Czy możliwe jest stwierdzenie zasiedzenia na służebności

PPytania
i odpowiedzi prawne
Ewa Stawicka
Czy możliwe jest stwierdzenie zasiedzenia na służebności gruntowej
odpowiadającej swą treścią służebności przesyłu,
jeżeli posadowienie urządzeń przesyłowych na cudzym gruncie
było wynikiem uzyskania decyzji administracyjnej?
Wprowadzenie do Kodeksu cywilnego,
z mocą obowiązującą od 3 sierpnia 2008 r.,
uprzednio ustawie nieznanego ograniczonego prawa rzeczowego nazwanego służebnością
przesyłu nastręcza wielu specyficznych problemów przy stosowaniu instytucji zasiedzenia.
Wszak nawet przy założeniu, że faktyczny posiadacz takiej służebności objąłby ją w dobrej
wierze, jeszcze przez wiele kolejnych lat nie
będziemy mieli w orzecznictwie do czynienia
z prostymi stanami, w których początek i koniec terminu zasiedzenia przypadałyby pod
rządami wspomnianej wyżej nowelizacji.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego już
na długo przed datą owej noweli przewijała
się myśl, którą można streścić stwierdzeniem,
że potrzeba gospodarcza firm powołanych do
przesyłu elektryczności, gazu, impulsów telefonicznych i im podobnych mediów niejako
wymusza umożliwienie nabywania służebności gruntowych, które w istocie swojej odrywają się od relacji „nieruchomość–nieruchomość”
na rzecz więzi prawnorzeczowej łączącej nieruchomość i przedsiębiorstwo przesyłowe.
Jest znamienne, że już w dniu 7 października
2008 r. Sąd Najwyższy, w sprawie oznaczonej
sygnaturą III CZP 89/08, podjął uchwałę z tezą
następującą: „Przed ustawowym uregulowa-
196
niem służebności przesyłu (art. 3051–3054 k.c.)
dopuszczalne było nabycie w drodze zasiedzenia służebności odpowiadającej treści służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa”. Ta
uchwała zapadła na tle takiego stanu faktycznego, w którym czas niezbędny do zasiedzenia
służebności upłynął w całości przed 3 sierpnia
2008 r.
Relatywnie długo przyszło czekać na publikowane rozstrzygnięcie sytuacji prawnej polegającej na tym, że stan na gruncie polegający
na posadowieniu na nim oraz eksploatowaniu
przez przedsiębiorstwo instalacji zaistniał
przed 3 sierpnia 2008 r., lecz dopełnienie czasu niezbędnego do zasiedzenia miało miejsce
już po tej dacie. W uchwale z 22 maja 2013 r.,
sygn. akt III CZP 18/13, Sąd Najwyższy wyraził
pogląd, wedle którego „okres występowania
na nieruchomości stanu faktycznego odpowiadającego treści służebności przesyłu przed
wejściem w życie art. 3051–3054 k.c. podlega
doliczeniu do czasu posiadania wymaganego
do zasiedzenia tej służebności”. Zapatrywanie
tak sformułowane oznacza zarazem, że finalnie dochodzi w takiej sytuacji do zasiedzenia
służebności przesyłu (a nie służebności gruntowej).
Zupełnie szczególne wątpliwości nasuwały
3–4/2015
w judykaturze takie sytuacje, w których przedsiębiorca przesyłowy powoływał się na zasiedzenie na swoją rzecz ograniczonego prawa
rzeczowego, wskazując, że jego poprzednik
prawny wkroczył na grunt, legitymując się
decyzją administracyjną wydaną na podstawie
art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz.
64 ze zm. – dalej: ustawa z 1958 r.). Przepisy
te stanowiły, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe
mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach
– zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do
przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności
i sygnalizacji, a także inne podziemne lub
nadziemne urządzenia techniczne niezbędne
do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Przeprowadzenie przewodów i urządzeń wiązało się z zagwarantowaniem prawa dostępu
do nich w celu wykonania czynności związanych z konserwacją przez osoby upoważnione
przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe. Ustawa z 1958 r. została
uchylona w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 126; ustawa ta, dalej: u.g.g., obowiązywała od 1 sierpnia 1985 r. do 31 grudnia 1997 r.). Wedle norm
zawartych w u.g.g. taki rodzaj ograniczenia
własności, jak wydanie decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela nieruchomości
obowiązek znoszenia faktu, że na jego gruncie
posadowione zostają urządzenia infrastrukturalne, musiał – na równi z innymi wypadkami
wywłaszczenia – zostać poprzedzony negocjacjami mającymi na celu dobrowolne uregulowanie danej potrzeby. Ponadto ustawa ta
zawierała mechanizmy odszkodowawcze. Kolejny akt prawny, którym uregulowano omawiane w tym miejscu kwestie, to obowiązująca
po dziś dzień ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Czy możliwe jest stwierdzenie...
o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.
Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej:
u.g.n.), która zarazem uchyliła u.g.g. Również
i ta regulacja, ustanawiając przymusowy tryb
udzielania przedsiębiorcy publicznoprawnego
zezwolenia na zakładanie infrastruktury na cudzym gruncie, nakazuje poprzedzić wydanie
decyzji rokowaniami oraz przewiduje możliwość domagania się przez właściciela gruntu
naprawienia poniesionych szkód. Łatwo więc
zauważyć, że ustawa z 1958 r. tym się różniła od
u.g.g. i u.g.n., że właściciel gruntu, przez który
przeprowadzano wbrew jego woli infrastrukturę, praktycznie pozbawiony był ochrony
i możliwości skutecznego przejawienia własnej woli (ze względu na charakter niniejszego
tekstu zestawienie kolejnych regulacji zostało
dokonane w dużym uproszczeniu).
W judykaturze powstała niepewność co do
tego, czy oparty na wyżej wskazanej podstawie
art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. tytuł prawny
do używania cudzej nieruchomości ma być
oceniany jako li tylko dokument, niewpływający na ocenę przesłanek niezbędnych do ziszczenia się skutku zasiedzenia, czy też powinien
on zostać potraktowany jako publicznoprawne
źródło uprawnienia do cudzego gruntu i tym
samym niejako „wyprzedzić” sferę prawa
prywatnego, czyniąc zbędnym ubieganie się
o zasiedzenie. Przyjęcie tej drugiej możliwości
oznacza też swoiste zrównanie podstawy ograniczenia praw właściciela do gruntu zawartej
w art. 35 ustawy z 1958 r. z podstawami wynikającymi z u.g.g. i, współcześnie, z u.g.n.
Niepewność tę usuwa brzmienie uchwały
Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2014 r., podjętej w składzie siedmioosobowym tego Sądu,
pod sygnaturą III CZP 87/13. Teza jest następująca: „Wykonywanie uprawnień w zakresie
wynikającym z decyzji wydanej na podstawie
art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64
ze zm.), stanowiącej tytuł prawny do ich wykonywania, nie prowadzi do nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej
treści służebności przesyłu”. W uzasadnieniu
197
Ewa Stawicka
podkreślono, że tytuł administracyjnoprawny
do cudzego gruntu uzyskany na podstawie
przepisów ustawy z 1958 r. charakteryzuje się
trwałością, jego działanie jest nieograniczone
w czasie i pozostaje skuteczne także pod rządami współcześnie obowiązujących przepisów. Skoro więc źródłem obciążenia gruntu
jest ustawa i akt administracyjny, to mają one
publicznoprawny charakter. Sąd Najwyższy
następująco określił (w motywach omawianej
tu uchwały) różnicę natury uprawnień przedsiębiorcy płynących w stosunku do właściciela
obciążonego gruntu – odpowiednio – ze sfery prawa administracyjnego i z norm cywilnoprawnych: „Przedsiębiorca korzystający
z urządzeń przesyłowych przystępuje do wykonywania uprawnień, jakie dla niego wynikają z ustaw wywłaszczeniowych nie «obok»
właściciela, niejako wytyczając sobie zakres
władztwa nad cudzą nieruchomością działaniami manifestowanymi na zewnątrz, co jest
właściwe dla posiadacza służebności gruntowej, ale w zakresie, w którym właściciel został
ograniczony w przysługującym mu prawie
w interesie publicznym i na rzecz państwa”.
Najoczywistszym następstwem tej uchwały jest – zgodnie z jej dosłownie odczytywaną
tezą – niedopuszczalność, a zarazem zbędność
ubiegania się przez przedsiębiorcę przesyłowego o stwierdzenie zasiedzenia, jeżeli może się on
wylegitymować jako następca prawny podmiotu, który uzyskał decyzję opartą na przepisach
art. 35 ustawy z 1958 r. Są jednak i głębsze skutki
omówionego tu w skrócie orzeczenia podjętego
w rozszerzonym składzie. Jeden z nich doczekał się w krótkim czasie osobnego orzeczenia:
oto Sąd Najwyższy (w składzie trzyosobowym)
w uchwale z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt III CZP
107/13, wskazał, że właściciel nieruchomości nie
może skutecznie żądać ustanowienia służebności przesyłu na podstawie art. 3052 § 2 k.c., jeżeli
przedsiębiorca przesyłowy będący właścicielem
urządzeń infrastrukturalnych wykonuje uprawnienia przyznane jego prawnemu poprzednikowi na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r.
Ta sama logika prowadzi więc do wniosków rzutujących nie tylko na postępowania zasiedze-
198
PALESTRA
niowe, ale również na takie, w wyniku których
miałoby dojść do konstytutywnego ustanowienia służebności przesyłu.
Innym następstwem uchwały o sygnaturze
III CZP 87/13 stanie się zapewne poszukiwanie
w praktyce rozwiązań ochronnych na gruncie
procedury administracyjnej, w szczególności
– wszczynanie przez właścicieli gruntów
postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 35 ustawy
z 1958 r.
Nie należy także tracić z pola widzenia
jeszcze jednego aspektu. Można się otóż spodziewać, że ulegnie znaczącemu ograniczeniu
potrzeba sięgania po konstrukcję służebności
gruntowej odpowiadającej treści służebności
przesyłu – skoro przedsiębiorcom przesyłowym wskazana została inna metoda wywodzenia uprawnień do posługiwania się cudzym gruntem. Konstrukcja ta, pomimo dość
konsekwentnego zakorzenienia się w judykaturze, nie przestaje wzbudzać wątpliwości
– i Sąd Najwyższy w uzasadnieniu omawianej uchwały III CZP 87/13 dał temu pośrednio
wyraz. Zostało to dostrzeżone i przez Trybunał
Konstytucyjny, który – zapytany o zgodność
z ustawą zasadniczą stosowania przywołanej
tutaj konstrukcji – postanowieniem z 17 lipca
2014 r. (sygn. akt P 28/13) wprawdzie umorzył
postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, lecz równocześnie
przywołał myśl odczytaną z uchwały III CZP
87/13 – tę mianowicie, że konstytucyjna ochrona własności nie powinna zezwalać na to, by
stwierdzano zasiedzenie prawa, którego w systemie prawnym nie było i właściciel gruntu
wobec tego nie przeciwdziałał funkcjonowaniu na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych, gdyż nie miał powodu obawiać się
skutków dawności.
Przedstawione wyżej w zarysie orzecznictwo z całą pewnością mocno naznaczy tok
wielu postępowań cywilnych, jak również
przeniesie znaczną część wagi problemów powstających na tle zadawnionych stanów faktycznych do postępowań administracyjnych
o charakterze nadzorczym.