stwierdzajace nieważność uchwały Nr XXI/135/2016 Rady Miejskiej

stwierdzajace nieważność uchwały Nr XXI/135/2016 Rady Miejskiej

Katowice, 3 czerwca 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.304.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz. U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XXI/135/2016 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie zmiany
statutu Centrum Kultury „Zamek w Toszku”, w części określonej w:
- § 1 pkt 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o
organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.),
dalej jako „ustawa”.
- § 1 pkt 3 uchwały, jako niezgodnej z art. 13 ust. 2 ustawy.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Toszku dokonała zmiany statutu Centrum Kultury
„Zamek w Toszku”.
Przepis art. 13 ust. 1 ustawy zawiera upoważnienie do nadania statutu instytucji kultury przez
organizatora (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego). Charakter normatywny uchwały
podjętej na podstawie ww. przepisu przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej
postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że wszystkie
unormowania takiej uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową i nie mogą swym
zakresem przekraczać jej granic.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) określenie źródeł finansowania;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza
działalność taką prowadzić.
Realizacja dyspozycji normy upoważniającej nie jest prostym wyczerpaniem elementów
obligatoryjnych określonych w powołanych wyżej przepisach lecz taką działalnością prawotwórczą, która
uwzględnia wszystkie relewantne przepisy (rangi ustawowej), które w sposób bezpośredni lub pośredni
Id: B9B0D19C-445D-4CD2-9C97-2EACD3D3BC17. Podpisany
Strona 1
przepis art. 13 ust. 2 ustawy dookreślają. Za istotnie naruszające prawo uznaje się te postanowienia
uchwały o charakterze normatywnym, które wykraczają poza delegację ustawową, tj. które regulują
kwestie nieobjęte normą upoważniającą, włączając w to postanowienia, które powtarzają lub modyfikują
przepisy aktów wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa.
Zatem w treści uchwały nie mogą się znaleźć regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie
zawierającej delegację do jej podjęcia, muszą one być zgodne z innymi przepisami prawa, a ponadto nie
powinny powtarzać kwestii rozstrzygniętych w ustawie upoważniającej lub w innych aktach
normatywnych. Stanowisko takie już wielokrotnie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w
wyroku z 26 maja 1992r. (sygn. akt SA/Wr 310/92, publ. Wspólnota 1993/2/2).
Paragrafem § 1 pkt 1 uchwały zmieniono § 14 ust. 1 Statutu Centrum Kultury „Zamek w Toszku”,
nadając mu brzmienie:" Dyrektor może utworzyć stanowisko Zastępcy Dyrektora. Dyrektora powołuje i
odwołuje Dyrektor CK " Zamek w Toszku".
Powołanie Zastepcy Dyrektora następuje za zgodą
Burmistrza Toszka". W opinii organu nadzoru taka regulacja stoi w sprzeczności z art. 13 ust. 2 pkt 3
ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem statut powinien zawierać postanowienia dotyczące organów
zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Tymczasem, w zmienionym § 14 ust. 1
Statutu zawarto regulacje dotyczące możliwości powoływania organów zarządzających. W opinii organu
nadzoru, jeżeli zamiarem uchwałodawcy było ustanowienie stanowiska Zastępcy Dyrektora CK "Zamek
w Toszku" winien to zrobić w sposób kategoryczny, a nie przewidywać jedynie taką możliwość. Statut
bowiem, jako podstawowy akt działalności instytucji kultury, powinien zawierać kategoryczne
unormowania odpowiadające rzeczywistej sytuacji, a nie przewidywać jedynie pewne możliwości.
Przedmiotowa regulacja, w opinii organu nadzoru, powoduje zatem niejasność i nieprecyzyjność
uchwały, co stanowi o jej sprzeczności z prawem.
Jednocześnie § 1 pkt 3 uchwały zmieniono § 17 Statutu Centrum Kultury „Zamek w Toszku”, w
którym zawarto regulacje dotyczące szczegółowych zasad gospodarki finansowej instytucji kultury, co w
opinii organu nadzoru wykracza poza delegację ustawową. Katalog spraw podlegających unormowaniu w
statucie jest bowiem zamknięty. W statucie instytucji kultury należy określić tylko źródła finansowania
tej instytucji, zaś inne regulacje dotyczące gospodarki finansowej instytucji kultury nie mieszczą się w
zakresie delegacji ustawowej.
Należy również zauważyć, że to rozdział 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej określa zasady gospodarki finansowej instytucji kultury.
Rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko
nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie
obowiązujących przepisów prawa. Stąd też - stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów
wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie
powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej
Id: B9B0D19C-445D-4CD2-9C97-2EACD3D3BC17. Podpisany
Strona 2
zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to
nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone
zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie
przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy
zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą
lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia
28.02.2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok WSA w Szczecinie z dnia
29.09.2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych powodów tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w utrwalonym
orzecznictwie sądów administracyjnych, jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA
z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, wyrok WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14.07.2011 r., sygn. akt II
SA/Wr 300/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem Rada Miejska w Toszku oprócz tego, że § 1 pkt 3 uchwały wykroczyła poza
delegację ustawową zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy, w przepisie tym zamieściła regulacje stanowiące
powtórzenie przepisów ustaw.
I tak zmieniany przedmiotową uchwałą § 17 Statutu:
- w ust. 2 w brzmieniu: „CK Zamek w Toszku gospodaruje samodzielnie posiadanym mieniem oraz
prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności
ich wykorzystania” - powtarza regulację zawartą w art. 27 ust. 1 ustawy,
- w ust. 3 w brzmieniu: „Podstawa gospodarki finansowej CK „Zamek w Toszku” jest zatwierdzony
przez Dyrektora roczny plan finansowy z zachowaniem wysokości rocznej dotacji ustalonej w budżecie
Gminy” - powtarza regulację zawartą w art. 27 ust. 3 ustawy,
- w ust. 4 w brzmieniu: „CK „Zamek w Toszku” tworzy: 1). Fundusz CK „Zamek w Toszku”, 2).
Fundusz rezerwowy” - powtarza regulację zawartą w art. 29 ust. 1 ustawy,
- w ust. 5 w brzmieniu: „Fundusz CK „Zamek w Toszku” odzwierciedla wartość mienia
wydzielonego dla CK „Zamek w Toszku” w momencie jego utworzenia i ulega zwiększeniu o wartość
niepodlegających amortyzacji aktywów trwałych sfinansowanych z dotacji lub otrzymanych nieodpłatnie
oraz zmniejszeniu o wartość niepokrytej straty netto, o której mowa w ust. 6” - powtarza regulację
zawartą w art. 29 ust. 2 ustawy,
- w ust. 6 w brzmieniu: „Fundusz rezerwowy tworzy się z zysku netto za poprzedni rok obrotowy i
przeznacza się na pokrycie strat CK „Zamek w Toszku” - powtarza regulację zawartą w art. 29 ust. 3
ustawy,
- w ust. 7 w brzmieniu „W przypadku gdy strata netto jest wyższa niż fundusz rezerwowy, pozostałą
jej część pokrywa się z funduszu CK „Zamek w Toszku” - powtarza regulację zawartą w art. 29 ust. 4
ustawy,
Id: B9B0D19C-445D-4CD2-9C97-2EACD3D3BC17. Podpisany
Strona 3
- w ust. 8 w brzmieniu: „Roczne sprawozdanie finansowe CK „Zamek w Toszku” zatwierdza
Burmistrz Toszka” - powtarza regulację zawartą w art. 29 ust. 5 ustawy.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zakwestionowane powyżej regulacje prawne, z uwagi
na powtórzenie przepisów zawartych w ustawie, istotnie naruszają prawo. Powyższe stanowisko organu
nadzoru, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Gl
391/12, CBOSA).
W związku z powyższym uchwałę Nr XXI/135/2016 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 kwietnia
2016 r. w sprawie zmiany statutu Centrum Kultury „Zamek w Toszku”, ze względu na wyżej opisane
nieprawidłowości, należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności - w częściach
określonych w petitum - uzasadnionym i koniecznym.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia
rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego
Iwona Andruszkiewicz
Id: B9B0D19C-445D-4CD2-9C97-2EACD3D3BC17. Podpisany
Strona 4