Przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i

66
BSiE
Dr Zofia Szpringer
Informacja BSiE nr 821
(IP – 96G)
Przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu
i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej1
1. W Polsce począwszy od 1991 r. występują budżety deficytowe2. Poziom deficytów w
relacji do PKB przedstawia załączona tabela 1.
2. Aczkolwiek od pewnego już czasu uznaje się za pożądane posiadanie budżetu zrównoważonego a z czasem wykazującego nadwyżkę - tak jak to ma miejsce w niektórych krajach wysokorozwiniętych3 - to w najbliższych latach nadal będzie występować w Polsce budżet deficytowy, co oznacza wzrost długu publicznego i kosztów jego obsługi - zob. tabela 2.
Ponadto, w sytuacji słabnącej dynamiki PKB, zachodzi groźba ukształtowania się niekorzystnej relacji długu publicznego do PKB, nakazującej uruchomienie procedur ostrożnościowych
przewidzianych w ustawie o finansach publicznych i oznaczających w praktyce konieczność
ograniczania, tak poziomu planowanego deficytu4, jak i innych wydatków budżetowych.
3. Sejmowa Komisja Finansów Publicznych pracując nad cz. 98 budżetu rozpatruje równocześnie - co jest głęboko uzasadnione - części związane z obsługą długu krajowego i zagranicznego oraz zapoznaje się z trzyletnią Strategią zarządzania długiem publicznym5. Przypomnieć należy, iż w okresie 1991-1993 o wielkości i sposobie finansowania niedoboru rozstrzygano w części artykułowej ustawy budżetowej. Od 1994 r. oprócz stosownych przepisów
ustawy budżetowej prezentowany jest dodatkowy załącznik dotyczący części 98. Załącznik
ten jest obecnie bardziej rozbudowany niż w momencie jego wprowadzenia, tj. w 1994 r.6,
1
zgodnie z ustawą o finansach publicznych należy określić sposób sfinansowania deficytu, a w przypadku wystąpienia nadwyżki budżetowej, należy wskazać na jej rozdysponowanie. Praktycznie są możliwe następujące
sposoby wykorzystania nadwyżki:
- na zwiększenie stanu środków budżetowych, co oznacza, że w najbliższym roku nie będzie ona wykorzystywana, z tym, że w takim przypadku odsetki od ulokowanej nadwyżki powinny być wykazane w planie
dochodów budżetowych,
- na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań
- na udzielenie pożyczek,
- na finansowanie deficytu budżetu państwa.
2
W roku 1990 uchwalono budżet zrównoważony. Zob. ustawa budżetowa na rok 1990 z dnia 23 lutego 1990 r.,
Dz. U. nr 13, poz. 82 (ze zm. w Dz. U. nr 71, poz. 417).
3
Np.w Finlandii, Luksemburgu, Irlandii, Szwecji, Danii, Holandii, USA.
4
Procedury te polegają na limitowaniu deficytu budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. I tak w
przypadku gdy wartość relacji łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych,
do produktu krajowego brutto jest większa od 50%, a nie większa od 55%, to:
a)Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego,
b) relacja, o której mowa w lit. a), stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Zob. art. 45-47 ustawy o finansach publicznych.
5
Strategia zarządzania długiem publicznym nie znajduje się w uchwalonej ustawie budżetowej.
W sferze zainteresowań Komisji Finansów Publicznych jest też państwowy dług publiczny i dług Skarbu Państwa, poręczenia i gwarancje oraz należności i zobowiązania Skarbu Państwa.
6
wówczas liczył on 35 pozycji a w projekcie ustawy budżetowej na 2002 r. przewidziano 44 pozycje, chociaż
BSiE
67
wynika to ze szczegółowszego prezentowania informacji o operacjach związanych z długiem
publicznym i o pożyczkach udzielanych ze środków budżetowych a także z rozszerzania się i
zmiany zakresu instrumentów wykorzystywanych do finansowania deficytu.7
4. Gospodarka finansowa części 98 podlega rygorom wynikającym z ustawy o finansach
publicznych8, ustawy o rachunkowości oraz innych przepisów, w tym wykonawczych dotyczących szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów9.
Zgodnie z art. 67 ust. 2 i art. 68 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przychody i rozchody
związane z finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej ujmowane są
w oddzielnej części budżetowej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych.10
5. Odmienność przeznaczania i nazewnictwa operacji finansowych cz. 98 od pozostałych
części budżetowych przejawia się w tym, że w cz. 98 występują przychody i rozchody stanowiące przepływ środków na finansowanie deficytu budżetowego. Są to operacje finansowe
zwrotne, np. sprzedaż i wykup (bez odsetek) bonów skarbowych, natomiast w pozostałych
częściach klasyfikacji budżetowej występują operacje finansowe bezzwrotne zwane dochodami i wydatkami. Należy zaznaczyć, że rozchody związane z obsługą długu publicznego
(odsetki od długu publicznego) zaliczane są do wydatków budżetowych, a nie do operacji na
długu publicznym. Dlatego też w budżecie państwa w zał. nr 2 znajduje się cz. 78 - obsługa
zadłużenia zagranicznego i cz. - 79 - obsługa długu krajowego.
6. Operacje związane z długiem publicznym oraz pożyczkami udzielanymi ze środków
budżetowych obejmują:
- realizację przychodów otrzymywanych w wyniku zaciągania długu publicznego,
- dokonywanie wypłat (rozchodów) na spłatę zobowiązań Skarbu Państwa, w tym
spłaty zaciągniętych kredytów i wykup skarbowych papierów wartościowych,
- realizację przychodów ze spłaty pożyczek udzielonych wcześniej ze środków budżetowych,
- udzielenie pożyczek ze środków budżetowych.
Wszystkie operacje pieniężne związane z długiem publicznym dokonywane są na wyodrębnionym subkoncie centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa. Funkcjonowanie
subkonta, na którym realizowane są operacje związane z długiem publicznym, dobrze wyjaśnia poniższy schemat, na którym przedstawione są typowe operacje na centralnym rachunku
bieżącym Budżetu państwa. Nad kreską pokazano typowe operacje związane z dochodami i
wydatkami budżetowymi, a pod kreską - operacje związane z długiem publicznym.11
7
8
bywały lata gdy pozycji tych było więcej np. w 1998 r. (53) i w 1997 r. (49).
Zmiany przedmiotowego zakresu instrumentów finansujących niedobór, spowodowane są m.in. pojawianiem
się nowych źródeł finansowania niedoboru (np. w 1998 r. i w latach późniejszych takim znaczącym źródłem
były przychody z prywatyzacji) jak też i zanikaniem źródeł dotychczasowych (np. pożyczka dostosowawcza
BŚ dla rolnictwa ASAL)
warto np. zwrócić uwagę na art. 64 tej ustawy stanowiący, iż: deficyt budżetu państwa może być pokryty przychodami
pochodzącymi z:
- sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym,
- kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych,
- pożyczek,
- prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,
- nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.
9
Zob. Rozporządzenie Min. Finansów z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i
wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. z 26 lica 2000 r., nr 59 poz. 688 ze zm.)
10
Zob. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 września 1999 r,. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów, Dz. U. z 1999 r. nr 78 poz. 880 z późn. zm.
11
Zob. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu wyko-
68
BSiE
Centralny Rachunek Bieżący Budżetu Państwa (CRB BP)
PRZYCHODY
ROZCHODY
Środki przekazywane z urzędów skarbowych
Przelewy środków na rachunki dysponentów głównych
Zwroty środków z rachunków dysponentów
Środki przekazywane urzędom skarbowym na zwroty
nadpłaconych dochodów
Sprzedaż bonów skarbowych i obligacji
Wykup bonów skarbowych i obligacji
Przychody z zaciągniętych kredytów i pożyczek
Spłata pożyczek i kredytów
Przychody ze spłat udzielnych pożyczek
Udzielone pożyczki
Pozostałości środków CRB BP z ubiegłego roku
Przekazane pozostałości środków na kolejny rok
Należy zauważyć, że saldo obrotów (przychody minus rozchody) nad kreską jest równe
deficytowi budżetowemu, saldo pod kreską, czyli saldo obrotów na subkoncie części 98, jest
równe liczbie przeciwnej do deficytu.
7. W zał. nr 4 ustawy budżetowej prezentowany jest plan przychodów i rozchodów na
dany rok budżetowy oraz saldo (będące różnicą miedzy przychodami i rozchodami) w tymże
roku i przewidywaną wysokość salda w roku poprzedzającym dany rok budżetowy. Saldo
dodatnie na poszczególnych rodzajach operacji oznacza, że operacje te de facto służą finansowaniu deficytu. Saldo ujemne natomiast wskazuje, że zmniejszają się możliwości finansowania deficytu.
Finansowanie deficytu dokonywane jest ze źródeł krajowych i zagranicznych12.
Finansowanie krajowe obejmuje m.in.
- przychody z prywatyzacji
- saldo przychodów i rozchodów związanych ze sprzedażą i wykupem skarbowych papierów wartościowych
- rekompensaty
- przychody z udzielonych pożyczek
- środki przechodzące i depozyty.
Finansowanie zagraniczne to przede wszystkim kredyty zagraniczne i emisja obligacji
skarbowych na międzynarodowych rynkach finansowych.
8. Przedmiotem zainteresowania Posłów przy pracach nad cz. 98 winny być w szczególności:
- wysokość deficytu budżetowego w relacji do PKB,
- realność sfinansowania tego deficytu oraz koszty z tym związane,
- relacje między finansowaniem krajowym a zagranicznym oraz struktura finansowania
(np. udział w finansowaniu bonów skarbowych i obligacji, rodzaj obligacji, źródła pozyskania
środków13 itd.)
- zakres w jakim Min. Finansów korzystał z upoważnień ustawowych dotyczących np.
nieprzekraczania uchwalonych w ustawie budżetowej limitów emisji skarbowych papierów
wartościowych, zaciągnięcia kredytów zagranicznych, udzielania kredytów i pożyczek oraz
nywania budżetu państwa i szczegółowych zasad obsługi rachunków bankowych budżetu państwa oraz zakresu i terminów sporządzania przez Narodowy Bank Polski informacji i sprawozdań z wykonania budżetu państwa w ramach obsługi bankowej budżetu państwa. Dz.U. z dnia 31 grudnia 2000r. nr 122, poz. 1335.
12
Ustalenie udziału źródeł finansowania deficytu budżetowego według kryterium: kraj - zagranica jest ważne,
gdyż na jego podstawie można zmierzyć wielkość obciążenia gospodarki krajowej w danym roku deficytem.
13
Np.: przychody z prywatyzacji, bankowe, pozabankowe, inwestorzy zagraniczni.
BSiE
69
poręczeń i gwarancji, konwersji zadłużenia zagranicznego na złote wobec klubów Paryskiego
i Londyńskiego, itd.
9. Należy zwrócić uwagę, iż w przeszłości występowały znaczne rozbieżności między
tym co zaplanowano, a tym co faktycznie zrealizowano w ramach załącznika dotyczącego cz.
98. - zob. poniższa tabela nr 3.14 Sytuacja taka wynikała z różnych względów, w tym ze zdynamizowania procesu prywatyzacji, stosunkowo dużej ustawowej swobody Ministra Finansów w zakresie dotyczącym kształtowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa15, trudnej
do zaplanowania reakcji rynku na oferowane skarbowe papiery wartościowe i pożyczki, itd.
Tabela 3
Wyszczególnienie
1999
ustawa budżetowa
1999
wykonanie
2000
ustawa budżetowa
2000
wykonanie
w mln zł
Finansowanie deficytu
12.812,0
12.479,0
15.400,0
15.391,0
Krajowe
w tym:
- Przychody z prywatyzacji
- skarbowe papiery wartościowe
- pożyczki udzielone
- pozostałe przychody i rozchody
- środki przechodzące i depozyty
12.806,8
13.627,3
17.488,2
20.410,8
6.900,0
6.210,5
-53,7
13.347,5
6.438,6
-4.841,1
20.100,0
9.420,0
-3.121,8
-5.190,0
-300,0
26.746,2
5.677,8
-2.891,8
-799,9
-4.928,8
5.214
-1.148,3
-2.088,2
-5.019,8
2. Zagraniczne
10. Eksperci oceniający tę część budżetową najczęściej zgłaszali wątpliwości dotyczące
sposobu prezentacji deficytu budżetowego oraz stosowanej terminologii. Uznawali za konieczne zwiększenie czytelności i przejrzystości w sposobie prezentacji salda (wyniku) operacji dochodowych, wydatkowych i pożyczkowych, a także odejścia od prób manipulowania
saldem finansów publicznych (w tym poprzez stosowanie pojęcia tzw. deficytu ekonomicznego)16.
11. Najwyższa Izba Kontroli oceniając tę część budżetową przy pracach nad sprawozdaniem
z wykonania budżetu stwierdzała nieprawidłowości i zgłaszała do realizacji szereg wniosków
pokontrolnych. Nie przedstawiała jednakże Sejmowi negatywnej oceny dotyczącej cz. 98.17
14
Zob. Także opinię dr. W. Misiąga nr. 1173/01/A
Zob. np. art. 10 projektu ustawy budżetowej na rok 2000 przedłożonej przez Rząd J. Buzka.
16
Zob. S. Owsiak, Ocena finansowania deficytu budżetu państwa na podstawie sprawozdania z wykonania
budżetu państwa za 2000 rok, Opinia zamówiona przez BSE KS nr 1170/01/A.
Dodać do tego należy, iż eksperci Wydziału Studiów Budżetowych BSE wskazywali na zaniżenie w roku 2000
poziomu zrealizowanego deficytu. Zob. opinia nr 1340/01.
17
Od kilku lat NIK stosuje 4 stopniową skalę oceny wykonania budżetu państwa: 1) nie stwierdza nieprawidłowości, 2) stwierdza jedynie nieznaczne uchybienia nie mające istotnego wpływu na wykonanie budżetu, 3)
stwierdza istotne nieprawidłowości nie mające zasadniczego wpływu na wykonanie budżetu, 4) negatywnie
ocenia wykonanie budżetu. Za realizację budżetu roku 2000 i 1999 NIK wystawiła ocenę trzecią, natomiast za
rok 1998 ocenę lepszą bo drugą.
15