliczu globalizacji i zaostrzonej konkurencji gospodarczej.
Polityka państwa jest zdaniem specjalistów20 głównym czynnikiem warunkującym korzystne
włączenie danego kraju w nurt gospodarki globalnej. Odpowiada również za kształtowanie
warunków dla rozwoju nowych kierunków działalności gospodarczej i formowania nowych
rynków, zwłaszcza w segmentach innowacyjnej i wysoko zaawansowanej technologicznie
gospodarki21.
5. Ostatni dylemat dotyczy sposobu projektowania celów polityki regionalnej państwa.
Czy powinny mieć one charakter horyzontalny, czy też punktowy, skierowany do
wybranej grupy województw w zależności od ich specyficznych problemów
rozwojowych?
Warto w tym miejscu zauważyć, że jednym z głównych zarzutów stawianych wobec
poprzedniej średniookresowej strategii regionalnej państwa (tj. Narodowej Strategii Rozwoju
Regionalnego 2001-2006) było to, że w istocie jej cele miały charakter horyzontalny. Były
więc adresowane do wszystkich województw, bez wystarczającego przestrzennego
różnicowania interwencji państwa22. Jak się wydaje w nowej strategii polityki regionalnej
państwa należy naprawić ten błąd. Oznacza to, że cele tej strategii powinny umożliwiać
zróżnicowanie interwencji państwa w poszczególnych województwach w zależności od
Ibidem, s. 14.
Szerzej na ten temat: P. Evans (1995): Embedded Autonomy, Princeton University
Press, Princeton.
20
Zob. Kamiński A. Z., Kamiński B., (2004): Korupcja rządów. Państwa
pokomunistyczne wobec globalizacji, Wydawnictwa TRIO, Instytut Studiów
Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa, s. 101-123, 236, 268-270; a także: F.
Fukuyama (2005): Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku,
Warszawa, s. 37.
21 T. G. Grosse (2007): Koncepcja state capacity i jej odniesienie do współczesnej
praktyki politycznej, Studia Polityczne, , nr 20, 35-62; J. D. Levy (2006): The State after
Statism. From Market Direction to Market Support, w: Levy J. D. (red.): The State after
Statism. New State Activities in the Age of Liberalization, Harvard University Press,
Cambridge – London; K. E. Brødsgaard (2000): State capacity in East Asia – Japan,
Taiwan, China, and Vietnam, Oxford University Press, Oxford – New York.
22 Por. T. G. Grosse (2007): Czy polska potrzebuje Narodowej Strategii Rozwoju
Regionalnego? Studia Regionalne i Lokalne, nr 4 (30), s. 31-47.
18
19
13
specyficznych uwarunkowań regionalnych. Warto zauważyć, że zgodnie ze Strategią
Rozwoju Kraju niektóre cele mogą mieć w dalszym ciągu charakter horyzontalny, np.
związany z tworzeniem warunków dla wzrostu konkurencyjności wszystkich regionów23.
Jednak nie powinno to uniemożliwiać elastycznego różnicowania instrumentów pomocy,
także w ramach takich celów odnoszących się do wszystkich regionów. Ponadto, inne cele
powinny w większym stopniu umożliwiać różnicowanie przestrzenne wsparcia polityki
regionalnej państwa.
3. Definicja i zakres polityki regionalnej państwa
W obecnym systemie prawnym oraz w świetle obowiązujących dokumentów strategicznych
nie ma spójnej i klarownej definicji polityki regionalnej państwa. Obowiązująca ustawa o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju24 przedstawia definicję polityki rozwoju (a nie
polityki regionalnej państwa) (art. 2). Przez taką politykę rozumie zespół wzajemnie
powiązanych działań podejmowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego
rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej. Takie działania polityki
rozwoju mogą być podejmowane zarówno w skali kraju, jak również regionalnej i lokalnej.
Definicji polityki regionalnej w zasadzie nie ma również w Strategii Rozwoju Kraju 20072015. Wskazano jedynie na najważniejsze cele tej polityki, jakimi są: (1) poprawianie
konkurencyjności gospodarczej regionów, (2) wyrównywanie szans rozwojowych
województw oraz (3) sprzyjanie spójności ekonomiczno-społecznej i terytorialnej25.
Na podstawie wcześniejszych rozważań na temat dylematów polityki regionalnej państwa
proponuję bardziej precyzyjną definicję:
Polityka regionalna państwa to strategiczne działania podejmowane z inicjatywy rządu we
współpracy z samorządami województw oraz innymi podmiotami władz samorządowych,
które mają na celu poprawianie konkurencyjności gospodarczej wszystkich regionów,
wyrównywanie szans rozwojowych regionów oraz dążenie do spójności ekonomicznospołecznej i terytorialnej w skali kraju i poszczególnych województw.
Por. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 73.
Dz. U. Nr 227 poz. 1658.
25 Por. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 73.
23
24
14
Duże znaczenie dla przygotowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego ma określenie
zakresu polityki regionalnej państwa. W szczególności jest to ważne dla właściwego
określenia priorytetów i celów, które mogą być realizowane w ramach tej Strategii. Biorąc
pod uwagę wcześniejsze uwagi na temat dylematów programowania polityki regionalnej
państwa można wskazać na cztery sytuacje, które wyznaczają zakres tej polityki.
(1) Wspieranie takich celów i priorytetów rozwoju regionalnego które są istotne dla
rozwoju całego kraju, zwłaszcza w skali międzynarodowej. Obejmuje to zarówno
pomoc dla najwyżej rozwijających się obszarów kraju, co w oczywisty sposób sprzyja
międzynarodowej konkurencyjności całego kraju i „doganianiu” przez Polskę krajów
wysoko rozwiniętych. Może jednak obejmować także takie cele i priorytety, które
umożliwiają rozwiązywanie istotnych problemów regionalnych, stanowiących
obciążenie rozwojowe nie tylko dla określonych województw, ale również dla reszty
kraju. Pokonywanie tych problemów i inicjowanie trwałych procesów rozwojowych w
tych regionach może mieć więc duże znaczenie dla rozwoju Polski. Chodzi zarówno o
bariery rozwojowe trapiące obszary w regionach najwyżej rozwijających się (np.
kłopoty metropolii lub obszarów po-przemysłowych), jak również problemy słabszych
województw (np. bezrobocie, niski poziom kwalifikacji zasobów ludzkich itp.).
(2) Polityka regionalna państwa powinna wspierać osiąganie spójności ekonomicznospołecznej i terytorialnej. Oznacza to podejmowanie działań zmniejszających
poziom zróżnicowań terytorialnych w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego,
a także dążenie do osiągania większej integracji przestrzennej, w tym również w
zakresie zbieżności celów planowania rozwoju ekonomiczno-społecznego i rozwoju
przestrzennego. Cele spójności powinny być realizowane w dwóch głównych
wymiarach: krajowym, za co odpowiada rząd oraz regionalnym, co należy przede
wszystkim do odpowiedzialności samorządów województw. Ważnym instrumentem
osiągania spójności w wymiarze regionalnym może być także lokalna polityka
rozwoju. Oznacza to potrzebę bliskiej współpracy między samorządami terytorialnymi
w zakresie spójności regionalnej, a także powierzenie odpowiedzialności za
organizowanie tej współpracy – samorządom województw. Spójność w wymiarze
regionalnej należy więc zaliczyć do polityki regionalnej państwa, co oznacza, że może
być wspierana przez pomoc ze strony rządu.
(3) Polityka regionalna państwa powinna także wspierać działania pro-rozwojowe
inicjowane przez samorządy województw w ramach prowadzonej przez nie
samorządowej polityki rozwoju regionalnego. Przedmiotem wsparcia powinna być
strategiczna polityka inwestycyjna i rozwojowa, a nie bieżące zadania samorządów
terytorialnych. Pomoc polityki państwa może być niezbędna dla skutecznego
15
rozwiązywania barier rozwojowych poszczególnych regionów, a skala istniejących
trudności lub wyzwań dla polityki rozwoju mogą przekraczać możliwości regionów (i
samorządowej polityki rozwoju regionalnego). Jednak wsparcie ze strony państwa dla
polityki samorządowej powinno być warunkowane przez określone kryteria, zasady i
cele merytoryczne. Przede wszystkim należy wspierać takie priorytety działania, które
są zgodne z najważniejszymi celami polityki regionalnej państwa, a więc z celami
istotnymi dla rozwoju całego kraju. Można również stymulować działania
merytoryczne, które zdaniem rządu wydają się być istotne z perspektywy regionalnej,
na przykład w zakresie wzmacniania spójności ekonomicznej, społecznej i
terytorialnej w obrębie danego regionu. Ponadto, można wspierać stosowanie
odpowiednich metod zarządzania przez władze samorządowe, zwłaszcza zgodnie z
zasadami polityki regionalnej państwa. Przykładowo można stymulować działania
wymagające współpracy między województwami w zakresie realizowania wspólnych
celów polityki regionalnej.
(4) Polityka regionalna państwa powinna być również ściśle zintegrowana z
działaniami podejmowanymi w ramach polityk sektorowych lub innych
strategicznych przedsięwzięć państwa, które mają znaczenie dla rozwoju regionów i
jednocześnie mogą być bardziej skutecznie realizowane we współpracy z
samorządami województw. Mogą to być na przykład działania podejmowane w celu
wspólnego przygotowania piłkarskich mistrzostw Europy Euro 2012 lub w ramach
rządowej polityki europejskiej, związane z organizowaniem polskiej prezydencji w
UE lub unijnej polityki sąsiedzkiej itp. Tego typu integracja polityczna wymaga (a)
uzgadniania poszczególnych polityk na etapie planowania strategicznego, (b)
określania zakresu komplementarnych działań tych polityk, w celu wzmocnienia
efektów synergii, a także (c) wykorzystywania instrumentów polityki regionalnej
państwa (np. kontraktów wojewódzkich lub programów regionalnych) do realizowania
zadań rządowych.
4. Zasady
Polityka regionalna państwa powinna być prowadzona w myśl klarownie określonych zasad,
które organizują jej przebieg poczynając od określania celów i priorytetów, poprzez jej
wdrażanie, monitorowanie i ocenę wyników. Zasady są niezbędne dla określenia głównych
celów tej polityki, ale mają również poważne konsekwencje dla sposobu ich wdrażania.
Obowiązująca ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju26, wbrew własnej nazwie –
26
Dz. U. Nr 227 poz. 1658.
16
nie przedstawia zasad prowadzenia polityki rozwoju, ani polityki regionalnej państwa. W
związku z tym podstawową wskazówką dla projektowania zasad polityki regionalnej państwa
jest Strategia Rozwoju Kraju 2007-201527 (SRK) i Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia
2007-201328 (NSRO), które określają kierunki i sposób realizacji unijnej polityki spójności w
Polsce. Oba dokumenty przedstawiają katalog zasad prowadzenia działań politycznych, w
tym Strategia Rozwoju Kraju odnosi się wprost do polityki regionalnej państwa. Poniżej
przedstawiam obie listy zasad w ujęciu porównawczym, choć traktuję je w sposób elastyczny,
jako punkt wyjścia dla przedstawienia własnej propozycji katalogu zasad.
Tab. 1: Zasady prowadzenia polityki rozwoju regionalnego w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015
oraz Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia 2007-2013
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015
1.
Narodowe Strategiczne Ramy
Odniesienia 2007-2013
Subsydiarność:
Zasada subsydiarności rozwoju:
regionalnego:
- polityka regionalna państwa ma
– dążenie do decentralizacji i
dekoncentracji wykonywania zadań
związanych z programowaniem i
zarządzaniem przez przeniesienie tych
kompetencji na szczebel niższy.
charakter uzupełniający i pomocniczy
wobec działań prowadzonych przez
samorządy województw.
2.
Dodatkowość:
– środki finansowe pochodzące z
budżetu UE nie zastępują krajowych
środków publicznych, stanowiąc ich
uzupełnienie. Celem stosowania zasady
dodatkowości jest jednocześnie
zapobieganie wypierania środków
krajowych przez środki wspólnotowe.
3.
4.
Zasada równych szans:
Równość szans:
- rozwój regionalny kraju to rozwój
wszystkich województw, zmierzający do
większej spójności przestrzennej,
gospodarczej i społecznej.
– oznacza zapewnienie wsparcia zasady
równości mężczyzn i kobiet oraz
zapobieganiem wszelkim przejawom
dyskryminacji ze względu na płeć, rasę
lub przynależność etniczną, wyznanie lub
przekonania, niepełnosprawność, wiek
lub
orientację seksualną.
Zasada wspierania rozwoju
endogenicznego województw:
- polityka regionalna państwa zmierza do
Por. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 143-145.
Por. Polska: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające
wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności, Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 38-40.
27
28
17
pobudzenia potencjału
endogenicznego województw.
5.
Zasada inicjowania długofalowego
rozwoju regionalnego:
Trwały i zrównoważony rozwój:
- polityka regionalna państwa inicjuje
trwałe procesy rozwoju w regionach i jest
programowana w strategicznej
perspektywie.
6.
Zasada koordynacji instrumentów
polityki regionalnej i innych
publicznych polityk rozwojowych:
– znajdywanie konsensusu pomiędzy
efektywnością ekonomiczną
podejmowanych działań a wymogami
związanymi ze zrównoważonym
rozwojem, a więc przy równoczesnym
zachowaniu walorów środowiska
przyrodniczego.
Koordynacja:
- koordynacja działań zmierzających do
rozwoju regionalnego między różnymi
podmiotami władz publicznych.
7.
– zapewnienie koordynacji pomiędzy
pomocą z poszczególnych funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu
Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów
Wiejskich, Europejskiego Funduszu
Rybackiego, a interwencjami
Europejskiego Banku Inwestycyjnego i
innych istniejących instrumentów
finansowych, a także między zakresem
interwencji instrumentów
współfinansowanych przy wykorzystaniu
środków UE a priorytetami i działaniami
określonymi w Krajowym Programie
Reform na rzecz realizacji Strategii
Lizbońskiej.
Komplementarność i spójność z
innymi politykami wspólnotowymi:
– działania podejmowane przez Polskę
zarówno na szczeblu krajowym, jak i
regionalnym są spójne z priorytetami
wyznaczonymi przez Wspólnotę
Europejską, w tym odnowionej Strategii
Lizbońskiej.
8.
Zasada koncentracji na
priorytetowych problemach rozwoju
regionalnego:
- powinna koncentrować działania i
kapitał jednostek samorządu
terytorialnego, inwestorów prywatnych
oraz środki budżetu państwa na
priorytetowych problemach rozwoju
regionalnego.
9.
Zasada zapewnienia efektywności i
najwyższej jakości polityki regionalnej:
- polityka regionalna państwa dąży do
18
Koncentracja:
– środki finansowe i wysiłki regulacyjne
podejmowane w Polsce będą
koncentrowane w ograniczonych
dziedzinach, a w odniesieniu do
przestrzeni na określonych obszarach.
Podstawowymi obszarami wsparcia
będą takie obszary, które gwarantują
zachowanie wysokiego wzrostu oraz
zatrudnienia.
Ocena:
– będzie stosowana w celu poprawy
jakości, skuteczności i spójności
interwencji pochodzących z funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności.
maksymalizacji skuteczności działania i
racjonalnego wykorzystania środków
publicznych.
10.
Programowanie:
– cele funduszy strukturalnych
realizowane są w ramach systemu
wieloletniego programowania,
zorganizowanego w kilku etapach
obejmujących określenie priorytetów,
finansowanie oraz system zarządzania i
kontroli.
11.
Poprawa rządzenia (good
governance):
– poprawa rządzenia w kraju związana
jest z ogólną poprawą jakości tworzenia i
wdrażania instrumentów regulacyjnych i
legislacyjnych,
wzmacnianiem standardów i postaw
etycznych w życiu publicznym i
administracji publicznej, poprawą
funkcjonowania wymiaru
sprawiedliwości, poprawą jakości kadr
administracji rządowej i samorządowej
oraz promowaniem dialogu i partnerstwa
pomiędzy zainteresowanymi instytucjami.
12.
Partnerstwo:
– dążenie do ścisłej współpracy Komisji
Europejskiej i Polski na zasadzie
partnerstwa. Przy opracowaniu,
wdrażaniu, monitoringu i ocenie
programów operacyjnych właściwe
organy administracji rządowej i
samorządowej współpracują z innymi
władzami publicznymi, partnerami
gospodarczymi i społecznymi oraz innymi
właściwymi podmiotami.
13.
Społeczeństwo obywatelskie:
– dążenie do stworzenia trzeciej, poza
sferą publiczną i biznesową, przestrzeni,
dla aktywności obywatelskiej, w której
mogą funkcjonować instytucje,
organizacje, grupy społeczne i jednostki,
które współdziałają na rzecz realizacji
wspólnych interesów, podnoszenia
jakości życia
poszczególnych ludzi oraz społeczeństwa
jako całości.
19
Porównując wyżej przedstawione zasady prowadzenia polityki rozwoju można zauważyć, że
jedynie trzy spośród nich powtarzają się w obu analizowanych dokumentach. Są to zasady:
koncentracji, koordynacji i subsydiarności. W tym ostatnim przypadku termin subsydiarności
jest nieco inaczej definiowany w obu dokumentach. W Strategii Rozwoju Regionalnego
dotyczy głównie dodatkowości polityki regionalnej państwa oraz związanych z nią działań
sektorowych (i innych rządowych) w stosunku do polityk samorządowych. W przypadku
Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia chodzi głównie o decentralizację i
dekoncentrację zarządzania polityką spójności. Ponadto, w NSRO pojawia się zasada
dodatkowości, która odpowiada w dużym stopniu treści zasady subsydiarności ze SRK, choć
ma odniesienie głównie do działań polityk europejskich (a nie rządu centralnego, jak to ma
miejsce w SRK). Jak się wydaje, zasady pochodzące ze Strategii Rozwoju Kraju są zapisane
bardziej precyzyjnie i mogą być bardziej przydatne dla kształtowania polityki regionalnej
państwa. Kilka osobno występujących zasad obowiązujących w polityce unijnej zostało
włączonych do zasad polityki regionalnej państwa zapisanych w Strategii Rozwoju Kraju. Na
przykład zasada komplementarności i spójności z innymi politykami wspólnotowymi została
uwzględniona w zasadzie koordynacji instrumentów polityki regionalnej i innych publicznych
polityk rozwojowych. Z kolei dwie zasady z NSRO, tj. oceny i programowania zostały
uwzględnione w ramach zasady zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki
regionalnej. Dodatkowo zasada programowania odnosi się również do treści zasady
inicjowania długofalowego rozwoju regionalnego. Wszystko to sprawia, że liczba zasad SRK
jest mniejsza i wydaje się być bardziej wewnętrznie spójna w porównaniu do tych
wymienionych w NSRO.
Zasada koncentracji z NSRO jest nieco zbliżona w wydźwięku do zasady zapewnienia
efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej ze Strategii Rozwoju Kraju. Jednak
należy zauważyć, że zasada koncentracji podkreśla konieczność wspierania w pierwszym
rzędzie takich obszarów, które gwarantują zachowanie wysokiego wzrostu oraz zatrudnienia.
Może to sugerować chęć wsparcia głównie regionów najwyżej rozwijających się, szczególnie,
że w NSRO nie ma zasady, która podkreślałaby potrzebę rozwoju wszystkich województw.
Interpretacja zasady koncentracji z Narodowej Strategii Spójności oraz brak odniesienia do
powszechności działań rozwojowych we wszystkich regionach – wydają się niewłaściwym
rozwiązaniem z punktu widzenia zasad kształtowania polityki regionalnej państwa.
Zasada trwałego i zrównoważonego rozwoju z NSRO została jedynie w części przeniesiona
do Strategii Rozwoju Kraju, co znalazło swój wyraz w zasadzie inicjowania długofalowego
rozwoju regionalnego. Warto przy tym podkreślić, że zasady polityki regionalnej państwa ze
SRK całkowicie pomijają normę zrównoważonego rozwoju. Może to nieco dziwić, biorąc pod
20
uwagę to, że według ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 2)29 głównym
celem polityki rozwoju powinno być zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju.
Z kolei zasada równych szans ma diametralnie odmienne znaczenie w obu dokumentach. W
przypadku NSRO odnosi się do równości między poszczególnymi grupami społecznymi, a w
SRK do realizowania polityki rozwoju we wszystkich województwach. Ta druga interpretacja
wydaje się być trafniejsza z punktu widzenia prowadzenia polityki regionalnej państwa.
Niektóre zasady wymienione w Narodowej Strategii Spójności nie znalazły się w ogóle w
katalogu zasad SRK. Dotyczy to m.in. zasady partnerstwa, społeczeństwa obywatelskiego i
poprawy rządzenia. Jak się wydaje, należałoby włączyć przynajmniej niektóre spośród nich
do przyszłych zasad polityki regionalnej państwa.
Podsumowując, należy stwierdzić, że zasady przedstawione w Strategii Rozwoju Kraju
stanowią lepszą podstawę do przygotowania zasad polityki regionalnej państwa w Krajowej
Strategii Rozwoju Regionalnego. Są spójne wewnętrznie, bardziej precyzyjnie i syntetycznie
określają główne reguły dla planowania i realizacji działań politycznych, a także lepiej
odpowiadają potrzebom polityki regionalnej państwa niż zasady wymienione w Narodowej
Strategii Spójności. Ponadto, Strategia Rozwoju Kraju jest podstawowym odniesieniem dla
planowanej nowej polityki regionalnej państwa, podczas gdy NSRO kierują przede wszystkim
działaniami unijnej polityki spójności w Polsce.
Zasady polityki regionalnej państwa powinny mieć rangę ustawową, a więc znaleźć się w
nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (lub akcie prawnym
zastępującym tę ustawę). W przyszłości muszą być również zapisane w Krajowej Strategii
Rozwoju Regionalnego. Mogą jednak być kształtowane w sposób elastyczny w stosunku do
wcześniej omówionych zasad z obowiązujących obecnie dokumentów strategicznych. Należy
pamiętać, że Strategia Rozwoju Kraju nie ma rangi ustawy, a Narodowe Strategiczne Ramy
Odniesienia są głównie podstawą dla prowadzenia unijnej polityki regionalnej (a nie
krajowej). Proces opracowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego jest więc dobrą
okazją do przemyślenia podstawowych zasad politycznych, które będą wyznaczały kierunki i
sposób organizacji polityki regionalnej państwa. Jak wcześniej wspomniałem, dobrym
punktem wyjścia dla takiej analizy są zasady przedstawione w Strategii Rozwoju Kraju.
Katalog tych zasad powinien jednak zostać uzupełniony, zwłaszcza o zasady odnoszące się do
dobrego rządzenia (good governance)30. Treść niektórych zasad z tego dokumentu powinna
zostać zmieniona lub wzbogacona. Można również zmienić kolejność zasad, co pokazuje ich
Dz. U. Nr 227 poz. 1658.
Por. T. G. Grosse (2008): Good governance: zarys pojęcia, najważniejsze
doświadczenia międzynarodowe i wnioski dla polskiej administracji, ekspertyza dla
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
29
30
21
wewnętrzną hierarchię ważności, a więc może również lepiej uzasadniać wybór określonych
celów rozwoju regionalnej. Poniżej przedstawiam autorską propozycję zasad polityki
regionalnej państwa.
Polityka regionalna państwa powinna kierować się następującymi zasadami31:
1) Zasada wspierania endogenicznego rozwoju - działania polityki regionalnej państwa
powinny w pierwszej kolejności zmierzać do pobudzenia własnego potencjału
województw, czyli opierania ich siły konkurencyjnej na wewnętrznych czynnikach
wzrostu, przełamywania ich strukturalnych problemów gospodarczych i społecznych,
pobudzania innowacyjności, aktywności społecznej i sprawności działania administracji
publicznej w województwach. Polityka regionalna państwa powinna więc zmierzać do
stymulowania wewnętrznych czynników zapewniających trwały rozwój, a nie jedynie na
zewnętrznej redystrybucji dochodu32.
Wspieranie rozwoju endogenicznego przez politykę regionalną państwa w szczególności
powinno być skierowane na dwa wzajemnie komplementarne cele33:
(a) Budowanie nowych zasobów endogenicznych dla rozwoju regionalnego, co oznacza
dywersyfikację dotychczasowych zasobów i specjalizacji regionalnej, która umożliwia
stopniowe odchodzenie od tradycyjnych działań rozwojowych, zwłaszcza kiedy są
zbyt jednostronne lub nierentowne w dłuższym horyzoncie czasu. Wspomniany cel
umożliwia budowanie nowego potencjału endogenicznego województw, zwłaszcza w
kierunku rozwoju gospodarki opartej na wiedzy.
(b) Modernizacja tradycyjnych zasobów endogenicznych, co pozwala na wprowadzanie
innowacji technologicznych i organizacyjnych w dotychczas rozwijanych segmentach
gospodarki. Wspomniany cel pozwala na wzbogacenie i unowocześnienie potencjału
endogenicznego regionów.
2) Zasada subsydiarności - polityka regionalna państwa ma charakter uzupełniający i
pomocniczy wobec działań podejmowanych przez samorządy województw. Działania
polityki regionalnej państwa powinny więc wspierać politykę rozwoju prowadzoną przez
samorządy województwa, a nie zastępować lub dublować tej polityki. Oznacza to w
Por. T. G. Grosse (2004): Propozycja założeń do rządowej strategii rozwoju
regionalnego na lata 2007-2013, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4 (18).
32 Oparcie polityki regionalnej jedynie na redystrybucji dochodu może prowadzić do
utrwalenia zachowań społecznych typu „wyuczonej bezradności” (strategia rent
seeking). Por. T. G. Grosse (2004): Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji,
Włoch, Irlandii i Polski. Wyd. 2, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, rozdz. 5.
33 Por. T. G. Grosse (2007): Innowacyjna gospodarka na peryferiach? Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa.
31
22
rezultacie wprowadzenie bardziej zdecydowanych działań w zakresie decentralizacji
systemu finansów publicznych, sprawniejszych instytucji i procedur koordynujących
działania rządu i polityki regionalne samorządów województw, a także przekazywanie
podmiotom samorządowym do realizacji niektórych programów sektorowych i
horyzontalnych rządu lub „obudowywanie” takich programów ściśle z nimi
zintegrowanymi programami regionalnymi.
3) Zasada rozwoju wszystkich regionów - rozwój kraju powinien dokonywać się dzięki
rozwojowi wszystkich jego regionów, zarówno tych najlepszych, jak również słabiej
rozwijających się. Zasada umożliwia stosowanie przez politykę regionalną państwa
instrumentów horyzontalnych przeznaczonych dla wszystkich województw. Jednocześnie
nie przekreśla możliwości elastycznego dostosowania instrumentów wsparcia do
specyficznych uwarunkowań regionalnych, pod warunkiem, że działania polityki
regionalnej państwa będą realizowane we wszystkich województwach. Spełnianiu zasady
sprzyja wzmacnianie systemu terytorialnego o silnych wewnętrznych powiązaniach
kooperacyjnych, zmierzającego do większej spójności przestrzennej, gospodarczej i
społecznej. Premiowane powinny być także takie rozwiązania instytucjonalne, które
sprzyjają kooperacji i wymianie doświadczeń między regionami, a także solidarności
międzyregionalnej34 w rozwiązywaniu problemów regionalnych ważnych z punktu
widzenia rozwoju całego kraju.
4) Zasada inicjowania długofalowego rozwoju - celem polityki regionalnej państwa jest
inicjowanie trwałych procesów rozwojowych w regionach. Oznacza to potrzebę
wieloletniego planowania strategii rozwoju regionalnego i oparcia polityki regionalnej
państwa na takiej strategii. Dodatkowo, działania zmierzające do rozwoju regionalnego
powinny opierać się na wieloletnich planach inwestycyjnych i programach operacyjnych.
Dodatkowo, rozwój długofalowy regionów powinien wprowadzać instytucje prawne i
procedury działania, które będą przeciwdziałać doraźnemu traktowaniu instrumentów
polityki regionalnej, np. z uwagi na partykularne interesy grupowe, partyjne lub
krótkotrwałe interesy wyborcze.
5) Zasada koordynacji - instrumenty polityki regionalnej i innych polityk rozwojowych
powinny być wzajemnie uzgadniane i wspierające. Koordynacja obejmuje dwa główne
wymiary: (a) integracji różnych polityk publicznych wpływających na rozwój regionalny
Proponuje uwzględnić kwestię solidarności między regionami w ramach zasady
rozwoju wszystkich regionów, zamiast wprowadzania osobnej zasady solidarności
rozwojowej z regionami wymagającymi strategicznej interwencji, por. Nowa
koncepcja systemu polityki regionalnej, informacja o postępie prac przedstawiona
przez Minister E. Bieńkowską na konferencji w dniu 4 sierpnia 2008, Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
34
23
oraz (b) współdziałania między różnymi podmiotami i szczeblami władz publicznych (w
ramach tzw. zarządzania wielopoziomowego). Polityka regionalna państwa wymaga
integracji z działaniami sektorowymi i horyzontalnymi rządu, zwłaszcza tymi które mają
wpływ na rozwój województw i mogą być bardziej efektywnie wdrażane przy udziale
samorządów województw. Ponadto, chodzi o jak najlepsze powiązanie polityki
regionalnej państwa z politykami unijnymi, w szczególności polityką spójności UE. Duże
znaczenie ma koordynacja działań na rzecz rozwoju regionalnego między poszczególnymi
szczeblami samorządów terytorialnych, różnymi województwami, a także między
podmiotami administracyjnymi, instytucjami otoczenia biznesowego, organizacjami
pozarządowymi oraz przedsiębiorstwami prywatnymi. Istotnym wymiarem zastosowania
zasady koordynacji jest zapewnienie zgodności Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
i Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, jak również wprowadzenia
procedur lepszego uzgadniania planowania w zakresie rozwoju regionalnego i
zagospodarowania przestrzennego między różnymi szczeblami władz publicznych.
6) Zasada koncentracji - polityka regionalna państwa powinna zmierzać do maksymalizacji
efektów synergicznych między działaniami rozwojowymi podejmowanymi przez różne
podmioty władz publicznych w województwach. Powinna koncentrować kapitał jednostek
samorządu terytorialnego, inwestorów prywatnych oraz środki budżetu państwa na
priorytetach rozwoju regionalnego oraz w wybranych obszarach interwencji. Zasada
koncentracji oznacza potrzebę elastycznego dostosowywania kierunków interwencji do
uwarunkowań przestrzennych (regionalnych), aby koncentrować środki publiczne na
takich działaniach publicznych i w takich obszarach, które zapewnią najbardziej skuteczne
realizowanie celów politycznych. Zastosowanie tej zasady uzasadnia więc potrzebę
wyznaczenia strategicznych obszarów interwencji polityki regionalnej państwa.
7) Zasada zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej - polityka
regionalna państwa powinna dążyć do maksymalizacji efektów działania i racjonalnego
wykorzystania środków publicznych. Oznacza to stałe dążenie do zwiększania potencjału
administracyjnego do skutecznego realizowania celów polityki regionalnej państwa, w
tym poprawiania oraz upraszczania procedur i wzmacniania instytucji odpowiedzialnych
za zarządzanie tą polityką. Wymaga także zwiększania profesjonalizmu i kompetencji
urzędników, włączania ekspertów do prac administracji itp. Wprowadzenie tej zasady
może również pociągać za sobą potrzebę wprowadzenia standardów służby cywilnej do
administracji samorządowej, racjonalizowanie wydatków, struktur i zatrudnienia w
administracji terytorialnej, a także stałe dążenie do poprawy zarządzania polityką
regionalną państwa. Efektywność zarządzania wymaga także odpowiedniego systemu
monitorowania i oceny tej polityki. Jednym ze sposobów poprawy efektywności jest
24
również obowiązek zaangażowania własnych środków finansowych przez beneficjentów
programów polityki regionalnej państwa.
8) Zasada transparentności – polityka regionalna państwa powinna być prowadzona w
sposób otwarty przed obywatelami. Oznacza to potrzebę informowania o działaniach
wszystkich instytucji publicznych, zarówno bieżących pracach, planach działań
(strategiach, programach itp.), najważniejszych pomysłach i inicjatywach, a także
efektach podejmowanych działań i wynikach monitoringu. Ponadto, istotne znaczenie ma
informowanie o zakresie odpowiedzialności w sprawach publicznych, procesach
decyzyjnych, tym bardziej, że polityka regionalna państwa jest realizowana we
współpracy między różnymi podmiotami i szczeblami władz publicznych. Tego typu
informacje powinny być dostępne w Internecie, a także w specjalnych publikacjach lub w
odpowiedzi na pytania zgłaszane przez obywateli. Ważnym elementem realizowania
omawianej zasady powinno być wzmocnienie relacji administracji z mediami.
Kolejnym składnikiem zasady transparentności powinno być przygotowanie systemu
przeciwdziałania korupcji, którego istotnym elementem jest poprawa standardów antykorupcyjnych, publikowanie informacji o procedurach i uczestnikach procesów
decyzyjnych, mechanizmach wydatkowania funduszy publicznych, a także wynikach
funkcjonowania innych instytucji anty-korupcyjnych.
9) Zasada partnerstwa – ma na celu zwiększenie udziału obywateli i organizacji
społecznych w planowaniu, implementacji i monitoringu polityki regionalnej państwa.
Oznacza to podjęcie systematycznych działań w kierunku (a) wzmacniania instytucji
organizujących partnerstwo, (b) rozwoju odpowiednich kompetencji administracji
niezbędnych do takiej współpracy oraz (c) stymulowania potencjału podmiotów
społecznych, które umożliwią ich kooperację z instytucjami publicznymi. Chodzi także o
to, aby powstały względnie trwałe instytucje, procedury i standardy partycypacji. Duże
znaczenie ma wyznaczenie podmiotów odpowiedzialnych za poprawną organizację
procesu partycypacji, zwłaszcza jeśli dotyczy ona współpracy w układach horyzontalnych,
a więc między instytucjami administracyjnymi nie będącymi w żadnych hierarchicznych
relacjach zależności. Istotne znaczenie ma również określenie klarownej
odpowiedzialności politycznej za sposób organizacji i efekty partnerstwa. Powinna ona
zostać powierzona właściwej władzy politycznej, reprezentowanej przez polityka
wyłonionego w wyborach powszechnych. Zasada partnerstwa nie powinna hamować lub
blokować możliwości wykonywania polityki regionalnej państwa, co oznacza
konieczność wprowadzania odpowiednich mechanizmów organizacyjnych i
proceduralnych. Istotne znaczenie ma również kwestia zachowania odpowiedniej
25
reprezentatywności partnerów społecznych oraz zrównoważenia różnych interesów
grupowych zaangażowanych w politykę regionalną państwa.
10) Zasada odpowiedzialności – ma na celu silniejsze wprowadzenie do debaty wyborczej
(na wszystkich szczeblach władz politycznych) tematyki merytorycznej odnoszącej się do
poprawy polityki regionalnej państwa. Wiąże się to z potrzebą wzmocnienia
merytorycznego partii politycznych, w tym poprzez zwiększenie zakresu finansowania z
budżetu państwa prac merytorycznych i programowych w partiach. Innym aspektem
zasady odpowiedzialności jest klarowne określenie kompetencji i odpowiedzialności
poszczególnych podmiotów i instytucji, zwłaszcza takich, które uczestniczą w
zarządzaniu wielopoziomowym lub zintegrowanym (między wieloma politykami
publicznymi). Duże znaczenie ma wzmocnienie systemu oceny polityki regionalnej
państwa, jej monitoringu i raportowania, a także przedstawianie wyników tych działań do
publicznej wiadomości. Można również rozważyć wzmocnienie osobistej
odpowiedzialności urzędników za skutki działań publicznych.
11) Zasada zrównoważonego rozwoju - działania prowadzone w ramach polityki rozwoju
państwa powinny pozwalać na zachowanie trwałości podstawowych procesów
przyrodniczych i związanych z nimi stanów równowagi ekologicznej w celu zaspakajania
potrzeb bieżącego pokolenia i gwarantowania tego zaspakajania przyszłym pokoleniom.
Oznacza to potrzebę preferowania i wzmacniania takich procesów rozwoju w układach
terytorialnych, które będą przyczyniały się do tworzenia struktur efektywnych z punktu
widzenia kryteriów ekonomicznych, społecznych i ekologicznych. Może to powodować
taki wybór działań i priorytetów, który ograniczy zużycie zasobów naturalnych, zwłaszcza
nieodnawialnych, zmniejszy wytwarzanie zanieczyszczeń, zwiększy działania
innowacyjne (np. w energetyce), zmniejszy zagrożenia związane z klęskami naturalnymi
lub niedoborem surowców oraz będzie prowadził do poprawy stanu środowiska
przyrodniczego kraju.
5. Wyzwania polityki regionalnej państwa
Aby precyzyjnie określić cele polityki regionalnej państwa należy zastanowić się nad
najważniejszymi wyzwaniami dla tej polityki, a więc odnieść się do wybranych elementów
diagnozy rozwoju sytuacji gospodarczo-społecznej w Polsce.
26
(1) PKB Polski w przeliczeniu na mieszkańca z uwzględnieniem siły nabywczej wynosił
w 2005 r. 11, 5 tys. PPS35 i stanowił 51,3% średniej unijnej. W latach 2001-2005
PKB Polski na mieszkańca w PPS w stosunku do średniej UE zwiększył się o 2,9 pkt.
proc. W dalszym ciągu jednak dystans rozwojowy do średniej w 27 krajach Unii
Europejskiej, a zwłaszcza do państw najwyżej rozwijających się jest bardzo duży. W
szczególności odnosi się to do gospodarki opartej na wiedzy. W siódmym raporcie na
temat europejskiej innowacyjności36 wskazano na utrzymywanie się dość stabilnej i
długoletniej różnicy między czterema grupami państw: (1) liderami innowacji, (2)
następcami w zakresie innowacji (followers), (3) średnimi innowatorami (moderate
innovators) oraz (4) krajami doganiającymi (catching up). Polska należy do ostatniej
grupy. Zarówno wewnętrzna spójność wskaźników wewnątrz tych grup, jak również
bardzo niewielkie zmiany członkostwa między tymi grupami wskazują na dość wolno
odbywające się procesy konwergencji między poszczególnymi krajami w zakresie
innowacyjności. Obrazują to predykcje możliwych trendów w zakresie konwergencji.
Szanse zrównania przepaści między pierwszą grupą liderów, a czwartą krajów
doganiających wynoszą w przybliżeniu około 100 lat. W przypadku Polski możliwości
osiągnięcia średniej europejskiej w zakresie innowacyjności przewiduje się
najwcześniej po okresie 18 lat. Największe szanse na zrównanie się ze średnią
europejską spośród nowych krajów członkowskich mają: Estonia (9 lat), Czechy i
Litwa (10).
Statystyki wskazują na utrzymywanie się silnych dysproporcji w zakresie
innowacyjności między krajami północno-zachodniej części kontynentu (głównie
kraje skandynawskie, UK, Niemcy) a krajami południowo-wschodniej jego części (co
obejmuje zwłaszcza nowe kraje członkowskie i tzw. kraje kohezyjne spośród
„starych” członków Unii: Hiszpanię, Portugalię i Grecję). Warto zauważyć, że według
wielu specjalistów w Unii istnieje bardzo wyraźny i utrzymujący się od dłuższego
czasu podział między krajami z północno-zachodniej a krajami z południowej i
wschodniej części kontynentu w zakresie innowacyjnej gospodarki i skali inwestycji
w badania rozwojowe37. Podział ten ma również odniesienie do kryterium wydajności
W umownych jednostkach walutowych eliminujących wpływ różnic siły nabywczej
walut (PPS- Purchasing Power Standards).
36 European Innovation Scoreboard 2007, Comparative Analysis of Innovation
Performance, Pro Inno Europe, Inno Metrics, February 2008.
37 Padoan P. C., Mariani F. (2006): Growth and Finance, European Integration and
the Lisbon Strategy, Journal of Common Market Studies, vol. 44, nr 1, s. 77-112; Borrás
S. (2003): The Innovation Policy of the European Union. From Government to
Governance, Cheltenham, Northampton: Edward Elgar, s. 61; Prange H., Kaiser R.
(2005): Missing the Lisbon Target? Multi-Level Innovation and EU Policy Coordination,
35
27
pracy. Bez wątpienia zmniejszanie dystansu rozwojowego Polski w zakresie rozwoju
innowacyjnej gospodarki należy do największych wyzwań polityki rozwoju, w tym
również polityki regionalnej państwa.
(2) W Polsce utrzymują się, a w odniesieniu do niektórych województw nawet pogłębiają
różnice międzyregionalne. W latach 2000-06 te same cztery województwa
(mazowieckie, śląskie, wielkopolskie i dolnośląskie) charakteryzują się najwyższym
poziomem PKB na mieszkańca i najlepszymi perspektywami rozwojowymi. Na
przeciwnym biegunie znalazły się województwa Polski Wschodniej, tj. podkarpackie,
lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i świętokrzyskie. Nie tylko są od lat
najbiedniejsze, ale również w przypadku wszystkich, z wyjątkiem podlaskiego,
nastąpiło pogłębienie dystansu w poziomie rozwoju wobec pozostałej części kraju.
Nie nastąpiły zasadnicze zmiany w regionalnych strukturach zatrudnienia i tworzenia
produktu krajowego, jak również specjalizacji poszczególnych regionów, które często
nadal były oparte na dominujących w regionie niskoefektywnych działach i sektorach
gospodarki.
W roku 2005 województwem najuboższym nadal pozostawało lubelskie (68,3%
średniej krajowej, wobec 70,6% w 2003 r.) oraz podkarpackie (69,0% wobec 70,8% w
2003). Znaczący i większy niż w 2003 r. dystans w stosunku do średniej
ogólnopolskiej odnotowano również w pozostałych województwach Polski
wschodniej. O ile w 2003 r. poziom PKB na mieszkańca w Polsce wschodniej
stanowił 74,1% średniej krajowej, to w 2005 r. - 71,8%. W tym samym okresie średnia
na mieszkańca pięciu najzamożniejszych województw wzrosła ze 118,9% do 120%.
Tempo rozwoju w okresie 2004-2005 było wyższe niż w latach 2002-2003 we
wszystkich województwach, jednakże te najbogatsze rozwijały się w tempie znacznie
szybszym niż regiony z końca rankingu według poziomu PKB na mieszkańca przez co
różnica między regionami skrajnymi powiększała się: w 2003 PKB na mieszkańca
woj. mazowieckiego 2,2 razy przewyższał analogiczny miernik dla lubelskiego, a w
2005 r. – 2,3 razy.
Także dystans polskich województw do średniej unijnej jest zróżnicowany. PKB w
przeliczeniu na mieszkańca z uwzględnieniem siły nabywczej wynosił w 2005 r. od
35,0% średniej w UE dla woj. lubelskiego do 81,2% dla mazowieckiego. Istotne
różnice wskaźników rozwoju dotyczą również sytuacji wewnątrz województw, czego
najlepszym przykładem dramatyczne różnice na Mazowszu. Oznacza to, że
Journal of Public Policy, vol. 25, nr 2, s. 241-263; Cappellin R. (2004): International
knowledge and innovation networks for European integration, cohesion, and
enlargement, International Social Science Journal, nr 180, s. 207-225.
28
wyzwaniem dla polityki regionalnej państwa jest zmniejszanie dysproporcji zarówno
między polskimi województwami (spójność krajowa), jak również wewnątrz regionów
(spójność regionalna).
(3) Poważnym wyzwaniem dla polityki regionalnej państwa są niepokojące trendy
demograficzne, a także w szerszym ujęciu – problematyka perspektywicznego
kształtowania zasobów ludzkich. Jak wskazują prognozy demograficzne większość
województw stoi w obliczu spadku liczby ludności ze względu na ujemny przyrost
naturalny oraz emigrację mieszkańców. Największe konsekwencje dla przyszłego
rozwoju poszczególnych regionów będzie miało także obniżenie się liczby ludności w
wieku produkcyjnym oraz proces starzenia się społeczeństwa. Niepokojącą jest
kumulacja negatywnych zjawisk w regionach słabo rozwiniętych gospodarczo, które
oddają część swoich zasobów ludzkich na rzecz innych regionów, nie tylko polskich,
w związku z czym niedobory wykwalifikowanej siły roboczej stają się istotną barierą
rozwoju. Innym zjawiskiem rodzącym nowe problemy społeczne może być także
nasilająca się imigracji, zwłaszcza osób z niskimi kwalifikacjami na rynku pracy i bez
znajomości języka polskiego.
Wspomniane zjawiska mogą utrudnić rozwój regionów i pogłębić dysproporcje
między województwami. Szczególnym wyzwaniem jest rozwój zasobów ludzkich
niezbędnych dla pobudzania rozwoju innowacyjnej gospodarki. Badania wskazują, że
jest to związane z szeregiem czynników, w tym obok działań edukacyjnych i
oświatowych, także zwiększeniem udziału liczby osób na rynku pracy (np. kobiet i
osób starszych), zapewnienie odpowiedniej opieki przedszkolnej i szkolnej dla dzieci,
których oboje rodzice są aktywni zawodowo, inicjowanie działań polityki
prorodzinnej (lub prokreacyjnej), w celu zwiększenia liczby ludności i obniżenia jej
średniego wieku. Przesłanką dla polityki regionalnej państwa w tych warunkach jest
więc konieczność podjęcia wzmożonych działań w następujących obszarach:
(1) neutralizacji spadku populacji przez zwiększenie poziomu zatrudnienia
ludności zawodowo czynnej, zwiększanie liczby ludności (polityka
prorodzinna) i zatrzymywanie osób najbardziej wartościowych na regionalnym
rynku pracy,
(2) zwiększenie poziomu dostosowania umiejętności pracowników do nowych
zadań w gospodarce, szczególnie w kontekście potrzeb gospodarki opartej na
wiedzy,
(3) przygotowywanie perspektywicznej polityki imigracyjnej państwa, która
będzie ukierunkowana na likwidowanie barier na rynku pracy i podwyższanie
29
potencjału narodowej (i regionalnych) gospodarek oraz likwidowanie
problemów społecznych związanych z trudnościami integracji imigrantów.
Wspomniana polityka powinna być w przyszłości realizowana we współpracy
z samorządami województw i być ściśle zintegrowana z polityką regionalną
państwa.
(4) Coraz większym wyzwaniem dla rozwoju Polski, zarówno w wymiarze
ogólnokrajowym, jak również regionalnym jest kwestia odpowiedniej polityki
energetycznej państwa. Dotyczy to rozwiązywania szeregu problemów: (a) kwestii
bezpieczeństwa i dywersyfikacji dostaw nośników energii (zarówno w wymiarze
krajowym, jak i regionalnym), (b) ograniczania kosztów energii dla odbiorców i
zwiększania oszczędności w systemie energetycznym, (c) zwiększania innowacyjności
polityki energetycznej, w tym upowszechniania tzw. zielonej energii oraz
wprowadzania innowacji technologicznych mających na celu produkowanie czystej
energii, (d) zmiany tradycyjnych sposobów wykorzystywania energii na nowe i
bardziej ekologiczne (przykładem jest przechodzenie z transportu drogowego do
kolejowego).
Projekt „Polityki energetycznej Polski do 2030 roku zakłada, iż zapotrzebowanie na
energię elektryczną będzie wzrastać średniorocznie o 4%, co będzie rezultatem
wzrostu gospodarczego Polski. Oznacza to, konieczność powiększenia mocy
energetycznych do 45 tys. MW, to jest o 10 tys. MW więcej niż istnieje obecnie.
Ponadto w tym samym czasie do likwidacji przeznaczono bloki o mocy 15 tys. MW,
co w pełni ukazuje konieczną skalę inwestycji38. Ze względu na to, iż są to kosztowe
przedsięwzięcia niewykluczone, że przedsiębiorstwa energetyczne, chcąc je
sfinansować, będą dążyć do podwyżek cen energii, co dobije się negatywnie na
sytuacji konsumentów. By zrealizować plany budowy nowych bloków
energetycznych (pomijając inwestycje w ochronę środowiska i modernizacje),
potrzeba Polsce około 35 mld euro do 2030 roku39. Co więcej palącym problemem
jawi się nie tylko konieczność powstawania nowych bloków energetycznych, ale
także modernizacja tych istniejących. Większość z nich ma po 20, a nieraz i po 35
lat. Potrzebna im jest gruntowna modernizacja, gdyż wkrótce nie będą one spełniać
unijnych norm środowiskowych. W dodatku pomimo planu budowy mostu
W. Kwinta (2007): Inwestycje tkwią w blokach, w: Energia & Przemysł, październik, s.
10-13. Por. także M. Jachymek (2008): Zintegrowane podejście do polityki rozwoju.
Polityka spójności a bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej, w: T. G. Grosse,
A. Gałek (red.): Zintegrowane podejście do polityki rozwoju – rola polityki spójności,
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
39 W. Kwinta (2007): Inwestycje tkwią w blokach, s. 10-13.
38
30
energetycznego z Litwą, z pozostałymi sąsiadami także nie mamy odpowiednich
połączeń, a nawet planów ich powstania, co oznacza, że w przypadku potencjalnej
awarii Polska zdana jest wyłącznie na siebie.
Według ocen wielu ekspertów, jeśli Polska nie podejmie się inwestycji w energetyce
na szeroką skalę, w ciągu najbliższych 20 lat może jej zabraknąć prądu. Tymczasem
dostrzegając ten problem inwestuje się w nowe bloki energetyczne, które
wykorzystują spalanie węgla. Choć jego zasoby w Polsce oceniane są na prawie 200
lat, to jednak opieranie naszej energetyki na tradycyjnych technologiach węglowych
skazuje Polskę na porażkę w walce o utrzymanie celu redukcji emisji dwutlenku węgla
do atmosfery.
Kwestie bezpieczeństwa energetycznego, oszczędności w systemie energetycznym,
wprowadzania innowacji technologicznych i zmiany sposobów wykorzystywania
energii mają bezpośrednie znaczenie dla rozwoju regionów. Jednocześnie sytuacja
energetyczna w wymienionych obszarach jest zróżnicowana w poszczególnych
obszarach kraju. Polityka energetyczna jest więc przykładem tej polityki sektorowej,
która powinna być ściśle zintegrowana z polityką regionalną państwa, a więc należy ją
przygotowywać i realizować we współpracy z samorządami województw.
(5) W dyskusji na temat przyszłości polityki spójności po roku 2013 coraz częściej
wskazuje się na wyzwania związane ze zmianami klimatycznymi w Europie40.
Według szacunków Komisji Europejskiej skutki wspomnianych zmian dotkną
również polskich regionów. W horyzoncie czasu do 2020 roku należy spodziewać się
wzrostu średniej temperatury (zwłaszcza w miesiącach zimowych), stopniowego
wzrostu poziomu morza i erozji wybrzeża, wzrostu ilości sztormów, intensywnych
opadów i powodzi. Polsce grozi również coraz większy niedobór wody. Wspomniane
zmiany mogą przynieść negatywne skutki dla erozji gleby i rolnictwa. Zmiany
klimatyczne w coraz większym stopniu mogą wpływać na rozwój regionów, przy
czym w sposób nierównomierny na terenie kraju. Jak się wydaje, wymaga to
uruchomienie strategicznej interwencji polityki regionalnej państwa wobec obszarów,
na których w szczególny sposób będą oddziaływać czynniki klimatyczne. Wśród nich
należy wymienić m.in. (a) obszary zagrożone klęskami naturalnymi, zwłaszcza
powodziami lub niedoborem wody, (b) obszary nadmorskie, (c) regiony o dużej ilości
Por. Czwarte Sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej i społecznej, Komisja
Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 273 wersja ostateczna, SEK(2007) 694, Bruksela,
30.5.2007; Hübner D. (2008): Reflections on future of cohesion policy, SPEECH/08/174,
Maribor, 7 April 2008.
40
31
obszarów wiejskich, lub dominacji gospodarek od tradycyjnych gałęzi produkcji
rolniczej i leśnej.
(6) Ostatnim wyzwaniem dla polityki regionalnej państwa jest wzmocnienie potencjału
administracyjnego do sprawnego i zgodnego z założonymi celami realizowania tej
polityki. Szczególne znaczenie ma więc aspekt jakości i efektywności zarządzania.
Obejmuje to potrzebę rozwoju kwalifikacji urzędników, wzmocnienia instytucji
służących programowaniu, implementacji i monitoringowi polityki regionalnej
państwa, włączania ekspertów w prace administracji, w tym również skierowania
odpowiednich środków finansowych na poprawę zdolności administracyjnych i
wprowadzanie innowacyjnych metod zarządzania. Wspomniane działania powinny
obejmować wszystkie szczeble administracji publicznej zaangażowane w realizację
zadań na rzecz rozwoju regionalnego. Dla zwiększenia skuteczności duże znaczenie
ma również kwestia wprowadzenia odpowiedniej koordynacji zarządzania, zwłaszcza
między różnymi poziomami władz publicznych (między administracją rządową,
samorządem województwa i samorządami lokalnymi) oraz integracji polityki
regionalnej z wybranymi politykami sektorowymi lub innymi działaniami rządu
podejmowanymi w regionach. Diagnoza jakości realizowania polityk terytorialnych w
Europie przeprowadzona w ramach sieci ESPON41 wskazuje na trudności koordynacji
zarządzania w Polsce. Zwłaszcza w układzie horyzontalnym, np. między różnymi
samorządami województw lub w zakresie kooperacji polityki rozwoju w ramach
określonego województwa.
Do poprawy zarządzania odnosi się również termin dobrego rządzenia (good
governance). Jest on upowszechniany przez instytucje unijne42 zarówno w odniesieniu
do polityk europejskich, jak również działań realizowanych przez państwa
członkowskie. Kryteria dobrego rządzenia oprócz kwestii potencjału
administracyjnego odnoszą się do potrzeby transparentności funkcjonowania
administracji publicznej, zwiększenia zakresu partycypacji organizacji pozarządowych
w politykach publicznych oraz zwiększenia zakresu odpowiedzialności
(accountability) za podejmowane działania przed obywatelami43. W tym kontekście
Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level, Final Report,
Part I, Summary, ESPON Project 2.3.2., Luxembourg 2007, s. 36.
42 European Governance. A White paper, Commission of the European Communities,
Brussels, 25.7.2001, COM(2001) 428 final.
43 Por. T. G. Grosse (2008): Good governance: zarys pojęcia, najważniejsze
doświadczenia międzynarodowe i wnioski dla polskiej administracji; T. G. Grosse
(2007): Koncepcja state capacity i jej odniesienie do współczesnej praktyki
politycznej, Studia Polityczne, nr 20, 35-62.
41
32
można przytoczyć badania44 wskazujące na niski stopień społecznej partycypacji w
politykach terytorialnych realizowanych w Polsce.
Wybór i operacjonalizacja zasad dobrego rządzenia powinny być warunkowane
najważniejszymi celami i priorytetami polityki regionalnej państwa. Powinien być
również dostosowany do uwarunkowań administracyjnych w poszczególnych
regionach, w tym do lokalnego potencjału administracji realizującej zadania z zakresu
rozwoju regionalnego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy wskazać na sześć głównych wyzwań dla
rozwoju polskich regionów, które powinny zostać uwzględnione przy projektowaniu celów
polityki regionalnej państwa. Wspomniane wyzwania mają również implikacje natury
organizacyjnej, zwłaszcza w zakresie integracji odpowiednich polityk sektorowych z polityką
regionalną państwa. Wśród najważniejszych wyzwań dla polityki regionalnej państwa można
wymienić:
(1) dążenie do międzynarodowej konkurencyjność regionów oraz inicjowanie rozwoju
gospodarki opartej na wiedzy w celu skutecznego „doganiania” przez Polskę najwyżej
rozwijających się państw europejskich oraz efektywnego włączania się do gospodarki
globalnej;
(2) dążenie do spójności ekonomicznej, społecznej i przestrzennej na obszarze całego
kraju i w ramach regionów,
(3) przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym i kształtowanie zasobów
ludzkich niezbędnych dla rozwoju regionalnego;
(4) efektywne włączenie polityki regionalnej państwa do rozwiązywania problemów
energetycznych kraju i regionów,
(5) przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom związanym ze zmianami klimatycznymi,
w tym zwłaszcza w wybranych regionach (obszarach strategicznej interwencji
państwa),
(6) poprawa potencjału administracyjnego dla prowadzenia polityki regionalnej
państwa oraz wprowadzanie do tej polityki kryteriów dobrego rządzenia (good
governance).
W toku dalszych prac nad Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego istnieje potrzeba
bardziej wnikliwej diagnozy ww. przedstawionych obszarów merytorycznych, zwłaszcza z
punktu widzenia problemów występujących na szczeblu regionalnym.
44
Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level, s. 36-38.
33
6. Cele
Projektując cele dla Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego należy wziąć pod uwagę
odpowiednie fragmenty obowiązujących dokumentów prawnych i strategicznych. Na
przykład ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju45 stawia dwa główne cele polityce
rozwoju (w art. 2):
(1) zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz
(2) zapewnienie spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej, także w wymiarze
regionalnym.
Należy zauważyć, że drugi spośród tych celów ma w dużym stopniu ukierunkowanie na
wyrównywanie szans rozwojowych między poszczególnymi regionami kraju. Cele polityki
rozwoju odnoszą się także do szeregu obszarów merytorycznych, które mogą być
przedmiotem interwencji polityki rozwoju46. Wśród tych obszarów znajdują się także takie,
które wspierają rozwój konkurencyjności kraju i regionów (np. zwiększanie konkurencyjności
gospodarki, rozwój nauki i zwiększenie innowacyjności gospodarki, w tym rozwój sektorów
opartych na wykorzystaniu nowoczesnych technologii itd.).
Wśród dokumentów strategicznych w największym stopniu do celów polityki regionalnej
państwa odnoszą się: Strategia Rozwoju Kraju 2007-201547 (SRK) i Narodowe Strategiczne
Ramy Odniesienia 2007-201348 (NSRO). Oba dokumenty wskazują na dwa główne cele
polityki regionalnej, tj. (1) wzrost konkurencyjności polskich regionów oraz (2)
Dz. U. Nr 227 poz. 1658.
Polityka rozwoju zapewnia spójność społeczno-gospodarczą i terytorialną w
szczególności w zakresie: 1) ochrony środowiska; 2) ochrony zdrowia; 3) promocji
zatrudnienia, w tym przeciwdziałania bezrobociu, łagodzenia skutków bezrobocia i
aktywizacji zawodowej bezrobotnych; 4) rozwoju kultury, kultury fizycznej, sportu i
turystyki; 5) rozwoju miast i obszarów metropolitarnych; 6) rozwoju obszarów wiejskich;
7) rozwoju nauki i zwiększenia innowacyjności gospodarki, w tym rozwoju sektorów
opartych na wykorzystaniu nowoczesnych technologii; 8) rozwoju zachowań
prospołecznych wspólnot lokalnych oraz budowy i umacniania struktur
społeczeństwa obywatelskiego; 9) rozwoju zasobów ludzkich, w tym podnoszenia
poziomu wykształcenia społeczeństwa, kwalifikacji obywateli, jak również
zapobiegania wykluczeniu społecznemu oraz łagodzeniu jego
negatywnych
skutków; 10) stymulowania powstawania nowych miejsc pracy; 11) tworzenia i
modernizacji infrastruktury społecznej i technicznej; 12) wspierania i unowocześniania
instytucji państwa; 13) wspierania rozwoju przedsiębiorczości; 14) wspierania wzrostu
gospodarczego; 15) zwiększania konkurencyjności gospodarki.
47 Por. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 74-77.
48 Por. Polska: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające
wzrost gospodarczy i zatrudnienie, s. 68-73.
45
46
34
wyrównywanie szans rozwojowych województw. Strategia Rozwoju Kraju dodatkowo
wskazuje na potrzebę sprzyjania spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej (co ma
jednak wydźwięk zbliżony do wyrównywania szans rozwojowych). Poniżej przedstawiam
zestawienie celów z tych dwóch dokumentów.
Tab. 2: Cele i priorytety polityki rozwoju regionalnego w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015
oraz Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia 2007-2013
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015
1. Podniesienie konkurencyjności polskich
regionów:
- wspieranie rozbudowy infrastruktury
- wykorzystywanie zasobów środowiska
przyrodniczego, jako potencjału
rozwojowego,
Wsparcie dla ochrony i poprawy stanu
materialnego dziedzictwa kulturowego,
- wspieranie rozwoju infrastruktury naukowo
badawczej i edukacyjnej oraz działalności
badawczo-rozwojowej,
- wsparcie rozwoju instytucji szkoleniowych,
- upowszechnianie dostępu do usług
elektronicznych,
- wspieranie rozwoju regionalnej
przedsiębiorczości,
- rozszerzanie zasięgu oddziaływania
obszarów metropolitalnych oraz innych
dużych miast.
Narodowe Strategiczne
Ramy Odniesienia 20072013
Wzrost konkurencyjności
polskich regionów i
przeciwdziałanie ich
marginalizacji społecznej,
gospodarczej i
przestrzennej (cel 5 NSRO):
- pełniejsze wykorzystanie
potencjału endogenicznego
największych ośrodków
miejskich,
- przyśpieszenie rozwoju
województw Polski
Wschodniej,
- przeciwdziałanie
marginalizacji i peryferyzacji
obszarów problemowych,
- wspomaganie rozwoju
współpracy terytorialnej.
2. Wyrównywanie szans rozwojowych
obszarów problemowych:
- wspieranie rozwoju infrastruktury,
- wspieranie procesów modernizacyjnych i
drobnej przedsiębiorczości, w tym usług,
- wspieranie działań wykorzystujących
specyficzne uwarunkowania rozwoju
regionów, np. turystyczno-krajobrazowe,
- wspieranie rozwoju sieci osadniczej i
miejskiej,
- wspieranie rozwoju mieszkalnictwa,
- wspieranie samorządów i organizacji
pozarządowych.
3. Obszary problemowe:
- obszary wiejskie,
- obszary koncentracji przemysłu,
- obszary cechujące się niekorzystnymi
35
Obszary problemowe:
- rewitalizacja
zdegradowanych części
miast,
warunkami położenia,
- obszary wymagające szczególnych działań
na rzecz poprawy stanu środowiska.
- obszary poprzemysłowe i
powojskowe,
- województwa wschodniej
Polski,
- obszary objęte współpracą
terytorialną (m.in.
przygraniczne).
Analiza ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz obu dokumentów
strategicznych wskazuje na potrzebę uwzględnienia w nowej strategii polityki regionalnej
państwa zarówno celu poprawy regionalnej konkurencyjności, jak również wyrównywania
szans rozwojowych regionów oraz dążenia do spójności ekonomicznej, społecznej i
terytorialnej. Istnieje potrzeba sformułowania celu będącego podstawą dla ukierunkowanej
przestrzennie interwencji polityki regionalnej państwa, a także przedstawienia listy
najważniejszych obszarów problemowych. Jednocześnie lepszą podstawą dla dalszych prac
programowych jest Strategia Rozwoju Kraju, aniżeli NSRO. W Strategii przedstawiono
bardziej klarownie i spójnie cele i priorytety polityki regionalnej państwa, a także propozycję
głównych obszarów problemowych. Jednak zapisy Strategii wymagają w wielu miejscach
uzupełnienia i uszczegółowienia. Poniżej przedstawiam autorską propozycję celów i
priorytetów polityki regionalnej państwa. Odnosi się ona także do wcześniej omówionych
wyzwań dla tej polityki, propozycji zasad oraz innych opracowań eksperckich49.
Polityka regionalna państwa powinna być skierowana na realizację trzech głównych celów:
(1) Podniesienie konkurencyjności polskich regionów: jest to cel horyzontalny
realizowany we wszystkich województwach (zgodnie z zasadą rozwoju wszystkich
regionów). Instrumenty wsparcia polityki regionalnej państwa powinny być jednak
elastycznie dostosowane do uwarunkowań regionalnych, a więc zróżnicowane w
zależności od wewnętrznego potencjału i cech poszczególnych województw (zgodnie
z zasadą koncentracji). Cel będzie również służył poprawie koordynacji niektórych
polityk sektorowych rządu (np. innowacyjnej, gospodarczej itp.) z polityką regionalną
państwa (zgodnie z zasadą koordynacji). Działania tego celu powinny w szczególny
sposób odpowiadać zasadzie zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki
regionalnej. Podciąga to za sobą umiejętność odpowiedniego zaplanowania działań do
regionalnych potrzeb rozwojowych oraz stałe podwyższanie potencjału
administracyjnego niezbędnego do skutecznego zwiększania konkurencyjności
regionalnej.
T. G. Grosse (2004): Propozycja założeń do rządowej strategii rozwoju regionalnego
na lata 2007-2013; Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa
koncepcja polityki regionalnej, s. 15-18.
49
36
(2) Wykorzystanie potencjału endogenicznego regionów: ma na celu wsparcie
samorządowych polityk regionalnych (zgodnie z zasadą wspierania endogenicznego
rozwoju ), zwłaszcza w obszarach, które są najbardziej pożądane z punktu widzenia
priorytetów i zasad polityki regionalnej państwa. W szczególności chodzi o wsparcie
budowania nowych zasobów endogenicznych lub wprowadzanie innowacji
technologicznych i organizacyjnych do dotychczasowych zasobów regionalnych.
Należy również wspierać działania zwiększające spójność ekonomiczną, społeczną i
terytorialną wewnątrz regionów. Ponadto, polityka regionalna państwa może wspierać
rozwój praktyk dobrego rządzenia, w tym współpracy międzyregionalnej przy
realizowaniu zadań (zgodnie z zasadą koordynacji).
(3) Wspieranie obszarów strategicznej interwencji państwa: umożliwia podjęcie
interwencji przestrzennej polityki regionalnej państwa w wybranych województwach
(zgodnie z zasadą koncentracji). Tego typu interwencja ma na celu usunięcie
specyficznych barier dla trwałego rozwoju województw (por. zasada endogenicznego
rozwoju). Pomoc państwa dotyczy zwłaszcza takich problemów, które są istotne dla
rozwoju całego kraju (a nie tylko określonych regionów) lub przekraczają możliwości
polityk samorządowych (wsparcie ze strony państwa w tym wypadku jest więc zgodne
z zasadą subsydiarności). Ponadto, wprowadzenie tego celu służy poprawie integracji
polityki regionalnej państwa z wybranymi politykami sektorowymi oraz innymi
strategicznymi działaniami państwa (i nawiązuje do zasady koordynacji).
(1) Podniesienie konkurencyjności polskich regionów
W oparciu o analizę prac eksperckich50 można założyć, że cel konkurencyjności polskich
regionów powinien być realizowany poprzez następujące priorytety horyzontalne:
A. Rozwój atrakcyjności inwestycyjnej regionów: priorytet ma na celu wsparcie
rozwoju usług dla rozwoju regionalnej przedsiębiorczości oraz stymulowanie
wzrostu inwestycji prywatnych.
• W szczególności chodzi o usprawnienie obsługi inwestorów i przedsiębiorców,
poprawienie dostępu do kapitału, budowę i rozwijanie regionalnych instytucji
Por. T. G. Grosse (2007): Innowacyjna gospodarka na peryferiach?, s. 101-133; T. G.
Grosse (2008):Czy polityka spójności Unii Europejskiej może być bardziej
innowacyjna? Samorząd Terytorialny, nr 6 (210), vol. XVIII, s. 18-34; T. G. Grosse (2007):
Wybrane koncepcje teoretyczne i doświadczenia praktyczne dotyczące rozwoju
regionów peryferyjnych, w: Ekspertyzy do Strategii Rozwoju SpołecznoGospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
Warszawa 2007, s. 119-134.
50
37
wyspecjalizowanych w kompleksowej obsłudze inwestorów (one desk-shop),
wspieranie i tworzenie regionalnych funduszy kapitałowych, pożyczkowych,
doręczeniowych, wzmocnienie istniejących tego typu instytucji itp.
• Ponadto, priorytet może wspierać partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) i
inspirować takie przedsięwzięcia.
• Należy rozważyć możliwość włączenia do tego priorytetu działań
przyciągających inwestorów, w tym służących przygotowywaniu terenów
inwestycyjnych, dojazdów do tych terenów, wsparcia inwestycji
energetycznych i ekologicznych związanych z nowymi inwestycjami itp.
Wśród tych działań może znaleźć się inspirowanie i wspieranie przedsięwzięć
lokalizowanych
wzdłuż
układów komunikacyjnych
o
znaczeniu
ponadregionalnym i międzynarodowym (autostrady i drogi ekspresowe, drogi
wodne, lotniska oraz kolej) dla tworzenia zespołów przemysłowych, centrów
zaawansowanych technologii, centrów
przemysłowych i technologicznych.
logistycznych
oraz
parków
• Priorytet może także służyć poprawie zarządzania specjalnymi strefami
ekonomicznymi oraz lepszej integracji polityki regionalnej z działaniami tych
stref.
B. Rozwój funkcji metropolitalnych i dużych ośrodków miejskich: priorytet ma
na celu rozwijanie funkcji metropolitalnych w Obszarach Metropolitalnych
(ustalonych w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju) oraz
rozwijanie funkcji o znaczeniu ponadregionalnym i regionalnym w dużych
miastach (tzw. centrach rozwoju pierwszego stopnia)51. Chodzi m.in. o
zwiększanie atrakcyjności lokalizacyjnej województw oraz poprawę warunków dla
przedsiębiorstw innowacyjnych, jak również wparcie dla działań nakierowanych
na pokonywanie barier rozwojowych, w tym dla programów rewitalizacji.
W strukturze miast zlokalizowanych w danym województwie użyteczne jest
wyodrębnienie i wskazanie kilku ośrodków miejskich o pierwszoplanowej, wiodącej
roli dla rozwoju tego województwa, tzw. centra rozwoju pierwszego stopnia (CRPS),
oraz ośrodków miejskich o mniejszej od CRPS lecz istotnej w skali województwa funkcji
rozwojowej. Wyodrębnienia obu grup powinien dokonać samorząd wojewódzki
wspólnie z samorządami gmin oraz powiatów i wprowadzić go do strategii rozwoju
województwa; różne formy klasyfikacji ośrodków miejskich są zazwyczaj ujęte w treści
planów zagospodarowania przestrzennego województw i mogą być podstawa
proponowanej typologii.
51
38
• Działania mogą obejmować takie dziedziny, jak ośrodki wystawiennicze i
kongresowe, budowa zintegrowanych systemów transportu publicznego,
rozwój mieszkalnictwa, promocja międzynarodowa itp.
• Ponadto priorytet może wspierać rozwijanie wewnątrzregionalnych systemów
transportowych wiążących stolice regionu z jej regionalnym zapleczem i
integrację tych systemów z miejskim systemem komunikacyjnym. W
szczególności wspierany może być rozwój regionalnej sieci komunikacyjnej
służącej połączeniu między miastami i obszarami wiejskimi.
• Może również poprawiać powiązanie miejskich systemów komunikacyjnych z
infrastrukturą transportową o zasięgu międzynarodowym, ze szczególnym
uwzględnieniem transportu lotniczego i infrastruktury z tym związanej
(lotniska regionalne, integracja z transportem lądowym itp.).
C. Wzmacnianie potencjału innowacyjnego regionów: ma na celu wzmacnianie
zasobów regionalnych niezbędnych dla rozwoju gospodarki opartej na wiedzy.
• Priorytet może wspierać tworzenie regionalnych systemów innowacji w
ramach ogólnokrajowego Systemu Wspierania Innowacji i Transferu
Technologii52 pozwalających na integrację innowacyjnego potencjału
regionów dzięki poszerzaniu dostępu do źródeł informacji o innowacjach i
technologiach.
• Wspieranie rozwoju regionalnych klasterów, a więc struktur powstających w
wyniku współpracy podmiotów prywatnych, publicznych i badawczorozwojowych mających na celu rozwój innowacyjnej gospodarki w
województwach.
• Rozbudowa i modernizacja regionalnej infrastruktury naukowo-badawczej w
celu wzmocnienia możliwości w zakresie badań i rozwoju technologicznego i
zwiększenia bezpośrednich inwestycji w sektorze B+R. Należy wspierać
zarówno działania zwiększające potencjał do absorpcji i kreatywnej adaptacji
zewnętrznych innowacji, jak również kreowania własnej innowacji i nowych
technologii.
System ten, zaprojektowany w Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju
jako przedsięwzięcie z zakresu infrastruktury społecznej o znaczeniu ogólnokrajowym,
ma na celu integracje zasobów informacyjnych o innowacjach i technologiach i
stworzenie możliwości udostępniania tych zasobów wszystkim zainteresowanym
niezależnie od miejsca ich lokalizacji.
52
39
• Priorytet może wspierać działania w zakresie marketingu i rozwoju
infrastruktury tworzących regionalną sieć współpracy i powiązań między
sektorem B+R i przedsiębiorstwami oraz w zakresie rozwoju środowiska
sprzyjającego innowacjom.
• Zwiększanie potencjału naukowego i akademickiego regionu oraz jego
międzyregionalnej integracji zapewniającej przyspieszenie rozwoju ośrodków
naukowo-badawczych i akademickich w kraju. Wsparcie działań służących
transferowi wiedzy, doświadczeń i technologii z ośrodków wyżej
rozwijających się do tych w regionach słabszych i problemowych. Budowanie
zdolności do wzajemnej współpracy, gotowości do przekazywania wiedzy (w
ośrodkach lepszych) i zdolności do absorpcji wiedzy (w ośrodkach słabszych).
• Stwarzanie warunków dla zwiększania potencjału innowacyjnego
przedsiębiorstw oraz poziomu ich zaawansowania technologicznego.
Realizacji tego zadania mogą służyć m.in. następujące przedsięwzięcia
podejmowane w regionach: wspieranie inwestycji podnoszących
innowacyjność przedsiębiorstw, wspieranie współpracy innowacyjnych
przedsiębiorstw, wspomaganie ich międzynarodowej współpracy, działań
eksportowych i promocji.
D. Rozwój infrastruktury wzmacniającej konkurencyjność województw:
priorytet ma na celu wspieranie inwestycji infrastrukturalnych poprawiających
warunki dla rozwoju konkurencyjności regionalnej.
• Można wspierać m.in. inwestycje w zakresie komunikacyjnym, a także
• inwestycje energetyczne, włączając w to działania dotyczące produkcji czystej
energii, poprawiające efektywność zużycia energii lub wprowadzanie nowych
technologii energetycznych itp.
• Priorytet może również wspierać inwestycje poprawiające ochronę środowiska
naturalnego i wykorzystujące walory przyrodnicze do rozwoju
endogenicznego, inwestycje turystyczne, a także
• inwestycje w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i rozwijające
atrakcyjność kulturalną województw, jako zasób wykorzystywany dla rozwoju
regionalnego.
E. Rozwój zasobów ludzkich potrzebnych dla nowoczesnej gospodarki: ma na
celu wszechstronny i kompleksowy rozwój zasobów ludzkich w województwach.
40
• Priorytet może służyć rozwojowi szkolnictwa na wszystkich poziomach,
szczególnie zaś akademickiego, wspomaganie współpracy placówek
edukacyjnych z instytucjami publicznymi i przedsiębiorstwami w regionach.
Chodzi o powiązanie funkcjonowania instytucji oświaty z potrzebami
regionalnego rynku pracy, oczekiwaniami przedsiębiorców i wyzwaniami
strategii rozwoju regionalnego.
• Rozwijanie regionalnych systemów kształcenia ustawicznego, kształcenia
dorosłych, kształcenia na odległość, szkoleń zawodowych i specjalistycznych;
uruchamianie i rozwijanie programów stypendialnych, stażowych; wspieranie
międzyregionalnej i międzynarodowej współpracy w tym zakresie.
• Tworzenie materialnych i organizacyjnych podstaw dla rozwijania
społeczeństwa informacyjnego, upowszechnianie technik i sieciowych
systemów teleinformatycznych w sferze publicznej (administracja, edukacja,
kultura) oraz gospodarce. Działania inwestycyjne powinny także zwiększać
dostępność usług elektronicznych w społecznościach poszczególnych
regionów.
• Przeciwdziałanie zjawisku niekorzystnej emigracji z województw najsłabiej
rozwijających się, zwłaszcza osób o profilu zawodowym istotnym dla rozwoju
regionalnego. Priorytet może również wspierać transfer zasobów ludzkich z
regionów wyżej rozwijających się do tych słabszych, w szczególności w
specjalizacjach niezbędnych dla budowania nowych zasobów dla rozwoju
endogenicznego.
• Rozwój zasobów ludzkich powinien także obejmować wspieranie polityki prorodzinnej w województwach, w tym zwiększające dzietność mieszkańców,
wspierających systemy opieki nad małymi dziećmi i umożliwiający powrót
kobiet na rynek pracy itp.
F. Rozwój dobrego rządzenia w regionach: ma na celu podwyższenie efektywności
i jakości polityki regionalnej państwa oraz budowanie niezbędnego potencjału
administracyjnego dla skutecznego prowadzenia tej polityki.
• Priorytet może wspierać rozwój kwalifikacji urzędników, wzmacnianie
regionalnych instytucji służących programowaniu, implementacji i
monitoringowi polityki regionalnej państwa, włączanie ekspertów w prace
administracji i wprowadzanie innowacyjnych metod zarządzania.
• Zwiększanie koordynacji zarządzania na poziomie regionalnym, zwłaszcza
między różnymi poziomami władz publicznych (między administracją
41
rządową, samorządem województwa i samorządami lokalnymi) oraz służącej
integracji polityki regionalnej z politykami sektorowymi lub innymi
działaniami rządu podejmowanymi w regionach.
• Zwiększanie transparentności funkcjonowania administracji regionalnej,
rozwój partycypacji organizacji społecznych i partnerów społecznych w
polityce regionalnej oraz zwiększenie zakresu odpowiedzialności władz
samorządowych w województwach za podejmowane działania przed
obywatelami53.
(2) Wykorzystanie potencjału endogenicznego regionów
Zgodnie z zasadą subsydiarności, cel powinien służyć wsparciu samorządowych polityk
regionalnych, przy zachowaniu maksymalnej swobody w zakresie wyboru działań przez
regiony, ale zgodnie zasadami polityki regionalnej państwa i regułami organizacyjnymi
określonymi przez prawo. W szczególności istotne znaczenie dla realizacji omawianego celu
mają następujące zasady polityki regionalnej państwa, które powinny decydować o sposobie
wyboru działań wspieranych przez państwo:
1) Zgodnie z zasadą wspierania endogenicznego rozwoju polityka regionalna państwa
powinna wspierać budowanie nowych zasobów endogenicznych lub wprowadzanie
innowacji technologicznych i organizacyjnych w dotychczas rozwijanych segmentach
gospodarki.
2) Zgodnie z zasadą inicjowania długofalowego rozwoju polityka regionalna państwa
może wspierać tylko takie działania, które zostały zaplanowane w samorządowych
strategiach rozwoju regionalnego.
3) W odniesieniu do zasady koordynacji polityka regionalna państwa może wspierać
rozwój współpracy między województwami przy realizowaniu wspólnych zadań z
zakresu polityki regionalnej.
4) Zasada zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej
wprowadza podstawowe wymogi dotyczące organizacji planowania, wdrażania,
monitoringu i oceny skuteczności podejmowanych działań, zgodnie ze standardami i
regułami określonymi przez państwo. Natomiast zasada koordynacji powoduje
potrzebę odpowiedniego uzgadniania działań samorządowej polityki regionalnej,
zwłaszcza między samorządami województw a innymi jednostkami samorządu
Por. T. G. Grosse (2008): Good governance: zarys pojęcia, najważniejsze
doświadczenia międzynarodowe i wnioski dla polskiej administracji.
53
42
terytorialnego z obszaru danego województwa. Także inne zasady odnoszące się do
dobrego rządzenia (good governance) wprowadzają określone reguły dotyczące
zarządzania, w tym partnerstwa, transparentności i odpowiedzialności w polityce
regionalnej państwa.
5) Ponadto, w nawiązaniu do definicji polityki regionalnej państwa oraz głównych celów
tej polityki należy wspierać takie działania samorządów województw, które
zwiększają spójność ekonomiczną, społeczną i terytorialną wewnątrz regionów.
(3) Wspieranie obszarów strategicznej interwencji państwa
Trzeci cel polityki regionalnej państwa umożliwia podjęcie interwencji przestrzennej tej
polityki w wybranych województwach, zgodnie z zasadą koncentracji. Tego typu interwencja
ma pomóc w usuwaniu specyficznych barier rozwojowych, zwłaszcza takich, które mogą być
istotne dla rozwoju całego kraju a nie tylko wybranych regionów. Ponadto, cel służy
zwiększeniu integracji polityki regionalnej państwa z wybranymi strategicznymi działaniami
państwa. Wyznaczanie obszarów strategicznej interwencji państwa jest więc związane z
dwoma typami sytuacji:
(a) usuwaniem problemów rozwojowych zarówno w regionach słabiej, jak również lepiej
rozwijających się, które ograniczają rozwój kraju lub przekraczają możliwości
samorządowej polityki rozwoju,
(b) integracją polityk sektorowych i innych działań rządu z polityką regionalną państwa w
sytuacji, kiedy wspomniane działania mają skutki dla rozwoju regionalnego i
jednocześnie mogą być bardziej efektywnie wdrażane przez samorządy województw
(lub w powiązaniu z komplementarnymi działaniami samorządowych polityk
rozwoju).
Wyznaczanie obszarów strategicznej interwencji państwa powinno dokonywać się na
podstawie przyjętych przez rząd kryteriów. Pomoc państwa wobec tych obszarów powinna
zostać przygotowana w odpowiednich dokumentach strategicznych lub programach
operacyjnych, choć realizacja tych programów powinna zostać powierzona samorządom
województw. Programy powinny być regionalne lub międzyregionalne (tak jak Program
Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej), ale ich wdrażanie może dotyczyć subregionów
(wyznaczanych według klasyfikacji NUTS 3). W odniesieniu do propozycji obszarów
problemowych ze Strategii Rozwoju Kraju i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, a
także w nawiązaniu do wcześniejszej analizy wyzwań politycznych - proponuję następujący
katalog obszarów strategicznej interwencji polityki regionalnej państwa.
43
1) Regiony słabiej rozwijające się o specyfice peryferyjnej. Obszar interwencji
obejmuje na przykład województwa wschodniej Polski lub inne regiony, notujące
największe dysproporcje wskaźników rozwoju wobec średniej krajowej lub w UE.
Działania zaproponowane dla tego obszaru powinny obejmować kompleksowy zakres
zadań mających na celu poprawę wewnętrznych zasobów regionalnych. Mogą m.in.
obejmować wspieranie rozwoju infrastruktury, modernizację gospodarki regionalnej i
rozwój regionalnej przedsiębiorczości, rozwój zasobów ludzkich i przeciwdziałanie
bezrobociu, stymulowanie sieci osadniczej i miejskiej, wspieranie mieszkalnictwa,
ochronę lokalnych zasobów przyrodniczych, kulturalnych i rozwój turystyki,
wzmacnianie regionalnego i lokalnego potencjału administracyjnego itd.
2) Obszary cechujące się szczególnymi warunkami geograficznymi, które mogą
utrudniać możliwości rozwoju. Wśród takich obszarów należy wymienić region dolnej
Wisły i Żuław, obszary górskie, nadmorskie itp. Propozycja działań w programie
operacyjnym powinna być dostosowana do specyficznych uwarunkowań regionalnych
poszczególnych obszarów.
3) Obszary koncentracji przemysłu, poprzemysłowe lub powojskowe, jak również
obszary nadmiernie uzależnione od jednostronnej lub tradycyjnej działalności
gospodarczej. Są to obszary wymagające restrukturyzacji gospodarczej, rynku pracy,
stanu środowiska naturalnego lub dywersyfikacji specjalizacji regionalnej gospodarki.
Z uwagi na specyficzne uwarunkowania regionalne należy szczegółowo określić
propozycje działań rozwojowych.
4) Regiony o znaczącym udziale obszarów wiejskich. Jest to przykład obszaru
interwencji, gdzie polityka regionalna państwa powinna realizować działania nie tylko
w odniesieniu do terenów wiejskich, ale szerzej, w powiązaniu z całym regionem i
jego najważniejszymi ośrodkami miejskimi. Działania powinny obejmować
dywersyfikację działalności rolniczej, leśnej i turystycznej oraz unowocześnianie
działań w tradycyjnych segmentach gospodarki. Ponadto, powinny obejmować
zadania zwiększające powiązania funkcjonalne między wsią i miastami, wzmacniające
sieć osadniczą i miejską, w tym wspierające rozwój stolic województw.
5) Obszary zagrożone klęskami naturalnymi, w tym związanymi ze zmianami
klimatycznymi. Dotyczy to zwłaszcza obszarów zagrożonych (lub dotkniętych)
powodziami, gwałtownymi wichurami lub trąbami powietrznymi, sztormami,
niedoborami wody pitnej itp. Obszarem wsparcia mogą być ewentualnie tereny o
wyjątkowych walorach przyrodniczych. W zależności od obszaru interwencji należy
wybrać określone działania polityczne.
44
6) Obszary
objęte
interwencją
polityki
energetycznej
państwa.
Chodzi
o
zintegrowanie wybranych działań polityki sektorowej z polityką regionalną państwa,
zwłaszcza w regionach, które muszą dokonać poważnych inwestycji
infrastrukturalnych w zakresie energetyki. Działania mogą obejmować wsparcie dla
inwestycji w czystą produkcję energii, rozwój infrastruktury o znaczeniu
ogólnokrajowym, wsparcie działań badawczo-rozwojowych lub wprowadzania
nowych technologii, działania zmniejszające zużycie tradycyjnych źródeł energii lub
zanieczyszczenia środowiska naturalnego, wsparcie inwestycji energetycznych
przedsiębiorstw itp.
7) Obszary
objęte
interwencją
polityki
przeciwdziałającej
zmianom
demograficznym lub polityki migracyjnej. Chodzi o zintegrowanie wybranych
polityk rządu z polityką regionalną państwa, w szczególności w regionach, gdzie
występują największe problemy demograficzne lub związane z nasiloną migracją.
Działania powinny być komplementarne z przedsięwzięciami polityk regionalnych,
zwłaszcza w zakresie rozwoju zasobów ludzkich.
8) Obszary przygraniczne, objęte unijną polityką sąsiedzką lub uczestniczące w
polityce trans-granicznej. W zależności od obszaru interwencji można wybrać
zróżnicowane działania rozwojowe.
9) Inne strategiczne działania rządu wymagające integracji z polityką regionalną
państwa. Mogą to być na przykład działania podejmowane w celu wspólnego z
samorządami przygotowania piłkarskich mistrzostw Euro 2012 lub prowadzone w
ramach rządowej polityki europejskiej, związane z organizowaniem polskiej
prezydencji w UE w 2011 roku.
7. Podsumowanie
Bez wątpienia trudno rozwiązywać problemy regionalne bez klarownego określenia
podstawowych zasad, celów i instytucji odpowiedzialnych za planowanie strategiczne. Istotne
znaczenie ma tutaj nowelizacja głównych aktów prawnych dotyczących polityki regionalnej
państwa. Mam na myśli głównie ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju54, która jak to wykazuję w niniejszej ekspertyzie posiada wiele istotnych
braków z punktu widzenia planowania tej polityki55. Zasadnicze znaczenie ma także
Dz. U. Nr 227 poz. 1658.
Niewykluczone są jednak zmiany także w innych aktach prawnych, np. ustawie z
dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, ustawie z dnia 5 czerwca
54
55
45
wprowadzenie średniookresowej strategii polityki regionalnej państwa, czyli Krajowej
Strategii Rozwoju Regionalnego (KSRR).
Wspomniana strategia jest niezbędnym instrumentem dla realizacji polityki regionalnej
państwa. Powinna ona przedstawić najważniejsze zasady, cele i priorytety, obszary
interwencji, instrumenty finansowe i instytucje organizacyjne dla tej polityki. Jednocześnie w
porównaniu do konstrukcji Narodowej Strategii Rozwoju na lata 2001-200656 (NSRR) w
KSRR należy wprowadzić szereg istotnych zmian. Należałoby uczynić z Krajowej Strategii
Rozwoju Regionalnego podstawę dla polityki rządu w regionach. Dokument powinien
formułować wyraźne priorytety niezbędne dla wsparcia ze stron rządu, w tym wyodrębniać
zróżnicowane działania polityki rządu wobec poszczególnych województw lub grup
województw. Strategia powinna więc wprowadzić katalog obszarów strategicznej interwencji
państwa wraz z kryteriami ich wyłaniania. Strategia powinna również dawać możliwości
decentralizowania zarządzania niektórymi sektorowymi politykami rządu. Ma to zwłaszcza
znaczenie dla tych polityk sektorowych lub innych strategicznych działań rządu, które wiążą
się z nowymi wyzwaniami rozwojowymi. W ten sposób Krajowa Strategia Rozwoju
Regionalnego będzie mogła stać się podstawą dla stworzenia nowej formuły kontraktów
wojewódzkich i wykorzystywania tego instrumentu do powierzania samorządom do realizacji
wybranych działań sektorowych.
W porównaniu do NSRR Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego powinna inaczej
zaplanować priorytety, aby w większym stopniu niż do tej pory budowały rozwój
konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki w regionach. Ważnym wyzwaniem może być
pomoc przy tworzeniu regionalnych systemów innowacji w polskich województwach.
Strategia powinna również wyodrębniać zadania, które mogą być realizowane przez programy
europejskie oraz takie, które mogą być jedynie finansowane w ramach kontraktów
wojewódzkich. Właśnie Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego powinna tworzyć warunki
do lepszej synchronizacji programowej obu typów instrumentów, w taki sposób, aby
kontrakty były z jednej strony bardziej komplementarne z programami europejskimi, ale z
drugiej – aby realizowały strategię rozwoju kraju zaproponowaną przez rząd.
Powyższe uwagi zostały uwzględnione w niniejszej ekspertyzie przy okazji planowania celów
strategicznych polityki regionalnej państwa. Propozycja celu 1 wzmacnia znaczenie
wspierania konkurencyjności regionalnej i budowania potencjału dla rozwoju innowacyjnej
1998 r. o samorządzie województwa, ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym
Planie Rozwoju, ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych itp.
56 Por. Uchwała Rady Ministrów Nr 105 z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie
przyjęcia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (Monitor Polski 2000,
nr 43, poz. 851).
46
gospodarki. Cele 1 i 3 stwarzają okazję do bardziej elastycznego odpowiadania na nowe
wyzwania rozwojowe. Jednocześnie konstrukcja wszystkich zaproponowanych celów
Strategii (także pierwszego) elastycznie łączy ze sobą działania podwyższające
konkurencyjność z wyrównywaniem szans rozwojowych i dążeniem do spójności
ekonomiczno-społecznej i terytorialnej. Duże znaczenie ma bowiem to, aby cele nie dzieliły
instrumentów wsparcia między regiony najlepiej i najsłabiej rozwijające się, a więc nie
wzmacniały tendencji do kształtowania dualnych procesów rozwojowych w Polsce.
Konstrukcja celu 3 stwarza warunki do wyłaniania obszarów strategicznej interwencji polityki
regionalnej państwa, co jest istotną innowacją w stosunku do horyzontalnego układu celów
NSRR. Obszary ułatwiają bardziej precyzyjną i efektywną interwencję państwa, która
koncentruje środki pomocowe w najbardziej potrzebujących województwach. Służy to
wyrównywaniu szans rozwojowych regionów, ale również może poprawić ich
konkurencyjność. Podstawowym kierunkiem interwencji celu 3 jest bowiem niwelowanie
barier rozwojowych, które mogą występować zarówno w regionach najsłabszych, jak również
tych najsilniejszych.
Definicja polityki regionalnej państwa przyjęta w tej ekspertyzie wskazuje, że jest to wspólna
polityka rządu i samorządów terytorialnych (zwłaszcza województw), inicjowana przez rząd i
mająca na celu rozwój regionów. Propozycja celów dla Krajowej Strategii Rozwoju
Regionalnego umożliwia realizację tej polityki, a więc jej wspólne programowanie,
implementację, monitoring i ocenę jej efektów. Ponadto, proponowane cele Strategii
umożliwiają lepsze zintegrowanie polityki regionalnej państwa z jednej strony z wybranymi
politykami sektorowymi rządu (i innymi strategicznymi działaniami rządu), a z drugiej strony
z samorządowymi politykami regionalnymi. Przykładem jest struktura celu 2, który wspiera
polityki regionalne samorządów województw oraz konstrukcja celu 3, który umożliwia
zintegrowanie wybranych działań rządu z polityką regionalną państwa.
W porównaniu do NSRR większą wagę przykładam do powiązania proponowanych celów
Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego z zasadami prowadzenia polityki regionalnej
państwa. Przykładowo podniesienie konkurencyjności polskich regionów jest celem
horyzontalnym realizowanym we wszystkich województwach zgodnie z zasadą rozwoju
wszystkich regionów. Jednocześnie w nawiązaniu do zasady koncentracji - instrumenty
wsparcia polityki regionalnej państwa powinny być elastycznie dostosowane do
uwarunkowań regionalnych, a więc zróżnicowane w zależności od wewnętrznego potencjału i
cech poszczególnych województw. W myśl zasady koordynacji cel 1 będzie służył poprawie
koordynacji niektórych polityk sektorowych rządu (np. innowacyjnej, gospodarczej itp.) z
polityką regionalną państwa . Działania celu 1 powinny w szczególny sposób odpowiadać
zasadzie zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej. Z kolei cel 2
47
(wykorzystanie potencjału endogenicznego regionów) służy w największym stopniu realizacji
zasady subsydiarności i zasady wspierania endogenicznego rozwoju. W ramach tego celu
polityka regionalna państwa może wspierać współpracę horyzontalną między regionami,
zgodnie z zasadą koordynacji. Natomiast cel 3 realizuje w największym stopniu zasadę
koncentracji, gdyż umożliwia podjęcie interwencji przestrzennej polityki regionalnej państwa
w wybranych województwach. Tego typu interwencja ma na celu usunięcie specyficznych
barier dla trwałego rozwoju województw (zgodnie z zasadą endogenicznego rozwoju). Pomoc
państwa dotyczy zwłaszcza takich problemów, które przekraczają możliwości polityk
samorządowych (wsparcie ze strony państwa w tym wypadku jest więc zgodne z zasadą
subsydiarności). Ponadto, wprowadzenie tego celu służy poprawie integracji polityki
regionalnej państwa z wybranymi politykami sektorowymi oraz innymi strategicznymi
działaniami państwa (a więc nawiązuje do zasady koordynacji).
Zaproponowane cele i zasady polityki regionalnej państwa pozwalają na lepszą koordynację
działań rozwojowych zarówno w ramach rządu (między różnymi politykami rządu i
działaniami poszczególnych ministerstw) oraz między poszczególnymi poziomami władz
publicznych (zwłaszcza rządem i samorządami województw). Tworzy to poważne wyzwanie
dla umiejętnego powiązania zadań poszczególnych ministrów z polityką regionalną państwa,
w tym przeprowadzenia linii demarkacyjnej między poszczególnymi segmentami polityk
sektorowych. Jak się wydaje dotyczy do dwóch etapów koordynacji polityk sektorowych z
polityką regionalną państwa:
1) Etap przygotowywania polityki regionalnej państwa po stronie rządu, w trakcie
którego następuje wskazanie funduszy z budżetu państwa przeznaczonych na politykę
regionalną i wybór działań sektorowych, które będą wchodziły do polityki regionalnej
państwa, a następnie będą przedmiotem szczegółowych uzgodnień z samorządami
województw (i samorządowymi politykami regionalnymi).
2) Etap zintegrowania (uzgodnionej wcześnie w ramach rządu i z samorządami
województw) polityki regionalnej państwa z wybranymi politykami sektorowymi i
innymi działaniami strategicznymi rządu (np. polityką energetyczną, migracyjną itp.),
które mają wpływ na rozwój regionalny i mogą być lepiej wdrażane przy współpracy z
samorządami województw.
Zaproponowany układ celów Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego umożliwia
przeprowadzenie obu etapów koordynacji polityk sektorowych z polityką regionalną państwa,
choć bez wątpienia niezbędne są dalsze pogłębione analizy w tej mierze.
48